Samferdselsdepartementet foreslår i meldingen endringer i den overordnede styring av vegsektoren gjennom planer og budsjetter og endringer i organiseringen av Statens vegvesen.
Meldingen bygger på NOU 1993:23 Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen (« Holler-utvalget ») avgitt til Samferdselsdepartementet 12. juli 1993 og høringsuttalelser avgitt til innstillingen.
Utvalgets vurderinger og uttalelser fra høringsinstansene er det referert til i de enkelte kapitlene i meldingen.
I trykte vedlegg i meldingen er ellers tatt inn sammendragskapitlet i NOU 1993:23 og et sammendrag av høringsuttalelsene.
Departementet går i meldingen ikke nærmere inn på spørsmålet om klassifisering av vegnettet.
Når det gjelder kollektivtransporten, viser departementet til at en rekke spørsmål vedrørende styring og organisering nylig er drøftet i forbindelse med St.meld. nr. 34 (1992-1993) om Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994-97, jf. Innst.S.nr.232 (1992-1993).
Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ragnhild Barland, Aud Blattmann, Johan M. Nyland, Ola Røtvei, Magnar Sætre og Solveig Torsvik, fra Senterpartiet, Johanne Gaup, lederen Magnus Stangeland, Terje Sandkjær, fra Høyre, Ole Johs. Brunæs, Oddvard Nilsen og Thorhild Widvey, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Myrvoll, og fra Kristelig Folkeparti, May-Helen Molvær Grimstad, er enig i behovet for en mer overordnet og strategisk styring for Statens vegvesen. Likeledes gir dagens utfordringer grunnlag for organisatoriske endringer i vegvesenet.
Komiteen mener at NOU 1993:23 og meldingen danner et godt grunnlag for å fastlegge framtidsrettede organisasjonsmodeller.
(Jf. kap. 3 i meldingen)
Vegsektoren har, både ut fra topografi og bosettingsmønster, en særlig sentral plass i norsk samferdsel. Av de samlede statlige bevilgninger til samferdselsformål i 1993 gikk nærmere 40 % til vegsektoren.
Statens vegvesen har et helhetsansvar innen vegtransportsystemet. Arbeidsområdet omfatter bl.a. planlegging, bygging og vedlikehold av veger, trafikkmessig drift av vegnettet, opplærings- og utdanningsfunksjoner, registrering og kontroll av kjøretøy, samt forskningsvirksomhet.
I arbeidsområdet ligger både myndighets- og produksjonsoppgaver.
Statens vegvesen er et ordinært forvaltningsorgan, og er organisert med et direktorat, underlagt Samferdselsdepartementet, og med vegkontorer i alle fylker.
Stortingsmeldingen om Norsk veg- og vegtrafikkplan (NVVP), som legges fram hvert fjerde år, er i dag det sentrale styringsdokumentet i vegsektoren, sammen med de årlige budsjettene.
Styring gjennom valg av strategi
Departementet legger til grunn at det er to sentrale hensyn som må ivaretas gjennom utformingen av det overordnede styringssystemet for Statens vegvesen:
Departementet kommer i meldingen med tilrådinger om ny styringsmodell for vegsektoren, som bl.a. innebærer:
| - |
en større vektlegging av virkningene av vegpolitikken og fastsetting av mål |
| - |
en mer helhetlig vurdering av vegruter og vegsystemer, bl.a. med en rutevis inndeling av stamvegnettet uavhengig av fylkesgrenser |
| - |
utarbeiding av alternative strategier for å vise valgmuligheter som en står overfor i vegpolitikken. |
Styringsmodellen innebærer at den politiske styring i mindre grad må gjelde behandling av enkeltprosjekter. Dette vil ifølge meldingen gi Statens vegvesen som fagetat større fleksibilitet i gjennomføringen av vegpolitikken.
Departementet tilrår at den overordnede styring gjennom plandokumentene - tilsvarende dagens Norsk veg- og vegtrafikkplan - knyttes til vurdering av valg mellom strategier.
Etter departementets oppfatning vil en modell med framstilling av alternative strategier gi et vesentlig forbedret beslutningsunderlag for de politiske myndigheter.
Departementet mener at hovedstrategien vil være en strategi som ivaretar hensynet til framkommelighet. Det vil til grunn for denne strategien ligge klare mål for miljø, trafikksikkerhet og geografisk fordeling som skal være oppfylt.
Som alternative innretninger i vegpolitikken bør det legges fram strategier som i sterkere grad vektlegger henholdsvis miljø, trafikksikkerhet og geografisk fordeling.
Strategiene skal til sammen vise det politiske handlingsrommet. Dersom det viser seg at enkelte av de skisserte strategiene blir relativt like, vil det etter departementets vurdering være riktig å slå dem sammen.
Departementet vil understreke at den strategi som nedfelles gjennom den politiske behandling, kan inneholde komponenter fra alle de alternative strategiene. Det ligger således ikke i strategitenkingen at en av strategiene må velges.
Nærmere konkretisering av hva de ulike strategiene kan innebære, vil måtte utvikles gjennom den kommende planprosessen. Departementet viser til det arbeidet som er i gang med å videreutvikle verktøyet for nytte-kostnads- og konsekvensanalyser. Departementet vil likevel peke på at nytte-kostnadsanalyser først og fremst er et verktøy til å vurdere enkeltprosjekter. Ved utformingen av strategier vil det også være behov for et verktøy knyttet til vegruter og vegsystemer.
Departementet mener at det er nødvendig at virkningene av vegpolitikken synliggjøres på en tilstrekkelig konkret måte, og peker på at det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i kvaliteten og standarden på vegnettet, i trafikkavviklingen og i ferjedriften. Sentralt i forhold til dette er den fysiske vegstandarden som tilbys.
Etter departementets oppfatning vil det kunne være hensiktsmessig å trekke den fysiske vegstandard systematisk inn i planmeldingene. Virkningene av strategiene kan f.eks. vises ved de standardforbedringer som oppnås i forhold til vegnormalstandard eller målsatt standard på ulike deler av vegnettet.
Departementet tilrår at det gjennom behandlingen av plandokumentene fastsettes rammer til:
| - |
vedlikehold (inkl. ferjedrift) |
| - |
administrasjon (inkl. biltilsynet) |
| - |
tilskudd til fylkesveger. |
Om investeringer
Departementet tilrår at det i den overordnede styringen gjøres et klart skille mellom investeringer i stamveger og i øvrige riksveger.
Departementet mener at stamvegnettet, som utgjør transportårer til og fra utlandet og mellom landsdeler, bør deles inn i ruter uavhengig av fylkesgrenser. En inndeling av stamvegnettet i ca 20 ruter kan være hensiktsmessig.
Departementet tilrår at det gjennom planbehandlingen fastsettes mål og rammer for den enkelte stamvegrute.
For øvrige riksveger tilrår departementet at det fastsettes mål og rammer pr. fylke.
Departementet mener det er sentralt at fylkeskommunen gis en klar medvirkning i prioriteringene på det øvrige riksvegnettet, og dette tilsier at styringen fortsatt knyttes til fylkesinndelingen.
Av meldingen går det videre fram at et vesentlig siktemål med den nye styringsmodellen er å legge til rette for større grad av helhetstenkning i vegruter og vegsystemer. Dette må innebære en mindre detaljert behandling av enkeltprosjekter.
Departementet tilrår at det som i dag inngår i andre tiltak, også i den nye modellen behandles atskilt fra de øvrige investeringer. Dette gjelder gang- og sykkelveger, spesielle miljø- og trafikksikkerhetstiltak og kollektivtrafikktiltak.
Departementets samlede tilråding er at rammen til investeringer vil være fordelt på:
| - |
stamveger: pr. stamvegrute |
| - |
øvrige riksveger: pr. fylke |
| - |
andre tiltak (gang- og sykkelveger, miljøtiltak, trafikksikkerhetstiltak og kollektivtrafikktiltak). |
Om vedlikehold
For vedlikehold og ferjedrift vil det gjennom strategibehandlingen fastsettes mål i form av standardkrav som styringen kan knyttes opp mot.
Departementet understreker at det må være et krav at vegkapitalen i hovedsak skal opprettholdes, og at det derfor først og fremst er det trafikkrettede vedlikeholdet og standarder og måltall for dette som vil være gjenstand for vurderinger i strategiarbeidet.
Plansystem
Norsk veg- og vegtrafikkplan har i dag en tidshorisont på fire år. Departementet mener at planperioden bør forlenges for å kunne gjøre overordnede og strategisk viktige valg i vegpolitikken.
Departementet tilrår at planmeldingene, som i dag, legges fram for Stortinget hvert fjerde år. Departementet mener at de fire første årene av planperioden må gis en større detaljeringsgrad.
Endret innretning i den overordnede styring vil bety at planprosessen, dvs. prosessen fram til Stortingets behandling av planmeldingen, og de ulike aktørers rolle blir endret.
Hovedtrekkene i prosessen går fram av kap. 3.3 i meldingen.
En viktig endring i den nye planprosessen er at overordnet myndighet (departement/regjering) fastsetter retningslinjer i forkant av planprosessen. Dette vil etter departementets oppfatning klart kunne bidra til forbedret politisk styring.
Departementet understreker at fylkeskommunene både vil komme inn på et tidlig stadium i planprosessen og i forhold til eget fylke, slik at fylkeskommunenes rolle fullt ut er ivaretatt også i den nye planprosessen.
Etter Stortingets strategibehandling skal vegvesenet utarbeide konkrete handlingsprogrammer på grunnlag av fastsatte mål og rammer (gjennomføringsfasen).
Det vil være Vegdirektoratet som utarbeider handlingsprogrammet for stamvegnettet, mens vegkontorene utarbeider handlingsprogrammene for øvrige riksveger og andre tiltak. Fylkeskommunene vil få til uttalelse forslag til handlingsprogram både for stamveger og for øvrige riksveger og andre tiltak.
Det er i dag en fylkespolitisk behandling i tilknytning til de årlige budsjettprosesser. Departementet mener at det innenfor den nye styringsmodellen ikke vil være hensiktsmessig eller nødvendig med en formell fylkespolitisk behandling av budsjettforslagene, med mindre budsjettforslaget innebærer betydelige avvik i forhold til det fastsatte handlingsprogrammet.
Departementet tilrår at de prinsipper som er trukket opp i kapitlet, legges til grunn i arbeidet med den kommende Norsk veg- og vegtrafikkplan.
Komiteens merknader
Komiteen er enig i at veg- og vegtrafikkplanen bør omfatte en lengre tidsperiode enn i dag, og at de fire første årene skal ha en større detaljeringsgrad enn resten av perioden. Det er positivt at det legges opp til at Stortinget skal kunne velge mellom ulike strategier, slik at Stortinget kan gjøre vegpolitiske valg utfra en reell avveiing mellom ulike hensyn og mål.
Komiteen vil understreke nødvendigheten av at overordnet myndighet blir mer innrettet mot beslutninger om viktige mål og virkemidler i vegpolitikken og i mindre grad behandler enkeltsaker.
Komiteen er i denne sammenheng enig i at det gjøres et klart skille mellom investeringer i stamveger og øvrige riksveger.
Komiteen mener det er viktig at det føres en helhetlig samferdselspolitikk på tvers av transportgrenene. Komiteen slutter seg til at virkningene av strategiene må knyttes til overordnede mål for vegpolitikken, som først og fremst er framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet og geografisk utjamning.
Komiteen vil peke på at det under utformingen av strategien for framkommelighet bør rettes oppmerksomhet mot hvordan en skal forbedre tilknytningene mellom de ulike framføringssystemene og stamvegnettet. I denne sammenheng vil en bl.a. peke på betydningen av å knytte våre havner direkte opp mot riks- og stamvegnettet.
Komiteen vil understreke at vegkapitalen skal opprettholdes, og vil uttrykke bekymring over dagens situasjon når det gjelder vedlikehold på det samla vegnettet.
Komiteen merker seg at det også for ferjedriften settes mål i form av standardkrav. Komiteen vil understreke betydningen av å opprettholde gode ferjetilbud som en viktig del av riksvegnettet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Folkeparti og Kristelig Folkeparti, har merket seg at departementet i utformingen av styringssystemet for vegsektoren legger til grunn at det skal være god politisk styring og effektiv ressursutnyttelse. Den politiske styring skal sterkere knyttes til vegruter og vegsystemer enn til behandling av enkeltprosjekter.
Flertallet mener at når den politiske styringen skjer gjennom målsetninger og strategier, vil det gi bedre muligheter for en helhetlig vurdering av vegpolitikken.
Flertallet ser positivt på at planprosessen starter med retningslinjer fra departementet, noe som vil bidra til forbedret politisk styring.
Flertallet vil understreke at god politisk styring også innebærer reell mulighet for politisk innflytelse for fylkeskommunen i viktige saker før disse blir behandlet i Regjering og Storting.
Flertallet er enig i at det blir mindre grad av behandling på enkeltprosjektnivå, men vil understreke at behandling av enkeltsaker i spesielle tilfeller fortsatt må kunne foregå. Dette kan f.eks. gjelde saker av betydelig miljøpolitisk, distriktsmessig og/eller regional betydning.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre vil peke på at Norge ligger perifert i forhold til de store markedene, og har store innenlandske transportavstander. Økt konkurranse og nedbygging av handelshindringer medfører også at en stadig større del av norsk næringsliv blir konkurranseutsatt. Selv om vi i Norge har et spredt lokaliseringsmønster, er hovedtransportmønsteret i stor grad konsentrert. Det preges av et begrenset antall transportkorridorer som knytter landsdeler sammen og fører til og fra de utenlandske markedene.
Dette flertallet vil vise til at i Innst.S.nr.232 (1992-1993) Norsk veg og vegtrafikkplan 1994-97 ble det av flertallet pekt på økt vektlegging av slike transportkorridorer. Dette flertallet ser de foreslåtte ordningene for stamvegene som en oppfølging av dette.
Dette flertallet mener det er nødvendig at virkningen av vegpolitikken synliggjøres på en konkret måte. Dette flertallet mener dette kan gjøres ved å ta utgangpunkt i kvalitet og standard på vegnettet, i trafikkavviklingen og i ferjetrafikken.
Dette flertallet mener det er viktig med et effektivt vegvesen og er enig i at Statens vegvesen får større adgang til selv å prioritere og utføre sine oppgaver innenfor politisk fastsatte rammer.
Dette flertallet vil peke på at fylkeskommunene vil komme inn på et tidlig tidspunkt i planprosessen i forhold til eget fylke.
Dette flertallet støtter det framlagte forslaget til planprosess og mener den vil sikre god innflytelse fra blant annet fylkeskommunene.
Dette flertallet vil vise til sin merknad i B.innst.S.nr.14 (1993-1994) når det gjelder nytte- og kostnadsanalyser:
|
« Flertallet vil peke på at så sent som i innstillingen til NVVP, jf. Innst.S.nr.232 uttalte flertallet (alle utenom Sosialistisk Venstreparti) følgende: |
|
« Flertallet deler oppfatningen om at nytte/kostnadsanalyse er en viktig del av den samfunnsøkonomiske analysen. Flertallet vil understreke at selv om nytte/kostnadsanalyse ikke alene gir et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet, så bør den være et tungtveiende moment i tillegg til analyser av regionale og miljømessige virkninger. » »
|
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti har merket seg at det er to sentrale mål som søkes ivaretatt i meldingen, nemlig god politisk styring og effektivitet. Hensynet til optimal effektivitet må ses i sammenheng med at vegvesenet også utfører oppgaver av stor distriktspolitisk betydning.
Disse medlemmene vil peke på at hensynet til effektivitet ikke må bety tilsidesetting av hensynet til tilfredsstillende service over hele landet.
Disse medlemmene vil peke på at departementets forslag innebærer at fylkespolitikernes innflytelse svekkes til fordel for overføring av større myndighet til vegsjefen og Vegdirektoratet. Disse medlemmene mener fylkeskommunens rolle må styrkes i den foreslåtte planprosess, ved at fylkeskommunen fortsatt skal behandle både prioritering av prosjekter og vegbudsjettet for sitt fylke som i dag.
Disse medlemmene mener at departementet i statsbudsjettet må gi en bred orientering om planene og større enkeltprosjekt i de enkelte fylker for kommende år. Stortinget kan da ha mulighet til å gi korrigeringssignal underveis i planperioden. Dette innebærer en mindre grad av frihet for vegadministrasjonen enn det Regjeringen har lagt opp til.
Disse medlemmene vil understreke at utskilling av stamvegnettet ikke må føre til svekkelse av satsingen på det øvrige riksvegnettet.
Disse medlemmene har merket seg at rollen til vegsjefene som fagmyndighet for fylkeskommunene er lite behandlet i meldingen.
Når det gjelder strategiene, vil disse medlemmene peke på at f.eks. « framkommelighet » såvel kan være et uttrykk for trafikkavviklingen i trafikktette områder som vegstandard i andre deler av landet. Disse medlemmene er enig i at « framkommelighet » i vid forstand er et viktig kriterium, men vil understreke at « framkommelighet » ikke ukritisk knyttes til optimal utnyttelse av de ressursene som brukes i sektoren.
Disse medlemmene er enig i at riksvegbevilgningene fortsatt fordeles fylkesvis, men vil understreke at fylkesrammene ikke skal omfordeles uten politisk behandling etter at tildeling er foretatt.
Disse medlemmene vil peke på at det ligger betydelige utfordringer i å få en samlet og helhetlig transportplanlegging i distriktene og i byområdene. Disse medlemmene vil understreke betydningen av at investeringer i infrastruktur for kollektivtransporten må inngå i strategivurderingene spesielt i byområdene, jamfør mulighetene for alternativ bruk av riksvegmidler. Disse medlemmene ser på denne bakgrunn behov for en nærmere utredning og vurdering av samspillet mellom vegkontorene og fylkeskommunen.
Disse medlemmene vil understreke at nytte-kost-vurderinger er mye brukt i forbindelse med prioritering og gjennomføring av vegprosjekter. For at samferdselsinvesteringer skal skje balansert over hele landet, må også andre politiske vurderinger av miljømessig og distriktsmessig art tillegges betydelig vekt når samferdselsprosjekter skal vurderes og prioriteres.
(Jf. kap. 4 i meldingen)
Vegsjefen er underlagt vegdirektøren i saker som gjelder generelle veg- og vegtrafikkspørsmål og i saker som for øvrig gjelder riksveger, og underlagt fylkeskommunen når det gjelder fylkesvegsaker.
Vegvesenets produksjonsoppgaver er i hovedsak innenfor anlegg og vedlikehold. Det i dag ikke noe organisatorisk skille mellom myndighets- og produksjonsoppgaver.
Behovet for egendrift
Etter departementets oppfatning er det ingen tvil om at både vegvesenet og andre store byggherrer trenger kompetanse fra produksjonssiden.
Etter departementets oppfatning vil drift i egen regi være det som best kan sikre Statens vegvesen den nødvendige kompetanse.
Etter departementets vurdering er det klare fordeler knyttet til et fleksibelt driftsopplegg hvor vegvesenet i tillegg til egne ressurser, utnytter de tilbud som finnes i markedet, fra små maskinentreprenører til landsdekkende entreprenørfirmaer.
Grunnlaget for vegvesenets valg av driftsform må være at oppgavene skal gjennomføres på den måten som totalt sett gir det best mulig økonomiske og kvalitetsmessige resultat.
Vegvesenet må på en tilfredsstillende måte kunne dokumentere konkurranseevne i forhold til privat virksomhet, dersom produksjon i egenregi skal være legitim.
Myndighets- og produksjonsoppgaver
I vurderingen av behovet for produksjon i egenregi må det sondres mellom myndighets- og produksjonsoppgaver i etaten.
Som ledd i dette har vegvesenet innenfor rammen av dagens organisasjon lagt opp til et regnskapsmessig skille gjennom det nye økonomistyringssystemet som ble innført 1. mai 1994. Ressursbruken innenfor de ulike delene av vegvesenets virksomhet vil dermed kunne dokumenteres på en bedre måte enn i dag, og en vil få et bedre grunnlag for å sammenligne vegvesenets kostnader med produksjonskostnadene i privat virksomhet. Innføring av regnskapsmessig skille mellom myndighet og produksjon vil imidlertid ikke etter departementets vurdering i seg selv ivareta kravet om en effektiv og konkurransedyktig produksjon i etaten.
Departementet mener derfor det er behov for organisatoriske endringer som gir et klarere skille mellom oppgavetypene.
Departementet ser det som en klar styrke at Statens vegvesen har gjennomgående kompetanse, og vil spesielt understreke at det er viktig for vegvesenet som byggherre å kunne trekke på kompetanse fra produksjonssiden.
Departementet har lagt vekt på at organiseringen skal legge til rette for en effektiv produksjon. Et vesentlig forhold når det gjelder effektivitet, er å sikre en optimal utnyttelse av vegvesenets samlede produksjonsressurser. Dette tilsier etter departementets oppfatning at det bør være en sentral styring av ressursbruken i Vegdirektoratet, som innenfor en samlet ramme fastlegger hvor ressursene skal anvendes.
Det vil gjennom en slik styring være en forutsetning at personalet skal kunne utføre arbeid over hele landet.
Også for myndighetssiden vil en sterkere sentral styring og koordinering av ressursbruken kunne være rasjonell. Dette gjelder bl.a. byggherrekompetanse.
Når vegvesenet sentralt har fastlagt ressursbruken, vil det berørte personalet være administrativt underlagt vegkontoret (produksjonssjefen eller myndighetssiden) og som hovedregel i det fylket der personalet benyttes.
Departementet antar at det særlig er for de tyngre produksjonsoppgavene innenfor anlegg og strukturelt vedlikehold, at en sentral styring vil kunne gi en mer effektiv utnyttelse av ressursene.
Vegdirektoratets styringsrett vil være knyttet både til dimensjoneringen av det totale produksjonsapparatet og fordelingen av ressursene.
Statens vegvesen må sammen med departementet utvikle nærmere retningslinjer og kriterier for ordningen.
Etter departementets oppfatning vil både en organisatorisk deling, der det skilles mellom byggherre- og produksjonsrollen, og en sentral ressursstyring bidra til en økt vektlegging av effektivitet.
Departementet vil understreke at dette også vil kunne legge bedre til rette for at vegvesenet selv kan utføre arbeid som til nå har vært forbeholdt entreprenører. Forutsetningen er at vegvesenet kan være konkurransedyktig.
Organisatorisk løsning
Utvalgets vurdering og forslag til organisatoriske løsninger går nærmere fram av kap. 4.4 i meldingen.
Et samlet utvalg mener at både produksjonsvirksomheten og vegvesenets myndighetsoppgaver i dagens situasjon fortsatt bør organiseres innenfor Statens vegvesen, men har delt seg når det gjelder organisering av produksjonsvirksomheten i vegvesenet.
Departementet er av den oppfatning at det er behov for organisatoriske endringer som gir et klarere skille mellom myndighet og produksjon enn hva som er tilfellet i Statens vegvesen i dag.
Departementet tilrår i meldingen en modell med produksjon i alle fylker og der både myndighetsoppgaver og produksjonsoppgaver er under vegsjefen. Det vil dermed være bare én administrativ leder i hvert fylke underlagt Vegdirektoratet.
For å oppnå en rolledeling mellom myndighet, spesielt byggherresiden, og produksjon tilrår departementet at det under vegsjefen opprettes en egen enhet for produksjonsoppgaver innenfor anlegg og vedlikehold, ledet av produksjonssjef. Denne enheten må være organisatorisk atskilt fra myndighetsdelen av vegkontoret.
Departementet vil understreke at det innenfor den nye modellen vil være produksjonsenheter i alle fylker. Modellen vil dermed være godt tilpasset vegvesenets oppgavestruktur med mange små oppgaver, som tilsier en geografisk nærhet mellom myndighets- og produksjonsoppgavene.
Tilsvarende bør det også i Vegdirektoratet opprettes en egen enhet med ansvar for produksjonsvirksomheten knyttet til fastlegging av rammebetingelser, styring og oppfølging m.v. Departementet vil ikke i denne meldingen ta stilling til organisering av myndighetssiden.
Departementet mener at produksjonsvirksomheten skal kunne utføre oppdrag både i konkurranse med private og uten direkte konkurranse.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil understreke at egenproduksjon i vegvesenet skal opprettholdes, bl.a. på grunn av oppgavestrukturen og behovet for kompetanseoverføring.
Flertallet mener at engasjementet i egenregi/egenproduksjon bør opprettholdes på dagens nivå. Vegvesenets konkurranseevne i forhold til privat virksomhet må kunne dokumenteres tilfredsstillende.
Flertallet har merket seg departementets vurdering om at regnskapsmessig skille mellom produksjons- og myndighetsdel, sammen med det nye økonomistyringssystemet i Statens vegvesen og forslaget til ny styringsmodell, vil gi godt grunnlag for tilfredsstillende dokumentasjon.
Flertallet tar videre til etterretning at både myndighets- og produksjonsoppgaver fortsatt skal være underlagt vegsjefen, og at det under den enkelte vegsjef opprettes en stilling som produksjonssjef.
Flertallet er kjent med at et mål med omorganiseringen er å styrke konkurranseevnen. Dette må bl.a. sikre sysselsettingen i Statens vegvesen.
Flertallet vil understreke betydningen av en gjennomgående kompetanse mellom myndighets- og produksjonsdelen og det ansvar vegvesenet har for en tilstrekkelig dimensjonering i myndighetsdelen for å takle kravet om høy beredskap og service.
Flertallet mener at dimensjoneringen av produksjonsenheten i Vegdirektoratet bør knyttes til produksjonsvirksomhetenes størrelse ute i fylkene.
Flertallet har merket seg at det legges opp til sentral styring av ressursbruken, bl.a. av mannskap og maskiner.
Flertallet vil understreke at denne styringen ikke må bli så omfattende og detaljert at det blir til hinder for et fleksibelt og effektivt driftsopplegg.
Flertallet vil be om at det legges til rette for at det i de enkelte fylker er en « grunnstamme » av mannskap og maskiner.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at det generelt for samfunnet er viktig å forvalte de økonomiske ressursene kostnadseffektivt. Dette gjelder på alle områder også innen offentlig sektor. I Norge blir vegsektoren tilført betydelige økonomiske ressurser fra samfunnet. En har selvsagt krav på at disse blir brukt så kostnadseffektivt som mulig. Konkurranse mellom ulike aktører er et viktig virkemiddel for å oppnå det.
Disse medlemmene vil vise til at ECON Senter for økonomisk analyse har på oppdrag fra Holler-utvalget utført en analyse av konkurranseforholdene i entreprenørmarkedet og vegvesenets rolle. Analysen konkluderer med at det er tilfredsstillende konkurranse på de fleste områder innenfor bygging/vedlikehold av veier. Rapporten konkluderer med at konkurranseforholdene ikke er et selvstendig argument for Statens vegvesens drift i egenregi.
Disse medlemmene kan heller ikke se at store byggeoppgaver i egenregi er nødvendig for å opprettholde eller utvide etatens kompetanse innen anlegg og drift. Disse medlemmene vil i den forbindelse peke på at andre offentlige, statlig eide selskaper har fått utført avanserte byggeoppgaver av private entreprenører. Denne ordningen har vist seg også å være lønnsom for byggherren.
Disse medlemmene vil vise til at dette har videre tilført entreprenørnæringen høy kompetanse, og har også gitt den muligheter til via referanseprosjekter å markedsføre sine produkter utenfor landets grenser. I tillegg har ordningen medvirket til stor kreativitet fra de ulike aktørenes side hva angår løsningsforslag og produktutvikling.
Disse medlemmene mener derfor at en på sikt bør vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde en egen produksjonsvirksomhet i Statens vegvesen.
Disse medlemmene er imidlertid enig med flertallet i Holler-utvalget om å divisjonalisere Statens vegvesen i en myndighetsdel og en produksjonsdel. Gjennom en slik organisering vil en få et bedre grunnlag for en endelig beslutning om behovet for produksjonsdelen i Statens vegvesen. Divisjonalisering vil også gi et bedre sammenligningsgrunnlag hva angår kostnadseffektivitet i produksjonsdivisjonen i Statens vegvesen målt mot private utbyggere. Dersom en skal få dette til, må produksjonsdivisjonen gis rammebetingelser som i størst mulig grad tilsvarer en organisering som selskap. En slik ordning vil være mest rettferdig, og vil gi like konkurransevilkår, og således gi et godt grunnlag for en eventuell senere vurdering av produksjonsdivisjonen. I tillegg vil en slik organisering være den som best løser mange av de troverdighetsproblemer som dagens ordning innebærer, og som departementets forslag til endringer ikke vil løse.
Disse medlemmene vil foreslå:
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan hvor produksjonsavdelingen i Statens vegvesen utskilles som eget aksjeselskap. »
Disse medlemmene ser at Statens vegvesen på fylkesnivå vil ha behov for en viss beredskap og kompetanse, f.eks. akutt vedlikehold o.l. knyttet til den trafikkmessige driften. Dette kan løses ved at det opprettes en mindre avdeling under myndighetsdivisjonen, og at denne innenfor bestemte rammer kan utføre arbeid i egenregi og hente inn anbud fra produksjonsdivisjonen og i det private marked. Faste oppgaver innenfor trafikkrettet vedlikehold settes ut på anbud der produksjonsdivisjonen konkurrerer på lik linje med de private entreprenørene.
(Jf. kap. 5 i meldingen)
Organisering av hallkontrollen
Biltilsynets virksomhet kan deles inn i en trafikantrettet og en kjøretøyrettet del.
Innenfor den trafikantrettede virksomheten er de viktigste oppgavene tilsyn med kjøreskolene, avholding av førerprøver samt utstedelse av førerkort og føring av det sentrale førerkortregister.
Innenfor den kjøretøyrettede delen av virksomheten er de viktigste arbeidsoppgavene kjøretøykontroll (teknisk kjøretøykontroll og brukskontroll), kjøretøyregistrering samt verkstedgodkjenning og tilsyn.
Den tekniske kjøretøykontrollen er i dag basert på en begrenset hallkontroll og en mer omfattende utekontroll.
Departementet har nå under utarbeidelse den konkrete utformingen av opplegget for hallkontrollen, basert på forutsetningene om konkurranse og gebyrfinansiering i St.meld. nr. 1 (1992-1993).
Når det gjelder tungbilkontrollen (årlig kontroll av godstransportkjøretøy over 3,5 tonn, busser med mer enn 9 seter inklusive fører samt drosjer og ambulanser), vil denne være klar til å iverksettes med det første. Ordningen vil være basert på at den fysiske kontrollvirksomhet kan foretas av biltilsyn, private verksteder og bilorganisasjonenes testestasjoner.
Kontroll av varebiler og personbiler skal settes i verk henholdsvis 1. januar 1995 og 1. januar 1998.
Departementet vil i lys av erfaringene som innhentes med tungbilkontrollen, arbeide videre med utforming og evaluering av kontrollopplegget fram mot 1998.
Budsjettering av biltilsynet
Biltilsynets utgifter budsjetteres i dag over administrasjonskapitlet for Statens vegvesen (kap. 1320). Det tas gebyrer for en del av biltilsynets tjenester, som inntektsfører på eget kapittel, kap. 4320. Ved omregistrering av kjøretøy kreves det inn en fiskalt begrunnet avgift som inntektsføres på kap. 5536 Avgift på motorvogner m.m. Det er varierende grad av samsvar mellom gebyrene og de kostnadene som biltilsynet har ved å utføre tjenestene.
Departementet vil tilrå at biltilsynet fortsatt bruttobudsjetteres som i dag. Departementet er av den oppfatning at bruttobudsjettering av biltilsynet innenfor en samlet driftspost, kombinert med utvidet bruk av merinntektsfullmakter og større frihet på stillingsområdet, vil sette biltilsynet godt i stand til å møte uforutsette svingninger i aktivitetsnivået.
Det vil videre bli etablert et regnskapsmessig skille, slik at hallkontrollene vises i et eget regnskap.
Departementet slutter seg til utvalgets prinsipielle vurdering om at det, uavhengig av budsjettopplegg, bør tas kostnadsriktige gebyrer fra publikum for biltilsynets tjenester.
Departementet vil understreke at gebyrene for tjenestene hvor biltilsynet står i en monopolsituasjon, vil fastsettes av overordnet myndighet, og at gebyrene for disse tjenestene blir like for hele landet.
Komiteen har ingen merknader.
(Jf. kap. 6 i meldingen)
Inntektsside for Statens vegvesen
Utvalget har vurdert om det bør etableres en inntektsside for Statens vegvesen gjennom øremerking av de bruksavhengige avgiftene. Utvalget viser til at det i dag kreves inn avgifter ved bruk av bil og omregistrering av kjøretøy, som er i om lag samme størrelsesorden som de samlede statlige og fylkeskommunale bevilgninger til vegformål.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger om at det ikke bør etableres en slik inntektsside. Departementet vil understreke at hensikten med å etablere en eventuell inntektsside for Statens vegvesen ville være å få til en kobling mellom etterspørsels- og tilbudssiden for investeringer i infrastruktur. Departementet anser det imidlertid som uaktuelt å la utbyggingen av vegnettet bestemmes ut fra etterspørselssiden alene.
Også vedlikeholdssiden er bare i begrenset grad egnet for inntektsfinansiering går det fram av meldingen.
Komiteen har ingen merknader.
Aktivering av investeringer
Investeringene i veganlegg blir i dag utgiftsført det året de blir foretatt.
Utvalget har vanskelig for å se at aktivering vil ha særlig verdi så lenge virksomheten ikke har en inntektsside som de årlige kapitalkostnader kan vurderes opp mot.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og konklusjon om at dagens ordning med utgiftsføring av investeringene opprettholdes.
Komiteen har ingen merknader.
Tilleggsfinansiering - bompengefinansiering
Departementet viser til at det i den nye styringsmodellen legges opp til en sterkere sentral styring av stamvegnettet. På denne bakgrunn mener departementet at bompengefinansiering må vurderes som en integrert del av det sentrale utbyggingsopplegget. Departementet mener at dagens opplegg når det gjelder organisering m.v. i hovedsak bør videreføres. Dette innebærer at det vil forutsettes fylkespolitisk behandling og at lokale myndigheter står bak dannelsen av bompengeselskap.
Departementet foreslår ingen endringer i opplegget for bompengefinansiering på det øvrige riksvegnettet.
Komiteen har ingen merknader.
(Jf. kap. 7 i meldingen)
Tilknytningsform og budsjettopplegg
Samferdselsdepartementet slutter seg til utvalgets vurderinger om at de nødvendige tilpasninger for den overordnede styringen kan gjennomføres innenfor dagens tilknytningsform for Statens vegvesen som ordinært forvaltningsorgan.
Departementet understreker at de endringer som foreslås i den overordnede styring av vegvesenet i retning av mer målstyring og mindre detaljert virkemiddelstyring, også må få konsekvenser for budsjettframleggene og vegvesenets handlefrihet i gjennomføringsfasen.
Etter departementets vurdering vil det være riktig å legge opp til en større frihet i disponeringen av budsjettmidler gjennom en reduksjon i antall poster og kapitler.
Departementet foreslår at Statens vegvesen budsjetteres på ett utgiftskapittel og ett inntektskapittel, mot fire utgiftskapitler og tre inntektskapitler i eksisterende budsjettoppstilling.
Ut fra dette foreslår departementet at vegbudsjettet i hovedsak får følgende oppbygning:
Utgifter:
|
Kap. 13xx |
Statens vegvesen |
|
Post 23 |
Administrasjon og drift av statens veger (kan nyttes under post 30, kan overføres) |
|
Post 30 |
Investeringer (kan overføres) |
|
Post 6x |
Tilskudd til fylkesvegformål (kan overføres)
|
Inntekter:
|
Kap. 43xx |
Statens vegvesen |
|
Post 01 |
Salgsinntekter (bl.a. FoU) |
Departementet tilrår at biltilsynets utgifter inngår i kap. 13xx, post 23 Administrasjon og drift, og at gebyrer på biltilsynets tjenester føres på post 02 på inntektskapitlet.
Departementet mener at økt fleksibilitet er et viktig element i det nye budsjettsystemet, og går inn for at det åpnes for overføring av midler fra posten for administrasjon og drift til posten for investeringer.
Det understrekes imidlertid at omtalen i budsjettproposisjonen og budsjettinnstillingen vil ha betydning for i hvilken grad slike overføringer faktisk vil finne sted.
Departementet vil generelt understreke at den økte budsjettmessige fleksibilitet krever oppfølging gjennom et tilfredsstillende system for resultatrapportering og -styring, bl.a. i de årlige budsjettproposisjoner.
I kap. 7 i meldingen er det videre skissert alternativer for hvordan produksjonsvirksomheten kan være knyttet til statsbudsjettet.
Departementet tilrår at produksjonsvirksomheten ikke inngår i de formelle oppstillingene med en egen post i statsbudsjettet, jf. dagens post 24 for Maskinforvaltningen, men gis i form av supplerende opplysninger i tekstomtalen.
Dette vil bl.a. omfatte regnskaps- og balanseoppstillinger, som i størst mulig grad er sammenlignbare med oppstillinger som nyttes i privat virksomhet.
Det gjenstår imidlertid å avklare en del spørsmål vedrørende opplegget for produksjonsvirksomheten som også kan ha betydning for den rent budsjettekniske løsning.
Departementet har i meldingen pekt på at de årlige budsjettframleggene i hovedsak vil være en oppfølging av planmeldingene. Dette innebærer at en full omlegging av budsjettproposisjonen først vil kunne skje f.o.m. 1998, som er første år i neste planperiode.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, slutter seg til departementets forslag om budsjett- og regnskapsopplegg.
Flertallet er enig at det legges opp til større frihet i disponeringen av budsjettmidler gjennom en reduksjon i antall kapitler og poster. Dette krever oppfølging gjennom et tilfredsstillende system for resultatrapportering og styring bl.a. i de årlige budsjettproposisjoner.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti går inn for å opprettholde det regnskapsmessige skille mellom administrasjon og drift i statsbudsjettet. Det må komme klart fram i regnskapets oversikt over salgsinntekter i forbindelse med anbud, og salg av tjenester.
Lønns- og stillingsfullmakter
Vegarbeidsdriften er i dag unntatt fra stillingshjemmelsystemet i staten.
Samferdselsdepartementet går inn for at unntaket omfattes til å gjelde hele vegvesenet. Dette vil være i tråd med intensjonene i forslaget til nytt styringssystem om mindre detalj- og virkemiddelstyring og større frihet for vegvesenet til gjennomføring innenfor fastsatte mål.
Departementet tilrår at Statens vegvesen i første omgang gis fullmakt på prøve i tre år til å opprette og inndra stillinger i gruppe I, med virkning fra 1. januar 1995.
Departementet kan i likhet med utvalget ikke se at frigjøring fra stillingssystemet skulle medføre fare for en ukontrollert vekst i administrasjonskostnadene.
Komiteen har ingen merknader.
Avgiftsberegning av Statens vegvesens maskinforvaltning
Rammebetingelsene for vegvesenets maskinforvaltning og private maskinentreprenører er ulike når det gjelder avgiftsberegning.
Samferdselsdepartementet legger vekt på at vegvesenets produksjonsvirksomhet skal behandles mer på linje med konkurrerende virksomhet, og mener at den ulike avgiftsbehandlingen er et problem i en slik sammenheng.
Finansdepartementet vil arbeide videre med dette spørsmålet i tilknytning til oppfølgingen av St.meld. nr. 21 (1993-1994) Merverdiavgift og offentlig sektor. Konkurransevridning mellom offentlig og privat virksomhet.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at Finansdepartementet vil arbeide videre med spørsmålet om avgiftsberegning ved salg av offentlige tjenester. Dette vil også berøre Statens vegvesen.
Flertallet vil understreke nødvendigheten av at det blir et tilnærmet likt avgiftsnivå mellom vegvesenet og konkurrerende virksomheter.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Finansdepartementet vil arbeide videre med spørsmål om avgiftsberegning ved salg av offentlige tjenester. Disse medlemmene viser i den sammenheng til St.meld. nr. 21 (1993-1994) angående Merverdiavgift og offentlig sektor hvor Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre fremmet følgende forslag:
|
« Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer av merverdiavgiftssystemet for å motvirke konkurransevridningen i dagens ordning. Forslaget bes fremmet slik at regelendringen kan tre i kraft senest 1. januar 1995. » |
Disse medlemmene konstaterer at dette forslaget ble nedstemt. Disse medlemmene ser behovet for mer rettferdige regler og vil understreke at lik konkurranse forutsetter at det er et nøytralt avgiftssystem mellom vegvesenet og konkurrerende virksomhet.
Styre for Statens vegvesen
Samferdselsdepartementet viser til St.meld. nr. 35 (1991-1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, jf. Innst.S.nr.63 (1992-1993), der Regjeringens syn omkring bruk av styrer i statlige virksomheter framgår.
Etter Regjeringens oppfatning bør det ikke anvendes styrer der oppgavene tilsier at det er behov for en mer kontinuerlig politisk styring, eller hvor det for øvrig er ønskelig å betone det politiske og konstitusjonelle ansvar knyttet til virksomhetens aktiviteter.
Da en stor del av oppgavene til Statens vegvesen klart hører inn under ovennevnte, vil det etter departementets oppfatning ikke være i tråd med Regjeringens opplegg dersom det opprettes et styre for Statens vegvesen totalt sett.
Komiteen har ingen merknader.
Salg av tjenester eksternt
Samferdselsdepartementet mener det vil være hensiktsmessig å fortsette og på enkelte områder eventuelt videreutvikle salget av tjenester.
Departementet vil understreke at Statens vegvesen har et klart og avgrenset ansvarsområde, og at dette må være bestemmende for hva slag kompetanse og hvilke tjenester som skal utvikles i etaten. Det må være etatens eget behov som er dimensjonerende. Departementet mener at Statens vegvesen ikke må markedsføre disse tjenestene i konkurranse med private tilbydere.
Det vil være en forutsetning at de priser som vegvesenet tar, er basert på full kostnadsdekning, inklusive indirekte kostnader.
Komiteen har ingen merknader.
(Jf. kap. 8 i meldingen)
Den foreslåtte styringsmodellen vil gi en klarere, og til en viss grad annerledes rolledeling. Endrede roller i plan- og gjennomføringsfasen vil få administrative konsekvenser både for departementet, vegvesenet og til dels også for fylkeskommunene.
Det foreslås bl.a. at bruk av kapitler og poster i budsjettet reduseres i forhold til dagens system. Den økte friheten vil legge til rette for mer effektiv utnyttelse av vegvesenets ressurser.
Departementets forslag til organisering av Statens vegvesen vil, sammen med en sterkere sentral styring av ressursbruken, kunne bidra til en mer effektiv virksomhet.
Det er rimelig å anta at det vil være en del kostnader knyttet til innføring av ny organisasjonsmodell. Det kan i en overgangsperiode medføre noe økt bemanning. Det legges til grunn at kostnader forbundet med innføring av ny organisasjonsmodell skal dekkes innenfor rammen av det ordinære budsjettet.
Komiteen har ingen merknader.
Forslag fra Høyre:
Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan hvor produksjonsavdelingen i Statens vegvesen utskilles som eget aksjeselskap.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 41 (1993-1994) - Om nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen - vedlegges protokollen.
|
Oslo, i samferdselskomiteen, den 9. juni 1994.
|
| Magnus Stangeland, |
Terje Sandkjær, |
Solveig Torsvik, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |