1.5.1 Departementets vurderinger

Innsyn som virkemiddel

Departementet viser til at økt innsyn, ved siden av finansieringsspørsmålene, er det viktigste hensynet som ligger til grunn for dette lovarbeidet. Ønsket om økt innsyn i politiske partiers og folkevalgte representanters økonomiske anliggender har etter hvert fått utbredelse internasjonalt, noe som i europisk sammenheng bl.a. kommer til uttrykk gjennom Europarådets rekommandasjon om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper.

Departementet er av den oppfatning at offentlig innsyn i partienes inntekter vil være preventivt i forhold til å hindre korrupsjon og annen undergraving av vårt styringssystem ved finansielle transaksjoner mellom private og politiske partier. Departementet går derfor i lovforslaget inn for å utvide innberetningsplikten i forhold til kravene i gjeldende lov.

Hvem loven bør gjelde for

Utvalget foreslår å knytte plikten til å gi innsyn til retten til å motta statlig partistøtte, dvs. slik at loven vil gjelde for alle politiske partier, registrert i samsvar med kapittel 5 i valgloven. Uregistrerte grupper eller lister vil etter forslaget ikke kunne motta statlig partistøtte og vil derfor ikke omfattes av loven. Det foreslås imidlertid at innrapporteringssystemet legger til rette for en eventuell frivillig innberetning fra disse.

Utvalget foreslår videre at loven skal gjelde for alle organisatoriske ledd av partiet - på nasjonalt plan (som i dag), fylkeskommunalt og kommunalt nivå, herunder også partienes ungdomsorganisasjoner på de to førstnevnte nivåer.

Departementet kan vanskelig se at det rent legalitetsmessig skulle være noe i veien for fortsatt å skille plikten til offentliggjøring fra retten til å motta statlig partistøtte. Slik departementet ser det, er det derfor i utgangspunktet ikke noe i veien for at innsynsregelverket i loven også gjøres gjeldende for andre enheter tilknyttet et politisk parti som etter forslaget ikke vil motta partistøtte. Departementet mener imidlertid at innsynsplikten strengt bør begrunnes ut i fra offentlighetens behov for innsyn.

I likhet med utvalget går departementet går inn for at innsynskravet/-plikten for inntekter skal utvides til også å gjelde registrerte politiske partiers organisasjoner på fylkesplan og på kommuneplan. Forslaget inkluderer også ungdomsorganisasjoner på nasjonalt plan og på fylkesplan. Andre vil ikke bli omfattet av lovens bestemmelser, men det legges til rette for at frivillig innrapportering kan foretas av politiske lister.

Regnskapslovens anvendelse på politiske partier

Utvalget drøfter hvorvidt det er hensiktsmessig at politiske partiers plikt til å gi innsyn i sine økonomiske forhold forankres i regnskapsloven. Utvalget konkluderer med at regnskapsloven i sin nåværende form ikke er egnet til å hjemle regnskapsplikt for hele det foreslåtte spekteret av organisatoriske ledd tilknyttet politiske partier eller å regulere oppfølging og kontroll fra myndighetenes side.

Departementet ser at det må gjøres endringer i dagens regnskapslov for at denne skal kunne bli et passende rettsgrunnlag for det systemet som foreslås etablert for politiske partier. Departementet mener imidlertid det her er snakk om tilpasninger eller endringer som forholdsvis lett kan gjennomføres uten at dette eventuelt skulle komplisere loven nevneverdig for dem som for øvrig omfattes av denne eller andre brukere av loven.

Departementet viser til at formålet med innsyn etter regnskapsloven og de hensyn som ligger bak behovet for økt innsynsrett i politiske partiers økonomiske anliggender, er forskjellige. Videre taler reelle hensyn for å samle alle lovbestemmelser vedrørende politiske partier i én lov. Departementet foreslår derfor at alle lovbestemmelser som er relevant for formålet i denne proposisjonen, samles i den nye partiloven. Det foreslås i den sammenheng ingen endringer i gjeldende regnskapslov.

Innberetningspliktens omfang

Utvalget drøfter om innberetningsplikten skal utvides til også gjelde partienes utgifter, men foreslår ikke dette.

Departementet slutter seg til utvalgets synspunkter. I lovforslaget legges det som en sentral forutsetning til grunn at staten ikke skal føre noen kontroll med eller på noen måte regulere politiske partiers utgifter. Selv om staten ikke skal føre kontroll med politiske partiers utgifter, er imidlertid ikke dette til hinder for at publikum kan ha et velbegrunnet behov for innsyn i utgiftene. Faren for korrupsjon og bestikkelser vil først og fremst være knyttet til partienes inntekter.

Inntektsregnskap og plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger

Departementet viser til at utvalget drøfter registrerte politiske partiers plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger, uten at det skal foreligge noen plikt i loven til å føre regnskap.

Departementet viser til at formålet med loven er å legge til rette for innsyn - ikke bare i partier, men også i de ulike partienes organisasjonsledd. Intensjonen har hele tiden vært at regnskapsplikten som i dag påligger politiske partier som har stilt liste til siste stortingsvalg, skal utvides til også å gjelde kommune- og fylkespartier.

Departementet ser at en konsekvens av dette er at lovens formål vanskelig kan oppfylles uten at de ulike nivåene innen partiene pålegges en plikt til å føre et inntektsregnskap som tilfredsstiller kravene i § 19 og som innebærer at alle inntekter skal oppgis fra første krone. En ensartet mal for føring av inntektsregnskaper vil gjøre disse sammenliknbare mellom partilagene, noe som vil være en stor fordel for publikum og det offentlige. Skal det være en realitet i innberetningsplikten, kan departementet vanskelig se annet enn at dette må baseres på en tilsvarende plikt til å føre passende inntektsregnskaper. Departementet støtter derfor utvalgets forslag. Det presiseres at det i partiloven ikke stilles andre krav til regnskapsførsel for politiske partier enn dette.

Departementet ser at utvalgets forslag vil medføre økt administrativ byrde for partilag som nå kommer inn under loven. Departementet mener at det derfor kan være behov for et forenklet system for de aller minste partilagene. På denne bakgrunn foreslår departementet at partilag som totalt i løpet av ett år har hatt inntekter under 10 000 kroner, ikke plikter å levere inntektsregnskap etter § 19 for året. Unntaksregelen er ikke til hinder for at partilag med samlede inntekter under 10 000 kroner, frivillig kan sende inn inntektsregnskap.

Departementet mener at en slik unntaksregel ikke vil undergrave lovens intensjon om økt innsyn for å motvirke korrupsjon eller avkrefte korrupsjonsmistanker.

Utvalgets forslag til § 23 innebærer plikt til å gi innsyn i det regnskap som er utarbeidet for siste år. Slik departementet ser forslaget, vil denne innsynsretten også innebære regnskap over partilagets utgifter i den grad partilaget i henhold til vedtektene fører slikt regnskap. Departementet har likevel valgt å videreføre utvalgets forslag og går derfor inn for at partilagene på forespørsel skal ha plikt til å gi innsyn i interne regnskaper slik de foreligger.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at partiloven ikke skal ha krav om revisorgodkjenning av inntektsregnskaper.

Nærmere om hvilke inntekter som skal innberettes

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag mht innberetning av monetære og ikke-monetære bidrag. Forslaget åpner for at frivillig arbeid/dugnadsarbeid fortsatt kan utføres uten at verdien av dette må oppgis i inntektsregnskapet. Faglig eller profesjonsartet arbeid som utføres av autoriserte, og som ellers har dette som inntektsgrunnlag, vil falle inn under definisjonen av ikke-monetære bidrag.

Departementet ser at inntektsgrunnlag eller ikke kan være et noe kunstig kriterium mht hvilke tjenester som skal omfattes av dugnadsbegrepet. Skal en regel om innberetning av ikke-monetære bidrag innføres, og slik at bidragene ikke bare skal omfatte ting, men også tjenester - der det igjen skal gjøres unntak for visse tjenester som det er i samfunnets interesse at privatpersoner fortsatt skal kunne yte gratis til politiske partier, må det på en eller annen måte foretas en avgrensning. Departementet har kommet til at inntektsgrunnlag i denne sammenheng kan være et hensiktmessig skille.

Departementet har for øvrig videreført utvalgets forslag om at ikke-monetære bidrag under lovens frie satser ikke kreves innberettet, jf. § 19 fjerde ledd.

Beløpsgrenser og konsolidering av inntektsregnskaper

Departementet har besluttet å videreføre utvalgets forslag til beløpsgrenser og slutter seg til de vurderinger som er gjort mht. differensierte satser på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt plan. Det presiseres at grensene angir når giverens identitet skal oppgis. Alle gaver og ytelser skal imidlertid tas med i inntektsregnskapet - også de som er innenfor lovens frie satser. Det gjøres likevel et unntaket for ikke-monetære gaver, jf. § 19 fjerde ledd.

Giverens navn og bostedskommune, eventuelt postadresse for juridiske personer, skal framgå av inntektsberetningen når denne i løpet av ett år står bak gaver til det respektive partilaget, ved ett eller flere bidrag, til en verdi av 30 000 kroner eller mer på nasjonalt plan, 20 000 kroner eller mer på fylkeskommunalt plan og 10 000 kroner eller mer på kommunalt plan.

Utvalget går ikke inn for at partiet sentralt skal konsolidere regnskapene fra de ulike partilag på landsbasis.

Departementet ser at utvalgets forutsetning om at partiet sentralt ikke skal pålegges å foreta konsolidering av regnskapene for hele partiorganisasjonen, åpner for visse omgåelsesmuligheter av regelverket når det gjelder offentlighetens rett til innsyn. En plikt til å konsolidere regnskaper gjennom partisystemet vil imidlertid kunne komme i konflikt med prinsipper for interne styringsforhold i partiorganisasjonene.

Departementet foreslår at det ikke tas inn et krav i loven om at regnskapene skal konsolideres av partiet sentralt. Det vil følgelig være opp til det enkelte parti om det skal foretas konsolidering av regnskapene.

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag til kategorisering av inntektene og har videreført disse i lovforslaget.

Innrapportering før valg

Mange av høringsinstansene har gått imot flertallet i utvalgets forslag om at det ikke skal være et krav om ekstra innrapportering før valg, og få har positivt støttet forslaget.

Departementet presiserer at lovforslaget angir minimumskravene til åpenhet. Det vil være opp til det enkelte parti eller partilag å praktisere en større åpenhetsgrad, f.eks. ved å "flagge" eventuelle bidrag mottatt før et valg.

Departementet har på denne bakgrunn valgt å videreføre forslaget fra utvalgets flertall. Det legges for øvrig ikke opp til at rapporteringssystemet skal ta høyde for frivillig rapportering før valg. Slik informasjon kan partiene eventuelt gi via hjemmesider, avisannonser og lignende.

Forholdet til personopplysningsloven

Departementet mener det må tas inn en klar hjemmel for elektronisk offentliggjøring av givere i partiloven. Departementet ser også at det er relevant å vurdere nærmere hvorvidt personvernhensyn tilsier at konkret forespørsel bør være en forutsetning/et krav for offentliggjøring av partienes innberetninger. Loven balanserer på dette punkt to ulike hensyn, nemlig hensynet til personvern og på den annen side - hensynet til offentlighetens behov for innsyn i partienes inntekter og hvem som støtter disse, ut i fra målsetningen om å hindre korrupsjon og bestikkelser og bevare/øke tilliten til det demokratiske systemet. Når gavens størrelse kommer over en bestemt verdi, slår hensynet til innsynsretten inn med den følge at også navn på giver skal oppgis. Departementet har i sitt lovforslag lagt til grunn at partienes innberetninger skal legges åpent ut på en webside administrert av SSB.

Departementet kan ikke se for seg tilfeller der personopplysninger åpenbart vil kunne bli misbrukt hvis opplysninger om givere og størrelsen på gaver, i tråd med utvalgets forslag, legges åpent ut på en internettside eller liknende.

Departementet ser behov for å vurdere nærmere hvorvidt det bør være en tidsbegrensning på hvor lenge opplysninger om den enkelte giver skal ligge åpent ute på nettet. Departementet mener en slik tidsperiode bør samsvare som noenlunde med en valgperiode - og neppe fastsettes særlig kortere. Det legges til grunn at velgerne foran et valg lett bør kunne få opplysninger om hvem som har støttet partiene innenfor gjeldende periode.

Departementet foreslår at en nærmere avgrensning av tidsperioden foretas i forskrift.

Overtredelse - sanksjoner

Departementet viser til at utvalget foreslår at innlevering av inntektsregnskaper skal være et vilkår for å få utbetalt den årlige partistøtten. Dette for å skjerpe inn dagens ordning. Utvalget foreslår at støtten skal holdes tilbake inntil "tilfredsstillende innberetning er innlevert". Det foreslås klageadgang for et slikt vedtak.

Departementet er skeptisk til en slik ordning som vurderes å være en vesentlig omlegging av dagens praksis. Et vilkår om "tilfredsstillende" innberetning av regnskaper innebærer at staten stiller vilkår for den statlig partistøtteordningen og at det åpnes for skjønnsutøvelse fra myndighetenes side. Dette bryter med den opprinnelige intensjonen bak tilskuddsordningen.

Departementet går ikke inn for at det objektive kriteriet om hvorvidt et partilag har levert inntektsregnskap eller ikke innen den fastsatte fristen, ubetinget skal gi grunnlag for å holde tilbake støtten.

Departementet understreker at det fortsatt skal være en realitet i kravet om innberetning av inntektsregnskaper til en gitt frist. Departementet går derfor inn for en regel om at manglende innberetning av inntektsregnskaper eller manglende erklæring om at inntektene er under lovens minstegrense, kan få konsekvenser for utbetalingen av den statlige støtten.

Departementet legger for øvrig ikke opp til noen som helst purring eller tilskrivelser i form av advarsler i forbindelse med manglende innberetninger eller erklæringer. Dette er likevel ikke til hinder for at partiet selv informerer om årsaken til at innberetning etter loven ikke er gjort eller er mangelfull og eventuelt når dette forholdet vil bli rettet opp.