Regjeringen har som mål å innlemme øremerkede statstilskudd til
barnehager i rammetilskuddet til kommunene. Departementet foreslår
endringer i finansieringen av ikke-kommunale barnehager etter at barnehagesektoren
har blitt rammefinansiert. Rammefinansiering er en forutsetning
for forslaget, og endringene kan først tre i kraft ved innlemmingstidspunktet.
Kommunen har fått tilført store myndighetsoppgaver i barnehagesektoren
de siste årene, bl.a. plikt til å skaffe tilstrekkelig med barnehageplasser
til barn under opplæringspliktig alder og en finansieringsplikt
overfor de ikke-kommunale barnehagene i kommunen. Når statstilskudd
til barnehager innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, vil kommunene
få et helhetlig ansvar for sektoren. Både staten og kommunene vil
ha en sterk og legitim interesse i å sikre en balansert utbygging
og dermed en effektiv bruk av de økonomiske ressursene.
Departementet foreslår at kommunen får økonomisk ansvar for barnehagesektoren
gjennom rammefinansiering fra 2011. Kommunene får dermed et helhetlig
ansvar for barnehagesektoren. Rammefinansiering innebærer at kommunene
gjennom inntektssystemet får tildelt statlig rammetilskudd basert
på objektive kriterier. For å sikre de ikke-kommunale barnehagenes
videre drift foreslår departementet at kommunen skal ha en finansieringsplikt
overfor eksisterende ikke-kommunale barnehager. Nærmere regler
for finansiering av de ikke-kommunale barnehagene foreslås fastsatt
i lokale forskrifter utformet av den enkelte kommune. Departementet
foreslår videre at nyetablerte barnehager ikke automatisk skal ha
rett på finansiering. Departementet foreslår at kommunen skal gis
kompetanse til å vurdere om barnehager som etableres etter innlemming
av barnehagetilskuddene i kommuneramma skal finansieres. Det foreslås
at kommunen gis et fritt skjønn i denne vurderingen.
Regjeringen har lagt til grunn at inntil full dekning er nådd
skal det fortsatt være øremerkede statstilskudd. Videre har Regjeringen
som mål at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert.
Rammefinansiering av barnehagesektoren er bakgrunnen for forslagene
om endringer i barnehageloven om finansiering av ikke-kommunale
barnehager.
Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et politisk mål
i flere år.
Rammefinansiering av barnehagesektoren innebærer at kommunene
får et helhetlig finansieringsansvar for barnehagene. Kommunene
vil i all hovedsak få tildelt midler til barnehageformål gjennom
inntektssystemet i stedet for ved direkte statlige tilskudd. Staten
vil ikke ha direkte innflytelse på ressursbruken i barnehagene i
den enkelte kommune, og statlig styring må skje gjennom lov og forskrift.
Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i inntektssystemet
vil innebære at midlene blir fordelt etter objektive kriterier framfor
etter faktisk aktivitetsnivå. Dette innebærer at midlene skal fordeles
mellom kommunene på en måte som ivaretar forskjellene i kommunenes
utgiftsbehov til barnehager.
Departementet foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammen
til kommunene fra 1. januar 2011. Innlemming av statlige øremerkede
barnehagetilskudd i kommunenes rammetilskudd er en stor administrativ
og økonomisk omlegging for kommunene. De fleste kommunene og de
største organisasjonene ønsker innlemming av barnehagetilskudd. Hovedvekten
av disse har imidlertid uttrykt viktigheten av at det er full barnehagedekning
først og at dette er finansiert av staten. Mange av disse høringsinstansene
er også skeptiske til innlemming allerede fra 2009 fordi konsekvensene
av innlemming ennå ikke er utredet (knyttet til utarbeidelse av
barnehagenøkkelen og omfordelingseffekter av fordeling av midler etter
denne nøkkelen). Mange har også uttalt at hele barnehagereformen
(økonomisk likeverdig behandling og redusert maksimalpris) må være
gjennomført før innlemming skjer.
Departementet støtter høringsinstansenes syn på at full barnehagedekning
må være innfridd før innlemming skjer. Videre bør kommunene få presentert konsekvensene
av innlemming og få tid til å forberede seg på nytt finansieringssystem.
Dette innebærer bl.a. at de må ha tid til å utarbeide de kommunale
forskriftene som skal ligge til grunn for utmåling av tilskudd til
de ikke-kommunale barnehagene.
Regjeringen tar sikte på at barnehagesektoren rammefinansieres
fra 2011. Dette innebærer at dagens statlige tilskudd går inn i
rammetilskuddet til kommunene, og at finansieringen av de ikke-kommunale
barnehagene vil skje over kommunenes egne budsjetter. Endringene
i finansieringssystemet for sektoren krever endringer i regelverket.
En forutsetning som ble lagt til grunn i høringen, er at barnehagesektoren
skal rammefinansieres. Etter at rammefinansiering inntrer, vil det
være kommunen som har det helhetlige finansieringsansvaret både
for de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene i sin kommune.
Gitt premisset om rammefinansiering av sektoren, ble det i høringsnotatet
foreslått to alternativer for kommunens finansiering av ikke-kommunale barnehager
(finansieringsordning) og to alternativer for kommunenes kompetanse
til å vurdere hvorvidt nye ikke-kommunale barnehager skal ha rett
til kommunalt tilskudd eller ikke (kommunal skjønnskompetanse).
I forbindelse med finansieringen av barnehagene har man til nå hatt
et skille mellom offentlige og private barnehager. Departementet
mener at det i forbindelse med innføring av et nytt finansieringssystem
er mer hensiktsmessig å dele barnehagene inn i benevnelsene kommunale
og ikke-kommunale barnehager. Sykehusbarnehagene vil komme inn under benevnelsen
ikke-kommunale barnehager.
Kommunene har etter gjeldende rett en finansieringsplikt overfor
ikke-kommunale barnehager gjennom forskrift om likeverdig behandling
av barnehager i forhold til offentlig tilskudd. I forbindelse med
overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren foreslo departementet
at kommunen bør pålegges en plikt til å finansiere eksisterende
godkjente ikke-kommunale barnehager. Bakgrunnen er at forskriften
om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige
tilskudd ble foreslått opphevet når rammefinansiering av sektoren
inntrer. Med eksisterende godkjente ikke-kommunale barnehager mener
departementet de barnehagene som har søkt om godkjenning senest
i løpet av 2009 og som følge av søknaden har fått godkjenning, jf.
barnehageloven §§ 10 og 11. Det samme vil gjelde for barnehager som
tilbyr faste plasser i midlertidige lokaler senest i løpet av 2009.
Alle eksisterende godkjente ikke-kommunale barnehager i kommunen
vil etter at statlige tilskudd er innlemmet i rammetilskuddet til
kommunene, fremdeles ha en lovfestet rett til kommunalt tilskudd.
Den frie etableringsretten for barnehager ble foreslått videreført.
I den sammenheng var det naturlig å vurdere om nye godkjente ikke-kommunale
barnehager fremdeles automatisk skal ha krav på kommunalt tilskudd.
Når kommunen får det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren i
sin kommune, bør den gis et verktøy for å tilpasse sektoren i tråd
med brukernes ønsker og behov. Departementet mente det er hensiktsmessig
at kommunene gis kompetanse til å vurdere om nye ikke-kommunale
barnehager skal få kommunalt tilskudd.
Departementet foreslo derfor at kommunen gis en skjønnsmessig
adgang til å vurdere om ikke-kommunale barnehager som søker om godkjenning
etter 2009, skal motta kommunalt tilskudd. Dette innebærer at ikke-kommunale
barnehager som etableres etter 2009, ikke vil ha en lovfestet rett
til kommunalt tilskudd.
Departementet vurderte to alternativer for hvor sterk en slik
skjønnsmessig kompetanse for kommunen skal være. Det første alternativet
var å gi kommunen fritt skjønn til å bestemme om barnehagen skal gis
finansiering eller ikke. Det andre alternativet var at kommunen
gis et begrenset kommunalt skjønn til å bestemme om barnehagen skal
gis finansiering eller ikke.
Godkjente barnehager som kommunen fatter vedtak om å finansiere,
vil som følge av vedtaket få rett til kommunalt tilskudd. Barnehagen
får rett til tilskudd etter de fastsatte reglene om finansiering
av ikke-kommunale barnehager. Det innebærer at når en rett til finansiering
gis, får kommunen en tilsvarende plikt til å finansiere barnehagen
på lik linje med de eksisterende barnehagene. Kommunens skjønnskompetanse
omfatter en vurdering på søknadstidspunktet. Kommuner som i framtiden
opplever en nedgang i behovet for barnehageplasser, vil kunne oppleve
å finansiere både kommunale og ikke-kommunale barnehager i større
utstrekning enn nødvendig. Den foreslåtte skjønnskompetansen omfatter
således ikke en rett til å gripe inn og styre det etablerte ikke-kommunale
barnehagetilbudet.
En mulighet er å gi kommunen anledning til, etter en nærmere
skjønnsmessig vurdering, å avgjøre selv hvorvidt barnehagen skal
gis finansiering eller ikke. Ved valg av denne løsningen får kommunen
stor frihet til å bestemme hvilke barnehager som skal gis kommunalt
tilskudd.
Med dette menes at loven verken setter faste betingelser eller
angir hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av søknaden,
utover kravet om at barnehagen må være godkjent, jf. §§ 10 og 11.
Det vil da være opp til kommunens frie skjønn hvorvidt finansiering
skal gis eller ikke. Kommunene kan si nei til enhver søknad om finansiering
der barnehagen har ført til overetablering av barnehageplasser i
kommunen.
Det er flere hensyn som taler for fritt kommunalt skjønn. Blant
annet vil kommunen ha behov for å styre tilbudet ut ifra demografiske
forhold, fødselstall og lignende. Dersom kommunen gis mulighet for
en helhetlig vurdering i finansieringsprosessen, vil kommunenes
muligheter til å tilpasse kommunens totale barnehagetilbud til befolkningens
ønsker og behov øke.
Ved et fritt skjønn er det viktig at kommunen er bevisst sin
dobbeltrolle som eier og myndighet og ikke lar eierrollen påvirke
vurderingene og hindre oppstart av barnehagetilbud i tråd med brukernes
ønsker og behov, som på sikt kan gå ut over mangfoldet i barnehagetilbudet
i kommunen.
Det andre alternativet er å gi nyetablerte barnehager rett til
tilskudd dersom finansiering av barnehagen ikke vil medføre vesentlige
negative følger for det øvrige barnehagetilbudet i kommunen. Kommunen
må foreta en skjønnsmessig vurdering på bakgrunn av faste kriterier
for vurderingen av tilskuddssøknadene. Lovens bestemmelse om finansiering
av ikke-kommunale barnehager som søker om godkjenning etter 2009,
vil da angi hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen.
Begrenset kommunalt skjønn kan reguleres slik at kommunens vurdering
av søknaden skal legge vekt på følgene for det eksisterende barnehagetilbudet
i kommunen. Departementet kan legge føringer for hva som skal til
før en søknad om finansiering kan bli avslått på grunn av negative
følger for det samlede og eksisterende barnehagetilbudet i kommunen.
Dette vil gjøre kommunens vurderinger enklere. Vurderingen bør ta
utgangspunkt i at en eventuell finansiering må medføre problemer
for kommunens samlede barnehagetilbud som vesentlig overstiger de
utfordringer som barnehagemyndigheten vanligvis har i dimensjonering
og finansiering av sine plikter etter barnehageloven med forskrifter.
Implisitt i vesentlighetsvurderingen ligger en antagelse om at drift
av barnehager vil føre til et omtrent tilsvarende frafall i søkningen
til allerede etablerte barnehager som er finansiert av stat og kommune.
Den nyetablerte barnehagen som søker finansiering er altså etterspurt
blant brukerne, og finansieringen innebærer i utgangspunktet ikke
noen vesentlig samlet merkostnad i kommunen. Relevante momenter
for å avslå søknaden kan da være om finansieringen av en ny barnehage
medfører en urimelig kostnadskrevende barnehagestruktur eller fører
til at enkelte barnehagetilbud ikke lenger kan tilbys i nødvendig
utstrekning, slik at mangfoldet i tilbudet reduseres betydelig.
Enkelte kommuner (og andre aktører) ser på kommunens dobbeltrolle
som barnehageeier og barnehagemyndighet som utfordrende. En regulering med
begrenset kommunalt skjønn vil kunne bidra til å redusere risikoen
for at kommunenes dobbeltrolle påvirker utfallet av søknaden.
Departementet vurderte to alternativer for kommunal finansiering
av ikke-kommunale barnehager. Alternativene vil gjelde eksisterende
ikke-kommunale barnehager og de barnehagene kommunen fatter vedtak
om at skal finansieres av kommunen. Det ene alternativet innebærer
at det ikke gis detaljerte regler for beregning av det kommunale
tilskuddet. Kommunene får imidlertid en plikt til å utforme lokale
forskrifter for tilskudd til ikke-kommunale barnehager i sin kommune.
Det andre alternativet innebærer statlig regulering av finansieringsnivå
i loven.
I dette alternativet vil den kommunale finansieringsplikten forankres
i et kommunalt utformet regelverk. Forskriftene må gjelde eksisterende
ikke-kommunale barnehager og de barnehagene kommunen fatter vedtak
om at skal motta kommunalt tilskudd, jf. forslaget til ny § 14 andre
ledd i barnehageloven.
De lokale forskriftene skal inneholde regler om utmåling av tilskudd,
søknadsprosedyrer, klageadgang, revisjon og de rutiner og regler
som er fastsatt for å unngå overkompensasjon og sikre tilbakebetaling
av eventuell overkompensasjon. De ikke-kommunale barnehagene kan
da i forskriftene finne informasjon om sin rettsstilling. Departementet
foreslo at det bør framgå av lovbestemmelsen et krav om at de lokale
reglene om kommunalt tilskudd skal sikre overholdelse av de til
enhver tid fastsatte regler om foreldrebetaling og et godt kvalitativt
barnehagetilbud i kommunen, i tråd med gjeldende lover og regelverk.
Kommunal finansieringsplikt i samsvar med de krav som framgår
av forslag til ny lovbestemmelse, vil sikre at det utformes regler
som fører til lik behandling av de ikke-kommunale barnehagene innen samme
kommune. Selvbestemmelse åpner for at forskjeller mellom kommunene
i finansieringen av ikke-kommunale barnehager kan forekomme. Forskriften
om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige
tilskudd oppheves. Dette innebærer at kravene om at kommunen skal
sørge for kostnadsdekning og minimumsforpliktelsen om 85 pst. av
det kommunens egne barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig
tilskudd opphører. Tilsvarende oppheves kravet om å begrense tilskuddet
til maksimum det samme som kommunenes egne barnehager mottar.
Lokalt utformede forskrifter innebærer at staten ikke gir detaljerte
regler for hvordan tilskudd til ikke-kommunale barnehager skal beregnes,
men gir kommunene ved lov en plikt til å utarbeide regler for tilskudd
til ikke-kommunale barnehager i sin kommune.
Flere kommuner velger i dag å lage egne ordninger innenfor den
gjeldende forskriften om likeverdig behandling om utmåling av kommunalt
tilskudd. Bakgrunnen for at noen kommuner i dag velger å lage egne
ordninger innenfor gjeldende forskrift, er behovet for et enklere
system og en forberedelse til innføringen av rammefinansiering.
Kommunen har som lokal barnehagemyndighet det overordnede ansvaret
for at barnehagetilbudet i kommunen er godt og i samsvar med brukernes
behov. For å kunne oppfylle sine forpliktelser etter barnehageloven
vil kommunen være avhengig av å etablere et nært samarbeid med
private aktører. Departementet mener et nært samarbeid mellom partene
er avgjørende for å få et samlet godt, mangfoldig og tilpasset barnehagetilbud.
Dette alternativet vil innebære en lovfestet plikt for kommunen
til å fastsette regler for kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale
barnehager som både skal sikre overholdelse av de til enhver tid
fastsatte regler om foreldrebetaling, og sikre et godt kvalitativt
barnehagetilbud i kommunen i tråd med gjeldende lover og regelverk.
Innholdet i de lokale forskriftene må følge opp de krav som framgår
av lovteksten. På denne måten vil de overordnede nasjonale mål for
barnehagesektoren sikres. Departementet mener at felles nasjonale
mål til en viss grad vil sikre likebehandling av ikke-kommunale
barnehager.
Departementet mener at sentrale føringer i lovteksten om at forskrifter
for kommunalt tilskudd skal sikre et godt kvalitativt barnehagetilbud
i kommunen i tråd med gjeldende lover og regelverk og sikre reglene
om foreldrebetaling, vil bidra til å understreke kommunens finansieringsansvar
overfor ikke-kommunale barnehager.
Også etter innføring av rammefinansiering av barnehagesektoren
kan det være aktuelt for kommunen å forvalte eventuelle statlige
øremerkede tilskudd. Barnehageloven § 8 sjette ledd ble foreslått videreført,
men endres slik at det tydeliggjøres hvilke tilskudd kommunen skal
forvalte.
Dersom kommunens finansieringsplikt innebærer at de lokale forskriftene
utarbeides av kommunen, betyr det at eventuelle regler om avkortning
av kommunalt tilskudd bestemmes av den enkelte kommune. Dersom dette
alternativet lovfestes, finner departementet det nødvendig å innta
i § 8 at kommunen ikke skal kunne avkorte det kommunale tilskuddet som
følge av et eventuelt statlig øremerket tilskudd. Kommunens tilskudd
skal dekke de ikke-kommunale barnehagenes kostnader ved barnehagedriften.
Kommunen kan også yte tilskudd til bygging av barnehager. Et eventuelt
statlig øremerket tilskudd gis vanligvis i forbindelse med tiltak
for å oppnå et nærmere bestemt mål. Kommunen kan ikke avkorte tilskudd til
ordinær drift med den konsekvens at tilskuddet fra staten ikke nyttes
etter formålet.
Departementet vurderte om det skal foreslås ytterligere føringer
i lovteksten. Statlige føringer for innholdet i de lokale forskriftene
kan bidra til mer ensartet behandling av ikke-kommunale barnehager mellom
ulike kommuner. Departementet foreslo derfor å gi føringer for å
sikre og tydeliggjøre de private barnehagenes rettssikkerhet. Det
ble foreslått at de kommunale forskriftene skal gi klare og tydelige
regler for hvordan kommunalt tilskudd til den enkelte barnehage
skal beregnes, gi klagerett for barnehagen og bestemmelser om søknadsprosedyrer
samt revisjon, og de rutiner og regler som er fastsatt for å unngå
overkompensasjon og sikre tilbakebetaling av eventuell overkompensasjon.
Som alternativ 2 foreslo departementet at det fastsettes i lov
at ikke-kommunale barnehager får krav på en gitt prosentsats av
beløpet tilsvarende det barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt
mottar i kommunal finansiering.
En slik finansieringsordning sikrer de ikke-kommunale barnehagene
en minimumsfinansiering. Samtidig innebærer det et ensartet prinsipp
for tilskudd til ikke-kommunale barnehager i hele landet. Tilskuddsbeløpene
mellom kommunene vil fortsatt variere siden kostnadssituasjonen
varierer mellom kommuner, men innad i kommunen blir alle ikke-kommunale
barnehager behandlet likt i forhold til det kommunale tilskuddet.
Dette alternativet vil imidlertid føre til at noen ikke-kommunale
barnehager ikke får dekket sine kostnader på dagens nivå.
Barnehagetilbud er en kommunal tjeneste, og departementet vurderte
det derfor som mest hensiktsmessig med en bestemmelse som gir ikke-kommunale
barnehager rett til en andel av den enkelte kommunes egen finansiering
av barnehagene.
Departementet får årlig gjennomført en analyse av kostnadene
i barnehagesektoren basert på en utvalgsundersøkelse. Foreløpige
anslag basert på dette tallmaterialet viser at med de offentlige
midlene som er i sektoren i dag (basert på 2006-tall), vil en prosentsats
for tilskudd til ordinære ikke-kommunale barnehager kunne settes
til 88 pst. av det kommunens egne barnehager mottar i kommunalt
tilskudd.
Finansieringsordningene som redegjort for over, vil kunne anses
som en ny finansieringsordning og dermed måtte vurderes i forhold
til EØS-avtalens regler om offentlig støtte.
Det er usikkert om støtten til ikke-kommunale barnehager etter
den nye finansieringsordningen faller inn under forbudet mot konkurransevridende
støtte i EØS-avtalen art 61 (1).
Det er flere sentrale momenter som må oppfylles for at ordningen
skal være i tråd med reglene om offentlig støtte. For det første
må det sikres at pengene brukes i samsvar med formålet, dvs. kommer
barna (samfunnsinteressen) til gode. Videre må det sørges for at
det ikke skjer en overkompensasjon, dvs. at støttebeløpet er større
enn det som er nødvendig for barnehagetjenestene. Eierne kan dog
ha en rimelig fortjeneste uten at det regnes for overkompensasjon. Det
skal heller ikke være noen kryssubsidiering, dvs. at støtte til
barnehagedrift brukes til annen virksomhet eieren måtte drive med.
Barnehageeiere som også driver med annet enn støtteberettiget barnehage,
må holde de to delene regnskapsmessig atskilt. Videre må det ikke
skje forskjellsbehandling mellom de ikke-kommunale barnehagene.
Objektive, ikke-diskriminerende og etterprøvbare kriterier for beregning og
utbetaling av kommunalt tilskudd bør fastsettes.
Kunnskapsdepartementet mener at forutsetningene i unntaket etter
kommisjonsvedtak 2005/842/EC vil foreligge for alternativ 1.
For alternativ 2 vil det kunne bli en utfordring å sørge for
at det ikke skjer en overkompensasjon, dvs. at støttebeløpet ikke
er større enn det som er nødvendig for å utføre barnehagetjenestene.
Dette vil imidlertid avhenge av nivået på tilskuddet. Eierne kan
dog ha en rimelig fortjeneste uten at det regnes for overkompensasjon.
Det kan også bli utfordrende å sikre at pengene brukes i samsvar
med formålet (kommer barna til gode) og kontrollere at det ikke
skjer kryssubsidiering, dvs. at støtte til barnehagedrift brukes til
annen virksomhet eieren måtte drive med. Barnehageeiere som også
driver med annet enn støtteberettiget barnehage, må holde de to
delene regnskapsmessig atskilt. Dersom finansieringsnivået fastsettes av
staten gjennom lov, vil støttebeløpet ikke beregnes ut fra barnehagens
kostnader. Det vil derfor i utgangspunktet ikke foretas en konkret
vurdering eller kontroll med hva støtten brukes til og hvor mye
støtte barnehagen har behov for. Både støttemottaker og tilskuddsgiver
har bevisbyrde for at støtten er i overensstemmelse med reglene
om offentlig støtte. Gruppeunntaket er her neppe aktuelt, og notifisering
må således gjøres.
Barnehageforliket av 2003 innførte maksimalgrense på foreldrebetaling
som gjelder for alle barnehager. Videre hadde barnehageforliket
som mål å innføre full økonomisk likeverdig behandling av kommunale
og ikke-kommunale barnehager, jf. Innst. S. nr. 250 (2002–2003).
Innføring av full økonomisk likeverdig behandling vil utjevne forskjellene
i offentlig finansiering mellom ikke-kommunale og kommunale barnehager.
Full økonomisk likeverdig behandling vil innebære en utvidelse av
de finansieringsforpliktelser kommunene i dag har og innebære at
kommunene får en plikt til å finansiere alle ikke-kommunale barnehager
slik at de får den samme offentlige finansieringen per oppholdstime
som kommunale barnehager får.
Høringsinstansene er delt i synet på hvilken finansiering av
ikke-kommunale barnehager som bør legges til grunn når barnehagesektoren
blir rammefinansiert. Generelt kan det sies at de ikke-kommunale barnehagene
er svært kritiske til innføring av et nytt finansieringssystem i
sektoren. Øvrige høringsinstanser som fylkesmenn, andre statlige
instanser og større organisasjoner har noe mer varierte oppfatninger
av hvilken finansiering som egner seg. Kommunene har også forskjellige
oppfatninger med hensyn til valg av finansieringsordning, men majoriteten
av de kommuner som har uttalt seg konkret om ny finansieringsordning,
ønsker at det generelle ansvaret for barnehagesektoren også bør
følges av et lokalt finansieringsansvar. Enkelte instanser uttrykker
generell motstand mot rammefinansiering og har derfor ikke kommentert
eller vurdert konkret de ulike alternativene som ble foreslått i
høringsnotatet. Dette gjelder også de fleste ikke-kommunale barnehager
som har uttalt seg. Blant dem som er mer positive til rammefinansiering,
er det en del som har pekt på at den av ulike årsaker bør utsettes
til etter 2009. Det kan være fordi man ønsker å vente til det er
oppnådd full barnehagedekning, eller at man ønsker mer stabilitet
i sektoren mht. utbygging og innhold i barnehagene.
Når det gjelder den kommunale skjønnskompetansen til å avgjøre
om nye ikke-kommunale barnehager etablert etter sektoren er rammefinansiert
skal ha rett til kommunalt tilskudd, er det svært mange av høringsinstansene
blant fylkesmenn, andre statlige instanser og større organisasjoner
som foretrekker en ordning med begrenset skjønn i stedet for fritt
skjønn. KS og mange av kommunene som har avgitt uttalelse synes
derimot å mene at når kommunene først skal gis et helhetlig ansvar
for barnehagesektoren, bør de også ha tilstrekkelige styringsmuligheter
i forhold til sin finansieringsplikt overfor nye ikke-kommunale barnehager.
Argumenter som trekkes fram, er blant annet hensynet til etableringsfrihet,
mangfold i sektoren, kommunalt selvstyre og lokaldemokrati, forutsigbarhet
og likebehandling.
Flere høringsinstanser er skeptiske til en ordning hvor fritt
kommunalt skjønn skal avgjøre om ikke-kommunale barnehager skal
ha rett til kommunalt tilskudd. Høringsinstansene som støtter ordningen
med begrenset kommunalt skjønn trekker fram argumenter som barnehagenes
behov for forutsigbarhet, hensynet til den frie etableringsretten
og hensynet til tilstrekkelig betryggende saksbehandling i kommunen.
Flere instanser ser det generelt som positivt at det legges opp
til at kommunen gis kompetanse til å vurdere om de nye ikke-kommunale
barnehagene skal få kommunalt tilskudd. Dette må være en nødvendig følge
av at kommunen får et helhetlig ansvar for barnehagesektoren i sin
kommune og at barnehagesektoren blir rammefinansiert. Når graden
av skjønnsmessig kompetanse skal velges, må det tas hensyn til at
behovene for å etablere ikke-kommunale barnehager kan være svært
ulike fra kommune til kommune.
Høringsinstansene som støtter forslaget om fritt kommunalt skjønn,
viser til at dette vil fremme det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet.
Behovet for kommunal styringsmulighet overfor nyetableringer i sektoren,
særlig etter at målet om full barnehagedekning er nådd, framheves.
Videre sies det at når kommunen gis det fulle ansvaret for barnehagesektoren,
blir det viktig at kommunen reelt sett får mulighet til å ta ansvaret
og opptre som lokal barnehagemyndighet. Det er kommunene som er
nærmest til å vurdere behovet, og det er kommunene som vet hvor mange
og hva slags barnehager det er behov for.
Flertallet av kommunene som har uttalt seg om kommunal skjønnskompetanse,
støtter fritt kommunalt skjønn.
Av fylkesmenn, andre statlige instanser og større organisasjoner
som har uttalt seg konkret om valg av finansieringsordning, støtter
litt over halvparten ordningen med statlig fastsatt prosentsats.
Flere av disse synes å legge til grunn at dersom det først skal
innføres rammefinansiering i barnehagesektoren, bør man velge en
ordning med en statlig fastsatt prosentsats og i tillegg utforme
klare statlige føringer for kommunenes finansiering av de ikke-kommunale
barnehagene.
Hensynet til økonomisk forutsigbarhet, likebehandling og forventninger
om en enklere ordning med mindre behov for offentlig administrasjon
er argumenter som går igjen til støtte for valg av ordningen med
statlig prosentsats.
KS støtter forslaget om lokale forskrifter. KS mener at kommunene
gis mulighet til å utforme egne regler tilpasset ulike lokale ønsker
og behov. Fra statens side bør det derfor ikke gis detaljerte bestemmelser
for beregning av det kommunale tilskuddet til private barnehager.
Blant kommunene er det en positiv holdning til ordningen med
lokale forskrifter. Av de kommunene som har avgitt høringsuttalelser,
har omtrent 70 pst. gitt en konkret vurdering av finansieringsordningen. De
kommunene som ikke har gitt tilslutning til noen av alternativene,
ønsker enten at tilskuddet fortsatt skal være øremerket, har bare
kommunale barnehager eller har generelt ikke kommentert finansieringsordningen.
Av de kommunene som har tatt stilling til alternativ, vil over 2/3
ha lokale forskrifter.
Flere understreker som departementet at retten til barnehageplass,
rammefinansiering og finansiering av ikke-kommunale barnehager må
ses i sammenheng. Det overføres et større ansvar for barnehagesektoren
fra staten til kommunene. Når kommunene gis et slikt utvidet ansvar,
er det i følge flere av høringsinstansene også viktig at de får
mulighet til å ivareta dette ansvaret på en lokalt egnet måte.
Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at ingen av de foreslåtte
alternativene for den kommunale finansieringen eller den kommunale
skjønnskompetansen samlet sett får særskilt stor eller entydig tilslutning
blant høringsinstansene.
Departementet foreslår at kommunen gis et fritt kommunalt skjønn
til å velge om det skal fattes vedtak om rett til tilskudd for ikke-kommunale
barnehager for barnehager som søker om godkjenning etter sektoren
er rammefinansiert. Dette støttes bl.a. av KS og 89 pst. av kommunene
som eksplisitt har valgt modell i høringen.
Departementet foreslår noen redaksjonelle endringer i § 14. Første
ledd lød i høringsnotatet:
"Kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle
ikke-kommunale barnehager i kommunen som har søkt om godkjenning
senest i løpet av 2009 (...)".
Leddet endres til
"Kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle
godkjente, ikke-kommunale barnehager i kommunen, forutsatt at barnehagen
har søkt om godkjenning før barnehagesektoren er blitt rammefinansiert".
Andre ledd lød i høringsnotatet:
"Barnehager som søker om godkjenning etter 2009 (...)".
Leddet endres til
"Kommunen kan yte tilskudd til barnehager som søker om
godkjenning etter at barnehagesektoren er rammefinansiert."
Endringen foreslås for at bestemmelsen skal være tydelig på at
det er et skille mellom barnehagers rettigheter før og etter innlemmingen
av barnehagetilskuddene i kommunerammen. Videre presiseres det i
lovteksten at kommunene skal fastsette regler for det kommunale
tilskuddet i forskrift.
Innføring av rett til barnehageplass og nytt finansieringssystem
skal innføres når det er full barnehagedekning. Det kan bli en utfordring
for kommunene å håndtere en rett til finansiering for nye barnehager i
en fullt utbygd sektor. Departementet mener at kommunen som barnehagemyndighet
må få de nødvendige verktøy til å dimensjonere barnehagetilbudet i
tråd med lokale forhold og behov. Det er flere hensyn som taler
for fritt kommunalt skjønn. Blant annet vil kommunen ha behov for
å styre tilbudet ut ifra demografiske forhold, fødselstall og lignende.
Dersom kommunen gis mulighet for en helhetlig vurdering i finansieringsprosessen
vil kommunenes muligheter til å tilpasse kommunens totale barnehagetilbud
til befolkningens ønsker og behov øke.
Et fritt kommunalt skjønn vil sikre at kommunen ikke forpliktes
til å finansiere barnehager som fører til overetablering. En overetablering
av nye barnehageplasser kan gi kommunene en svært kostnadskrevende
barnehagestruktur. Dette kan føre til at flere barnehager i kommunen
må drive med ledig kapasitet. Videre kan det være en risiko for
at enkelte barnehager som er etterspurt av brukerne må nedlegges, fordi
den av økonomiske årsaker ikke klarer å drive med ledig kapasitet.
Det vil være uheldig om mange barnehager som stat og kommune har
finansiert via investeringstilskudd og driftstilskudd senere skulle legges
ned, slik at investeringene ikke kommer samfunnet til gode også
på sikt. Eksisterende barnehager må likevel regne med at det kan
komme nye barnehager som starter opp, og som kan være mer attraktive for
brukerne. Dette kan føre til at eksisterende barnehager på sikt
kan komme til å måtte legge ned. Dette er en naturlig følge av bl.a.
demografiske endringer som barnehagene har måttet tilpasse seg også
de siste årene.
Kommunen bør ved søknad om finansiering undersøke det reelle
behovet for barnehagen. Kommunen bør etter departementets vurdering
finansiere en nyetablert barnehage som er ønsket av brukerne, har en
gunstig beliggenhet i forhold til boligbebyggelse mv.
Flere instanser er bekymret for at et fritt kommunalt skjønn
vil gå på bekostning av mangfoldet i barnehagetilbudet. Departementet
viser til at kommunen, etter barnehageloven § 8, skal tilpasse utbyggingsmønster
og driftsformer til lokale forhold og behov. Kommunen må etterstrebe
å legge til rette for at nyetablerte barnehager som er ønsket av
brukerne, kan drive med offentlig finansiering. Departementet er
av den oppfatning at gjeldende § 8 sikrer et etterspurt mangfold
i tilstrekkelig grad. Videre har departementet tillit til at kommunene
av eget ønske vil gi sine innbyggere et godt tjenestetilbud. Fylkesmannen vil
også kunne føre tilsyn med at kommunen som barnehagemyndighet tilpasser
utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov. Departementet
vil imidlertid følge med på utviklingen av det framtidige barnehagetilbudet.
Flere høringsinstanser er bekymret over at kommunen skal ha fritt
skjønn til å vurdere om nye ikke-kommunale barnehager skal finansieres
fordi kommunen både er barnehagemyndighet og barnehageeier. Departementet
ser at et fritt kommunalt skjønn kan sette kommunens dobbeltrolle
som barnehagemyndighet og barnehageeier under press. Departementet
mener at det er viktig at kommunen er bevisst sin dobbeltrolle som
eier og myndighet og ikke lar eierrollen påvirke vurderingene og
hindre oppstart av barnehagetilbud i tråd med brukernes ønsker og
behov. Departementet har imidlertid tillit til at kommunene er bevisst
dette. Kommunen skal fra 2009 oppfylle en individuell rett til barnehageplass
for alle barn fra ett år som er bosatt i kommunen. Dette vil etter
departementets vurdering føre til at kommunen til enhver tid må
sikre et tilstrekkelig antall barnehageplasser, og at den dermed
ikke kan si nei til å finansiere barnehager som etableres der det
er etterspørsel.
Enkelte høringsinstanser mener at kommunens frie skjønn til å
velge om det skal fattes vedtak om rett til tilskudd for ikke-kommunale
barnehager også bør omfatte de eksisterende barnehagene. Departementet
mener at det er viktig for de ikke-kommunale barnehagene å ha en
forutsigbarhet og trygghet for at de vil få offentlig finansiering
også i framtiden. Det vil også være viktig for foreldrene å vite
at barnehagen vil være sikret finansiering, og at den dermed sannsynligvis
vil være i drift de årene barna skal motta et barnehagetilbud.
Enkelte høringsinstanser er bekymret over de ikke-kommunale barnehagenes
rettssikkerhet ved kommunale vedtak om å ikke finansiere. Departementet
har foreslått at barnehageeier skal kunne klage på kommunens vedtak
om avslag av finansiering til fylkesmannen. Dette betyr at godkjente
ikke-kommunale barnehager som får avslag på søknad om finansiering,
vil ha muligheten til å få vurdert sin søknad på nytt hos fylkesmannen.
Det vil være begrensninger i fylkesmannens muligheter til å prøve
alle sider av saken i klagesaksbehandlingen da klageinstansen skal
legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre, ved prøving
av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34. Fylkesmannen kan
føre tilsyn med rutiner for saksbehandlingen hos kommunen, jf. barnehageloven
§ 9 andre ledd. Departementet mener at dette er en tilstrekkelig
rettssikkerhetsgaranti for private barnehageutbyggere.
Departementet foreslår at det er ikke-kommunale barnehager som
er godkjent, jf. barnehageloven §§ 10 og 11 som kommunen skal vurdere
om den skal finansiere. Departementet foreslår at den frie etableringsretten
for barnehager skal videreføres. Dette innebærer at dersom en barnehage
oppfyller vilkårene etter barnehageloven § 10, jf. §§ 1 og 2 eller
§ 11, har den rett på godkjenning. Når et vedtak om godkjenning
foreligger, vil den ikke-kommunale barnehagen kunne søke om finansiering
etter forslaget § 14 andre ledd. Dette innebærer at en barnehage som
vil etablere seg i en kommune, må være ferdigstilt og godkjent før
finansieringsspørsmålet blir avgjort. Det vil innebære en viss risiko
for barnehageutbyggere å ferdigstille barnehager uten garanti for finansiering.
Selv om kommunen gir god veiledning i prosjekteringsfasen, kan det
skje endringer i etterspørselen innen finansieringsspørsmålet skal
avgjøres. Det er etter departementets vurdering også viktig at private
barnehageutbyggere gjør en grundig vurdering av behovet for barnehageplasser
i kommunen de ønsker å etablere seg i.
Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at ingen av de foreslåtte
alternativene for den kommunale finansieringen samlet sett får stor
eller entydig tilslutning blant høringsinstansene. Departementet foreslår
at kommunen utarbeider lokale forskrifter for finansiering av ikke-kommunale
barnehager. Med rammefinansiering som forutsetning, mener departementet
at dette er den mest hensiktsmessige finansieringsmodellen.
Departementet mener det er kommunene, som kjenner de lokale behov
og forutsetninger, som er best egnet til å utforme den endelige
utforming av finansieringsordningen for sine ikke-kommunale barnehager.
Kommunalt tilskudd blir et kommunalt ansvar som behandles politisk
i hver kommune. På denne måten sikres både hensynet til lokaldemokrati
og at reglene for utmåling av tilskudd skal kunne tilpasses lokale
forhold.
Mange instanser påpeker at det vil bli en administrativt krevende
jobb å utforme de lokale forskriftene. Departementet ser at det
vil medføre arbeid å utforme de lokale forskiftene og at kompetansen
hos kommuneadministrasjonen til å utarbeide forskrifter vil variere.
Det er kommunen som nå får det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet
i sin kommune og som har nærhet til tjenestene. Som mange kommuner har
påpekt, vil egne utformede forskifter best ta høyde for lokale ønsker
og behov. I så måte er det ikke nødvendigvis negativt at forskiftene
blir ulike fra kommune til kommune. Departementet antar at det vil
være hensiktmessig at kommunene også samarbeider om utforming av
forskifter og oppretter nettverk for på den måten kunne dra nytte
av hverandres erfaringer.
Flere høringsinstanser uttrykker motstand mot lokale forskifter
ut fra en oppfatning av at dette vil medføre at kommunene nærmest
står fritt i forhold til å bestemme nivået på tilskudd til ikke-kommunale barnehager.
Departementet har imidlertid i forslaget til lovtekst lagt inn
nasjonale føringer som kommunen må ta hensyn til i utarbeidelsen
av forskriftene. For det første må det være mulig å ivareta kvaliteten
i henhold til gjeldende regler. Finansieringssystemet må også legge
til rette for at barnehagen kan overholde reglene om maksimalpris.
Videre vil departementet peke på at prosedyren ved utarbeidelse
av lokale forskrifter etter forvaltningsloven kapittel VII, legger opp
til at alle berørte parter skal forelegges forskriften før den blir
vedtatt. De ikke-kommunale barnehagene i alle kommuner vil dermed
få anledning til å komme med innspill og synspunkter på hvordan
de lokale forskriftene skal utformes. Departementet mener derfor
at det ikke vil være vilkårlig hvordan tilskuddsnivået til ikke-kommunale
fastsettes i lokale forskifter.
Flere høringsinstanser har merknader knyttet til at det nye finansieringssystemet
må ivareta muligheten for like lønns- og arbeidsvilkår for alle
ansatte i kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Konsulentfirmaet Fürst og Høverstad utfører hvert år en utvalgsundersøkelse
om kostnader i barnehagene. Departementet har behov for å få mer kunnskap
om og oversikt over kostnadsforskjellene mellom kommunale og ikke-
kommunale barnehager. Departementet har derfor satt i gang et arbeid
for å kartlegge kostnadsforskjellene mellom kommunale og ikke-kommunale
barnehager.
I høringsrunden har det kommet mange innspill om ikke-kommunale
barnehagers behov for forutsigbare rammevilkår i et nytt finansieringssystem,
og særlig behovet for forutsigbar finansiering. Departementet foreslår
derfor å innta ytterligere føringer i ny § 14 som skal sikre at
de ikke-kommunale barnehagene gis forutsigbarhet ved utforming av
de lokale forskiftene. Ved innføring av rett til plass vil kommunen
som barnehagemyndighet ha ansvar for full barnehagedekning både
på kort og lang sikt. Med tanke på at ikke-kommunale barnehager
i mange kommuner utgjør en betydelig del av barnehagetilbudet, vil det
være i kommunens interesse å sikre de ikke-kommunale barnehagene
tilstrekkelig og forutsigbar finansiering.
For ytterligere å ivareta ikke-kommunale barnehagers behov for
forutsigbarhet og likviditet foreslår departementet at kommunene
får en plikt til å forskuddsutbetale tilskudd. De ikke-kommunale
barnehagene vil med ordningen med forskuddsutbetaling av tilskudd
være sikret både forutsigbarhet og regelmessighet med hensyn til
kommunens finansiering.
Departementet merker seg at flere instanser går inn for at muligheten
for å ta utbytte bør fjernes. Departementet vurderer det slik at
det ikke er nødvendig med en nasjonal bestemmelse, men la det være
opp til hver enkelt kommune å eventuelt regulere mulighet for utbytte
i de lokale forskiftene.
På bakgrunn av høringsinstansenes innspill om behovet for forutsigbarhet
i finansieringen for ikke-kommunale barnehager, foreslår Kunnskapsdepartementet
å lovfeste plikt til forskuddutbetaling.
Kunnskapsdepartementet foreslår at kommunene skal utbetale tilskuddet
til de ikke-kommunale barnehagene forskuddsvis hvert kvartal. Dette
betyr at barnehagene skal ha tilskudd for januar til mars utbetalt i
januar og tilskudd for april til juni utbetalt i april osv. Slik
kvartalsvis forskuddsutbetaling skal kommunen foreta inntil vedtak
om tilskudd for hele året fattes. For barnehager som er i drift
skal forskuddsutbetalingen ta utgangspunkt i tilskuddsgrunnlaget
for foregående år.
Når det gjelder nye ikke-kommunale barnehager som kommunen har
vedtatt at den skal finansiere, foreslås det også at disse skal
få rett til forskuddsutbetaling inntil endelig tilskuddsutmåling
foreligger. Det understrekes at barnehagen først får krav på forskuddsutbetaling
idet kommunen vedtar at den ikke-kommunale barnehagen skal finansieres.