Meld feil

Innstilling fra finanskomiteen om bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen.

Dette dokument

Innst. S. nr. 213 (1993-1994)
Kildedok: St.meld. nr. 39 (1993-1994)
Utgiver: finanskomiteen
Sidetall: 31

Tilhører sak

Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen (Banknæringens videre utvikling)

Gå til saker

Innst. S. nr. 213 (1993-1994)

Innhold

Innhold
1. Bakgrunn for meldingen
2. Bankkrisens årsaker og utvikling
3. Regnskapsregler og ansvarlig kapital
4. Rammer for banknæringens videre utvikling
5. Forslag fra mindretall
6. Komiteens tilrådning

Første kapittel

1. Bakgrunn for meldingen

I meldingen gis en samlet vurdering av bankkrisen og utviklingen i banknæringen. Som det fremgår av tittelen dekker meldingen to temaer:

-	departementets analyse av hvilke årsaker som hadde betydning for utviklingen av den norske bankkrisen, med beskrivelse av bankkriser i andre land og

-	rammene for banknæringens videre utvikling.

Gjennomgangen av bankkrisen i Norge tar bl.a. utgangspunkt i en utredning fra et offentlig oppnevnt utvalg, Bankkriseutvalget. Utvalget ble oppnevnt ved kgl.res. av 4. oktober 1991, og avga sin rapport, NOU 1992:30 , 31. august 1992. Rapporten følger meldingen som særskilt vedlegg. Utredningen ble sent på høring 11. november 1992.

Departementet har mottatt svar fra til sammen 31 høringsinstanser. 10 av høringsinstansene hadde ingen merknader. Bankkriseutvalget har på s. 6 i utredningen skrevet:

« Finansdepartementet har overfor utvalget understreket at utvalget skulle være et utredningsutvalg og ikke et granskningsutvalg. Dette innebærer at utvalget ikke har hatt som oppgave å kartlegge hendelsesforløp og behandlingsmåte hos offentlige myndigheter, i banker og andre finansinstitusjoner.

På denne bakgrunn har dette utvalget forsøkt i størst mulig utstrekning å unngå « domfellelser » og « frifinnelser ». Oppgaven har vært å gi en mer « nøytral » fremstilling, i håp om at denne kan si noe om hvordan vårt økonomiske system fungerte og hvilke svakheter det hadde og fremdeles har. »

Flere av høringsinstansene etterlyser en nærmere analyse og vurdering av ansvarsforholdet og rollefordelingen mellom ulike myndighetsorganer. Departementet vil til dette bemerke at siktemålet med utredningen har vært å få kunnskap om hvordan slike kriser oppstår, og om hvordan de skal unngås i framtiden.

Etter mandatets pkt. 4 skulle Bankkriseutvalget bygge bl.a. på forskningsprosjektet « Bankkrisen i Norge » som er gjennomført ved Senter for samfunns- og næringslivsforskning (SNF). Utvalget skriver at SNF-rapporten (29/92) ble en del forsinket i forhold til den opprinnelige planen. Resultatet av dette er, ifølge Bankkriseutvalget, at SNF-rapporten og Bankkriseutvalgets utredning er to selvstendige arbeider, som ikke har vært nært koordinert.

Departementet har på denne bakgrunn valgt å basere mye av arbeidet med meldingen også på SNF-rapporten.

2. Bankkrisens årsaker og utvikling

2.1 Sammendrag

En utviklet økonomi kjennetegnes av høy grad av spesialisering og et tilhørende stort vare- og tjenestebytte. En slik økonomi kan bare fungere tilfredsstillende dersom det eksisterer et effektivt system for betalinger og formidling av kreditt. Betalings- og kredittsystemet utgjør det finansielle systemet. Banknæringen utgjør ryggraden i det finansielle systemet. Stabilitet og effektivitet i det finansielle systemet er derfor en hovedprioritering for den økonomiske politikken.

I siste halvdel av 1980-tallet var banknæringen i Norge og enkelte andre land utsatt for større påkjenninger enn tidligere i etterkrigstiden. Særlig omfattende var problemene i den amerikanske sparebanknæringen. I Norge fikk en kriser i enkeltbanker, bl.a. Sunnmørsbanken og enkelte sparebanker i Nord-Norge. Kredittilsynet advarte i sin årsberetning for 1989, som ble lagt fram våren 1990, mot utviklingen i næringen. Ved årsskiftet 1990/91 ble det klart at inntjenings- og egenkapitalproblemene i bankene var en trussel mot det finansielle systemets virkemåte. Det var bygget opp et sikkerhetsnett rundt banknæringen som til da hadde virket etter sin hensikt og bidratt til å motvirke en systemkrise. Sikkerhetsnettet bestod av bankenes ansvarlige kapital og deres sikringsfondsordninger, samt et likviditetsvern gjennom Norges Bank. I mars 1991 fattet Stortinget vedtak om å opprette Statens Banksikringsfond som det første av en serie lov- og budsjettvedtak med sikte på å motvirke en systemkrise i finansnæringen.

Tiltakene har bidratt til å bevare tilliten til det finansielle systemet. Sammen med økte utlån fra statsbankene har de medført at tilgangen på kreditt til næringslivet, husholdningene og kommunene er holdt oppe. Vi har unngått at tapene i banknæringen i vesentlig grad har forsterket nedgangen i norsk økonomi, og tiltakene bidro til ny vekst fra og med 1992. En stor del av verdien av den kapital staten bidro med er bevart. Staten må likevel sammen med de private sikringsordningene og andre, ta et vesentlig tap som følge av bankkrisen.

Internasjonal økonomi var i årene etter oljeprissjokket i 1973 preget av lav vekst, stigende arbeidsledighet og høy inflasjon. I Norge ble produksjonsveksten og sysselsettingen holdt oppe ved en sterk vekst i innenlandsk etterspørsel gjennom en ekspansiv finanspolitikk og betydelig kredittilførsel til private og kommuner gjennom statsbankene. Lønnsveksten ble høyere i Norge enn hos handelspartnerne. Dette bidro til et vesentlig tap av konkurranseevne, nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet og underskudd i driftsregnskapet med utlandet. Fra 1978 ble det iverksatt finanspolitiske, pengepolitiske og inntektspolitiske tiltak for å dempe etterspørselen og pris- og kostnadsveksten i norsk økonomi.

Etter det andre oljeprissjokket i 1979 fant det sted et nytt konjunkturtilbakeslag i internasjonal økonomi. Sammen med lavere innenlandsk etterspørsel og fortsatt tap av markedsandeler for norsk næringsliv bidro dette til en vesentlig avmating av veksten i norsk økonomi på begynnelsen av 1980-tallet. Svak utvikling i importen av varer og tjenester og økningen i oljeprisene styrket utenriksøkonomien. Prisstigningen var imidlertid fortsatt høy, dels som følge av sterk inflasjon internasjonalt, og dels som følge av ettervirkninger av pris- og lønnsreguleringen i 1978-79.

Konjunkturtilbakeslaget i 1981-1982 førte imidlertid ikke til økte tap og lavere inntjening i forretnings- og sparebankene. Det var heller ikke internasjonalt noen erfaring for at nedgangen etter oljeprissjokkene på 1970-tallet hadde forårsaket systemkriser i bankvesenet. Årsakene til dette er sammensatte. Det er likevel nærliggende å peke på at strukturproblemene og konjunkturtilbakeslagene falt sammen med høy inflasjon som bidro til å redusere realverdien av låntakernes gjeld og til å øke panteverdien. Den største risikoen for banksystemet internasjonalt var knyttet til større amerikanske og enkelte vesteuropeiske bankers lån til land i Latin-Amerika og andre utviklingsland.

Oppgangen i norsk økonomi, som tok til i løpet av 1983, var i første omgang ledet av vekst i eksport og industriinvesteringer som følge av et nytt omslag i internasjonal økonomi og en økning i oljeinvesteringene. Deretter overtok innenlandsk etterspørsel som den viktigste drivkraften. En svært sterk vekst i privat konsum i årene 1984-1986 ga et vesentlig bidrag til etterspørselsveksten. Selv om disponibel realinntekt for husholdningene økte kraftig midt på 1980-tallet, var inntektsveksten lavere enn forbruksveksten, slik at husholdningenes sparing gikk vesentlig ned. Fra begynnelsen av 1984 økte også de private investeringene i fastlandsøkonomien betydelig. Den sterke veksten i forbruk og investeringer i årene 1984-1986 ble finansiert ved en eksplosiv vekst i publikums låneopptak, hvorav lån fra forretnings- og sparebanker utgjorde størstedelen. Parallelt med denne utviklingen var prisstigningen avtakende fra 1981 og fram til våren 1985.

For å forklare den sterke veksten i kreditt, forbruk og investeringer på midten av 1980-tallet vil departementet legge vekt på følgende faktorer:

En vesentlig større del av låneetterspørselen ble dekket enn tidligere, bl.a. som følge av liberaliseringen av kredittpolitikken. Banker og andre kredittinstitusjoner var svært imøtekommende med å yte lån. De konkurrerte om markedsandeler og lånekunder. Utvidet adgang for bankene til å etablere filialer bidro til å øke konkurransen om kundene og bankenes ekspansjonsmuligheter. Kredittvurderingene var for svake, og bankene la for stor vekt på kortsiktige gevinster og ekspansjonstrang framfor å vurdere kritisk kundenes kredittverdighet og prosjektenes langsiktige lønnsomhet. Denne omleggingen skyldtes i stor grad endrede holdninger innad i institusjonene, jf. at bankenes ekspansjonstrang også kom til uttrykk ved omfattende vekst i utlån og virksomhet i utlandet som la grunnlag for senere tap. I fravær av direkte reguleringer var det mulig for bankene å øke utlånene, og de kredittpolitiske virkemidlene som ble anvendt, hadde bare mindre virkning.

Husholdningenes og bedriftenes låneetterspørsel vokste sterkt. Selv etter å ha økt siden begynnelsen av 1980-tallet var realrenten etter skatt på midten av 1980-tallet negativ eller nær null for store grupper personlige skattytere. På grunn av skattesystemets utforming ga rentefradragene størst skattereduksjon for høyinntektsgruppene. I tillegg til den lave lånekostnaden må det antas at konjunkturoppgangen i seg selv økte husholdningenes og bedriftenes forventninger om framtidige inntekter og på den måten ga grunnlag for økt låneetterspørsel. Den lånefinansierte etterspørselsveksten virket i så måte selvforsterkende. Videre må det antas at finansinstitusjonenes intensiverte og meget aggressive markedsføring av lånetilbud bidro til å øke låneetterspørselen.

Husholdningene opplevde en vesentlig stigning i verdien av boligmassen. Dessuten bidro avvikling av pris- og omsetningsreguleringen av boliger i borettslag utenfor boligkooperasjonen i 1982 også trolig til å gi husholdningssektoren en formuesøkning og rom for større låneopptak. Dereguleringen omfattet imidlertid bare en begrenset del av boligmassen, og selv om opphevelsen av prisreguleringen førte til økt omsetningsverdi av boligene, økte ikke formuesverdien målt ved verdien av framtidige boligtjenester.

Myndighetenes stabiliseringspolitikk var trolig i vesentlig grad påvirket av at norsk økonomi i årene 1981-83 hadde den høyeste ledigheten til da i etterkrigstiden, og at stats- og utenriksregnskapet viste store og stigende overskudd i årene 1980-85. Oljeprisen var om lag 300 kroner i 1985 målt i 1994-kroner. Norges disponible inntekter økte reelt med nær 20 % fra 1982 til 1985. Samtidig avtok som nevnt prisstigningen vesentlig både absolutt og sammenliknet med andre land fra 1981 til våren 1985. Finanspolitikken bidro særlig i 1985 til å forsterke presset i norsk økonomi.

Kombinert med den sterke kredittveksten gjorde dette den senere oppryddingen i økonomien langt tyngre. Det var svakheter i statistikken for finansielle og realøkonomiske størrelser som gjorde at den reelle utvikling ikke ble reflektert i statistikken før lang tid i etterkant. Dette svekket grunnlaget for de makroøkonomiske analysene og prognosene, og dermed beslutningsgrunnlaget for den økonomiske politikken. Likevel viste den løpende kredittmarkedsstatistikken at veksten i kreditt og pengemengde ikke var bærekraftig, og tall fra de kvartalsvise nasjonalregnskapene ga våren 1985 klare holdepunkter for at etterspørsel og produksjon vokste kraftig.

Videre var det økonomiske modellapparat ikke i stand til å fange opp de store adferdsendringene som gjorde seg gjeldende blant husholdninger og bedrifter. Styrken både i den lånefinansierte oppgangen og i det påfølgende omslaget ble undervurdert.

Den høye inflasjonen på 1970-tallet kombinert med renteregulering og økende marginalskatt på personers nettoinntekt, bidro til å redusere låntakernes reelle lånekostnad etter skatt. Samtidig ble de ulike lands finansmarkeder i større grad vevd sammen, bl.a. som følge av økt internasjonalisering av næringslivet og økt aktivitet i valutamarkedene etter sammenbruddet i Bretton- Woods-samarbeidet i 1971 og oljeprissjokket i 1973. Denne utviklingen førte til at penge- og kredittpolitiske reguleringer kom under press igjennom 1970-tallet og ble fulgt av en deregulering.

Reguleringene besto i utgangspunktet av rente- og kvantumsreguleringer i det norske penge- og kredittmarkedet, samt reguleringer av publikums og finansinstitusjoners adgang til å låne og plassere i utlandet (valutareguleringer). Dereguleringen kan ikke henføres presist til enkelte tidspunkter, men var en utvikling der omfanget og innretningen av reguleringene ga gradvis større rom for markedstilpasning i lånemarkedene. Dette var hovedbildet selv om det finnes eksempler på at reguleringer ble avviklet for så å bli gjeninnført. Dessuten ble statsbankenes andel av de samlede utlånene redusert fra begynnelsen av 1980-årene.

Opphevelsen av rentenormeringen i desember 1977 markerte starten på dereguleringen. Sluttstenen ble lagt ved nedbyggingen av de gjenstående valutareguleringene sommeren 1990. En milepæl i dereguleringen var innføring av såkalt nullposisjonsregulering for de største bankene i desember 1978. Null-posisjonsreguleringen innebar at bankene i realiteten kunne oppnå kronefinansiering gjennom opptak av terminsikrede valutalån i utlandet. Dette bidro vesentlig til å integrere det norske pengemarkedet i internasjonale finansmarkeder. En annen milepæl var avviklingen av emisjonsreguleringen for obligasjonslån høsten 1980. Selv om avviklingen ble delvis reversert kort tid etter, ble det skapt et marked med et element av fri prisdannelse for obligasjoner i Norge. Sammen med framveksten av et pengemarked bidro dette til å redusere rommet for effektive pris- og kvantumsreguleringer i de øvrige delene av kredittmarkedet.

Den direkte reguleringen av forretnings- og sparebankenes utlån ble opphevet 1. januar 1984. Direkte utlånsregulering med hjemmel i kredittloven ble brukt første gang i 1966, og senere innført og avviklet en rekke ganger for kortere eller lengre tid. 1. januar 1984 er likevel blitt stående som et tidsskille i dereguleringen av kredittmarkedet fordi den sterke utlånsveksten som fulgte gjennom 1984 ikke ble møtt med gjeninnføring av utlånsregulering, slik som tidligere når bankenes kredittvekst klart overskred måltallene i kredittbudsjettet. På denne måten synes kredittpolitikken etter 1. januar 1984 å ha markert en klar holdningsendring fra myndighetenes side.

Rentenormeringen ble i 1980 erstattet av et system med renteerklæringer fra myndighetene som satte et tak for den gjennomsnittlige renten for utlån i bankene. Systemet med renteerklæringer ble avviklet høsten 1985.

Som nevnt ovenfor kan den sterke kredittekspansjonen på midten av 1980-tallet tilbakeføres både til økt etterspørsel etter og økt tilgang på kreditt. Det virkemiddel som i en slik situasjon først og fremst kunne ha bidratt til å redusere låneetterspørselen, var en økning av låntakernes reelle lånekostnad - realrenten etter skatt. Dette kunne ha blitt gjort enten ved å øke renten eller ved endringer i skattesystemet. I en periode fram til høsten 1985 var det, til tross for regulering av kapitalbevegelsene fra og til utlandet, en vesentlig kapitalinngang til Norge, og Norges Bank kjøpte betydelige mengder valuta og økte sine valutareserver. Dette begrenset mulighetene for å heve renten i det norske pengemarkedet for å begrense etterspørselen etter lån. En renteøkning ville ha resultert i enda større kapitalinngang til bedrifter og banker.

Fra høsten 1985 ble kronens stilling i valutamarkedet svekket. Det ble nødvendig for Norges Bank å støttekjøpe kroner, særlig våren 1986. De store støttekjøpene av norske kroner før og etter devalueringen i mai 1986 ble motsvart av sterk økning av bankenes lån i Norges Bank. Dersom bankenes lån i Norges Bank ikke var blitt økt, ville pengemarkedsrenten blitt høyere og behovet for støttekjøp av kroner i valutamarkedet redusert. Videre ville en fått et noe høyere utlånsrentenivå i bankene dersom ordningen med renteerklæringer var opphevet tidligere.

Selv om det som nevnt ovenfor forelå enkelte muligheter for å holde et høyere markedsrentenivå som ikke ble benyttet, må det antas at en annen linje på disse områdene bare i begrenset grad kunne ha bidratt til å dempe låneetterspørselen. Etter departementets syn ville en økning av lånekostnaden etter skatt gjennom en skatteomlegging etter mønster av skattereformforslagene i 1979/80, Skattekommisjonens forslag i 1984, personskatteomleggingene fra 1987 og Skattereformen i 1992, på en mer effektiv måte ha bidratt til å dempe låneetterspørselen. En skatteomlegging kunne ha bidratt til en vesentlig høyere lånekostnad etter skatt for store grupper personlige skattytere, spesielt for de med høyere inntekt og god tilgang på kreditt. Selv om en slik skatteomlegging var blitt begrenset til personbeskatningen, ville den også indirekte ha bidratt til redusere bedriftenes låneetterspørsel ved at lavere konsum- og investeringsetterspørsel fra husholdningssektoren ville ha gitt lavere investeringsaktivitet i skjermet næringsvirksomhet. En skisse til endringer i skattesystemet som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 1980, som bl.a. innebar reduserte nettoskattesatser, fikk ikke tilslutning i Stortinget.

Departementet antar at en gjeninnføring av direkte utlånsregulering av bankene i 1984-85 ville ha bidratt til å begrense kredittveksten fra tilgangssiden, selv om det også ville ha medført økt låneformidling i det uregulerte kredittmarkedet (gråmarkedet) og økning av bankenes såkalte låneavlastninger. Dette problemet kom også til uttrykk ved de omfattende omgåelser og låneavlastninger i forhold til det tilleggsreservekrav som ble innført fra 1. januar 1986 og som ble skjerpet i mai 1986. Tilleggsreservekravet virket som en avgift på bankenes utlånsvekst. En rask gjeninnføring av direkte reguleringer ville også ha markert en klarere negativ holdning fra myndighetenes side til den utlånsøkningen som fant sted, som kanskje kunne ha påvirket holdningene internt i bankene.

Som følge av den lånefinaniserte veksten i forbruk og investeringer fra 1984, den ekspansive finanspolitikken i 1984 og 1985 og oljeprisfallet i 1986 var det oppstått alvorlige ubalanser i norsk økonomi. Siden 1970-tallet hadde dessuten kostnadsnivået i norsk industri vært høyt, og industrien hadde tapt markedsandeler ute og hjemme. Ubalansene ble vesentlig forsterket gjennom de svært høye nominelle tilleggene som ble gitt ved inntektsoppgjørene våren 1986 og den avtalte reduksjonen i arbeidstida med full lønnskompensasjon fra 1. januar 1987. De høye tilleggene i timelønningene må ses i lys av de sterke pressproblemene, med betydelig mangel på arbeidskraft i flere sektorer, som preget norsk økonomi. Inntektsoppgjøret i 1986 må også ses i lys av den uro som hadde oppstått om fordelingspolitikken. Ubalansene tvang fram en devaluering av kronen i mai 1986. Da størrelsen på nedskrivingen ble fastlagt, var resultatet av inntektsoppgjøret i privat sektor og konsekvensene for kostnadsnivået fra 1. januar 1987 kjent. De avtalte tilleggene og den etterfølgende devalueringen bidro til en sterk økning i den norske prisstigningen. Det høye kostnadsnivået og den sterke prisstigningen, samt virkningene av tidligere hyppige devalueringer, kan bidra til å forklare at Norge opplevde uro i valutamarkedene i flere omganger i årene 1986-88, og at det tok lang tid før det norske rentenivået kom ned på det internasjonale rentenivået.

Vinteren og våren 1986 ble den økonomiske politikken lagt om. Siktemålet var å dempe etterspørselspresset i norsk økonomi, redusere pris- og kostnadsveksten og gjenopprette balansen i utenriksøkonomien. Pengepolitikken ble rettet inn mot å holde en fast valutakurs.

Innstramningene i den økonomiske politikken fra 1986 falt sammen med at husholdningene og bedriftene måtte spare og redusere gjelden som en uunngåelig følge av de tidligere store låneopptakene. Fallet i privat konsum- og investeringsetterspørsel etter 1987 kan føres tilbake til denne gjeldskonsolideringen i bedriftene og husholdningene. Det kraftige fallet i husholdningenes sparerate som fant sted fra 1984 til 1986 ble etter hvert reversert. Gjeldskonsolideringen ble forsterket av en sterk realrenteøkning som fulgte i årene etter 1987.

Prisstigningen var våren 1989 brakt ned på nivå med våre viktigste handelspartnere, og kostnadsveksten var vesentlig dempet. Det inntektspolitiske samarbeidet, som bl.a. la grunnlag for lønnsreguleringen i 1988 og 1989, bidro i vesentlig grad til denne utviklingen sammen med fastkurspolitikken og finanspolitikken.

Den økonomiske politikken ga videre grunnlag for at det nominelle norske rentenivået gradvis kunne bringes ned til det internasjonale rentenivå i årene etter 1986. Fallet i det norske rentenivået ble imidlertid begrenset av en betydelig internasjonal renteøkning fra 1988. Det norske rentenivået ble dermed liggende høyt fram til 1993, da det internasjonale rentefallet også ga rom for lavere renter i Norge. De norske rentene falt da mer enn i de fleste andre vesteuropeiske landene til et nivå blant de laveste i Europa.

Svingningene i husholdningenes og bedriftenes sparing og investeringer viste seg å bli svært kraftige. Også kommunenes tilpasning bidro til å forsterke konjunktursvingningene. Nedgangen i aktiviteten mot slutten av 1980-årene ble møtt med finanspolitiske tiltak gjennom bl.a. arbeidsmarkedspolitiske tiltak, økte overføringer til kommunene og økning av statsbankenes utlånsrammer fra og med 1989. I 1991 og 1992 ble det dessuten satset på en endring i sammensetningen av offentlige utgifter for å oppnå økt sysselsetting. Skattereformen i 1992 ble kombinert med en betydelig skattelette.

Ubalansene som hadde fått utvikle seg i norsk økonomi på midten av 1980-tallet var imidlertid så store at det ikke var mulig å unngå et betydelig konjunkturtilbakeslag i årene etter 1987. Samtidig var det bygget opp strukturelle problemer gjennom en betydelig overkapasitet innenfor mange næringer, som varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet. Dette, sammen med det høye rentenivået og et uventet internasjonalt konjunkturtilbakeslag fra høsten 1990, resulterte i gjeldsproblemer og et økende antall konkurser. Konjunkturfallet og strukturproblemene, som i stor grad var forårsaket av bankenes aggressive utlånspolitikk i årene før, påførte etter hvert bankene betydelige utlånstap. Problemene resulterte i en bankkrise.

En kritikk som har vært reist mot den økonomiske politikken etter 1986 har vært at den finanspolitiske innstrammingen i årene 1986-88 bidro til å forsterke den norske lavkonjunkturen som fulgte etter den ekstreme høykonjunkturen. Finansdepartementet kan ikke slutte seg til denne kritikken. Uten innstrammingstiltakene som ble gjennomført fra 1986, ville ubalansene som da hadde utviklet seg i norsk økonomi blitt ytterligere forsterket. Den påfølgende konsolideringsfase og nedgangskonjunktur ville da kunne ha blitt enda kraftigere.

En annen kritikk som har vært reist, er at fastkurspolitikken som ble ført fra 1986 var en hovedårsak til tilbakeslaget som fulgte i norsk økonomi. Det hevdes at fastkurspolitikken ikke ga rom for lavere rente som kunne ha bidratt til å redusere gjeldskonsolideringen og gjeldsproblemene i bedrifter og husholdninger. Etter departementets syn var det en grunnleggende forutsetning for å løse de store balanseproblemene i norsk økonomi at pris- og kostnadsveksten ble brakt under kontroll. Fastkurspolitikken var en viktig del av denne politikken. En særnorsk lavrentepolitikk der valutakursutviklingen var underordnet rentepolitikken, ville ha virket inflasjonsdrivende og destabiliserende på norsk økonomi. I beste fall kunne en slik politikk ha bidratt til å utsette ettervirkningene av høykonjunkturen på midten av 1980-tallet, men ettervirkningene ville i så fall ha blitt enda sterkere.

En tredje kritikk som er reist, er rettet mot valget av tidspunkter for omlegging av skattesystemet. Det er vist til at den gradvise omleggingen av personbeskatningen fra 1987 og skattereformen i 1992 bidro til å øke realrenten etter skatt og dermed forsterket økningen i sparingen og nedgangen i realinvesteringene. Departementet vil vise til at utviklingen i norsk økonomi ville ha vært vesentlig annerledes og bedre dersom skattesystemet hadde blitt endret tidlig på 1980-tallet. Endringene i 1987 og 1988 med lavere marginalskattesatser på nettoinntekter og økt vekt på bruttobeskatning bidro trolig til å dempe aktiviteten i økonomien og til at det norske rentenivået kunne nærme seg det internasjonale rentenivået. Endringene i senere år, særlig skattereformen 1992, ble kombinert med en samlet sett ekspansiv finanspolitikk og bl.a. med omfattende skattelettelser i 1992.

De siste årenes bankkrise er ikke noe særnorsk fenomen. I en rekke land har banknæringen gjennomgått en utvikling som har paralleller til utviklingen i Norge. Dette gjelder bl.a. Sverige, Finland og USA. Selv om det er visse forskjeller mht. tidsforløp og valg av virkemidler for å møte krisen, utgjør disse landenes bankkriser en viktig bakgrunn for vurdering av den norske bankkrisen. Det vises til omtalen av internasjonale erfaringer i kap. 8 i meldingen.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Erik Dalheim, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Reidar Sandal, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss, og Erna Solberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Olaf Gjedrem, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Mai Gythfeldt og representanten Stephen Bråthen, viser til tabellen (neste side) som komiteen 16. september 1994 har innhentet fra departementet og som gir en oversikt over forretningsbankenes samlede utlån og forretningsbankenes lån i Norges Bank ved utgangen av året i perioden 1980-1989. I tillegg er det i tredje kolonne angitt summen av forretnings- og sparebankenes lån i Norges Bank. Som det framgår av tabellen økte sentralbankfinansieringen sterkt i 1986.

Forretningsbankenes utlån og lån i Norges Bank, og sum forretnings- og sparebankenes lån i Norges Bank, 1980-1989, mill. kroner

	Forretningsbankenes samlede utlån ved utgangen av året	Forretningsbankenes lån i Norges Bank ved utgangen av året	Forretnings- og sparebankenes lån i Norges Bank ved utgangen av året

1980	51.057	218	425
1981	59.502	1.029	1.725
1982	68.741	997	1.311
1983	79.689	1.376	3.100
1984	103.556	338	1.174
1985	132.772	793	2.982
1986	175.637	41.936	67.676
1987	212.046	41.115	74.674
1988	223.677	39.559	77.114
1989	248.485	28.691	61.269

Kilde: Finansdepartementet, brev til komiteen 16. september 1994.

Komiteen vil framheve betydningen av et velfungerende system for betaling og formidling av kreditt. Stabilitet og effektivitet i det finansielle systemet er avgjørende forutsetninger for at resten av økonomien skal kunne fungere tilfredsstillende. Bankene er ryggraden i dette finansielle systemet.

Bankkrisen var, slik den utviklet seg på begynnelsen av 90-tallet, kanskje den største rystelsen for norsk økonomi i etterkrigstiden. Dette illustreres gjennom at de samlede konstaterte tap i næringen har beløpt seg til om lag 25 mrd. kroner.

Komiteen viser til at det ved årsskiftet 1990/91 ble klart at inntjenings- og egenkapitalproblemene i bankene var blitt en trussel mot det finansielle systemets virkemåte. Bankenes egne sikringsfondsordninger var da så sterkt svekket at de ikke kunne garantere bankenes soliditet, og dårlig inntjening gjorde det vanskelig med ekstern finansiering. Komiteen viser til Innst.O.nr.31 (1990-1991) hvor det heter:

« Komiteen viser til at tapsutviklingen i forretnings- og sparebankene har gjort det nødvendig med aktive tiltak fra statens side for at bankvesenet kan ivareta sine samfunnsøkonomiske oppgaver. I motsatt fall kan den nåværende bankkrise bli en alvorlig hindring for å nå de fremste mål i den økonomiske politikken. »

Komiteen viser til at et enstemmig Storting gikk inn for opprettelsen av Statens Banksikringsfond med en kapital på 5 mrd. kroner. Denne kapitalen ble senere øket ved flere anledninger. Totalt er om lag 13 mrd. kroner tildelt bankene via Statens Banksikringsfond. Banksikringsfondets oppgave var å yte støttelån til bankenes egne sikringsfondsordninger, men med muligheten til å stille vilkår for støttelån overfor vedkommende sikringsfond og overfor den banken som forårsaket støttelånet.

Da det viste seg at situasjonen var mer alvorlig enn antatt, ble flere tiltak iverksatt for å redde banksystemet. Komiteen vil her spesielt fremheve betydningen av følgende tiltak:

-	Opprettelsen av Statens Bankinvesteringsfond med en kapital på 4,5 mrd. kroner med det formål å investere i aksjer og grunnfondsbevis og annen ansvarlig kapital i banker som ikke er i akutt krise.

-	Bevilgning på 1 mrd. kroner til Sparebankenes sikringsfond.

-	Innføring av en grunninnskuddsordning fra Norges Bank med vesentlig lavere rente enn bankenes øvrige lån i Sentralbanken. Inntektseffekten ble beregnet til 1,1 mrd. kroner pr. år.

-	Nedsettelse av bankenes medlemsavgift til deres respektive sikringsfond til 0,375 promille av forvaltningskapitalen. Dette tilsvarte en lettelse for bankene på om lag 700 mill. kroner pr. år.

-	Satsen for bankenes likviditetskrav ble senket fra 8 % til 6 %.

Totalt har staten dekket tap tilsvarende 16.172 mill. kroner direkte eller indirekte gjennom Statens Banksikringsfond. Ordningene har totalt sett, slik tallene fremkommer i NOU 1992:30 , dekket tap i bankene tilsvarende 23.121 mill. kroner i løpet av årene 1991-93.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at staten må bære betydelige tap som følge av bankkrisen, men at tapene kan reduseres vesentlig av verdien på statens kapitalinnskudd.

Komiteen mener imidlertid at det viktigste er at tiltakene har bidratt til å bevare tilliten til det finansielle systemet i Norge. Gjennom å sikre tilgangen på kreditt og innskyternes penger gjennom krisen har tiltakene bidratt til at nedgangen i norsk økonomi ikke ble forsterket. Tiltakene har videre stimulert til ny vekst fra 1992. Komiteen er av den oppfatning, når bankkrisen først var et faktum, at tiltakenes styrke og innfasing var i godt samsvar med de behov som oppsto. Fleksibiliteten og innrettingen på tiltakene har sikret at krisen ble behandlet på en effektiv måte og derved sikret stabiliteten i det finansielle system.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, vil, når det gjelder årsakene til at bankkrisen fikk utvikle seg spesielt peke på utviklingen i norsk økonomi etter 1983. Etter konjunkturtilbakeslaget i 1981-82 startet oppgangen i norsk økonomi i 1983 gjennom økte industriinvesteringer og økt eksport. Flertallet viser til at denne veksten utover 80-tallet ble erstattet av en forbruksdrevet vekst finansiert ved en eksplosiv økning i publikums låneopptak. Også investeringer i Fastlands-Norge ble finansiert i stor grad ved låneopptak. I denne perioden lånte publikum mer enn de sparte. Da nedgangen kom på slutten av 80-tallet satt både bedrifter og husholdninger med dyre lån uten god sikkerhet. Økt antall konkurser og behov for nedbygging av gjeld førte til at privat etterspørsel sank kraftig og forsterket konkursbølgen.

Flertallet slutter seg i det alt vesentlige til departementets syn om hvilke faktorer som bidro til den kraftige kredittveksten:

-	En stadig større del av låneetterspørselen ble dekket, blant annet som følge av liberaliseringen av kredittpolitikken.

-	Låneetterspørselen vokste sterkt på grunn av lav, og for enkelte grupper negativ realrente etter skatt.

-	Boligmassen steg i verdi, noe som økte formuene og dermed lånegrunnlaget.

-	Stor framtidstro og optimisme på vegne av norsk økonomi gjorde at publikum var mindre kritiske til låneopptak.

-	Bankene var tidlig på 80-tallet ofte mer opptatt av egen ekspansjon enn av å redusere risikoeksponeringen.

Flertallet mener at en vesentlig årsak til krisen var at aktørene i det økonomiske liv ikke hadde god nok innsikt i utviklingen. Både datidens myndigheter, bankene og låntagerne må ta sin del av ansvaret for dette. Det virket også forsterkende at det finansielle system og næringslivet ellers ikke hadde noen god intern kontroll. Utbredelsen av krysseierskap kan ha bidratt til at de valgte styrer og representantskap fikk redusert sin innflytelse. Bankene var i denne perioden ofte mer opptatt av egen ekspansjon enn av å redusere risikoeksponeringen. Denne ukulturen må etter flertallets mening ta mye av ansvaret for at forbruksveksten fortsatte lenge etter at det var realøkonomisk grunnlag for den.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at utlånsrammene for private kredittinstitusjoner ble regulert gjennom kredittlovens bestemmelser og praktiseringen av disse. Forretnings- og sparebankene var i årene 1979-83 underlagt forskjellige former for direkte utlånsreguleringer i kortere eller lengre perioder. Den direkte reguleringen ble avviklet i 1983/84. Dereguleringen hadde som konsekvens at myndighetenes kontroll med de samlede utlån ble redusert, samtidig som tilgangen på kreditt ble lettere. I 1984 og 1985 var utlånsveksten spesielt høy. Veksten i forretnings- og sparebankenes utlån var i 1984 på hele 35 mrd. kroner og på 52 mrd. kroner i 1985. Økning i primærreservekravet i mars og september 1984 og i januar 1985 samt senking av renten på statskasseveksler var ikke tilstrekkelig til å redusere utlånsveksten.

Flertallet peker på at en strammere kredittpolitikk i denne perioden kunne redusert utlånsveksten og dermed redusert bankenes risikoeksponering.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at utviklingen i norsk økonomi trolig ville ha vært vesentlig annerledes og bedre dersom skattesystemet hadde blitt endret tidlig på 80-tallet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, mener at skattesystemet som gjorde det mulig for enkelte grupper å oppnå negativ realrente etter skatt, var en viktig faktor til å forklare utlånsveksten og med det krisen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at en vesentlig årsak til den lave realrenta etter skatt var et skattesystem med mange og omfattende fradragsordninger. Disse medlemmer viser til St.meld. nr. 1 (1979-1980) Nasjonalbudsjettet for 1980 hvor det heter:

« Ved gjeldende system er skattereduksjon ved fradrag for personlige utgifter større for skattytere med høy nettoinntekt og høy marginalskatt. En side ved dette er at effektiv lånerente etter skatt og derved kostnadene med lånefinansiert forbruk er lavere for dem med høye inntekter og marginalskatter. »

Regjeringen Nordli foreslo i nevnte nasjonalbudsjett flere tiltak for å jevne ut dette forholdet i forbindelse med forslaget om en større omlegging av skattesystemet. Blant tiltakene som ble foreslått var at skattereduksjon ved fradrag for personlige utgifter skulle være den samme uansett inntekt, og man foreslo å stimulerte aktivt til økt sparing ved å gjøre det dyrere å ta opp forbrukslån gjennom utjamning av rentekostnader over ulike inntekter.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det da bankkrisen nådde sitt klimaks var bred enighet i Stortinget om at man måtte delta fra statens side i nødvendig grad. Man ville både sikre innskyternes penger, og også sikre en fortsatt drift av våre største forretningsbanker.

Disse medlemmer viser til at tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland har beskrevet hovedårsakene til bankkrisen på følgende måte; den skyldes: « bad policy, bad banking and bad luck ».

Disse medlemmer deler en slik vurdering og mener det er de to første forhold komiteen bør trekke lærdom av. De uheldige konjunkturelle forhold skal man normalt være rustet mot gjennom krav til soliditet og profesjonelle bankvurderinger.

Disse medlemmer har merket seg at den ekstreme utlånsvirksomheten i midten av 80-årene har vært begrunnet med at renten ikke fikk flyte tilstrekkelig fritt. En noe høyere rente ville nok begrenset noe av låneiveren hos dem med svakest økonomi, men disse medlemmene vil understreke at høyinntektsgruppene som sto for de store låneopptakene, ville oppleve en negativ realrente etter skatt selv om utlånsrenten gikk langt over 20 %. Dette skyldes de da gjeldende regler for rentefradrag og marginalskatt kombinert med en forholdsvis høy inflasjon som da var gjeldende.

Disse medlemmer mener det også må sies å være en alvorlig svikt at bankenes kontrollorganer så sent forsto alvoret og reagerte på den alt for lemfeldige måte utlånsvirksomheten ble drevet på. Dette i betraktning den sikkerhet kundene kunne stille og bankenes egen soliditet.

Disse medlemmer vil videre slå fast at de offentlig utnevnte representanter i bankenes styrende organer ikke synes å ha bidratt vesentlig til at kritiske spørsmål ble stilt og kontrolltiltak iverksatt.

Disse medlemmer har merket seg at det er fremhevet i ettertid at den sterke tilstrammingspolitikk i slutten av 80-årene og en sterk nedskriving i bankenes aktiva (bl.a. eiendomsverdiene) har bidratt til å forsterke bankkrisen og å forverre tapet for aksjonærene.

Disse medlemmer viser til at departementets og komiteens vurderinger måtte bygge på de anslag erfarne revisorer ga av verdiene. At disse vurderinger var meget forsiktige pga. den konjunkturelle utvikling kan man i ettertid se, uten at en dermed kan kritisere de beslutninger som ble fattet. Det er uansett hevet over tvil at statens redningsaksjoner var påkrevet og det har ført til store uttellinger av statlige midler som en reprivatisering ikke kan gi tilbake.

Disse medlemmer vil understreke at bankkrisen var et fenomen som rammet banker i mange land, men at den i Norge fikk et særlig stort omfang fordi kreditten ble sluppet fri i en periode da realrenten etter skatt var negativ. Når dette ble kombinert med at det i bankene ble utført mangelfulle kredittvurderinger av mange og til dels uerfarne medarbeidere, er det forståelig at krisen fikk et så stort omfang hos oss.

Disse medlemmer vil understreke at den viktigste konklusjon er at man både politisk og bankfaglig tar lærdom av dette med tanke på fremtiden. Fristelsen til å stimulere til et usunt lånefinansiert forbruk er stadig til stede hos private og hos myndighetene.

Disse medlemmer viser til aksjelovens bestemmelser mht. konsekvensene av at egenkapitalen/aksjekapitalen er tapt slik det skjedde i de store forretningsbankene.

Disse medlemmer er bekymret over de negative effekter bankkrisen fikk for mange private aksjeeiere og den generelle interesse hos private mht. å investere i aksjer. Ut fra de kvalifiserte vurderinger som forelå av bankenes aktiva på det aktuelle tidspunkt var det uunngåelig å foreta en nedskrivning av aksjekapitalen slik det skjedde. Staten har hatt milliarduttellinger på bankkrisen og det at de oppskrevne aktiva i det siste har ført til økte verdier av statens eierandeler endrer ikke samlet sett på dette forhold.

Disse medlemmer viser til at det ved behandlingen av statens deltakelse i refinansieringen av Kreditkassen og Fokus Bank, og aksjekapitalen ble « nullstilt », var det forutsetningen at det skulle være en fortrinnsrett til tidligere aksjeeiere ved en fremtidig reprivatisering av bankene.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til at det ikke ble fastsatt detaljerte regler for dette, men disse medlemmer mener dette bør utformes av bankenes styre i samråd med Statens banksikringsfond når aksjesalg eller emisjon er aktuelt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen vil peke på at årsakene til den norske bankkrisen er mange og sammensatte. Norsk økonomi var i 1980 preget av høy kostnadsvekst, regulerte kredittmarkeder, regulerte boligmarkeder og et rentenivå som i praksis var fastsatt av myndighetene. Kredittmarkedene i Norge ble gradvis deregulert i begynnelsen av 80-tallet, bl.a. som følge av at reguleringene ikke lenger var særlig effektive. Manglende erfaring med fritt tilbud av kreditt ga tilpasningsproblemer.

Økningen i kredittetterspørselen kan sies å bunne i en rekke forhold. Blant det viktigste var:

1)	En kunstig lav pris på kapitalen, gjennom et politisk fastsatt rentenivå. Dette skapte et misforhold mellom utlån, risiko og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

2)	En negativ realrente etter skatt, delvis som følge av et skattesystem med en høy marginalskatt med samfunnsøkonomiske skadevirkninger i flere sammenheng og delvis grunnet en høy prisstigning.

3)	En banknæring med manglende kompetanse i håndtering av risiko i et åpent marked.

4)	En kraftig stimulering av låneetterspørselen gjennom omfattende utlån fra Norges Bank til bankene.

Veksten i kreditt var ikke i seg selv en hovedårsak til de påfølgende problemer for bankene. Årsakene er nærmere knyttet til at myndigheter, banknæringen og næringslivet ellers, ikke var vant til å operere i et system med et fritt tilbud av kreditt, samt at prisen på kreditten var kunstig lav, noe som ytterligere forsterket etterspørselen.

Disse medlemmer vil vise til at et vendepunkt i liberaliseringen av kredittmarkedene var en oppheving av grensene for hvor mye en enkelt bank kunne låne ut. Disse reglene ble opphevet fra og med 1984, og da i forståelse med Stortinget og med støtte fra alle partier.

Disse medlemmer vil vise til at systemet med renteerklæringer ble opphevet høsten 1985 med det mål å skape større fleksibilitet i rentenivået. Disse medlemmer er enig med meldingens påpekning av at mindre politisk styring av rentenivået ville ført til en mer riktig prising av kreditten, noe som ville ført til høyere rente. Disse medlemmer vil understreke at opphevelsen i 1985 skjedde mot stemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Disse medlemmer vil også peke på at den politiske debatt på det aktuelle tidspunkt dreide seg om hvorvidt renten skulle holdes på det daværende nivå eller senkes ytterligere, og vil i denne sammenheng vise til det forslag Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet i finansdebatten høsten 1985:

« Stortinget ber Regjeringen sette ned renten på nye statsobligasjoner med 1 %. »

Disse medlemmer viser til at begge rapportene som er lagt frem om bankkrisen understreker at overgangsproblemene med å gå fra et regulert til et fritt kredittmarked, ble betydelig undervurdert. Fordi dereguleringen delvis tvang seg frem gjennom omgåelser, delvis var i tråd med en internasjonal trend, og delvis kom som følge av en konsekvent politikk, må man kunne si at problemene ikke var den påkrevde dereguleringen av kredittmarkedet i seg selv, men at dereguleringen ikke ble gjennomført tilstrekkelig konsekvent. SNF-rapporten uttaler bl.a.:

« Det er vanskelig å tenke seg at et kredittrasjoneringssystem basert på direkte kredittreguleringer kunne bestå noe særlig lenge uansett. Erfaringene fra bruken av direkte reguleringer i 1982-83 og 1986-87 taler for at bruken av slike virkemidler i penge- og kredittpolitikken var lite egnet på grunn av mulighetene for omgåelser. »

Til tross for at systemet med renteerklæringer opphørte høsten 1985 ble et system med politisk fastsatte lave renter i realiteten fortsatt gjennom at Norges Bank økte sine likviditetslån til bankene med omlag 60 mrd. kroner i 1986. Norges Bank kom derfor til å finansiere 1/6 av veksten i forretningsbankene og 1/4 av veksten i sparebankene i perioden 1980 til 1987.

Disse medlemmer viser til at meldingen i liten grad går inn på de vurderinger som ble gjort i Norges Bank og Finansdepartementet når det gjelder utlånsveksten fra Norges Bank til banknæringen. Meldingen sannsynliggjør at Norges Bank var opptatt av en innstramning som ville resultert i høyere renter, men viser i liten grad til hva det var som gjorde at hverken myndighetene eller Norges Bank i tilstrekkelig grad så farene og igangsatte tiltak som følge av den meget sterke utlånsveksten i 1986.

Regjeringen viser i meldingen til at en omlegging i tråd med « Kleppe-skissen » i 1979 ville ha forebygget noe av den uheldige utlånsveksten. Disse medlemmer finner at Regjeringens henvisning til et forslag fremsatt i 1979 er en for enkel analyse når det gjelder årsakene til at realrenten etter skatt for lån ikke økte mer i perioden frem til 1987. Disse medlemmer vil understreke en begrensning av rentefradraget kombinert med de høye marginalskatter Arbeiderpartiet den gang gikk inn for, kunne ha fått enda større skadevirkninger, både samfunnsøkonomisk for bedriftene og for husholdningene.

Disse medlemmer viser i denne sammenheng til hva et komitéflertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, uttalte i Innst.O.nr.14 (1991-1992):

« Flertallet viser til at også låneetterspørselen var svært høy i denne perioden, bl.a. som følge av høy marginalskatt på nettoinntekt, kombinert med tilsvarende effekt av fradragsretten for gjeldsrente. For skattytere med maksimal marginalskatt var realrenten etter skatt negativ helt frem til 1987. »

Når realrenten steg i første halvdel av 80-årene, var dette særlig som følge av en senkning i marginalskatten og derved en reduksjon i fordelen med rentefradrag. Når det ikke kom større endringer i skattesystemet tidlig på 80-tallet, må dette sees på bakgrunn av at det ikke lot seg gjøre å skaffe et flertall og konsensus for en vesentlig reduksjon i marginalskattene, samtidig som verdien av rentefradraget ble redusert. Det er i denne sammenheng også verd å merke seg at ingen partier kom med krav om omlegging av skattesystemet i forbindelse med sin tilslutning til opphevelsen av kredittreguleringene fra 1984. Disse medlemmer vil samtidig understreke at en redusert verdi av rentefradraget og derigjennom høyere realrente etter skatt for lån, ville ha virket dempende på låneetterspørselen. Et bedre samsvar mellom lavere marginalskatter og mindre rentefradrag var også en av grunnene til at regjeringen Syse i 1990 satte i gang arbeidet med skattereformen.

Det er også klart at bankene ikke hadde tilstrekkelig av den kompetanse som var nødvendig for å kunne foreta kredittvurdering basert på kommersiell risiko i et fritt kredittmarked. Dette faktum kombinert med at bankene i denne perioden drev aggressiv markedsføring og sterk kamp om markedsandeler, bidro til å forsterke problemene senere ytterligere. Om bankene skriver SNF-rapporten bl.a.:

« Den forsiktige kredittrasjoneringskulturen ble erstattet av en aggressiv salgskultur. Bankene desentraliserte beslutningsmyndighet uten samtidig å ha utviklet de nødvendige økonomiske styringssystemer som kreves i denne form for organisasjon. Den interne kontrollen var mangelfull, og de interne styringslinjer i bankene sviktet (....) En av konklusjonene fra kapitlet er at bankene selv var med på å legge mye av grunnlaget for den bankkrisen som fulgte. Bankene manglet konkurranseerfaring og innså for sent hvilken økt risikoeksponering bankene fikk ved sin sterke ekspansjon på kredittsiden fra 1985 til 1987. »

Disse medlemmer vil vise til at den kritikk som er reist omkring tilsynsmyndighetens rolle og Finansdepartementets forståelse og håndtering av bankene, særlig i perioden 1986 til 1990 i liten grad er reflektert i meldingen. Disse medlemmer viser her til SNF-rapporten som blant annet uttaler:

« Tilsynsapparatet lå på mange måter nede i årene 1986-87, dvs. i årene grunnlaget for bankkrisen ble lagt. Kredittilsynet har helt siden oppstarten i 1986 hatt store rekrutteringsproblemer, og dette gjelder spesielt på banktilsyn. Fagkompetansen har vært ujevn og organisasjonen har vært preget av manglende erfaringskompetanse, dvs. innslag av tilsynspersonell med erfaring fra den sektoren man skal drive tilsyn med. Kompetanseproblemene har svekket tilsynsmyndighetenes effektivitet, og inntrykket er at Kredittilsynet ikke har vært aktive eller har hatt tilstrekkelig faglig styrke til å korrigere eller snu uheldige utviklingstrekk i de større institusjonene. »

Et annet element for å forklare utlånsveksten i bankene ligger i de reduserte krav til egenkapital som lå i å godkjenne også ansvarlig lånekapital i beregning av bankenes soliditet. Munthe-utvalget påpeker at årsakene til dette særlig ligger i Bankdemokratiseringsutvalgets innstilling (NOU 1976:52). Munthe-utvalget uttaler bl.a.:

« Dette utvalg mener at Bankdemokratiseringsutvalget stilte for små krav til bankenes reserver. En forretningsbank og en sparebank bør kunne klare både en lokal krise og en konjunkturnedgang uten å få offentlig støtte. Det er først virkelig finansielle jordskjelv som burde betinge en slik ekstraordinær kapitaltilførsel. »

Disse medlemmer ser også grunn til å rette et kritisk søkelys mot myndighetenes bruk av primærreservekrav som et middel for å begrense utlånene. Dette gjelder særlig i den perioden da Norges Bank i svært stor utstrekning tilførte bankene likviditet. Det kan se ut som primærreservekravene, slik disse lenge ble utformet, bidro til å redusere bankenes inntjening, samtidig som de på ingen måte i praksis la noen demper på utlånsveksten. Tvert om kan det se ut som om Norges Banks likviditetstilførsel til bankene, særlig i 1986, bidro til å forlenge perioden med svært høye utlån.

Disse medlemmer vil når det gjelder Finansdepartementets rolle også vise til diskusjonen omkring bankenes en bloc fond. SNF-rapporten påpeker at Bankforeningen og Kredittilsynet flere ganger rettet en henvendelse til Finansdepartementet med forespørsel om å øke adgangen til slike avsetninger. Meldingens tilbakevisning av at et slikt tiltak ville vært nødvendig virker lite troverdig. Disse medlemmer vil vise til at spørsmål om oppbygging av en bloc fond også er spørsmål om myndighetenes vurdering av den totale risikoeksponering, og at bankenes enkeltvise vurderinger av sine risiki dermed ikke blir tilstrekkelig. Disse medlemmer vil også vise til at reduserte utbytteutbetalinger som følge av strengere soliditetskrav bør være et underordnet hensyn i vurdering av hele banknæringens soliditet. Det er videre et kjennetegn ved bankkrisen at bankene generelt undervurderte risikoen ved låneøkningen, men disse medlemmer vil vise til at myndighetene har et klart medansvar gjennom rammebetingelsene.

Liberalisering av kredittmarkedene kom i en periode med sterk oppgangskonjunktur, noe som klart forsterket effekten av de feiltilpasninger som skjedde i den første fasen. Når banknæringen og norsk næringsliv gikk over i en ny fase der mye erfaring var vunnet, kom det største konjunkturtilbakeslaget i Norge siden 1930-årene.

I analysen av bankkrisen er det også viktig å påpeke at det var et stort innslag i bankenes konkurranseflate direkte og indirekte mot statlig subsidierte institusjoner. Eksempler på dette er Postgiro, Postsparebanken og store deler av det tradisjonelle statsbanksystemet.

I en vurdering av årsaken til bankkrisen hører også effekter av politisk oppnevnte representanter i bankenes styringsorganer med. En slik type oppnevning ble gjort for at enkelte representanter i styringsorganene skulle kunne ta hensyn til fellesskapets interesser direkte i banknæringen. Erfaringene fra bankkrisen kan tyde på at en slik representasjon ikke bidro til å dempe bankenes utlånsvekst og risikoengasjementer. Det kan derfor være grunn til se nærmere på et skarpere skille mellom eierrollen som forvalter av egenkapitalen i bankene, og myndighetsrollen som forvalter av fellesskapets interesser. Disse medlemmer mener at eierrollen bør tilligge bankenes styringsorganer, mens myndighetsrollen bør ligge til staten, og viser for øvrig til merknader under « Rammer for banknæringens videre utvikling ».

Etter at regjeringen Willoch i 1986 gikk av etter ikke å ha fått tilslutning til en innstramningspakke, kom innstramningene fra den påfølgende regjering for sent og for ensidig i privat sektor. Dette understrekes også av SNF-rapporten, som bl.a. uttaler:

« Etter det store oljeprisfallet i 1986 ble det i perioden 1986-1989 ført en tilstrammingspolitikk som primært var innrettet mot privat konsum. Virkningene av denne politikken ble forsterket av en automatisk nedgang i etterspørselen som følge av økt gjeld og realkapital i låneboomen, samt høy realrente og fallende eiendomspriser i årene etter. »

Disse medlemmer viser til at begge rapportene som ligger til grunn for meldingen henviser til at den norske bankkrisen startet som problemer i enkeltbanker, med utgangspunkt i de elementer som er diskutert ovenfor. Dette kan betegnes som den første fasen av det som senere ble kalt bankkrisen. I første halvpart av 1989 så man etter hvert at disse problemene var felles for et stort antall institusjoner og at så mange banker hadde så store økonomiske problemer at man kunne snakke om en bankkrise. Disse medlemmer vil vise til at den andre fasen av bankkrisen ble kjennetegnet av en bredere og dypere krise, der banknæringen var sterkt påvirket av den svært negative konjunkturutviklingen. En raskt økende realrente, mest som følge av lavere prisvekst, bidro også til å svekke eiendomsmarkedet. Den andre delen av bankkrisen kjennetegnes også ved at bankene allerede hadde vært gjennom en periode med lav soliditet og svak inntjening og må således sies å ha vært dårlig rustet for å møte en slik konjunkturell krise. Dette reiser spørsmålet om i hvilken grad myndighetene kunne bidradd til å styrke bankenes posisjon til å møte slike problemer, uten samtidig å svekke det press på økt konkurranse og effektivitet som vil være til beste for økonomien.

Disse medlemmer vil vise til at spørsmålet om staten og samfunnet for øvrig har tjent eller tapt økonomisk på bankkrisen, inneholder mange elementer. I forhold til bankene har aksjonærene lidd store tap og i de fleste tilfeller mistet hele aksjekapitalen. Forretningsbankenes Sikringsfond og Sparebankenes Sikringsfond har til sammen utbetalt nesten 8 mrd. kroner, og disse fondene er også gått tapt. Meldingen beregner statens netto utlegg til banknæringen til 6,6 mrd. I dette tallet er ikke Norges Banks likviditetstilførsel til bankene med, som av Bankforeningen er beregnet til å ha gitt over 18 mrd. kroner i meravkastning enn ved plassering i valutareserver. Disse medlemmer vil peke på at verdien av statens aksjer og grunnfondsbevis vil være påvirket av salgstidspunktet, men dagens aksjekurser gir verdi på over 15 mrd. kroner. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at det i tillegg til de prinsipielt uheldige rollekonflikter staten pådrar seg også er unødvendig oppbinding av betydelige offentlige midler.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse betrakter dereguleringen av kredittmarkedet som den grunnleggende årsak til bankkrisen. Denne liberalisering ble begrunnet med at kapitalen vil bli kanalisert til formål som ga den største samfunnsmessige avkastning. I ettertid kan det konkluderes med at dereguleringen førte til det motsatte resultat slik at SSB oppsummerer erfaringene:

« Dereguleringen av finansmarkedene førte til en feilallokering av kapital som knapt har sidestykke i etterkrigstiden, altså stikk i strid med hensikten. » (SSB: økonomisk utsyn over året 1990.)

Fra 1984 ble det innledet en aggressiv konkurranse om markedsandeler gjennom utlånsvirksomhet. Denne konkurranse fortrengte hevdvundne prinsipper om forsiktighet, kreditt- og risikovurdering. De kriserammede banker fulgte samme markedsstrategi som førte til en betydelig eksponering av risiko.

Disse medlemmer avviser at den politiske styring av rentepolitikken representerer en hovedforklaring på bankkrisen. I likhet med det øvrige næringsliv er bankvesenet ansvarlig for å føre en forsvarlig utlånspolitikk innenfor de rammevilkår som de politiske myndigheter fastsetter. Konkurransen ble drivkraft for økte utlån uten at de nødvendige begrensninger i kredittvurderingen forhindret inntjenings- og soliditetskrisen.

Bankkrisen framtrer som et klassisk eksempel på markedssystems svikt. Dette er et grunnleggende fellestrekk i de land som ble påført en krise i det finansielle system som følge av dereguleringen.

Disse medlemmer viser til foranstående omtale av skattesystemets virkning på låneetterspørselen, bl.a. at grupper i befolkningen med høye inntekter stod overfor en negativ realrente etter skatt.

Disse medlemmer mener at denne innretningen av skattesystemet bidro til å forsterke den finansielle kursen som oppstod på grunn av liberaliseringen av kredittmarkedet.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at det var mange årsaker til at den økonomiske utviklingen gikk av sporet i 1980-årene. Forløpet til bankkrisen er nært knyttet til dette. Dette medlem understreker at vi alle må erkjenne et medansvar for det som skjedde, framfor å være opptatt av å plassere ansvaret hos noen andre.

Dette medlem viser til at det ofte blir hevdet at selve bankkrisen oppstod som følge av det uheldige sammentreff av minst tre forhold: Svakt bankhåndverk, gal politikk og dårlig hell (« bad banking, bad policy, bad luck »). Dette fordeler ansvaret for de store tapene på ganske mange hold, noe som trolig også er det riktige.

Dette medlem legger vekt på det ansvar bankenes egen ledelse gjennom styre og administrasjon må ta for utviklingen. De politisk oppnevnte representantene i bankenes styrende organer bidro ikke til å styrke bankenes kontroll og kredittvurdering. Videre synes det som om myndighetene alt for sent fikk i stand en beredskap for å håndtere de store tapene som en systemkrise i bankvesenet. Dette medlem understreker at det var helt riktig å gjennomføre støttetiltak i et slikt omfang som det ble gjort da situasjonen ble akutt høsten 1991.

Komiteens medlem fra Rød Valgallianse understreker spesielt den betydningen liberaliseringen av kredittpolitikken har hatt for at bankkrisa oppsto.

Dette medlem vil hevde at reguleringer av banknæringens virksomhet er nødvendig for å unngå liknende krisesituasjoner i framtida.

Dette medlem bemerker at St.meld. nr. 39 først og framst gir en reint beskrivende framstilling av bankkrisas forløp. Meldingen gir ingen visjoner for en framtidsrettet norsk politikk i banknæringen. Dette medlem vil derfor hevde at finansministerens melding varsler en EU-tilpasset bankpolitikk, der norsk bankvesen i framtida vil bli styrt av EU-direktiver og den norske regjeringa ikke vil ha behov for en sjølstendig bankpolitikk.

Denne holdninga hindrer for det første at staten gjennom fortsatt eierskap tjener inn de ca 16 mrd. kroner som er brukt til å redde bankvesenet og rydde opp i krisa som reguleringen og bransjeatferden i 80-årene medførte. Dette er rett og slett dårlig forretning for staten, som burde være med på å høste inn gevinster av bankenes bedrede resultater til fordel for fellesskapet.

3. Regnskapsregler og ansvarlig kapital

3.1 Sammendrag

3.1.1 Vurdering av tap på utlån og garantier

Departementet viser til at det ble gitt en bred drøfting og presentasjon av tapsforskriftene i Revidert nasjonalbudsjett 1992.

Departementet mener at Kredittilsynets tapsforskrifter gir en verdsetting av utlånene som stort sett er i samsvar med bedriftsøkonomiske prinsipper.

Det er departementets oppfatning at omlegging av tapsforskriften i 1987 ikke har hatt noen vesentlig betydning for bankkrisens forløp i Norge. Departementet viser til at de generelle regnskapsregler som galdt før 1987, tilsa at tapsføringen skulle være i samsvar med et forsiktighetsprinsipp og god regnskapsskikk.

Departementet vil presisere at virkelig verdi på utlån ikke nødvendigvis er identisk med en markedsverdi. For utlån er det bare i begrenset grad en omsetning mellom kreditorer. Underliggende sikkerheter vil også kunne være av en slik karakter at det ikke er noe velfungerende og likvid marked. Under slike omstendigheter er de observerte omsetningsprisene ikke nødvendigvis et godt uttrykk for virkelig verdi. I stedet vil virkelig verdi måtte vurderes på basis av den forventede inntjening i framtidige perioder.

Departementet anser det ikke som en relevant problemstilling i forhold til den norske bankkrisen å skille mellom hva som er et bedriftsøkonomisk og hva som er et samfunnsmessig « riktig » regnskap, jf. sitatet fra Bankkriseutvalget ovenfor. Under enhver omstendighet skal finansregnskapet reflektere utelukkende de bedriftsøkonomiske forhold. At metoden for å evaluere de bedriftsøkonomiske forhold ikke er entydig, er en helt annen problemstilling.

Departementet er ikke enig med de av høringsinstansene som antyder at daværende en bloc ordning skulle representere et hinder mot oppbygging av tilstrekkelige reserver. Utformingen av denne ordningen satte i realiteten et tak på oppbyggingen av ubeskattede reserver gjennom fradragsbegrensningen, men begrenset ikke muligheten til reserveoppbygging som sådan. Forskjellen mellom en reserveoppbygging i form av økt en bloc avsetning og en reserveoppbygging i form av tilbakeholdt beskattet overskudd er først og fremst den skattekreditt som oppnås i det første tilfelle. En slik kapitaløkning ville i realiteten ha vært finansiert av det offentlige.

Det kan hevdes at en utvidet en bloc avsetning ville ha gitt bankene en ekstra motivasjon til å bygge opp kapital. En større avsetning ville ha hatt som effekt at overskudd etter skatt, og dermed utbyttegrunnlaget, ble lavere enn ellers. En utvidet avsetningsadgang kunne dermed ha bidratt til å redusere utbyttebetalingene. Departementet legger imidlertid til grunn at den faktiske reserveoppbygging i bankene gjenspeiler bankenes vurderinger av behovet for reserver. Bankene hadde mulighet innenfor grensene av overskuddets størrelse til å bygge opp kapital. Bankene kunne dessuten eventuelt ha begrenset kredittekspansjonen ut fra soliditetsvurderinger.

Når det gjelder spørsmålet om den gjeldende skattemessige behandling av tap på utlån, viser departementet til redegjørelsen i avsnitt 7.2.1 i meldingen om endringen av fradragsreglene for finansinstitusjonene og om oppløsning av en bloc fondet. Departementet vil vise til at de regler som ble vedtatt innebærer at finansinstitusjoner får skattemessig fradrag for avsetninger til påregnelig tap.

3.1.2 Krav til ansvarlig kapital

I større utstrekning enn i andre næringer stiller myndighetene krav til virksomheten og den ansvarlige kapital i finansinstitusjoner. Mens konkurs og bedriftsnedleggelse i andre bransjer er akseptert som markedets måte å fjerne ineffektive bedrifter på, ville en tilsvarende utstrakt bruk av konkurs i finansieringen kunne gi store uønskede ringvirkninger for hele økonomien. Vanskeligheter i en finansinstitusjon vil kunne forplante seg til andre finansinstitusjoner. Kravene til den ansvarlige kapital for enkeltinstitusjoner er derfor et vern for stabiliteten i hele det finansielle systemet.

Departementet legger vekt på at reglene for den ansvarlige kapital skal være utformet slik at alle elementene tjener til å bygge opp under finansinstitusjonenes soliditet. Erfaringen med banker i krise har vist at deler av den ansvarlige kapital ikke har vært effektive som risikokapital, annet enn i tilfelle konkurs. Samtidig vil en vise til at kapitaldekningsreglene nå er tilpasset internasjonale standarder for minstekrav til ansvarlig kapital.

Erfaringene med hensiktsmessigheten av den ansvarlige lånekapitalen må også sees i lys av den krisetilnærming som har blitt fulgt i den akutte bankkrisefasen. Banklovgivningens ordinære system med offentlig administrasjon og eventuell avvikling av banker har ikke blitt anvendt i denne perioden. Dermed har den ansvarlige lånekapitalen blitt skjermet. Med en normalisering av forholdene i banknæringen vil banklovgivningens ordinære system igjen anvendes ved håndtering av eventuelle kriser i enkeltbanker.

Departementet er enig i at det ville ha vært ønskelig med strammere kapitaldekningsregler i tiden forut for bankkrisen, og at det var uheldig at bankene i så stor grad kunne oppfylle kravene med ansvarlige lån. Strengere regler ville kunne medført en sterkere egenkapitaloppbygging på slutten av 1980-tallet. Trolig ville en da også hatt høyere rentemargin og utlånsrenter i denne perioden.

Departementet har i utformingen av kapitalkrav for finansnæringen lagt vekt på at kravene for de ulike finansinstitusjonene skal være identiske. Helt fram til de nye finansieringslover og forsikringslover ble vedtatt i 1988, var egenkapitalreglene forskjellig utformet. Dermed var det ulike krav til ansvarlig kapital mellom de ulike typer finansinstitusjoner for samme type plassering. Forsikringsselskapene hadde tidligere ikke kapitalkrav. Kredittforetakene hadde et kapitalkrav på 2,5-4,5 %. Finansieringsselskapene var pålagt et krav på 10 %. Forretningsbankene hadde et krav på 6,5 %. Ulike krav - og lave krav for enkelte grupper av finansinstitusjoner - påvirket konkurransesituasjonen mellom ulike grupper av finansinstitusjoner. Høyere krav til egenkapital for alle finansinstitusjoner kunne trolig dempet veksten i tilbudet av lån.

3.1.3 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at utlånstapene har vært en hovedårsak til tap av egenkapital og at egenkapitalen i løpet av bankkrisen ble så kraftig redusert at ny ekstern kapital måtte tilføres. I forbindelse med skattereformen ble det derfor foreslått en ordning med begrenset rett til å benytte negative saldi til erverv av aksjer i norske selskaper. I Ot.prp. nr. 70 (1990-1991) ble ordningen senere utvidet i retning av å gi særlig gunstig adgang til å avregne eksisterende negative saldi ved kjøp av aksjer eller grunnfondsbevis i banker. Her heter det blant annet:

« I Ot.prp. nr. 35 (1990-1991) Skattereformen 1992 fremmet departementet en rekke forslag til endringer i skattelovens regler for saldoavskrivninger. Det ble blant annet fremmet forslag om å oppheve dagens ordning med utsatt beskatning av gevinst ved salg av driftsmidler gjennom etablering av såkalt negativ saldo. ...

Departementet fremmer forslag om at en viss andel av eksisterende negative saldoer skal være skattefrie. ...

... i tillegg foreslås det en særlig gunstig adgang til å avregne eksisterende negative saldoer i aksjer eller grunnfondsbevis i banker, for å imøtekomme et behov hos bankene om styrket egenkapital, ... »

Dette tiltaket ga investorer i aksjer og grunnfondsbevis utstedt av banker et skattemessig incitament på 20 øre pr. krone i forhold til alternativet med føring på gevinst- og tapskontoen. Skattelettelsen i 1992 pr. mrd. kroner i kjøp av aksjer og grunnfondsbevis målt mot alternativet var 56 mill. kroner.

Flertallet viser til at dette tiltaket i begrenset grad medførte økt kapitaltilførsel til bankene. På tross av skattesubsidiering ved kjøp av bankaksjer måtte dermed egenkapitalbehovet dekkes gjennom de statlige tiltakene.

Flertallet viser til at staten pr. i dag er påført store tap som følge av krisetiltakene. Utbetalinger fra Statens Banksikringsfond og utbetalinger finansiert med støtte fra Statens Banksikringsfond utgjør i alt 16.172 mill. kroner. Utbetalinger (uten grunninnskuddsordningen) fra Norges Bank utgjør 774 mill. kroner. De totale kostnader for staten når verdien av eiendelene er trukket fra beløper seg til 3,8 mrd. kroner for forretningsbankene og 2,8 mrd. kroner for sparebankene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, viser til at Stortinget i november 1991 vedtok en hjemmel hvor Kongen ved kongelig resolusjon på visse vilkår tvangsmessig kan nedskrive aksjekapitalen i bankene dersom ikke bankenes generalforsamling av eget tiltak selv treffer slikt vedtak. Hensikten var å bringe aksjekapitalen i samsvar med de tap som fremkommer i det reviderte statusoppgjør. Flertallet viser til at slik resolusjon ble benyttet høsten 1991 overfor Kreditkassen og Fokus Bank. Flertallet viser til de økonomiske tap staten er påført som følge av krisetiltakene samt til merknadene under og mener på bakgrunn av dette at hjemmelen er anvendt i tråd med intensjonene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen konstaterer at Staten ved sin håndtering av bankkrisen sørget for å overta eierskapet i de tre største forretningsbankene. Disse medlemmer viser til at den statlige overtagelsen ble muliggjort ved at Staten ga seg selv en ny, ekstraordinær ekspropriasjonshjemmel, slik at banker kunne eksproprieres på grunnlag av regnskapsmessige statusoppgjør, bl.a. basert på beregnede, ikke konstaterte tap. Disse medlemmer viser til at innskjerpede regnskapsforskrifter som ble gitt i 1987 førte til at beregnede, ikke konstaterte tap ble regnskapsført i større grad enn tidligere. Disse medlemmer viser videre til at omfanget av beregnede tap økte kraftig som følge av det store verdifallet på eiendomsmarkedet.

Disse medlemmer vil bemerke at de nye ekspropriasjonsreglene som ble gitt i 1991 og 1992 hadde som siktemål å gi Staten lovhjemler som den inntil da ikke hadde, til å overta de kriserammede bankene og avskrive den private aksjekapitalen uten å sette bankene under offentlig administrasjon. Disse medlemmer finner grunn til å fremheve at den første av de nye ekspropriasjonsbestemmelser ble gitt i desember 1991. Det førte til at Regjeringen nedskrev den private aksjekapitalen i Kreditkassen og Fokus Bank til null like før årsskiftet. På den måten ble samtidig storparten av de tidligere aksjonærene fratatt retten til skattemessig fradrag for tap som de etter skattereformen ville hatt dersom ekspropriasjonen hadde funnet sted etter årsskiftet. Det var de langsiktige aksjonærene som ble rammet av dette, fordi også det tidligere skattesystemet ga rett til fradrag for tap dersom aksjene var kjøpt i løpet av de siste tre årene.

Disse medlemmer viser til at til sammen ca 150.000 private aksjonærer i de tre største forretningsbankene i sin helhet ble avskrevet som aksjonærer på grunn av eller med hjemmel i de særlover som er beskrevet foran. Det dreide seg i stor grad om pensjonister og småaksjonærer. Disse medlemmer har merket seg den strid og uro som er oppstått omkring denne ekspropriasjonen som ble foretatt uten erstatning, både i forhold til Grunnloven og til hva som er akseptabel politisk atferd og maktbruk. Disse medlemmer finner det naturlig at dette spørsmål blir ytterligere aktualisert ved at endel av de tidligere avsetninger på beregnede tap i bankene nå blir tilbakeført som inntekter i bankene.

Disse medlemmer mener at også hensynet til Statens egne interesser burde tilsi en mer imøtekommende og mindre stivbent opptreden overfor bankaksjonærene. Et bredt norsk eierskap i bankene er etter disse medlemmers mening en stor fordel både for bankene og landet som helhet. Disse medlemmer vil understreke at en eierstruktur som innebærer at store deler av det norske folk er medeiere i bankene, slik situasjonen var tidligere, både gir det beste grunnlaget for å innhente ny kapital og til å sikre bredt norsk eierskap.

Disse medlemmer understreker at det er ønskelig at Staten nå snarest utarbeider et kjøpstilbud til de tidligere aksjonærene i de tre største forretningsbankene, slik at disse igjen kan komme tilbake som aksjonærer. Disse medlemmer mener at tilbudet bør utformes på en måte som stimulerer flest mulig av de tidligere aksjonærene til på nytt å velge å gå inn som medeiere i bankene. Disse medlemmer mener at det bør skje ved at de tidligere aksjonærene gis en kjøpsopsjon med rabattelement til deler av den statlige aksjekapital i disse bankene. Disse medlemmer mener at et slikt opplegg vil kunne gjenopprette tillit mellom Staten, de private aksjonærene og bankene, og legge grunnlaget for et bredt norsk eierskap i bankene. Disse medlemmer forutsetter at Staten innfrir løftet overfor de tidligere aksjonærene i Fokus Bank om å tilby dem inntil 25 % av Statens aksjer ved forkjøpsrett, og viser i den sammenheng også til finansministerens brev av 16. september 1994 der det bl.a. heter:

« Som omtalt i St.meld. nr. 39 (1993-1994) legges det til grunn at salg av aksjer i Fokus Bank må underlegges forretningsmessige vurderinger. Etter departementets oppfatning vil det være mest hensiktsmessig å behandle spørsmålet om gjennomføringen av salg av inntil 25 % av Statens Banksikringsfonds aksjer til tidligere aksjonærer i Fokus Bank, når spørsmålene om bankens videre fremtid og egenkapitalstrategi er avklart. Når dette kan skje avhenger av utviklingen framover, og tidspunktet er således ikke mulig å angi eksakt. »

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen fremmer følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for privatisering av Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank. »

« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for salg av statsaksjer i Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank med forkjøpsrett til tidligere aksjonærer. »

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen fremmer følgende forslag:

« Salg av statens aksjer i Den Norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank utformes med et rabattelement for tidligere aksjonærer. »

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til sine merknader angående eventuell forkjøpsrett under kap. 4.2.2.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, viser til at forskrift om vurdering av tap på utlån, garantier m.v. ble endret i 1991. Forskriften av 1991 er i hovedsak en videreføring av tidligere forskrifter, men det ble innført en to-deling av tapsavsetningene ved at det skilles mellom spesifiserte og uspesifiserte tapsavsetninger. Spesifiserte avsetninger er til dekning av påregnelige tap, de uspesifiserte er til dekning av påregnelige tap på ikke identifiserbare utlån og andre tap som ikke omfattes av spesifiserte avsetninger. I tillegg til tapsavsetningene kunne bankene gjøre generelle reserveavsetninger til en bloc fond til dekning av fremtidige tap som vil kunne oppstå på grunn av forhold som kan inntre etter balansedagen. Slike avsetninger var ikke skattepliktige for et beløp inntil 5 % av samlede utlån.

Flertallet viser til at intensjonen i forskriften er at tapene på misligholdte eller tapsutsatte lån skal beregnes som verdiforskjellen mellom det banken avtalemessig har krav på, og det banken kan regne med å få. Flertallet viser til Revidert nasjonalbudsjett 1992 hvor departementet skriver:

« Størrelsen av det tapet som beregnes på de identifiserte tapsengasjementene avhenger av flere forhold, hvor bl.a. en vurdering av kundenes økonomiske forhold og verdivurdering av sikkerheten for lånet inngår. I den lavkonjunktur som nå preger norsk økonomi, med bl.a. svakt fungerende markeder for fast eiendom og produksjonskapital, vil det i en del tilfeller være nødvendig med en annen tapsberegning enn den som vil følge av en konsekvent anvendelse av markedsverdiprinsippet. I noen grad må det, etter departementets oppfatning, kunne legges til grunn realistiske prognoser om en positiv utvikling i underliggende forhold. »

Videre i Revidert nasjonalbudsjett for 1992 heter det:

« En bank som systematisk velger det mest pessimistiske alternativet ved vurderingen av sine engasjementer, vil kunne sies å avgi et misvisende regnskap. Det er bankens organer som har ansvaret for å godkjenne regnskapet, og dermed påse at bildet av bankens økonomiske resultat og stilling på en objektiv måte reflekterer den informasjon som foreligger. »

I B.innst.S.nr.IV (1991-1992) uttaler finanskomiteen:

« Komiteen er enig i at det må legges opp til en restriktiv vurdering ved tapsavsetninger. Komiteen har merket seg at Kredittilsynets rapport av 10. mars 1992 viser at det er betydelig samsvar mellom bankene i praktiseringen av spesifiserte avsetninger, og departementets vurdering av at tapsforskriftene har bidratt til å heve kvaliteten på bankregnskapet.

Komiteen viser til at det i meldingen er foreslått å endre forskriften for beregning av ansvarlig kapital i bankene, slik at uspesifiserte tapsavsetninger i en overgangsperiode kan medregnes som ansvarlig kapital. Komiteen er enig i dette. »

Flertallet finner grunn til å understreke at det er faglig bred enighet om at tapsforskriftene gir en verdsetting av utlånene som stort sett er i samsvar med bedriftsøkonomiske prinsipper. Forskriftene må nødvendigvis gi rom for skjønn. Virkelig verdi må i enkelte tilfeller også vurderes på basis av den forventede inntjening i framtidige perioder.

Flertallet vil videre understreke at den tidligere muligheten for en bloc avsetning med inntil 5 % av utlånene satte en grense for mulig skattemessig fradrag for avsetninger til påregnelige tap. Ordningen var ikke til hinder for at større avsetninger var mulig. En utvidet ordning, slik enkelte har tatt til orde for, ville også hatt som konsekvens at overskudd etter skatt, og dermed utbyttegrunnlaget, hadde blitt redusert.

Flertallet viser til at utvidet adgang til å ta opp ansvarlig lånekapital var en medvirkende årsak til at bankene kunne øke sine utlån. Erfaringen er at deler av den ansvarlige kapital ikke har vært effektiv som risikokapital annet enn ved konkurs. Flertallet viser til at det i 1991 ble vedtatt nye krav til den ansvarlige kapital.

4. Rammer for banknæringens videre utvikling

4.1 Sammendrag

Samtidig som veksten i norsk økonomi nå tar seg opp, synes den underliggende inntjeningen i forretnings- og sparebankene å være i sterk bedring. Som gruppe hadde sparebankene i 1993 et historisk sett usedvanlig godt resultat. Forretningsbankene hadde relativt sett en enda sterkere resultatforbedring enn sparebankene, men oppnådde likevel et mer moderat resultat. Resultatutviklingen forklares først og fremst av engangsgevinster knyttet til rentefallet, lavere kostnader knyttet til misligholdte lån og et betydelig fall i utlånstapene. Driftskostnadene er også redusert. I historisk perspektiv er likevel tapsnivået fortsatt høyt både i forretnings- og sparebankene. Bankenes rentemarginer vil trolig falle ytterligere. Det vil fortsatt være nødvendig å få til en ytterligere bedring av soliditet og kapitaldekning gjennom utvidelse av kjernekapitalen.

I forhold til situasjonen på 1960- og 1970-tallet bærer bankenes resultater nå preg av betydelig større usikkerhet. Det er flere årsaker. Nedbygging av pris- og kvantumsreguleringer i vare- og tjenestemarkedene har bidratt til at utviklingen i relative priser er mindre stabil enn tidligere. Norske finansmarkeder er i større grad enn tidligere påvirket av internasjonale forhold, som følge av at norsk økonomi er sammenvevd med andre lands økonomi. Også en skjerpet konkurranse på finansmarkedet gjør at de « sikre » inntektselementene tenderer til å bli eliminert. Norsk økonomi er tjent med en effektiv finansnæring. En finansnæring som effektivt tjener samfunnsøkonomien og derfor opptrer som samfunnsinstitusjoner, vil avspeile de realøkonomiske forholdene. En ubalanse i økonomien vil virke inn på finansmarkedene, på samme måte som uro i finansmarkedene vil gi realøkonomiske kostnader. Den økonomiske politikken må innrettes med sikte på å unngå store ubalanser i finansmarkedene eller i realøkonomien. Utviklingen i norsk økonomi i 1970- og 1980-årene, og bankkrisen, illustrerer betydningen av en troverdig stabiliseringspolitikk.

En viktig utfordring framover vil bli å gjenskape en finansnæring som på den ene side er effektiv og nøysom, og på den annen side er tilstrekkelig robust til å tåle motgang. Bankene må bestrebe seg på å opprette en solid kapitalbase ut over de internasjonale minimumsstandarder. Skal egenkapitalen kunne betjenes forretningsmessig, må kostnadene i bankene reduseres også i årene framover.

En troverdig politikk overfor finansnæringen forutsetter et effektivt tilsynsapparat. Kredittilsynet har før og under bankkrisen stått overfor uvanlig store utfordringer. Det er departementets vurdering at Kredittilsynet i hovedsak har mestret disse utfordringene. Dimensjonene i den norske bankkrisen kan ikke forklares ved å henvise til en svikt i tilsynsvirksomheten. Det er nedlagt betydelige ressurser i ytterligere opprustning av Kredittilsynet. Det ligger særlige utfordringer framover både i Kredittilsynets tilpasning til internasjonale forhold og i en videre utvikling av det norske finansmarkedet. Det må legges vekt på å utvikle effektive samarbeidsformer for tilsynsmyndigheter på tvers av landegrensene, samt å videreutvikle reglene for soliditet og forsvarlig bankdrift.

I Nasjonalbudsjettet 1994 var det departementets vurdering at inntjeningssituasjonen tillot en gradvis avvikling av de særskilte tiltakene overfor banknæringen. ordningen med subsidierte innskudd fra Norges Bank ble avviklet, og sikringsfondsavgiften ble hevet til lovens ordinære nivå. Departementet anser at med driftsåret 1993 er det satt sluttstrek for den norske bankkrisen som hadde sitt opphav i den sterke utlånsveksten på midten av 1980-tallet. Statens Banksikringsfond vil fortsatt i en overgangsperiode være en del av det samlede sikkerhetsnettet for banknæringen. Departementet legger imidlertid til grunn at eventuelle framtidige kriser i enkeltbanker skal håndteres etter banklovgivningens ordinære system. Det aktuelle sikringsfondet, Kredittilsynet og Finansdepartementet må i hvert enkelt tilfelle vurdere om offentlig administrasjon er hensiktsmessig.

Dersom en ny systemkrise skulle oppstå, vil dette kreve særskilte tiltak fra myndighetenes side. Regjeringen har markert sin vilje og evne til å møte en systemkrise med tilstrekkelige virkemidler. Stortinget har på sin side gitt tilslutning til en slik politikk.

Departementet viser til at det pågår et utredningsarbeid i Banklovkommisjonen om innskytergarantiens innhold. Det er et behov for både å klargjøre og begrense garantiens omfang. Bl.a. vil det være nødvendig å innføre grenser for størrelsen på innskudd som skal omfattes av garantien, slik det er vanlig i mange andre land. En slik begrensing vil skjerpe profesjonelle investorers risikobevissthet, og på den måte bedre effektiviteten i kredittmarkedet.

Departementet vil vurdere nærmere hvordan lovverket om bankenes styringsorganer mest hensiktsmessig bør utformes, jf. drøftingen i kapittel 9. Den svake styringen av bankene i opptakten til bankkrisen gjør det nødvendig med en vurdering av funksjonene til de ulike organer. Departementet vil komme tilbake til dette i lys av Banklovkommisjonens innstilling.

Regjeringen vil vise til at banknæringen har stor samfunnsmessig betydning. Dette er bl.a. kommet til uttrykk ved de tiltak regjering og Storting har gjennomført for å sikre tilliten til det finansielle systemet i Norge. Det kommer også til uttrykk gjennom det regelverk som er fastsatt, og vektleggingen av tilsynsvirksomheten.

Regjeringen er innstilt på at det statlige medeierskapet i Den norsk Bank og Kreditkassen skal videreføres. Formålet med et statlig medeierskap skal være å bidra til å sikre et stabilt, nasjonalt eierskap i de to største norske forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser. Det forutsettes at det statlige medeierskapet baseres på at bankene skal drives på et ordinært forretningsmessig grunnlag.

På mellomlang sikt og i inneværende stortingsperiode tas det sikte på å beholde en statlig eierandel på over 50 % i disse to bankene. Før det evt. blir aktuelt å redusere eierandelen under 50 %, vil Regjeringen legge spørsmålet om omfanget av det statlige eie fram for Stortinget til fornyet vurdering. Fram til dette skjer vil en vinne viktig erfaring med det statlige eierskapet. Det statlige eierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal utøves av Statens Bankinvesteringsfond. Fondet skal utøve sine eierfunksjoner i generalforsamlingen og medvirke ved oppnevnelse av de styrende organer. Fondet skal - som forvalter av statens eierinteresser - medvirke til at bankene driver solid og nøktern bankdrift som er forretningsmessig fundert, og slik at statlig og privat eierkapital kan oppnå en forretningsmessig forrentning.

Statens Banksikringsfond vil igangsette et aksjesalg i de to bankene etter disse retningslinjer, hensyntatt forretningsmessige vurderinger og de forpliktelser staten har akseptert eller vil akseptere i forbindelse med emisjoner i de to bankene.

De øvrige aktiva i Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond skal avhendes etter hvert som de forretningsmessige forhold tilsier det. Det legges ikke opp til en langsiktig videreføring av det statlige eierskapet i Fokus Bank. De samme nasjonale hensyn kan ikke legges til grunn for et eventuelt framtidig statlig eierskap av aksjer i Fokus Bank. Dette følger av at Fokus Bank er en regional og ikke en landsdekkende forretningsbank. Salg av aksjer i Fokus Bank må underlegges forretningsmessige vurderinger.

I en overgangsperiode vil det statlige eierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen bli forvaltet av de to statlige fondene.

Det er av stor betydning at myndighetene skiller mellom oppgaven å forvalte aksjene i banken, oppgaven å utarbeide lover og regler for finansnæringen og å føre tilsyn, og oppgaven å utforme og gjennomføre den økonomiske politikken.

I Nasjonalbudsjettet 1994 uttalte departementet:

« Departementet ser det ikke som en grunnleggende forutsetning for å sikre konkurranse i bedriftsmarkedet at vi skal ha to landsdekkende banker. Tilstrekkelig konkurranse må være et premiss for den videre utvikling av bankstrukturen. Men det er like viktig at den bankstrukturen som utvikles, har et snarlig inntjeningsgrunnlag i økonomien. »

Det er et kjennetegn ved strukturpolitikken at nye utviklingstrekk gjentagne ganger har framskyndet endringer i retningslinjene. Etter departementets syn tilsier ikke dette noen nedprioritering av strukturpolitikkens betydning. Det er nødvendig at regjering og Storting til enhver tid har en oppfatning av hva slags finansiering økonomien er best tjent med. Men samtidig må en erkjenne at det er påkrevet med en åpen holdning til utviklingen. Det er derfor ikke riktig å opprettholde en statisk strukturpolitikk. Strukturpolitikken på 80-tallet har vært formulert som særskilte rammer for navngitte eller identifiserbare finansinstitusjoner. Politikkens utforming har gjenspeilet en fokusering på konkurransesituasjonen mellom innenlandske enheter. Departementet mener at en også i strukturpolitikken må ta konsekvensen av at norske finansmarkeder er sammenvevet med internasjonale finansmarkeder. Det er den samlede konkurransesituasjonen som har betydning for kvalitet og pris på de tjenester som tilbys norske kunder. Etter Regjeringens syn er et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse en hensiktsmessig retningslinje for departementets håndtering av bankstrukturspørsmål.

Regjeringen har fremmet forslag om at Postgiro og Postbanken slås sammen til en enhet fra 1. januar 1995, jf. St.prp. nr. 38 og Ot.prp. nr. 52 (1993-1994) .

Et viktig siktemål med forslaget er å sikre og styrke tilbudet av bank- og betalingstjenester i alle deler av landet gjennom Postverkets nett. Ved omdanningen til Norges Postbank fra 1. januar 1993 og ved den foreslåtte fusjonen mellom Postgiro og Postbanken, søker en å etablere en bank med fullverdig tilbud av bank- og betalingstjenester overfor både person- og bedriftskunder. Dette vil bidra til å sikre konkurranse i begge delmarkeder. Håndteringen av strukturpolitikken vil måtte reflektere det forhold at en slik ny samlet enhet etableres. En fusjon ventes for øvrig å bedre grunnlaget for å komme videre i samordningen av betalingssystemene i post og bank.

4.2 Komiteens merknader

4.2.1 Organisering

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at en viktig årsak til at krisen fikk utvikle seg var at det ble gjennomført dårlig bankhåndverk i store deler av næringen. SNF-rapporten, som danner noe av grunnlaget for meldingen, konkluderer med at ansvaret for det store omfanget av feildisposisjoner ligger hos ledelsen og styret i de respektive bankene. Rapporten peker videre på at mange banker og kredittinstitusjoner har hatt for mange passive styrer og derfor i for stor grad var administrasjonsstyrt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen viser til sine merknader under pkt. 2.2.

Komiteen har merket seg at departementet vil vurdere en forenkling av styringsstrukturen i retning av færre mellomliggende ledd i forretningsbankene. Departementet peker videre på at noe av grunnlaget for representantskapets virke er blitt borte med lovendringen av 1990 og at man derfor ønsker å vurdere om oppbyggingen av de ledende organer i forretningsbanker i større grad enn i dag bør følge de generelle bestemmelser i aksjeloven. Komiteen har videre merket seg at det etter departementets oppfatning kan være grunn til å få vurdert kontrollkomiteenes funksjon i en bredere sammenheng og om lokalstyrer bør tas ut av banklovgivningen. Komiteen tar ikke stilling til disse spørsmålene, men legger til grunn at departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med vurderingen av Banklovkommisjonens utredning.

4.2.2 Eierskap

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, slutter seg til at det statlige medeierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal videreføres for å sikre nasjonalt eierskap. Det er viktig at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, slutter seg til at det ikke legges opp til en videreføring av et statlig eierskap i Fokus Bank.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Rød Valgallianse mener at det statlige medeierskapet også i Fokus Bank skal videreføres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at Regjeringen mener at en statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet.

Disse medlemmer er enig i dette. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at før det eventuelt blir aktuelt å redusere eierandelen i Den Norske Bank og Kreditkassen under 50 % vil Regjeringen legge spørsmålet om omfanget av statlig eie frem for Stortinget for ny vurdering. Disse medlemmer vil avvente denne vurdering.

Disse medlemmer viser til at det i meldingen ikke legges opp til en videreføring av det statlige eierskapet i Fokus Bank. Disse medlemmer er enig i dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, slutter seg til at det i inneværende stortingsperiode tas sikte på å beholde en statlig eierandel på over 50 % i Den norske Bank og Kreditkassen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at dette også skal gjelde Fokus Bank.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til Innst.O.nr.14 (1991-1992) hvor det uttales:

« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, finner det rimelig at det ved en eventuell beslutning om nedskrivning til null og innløsning av eksisterende aksjer, legges til rette for at de som er aksjonærer på nedskrivningstidspunktet gis fortrinnsrett til å tegne ny aksjekapital ved en rettet emisjon etter at Statens Banksikringsfond eventuelt har kommet inn som aksjonær. »

Flertallet viser til at etter nedskrivning av aksjekapitalen i Kreditkassen ved Kgl.res. av 20. desember 1991 ble det iverksatt et tilbud til aksjonærene om kjøp av inntil 25 % av Banksikringsfondets aksjer innen 1. juli 1992. Et tilsvarende tilbud til Fokus Banks aksjonærer ble utsatt etter anbefaling fra bankens styre. Flertallet forutsetter at de som var eiere i Fokus Bank på det tidspunktet aksjeverdien ble nedskrevet til null (20. desember 1991), gis tilbud om å kjøpe inntil 25 % av statens aksjer i banken i tråd med det komiteens flertall tidligere har gått inn for, jf. Innst.O.nr.14 (1991-1992).

Flertallet viser til at Den norske Bank i desember 1991 inngikk en avtale med Statens Banksikringsfond om direkte kapitalinnskudd som en del av en større rekapitalisering av banken. Denne avtalen innbefattet også private aksjonærer. Flertallet legger til grunn at Statens Banksikringsfonds aksjesalg i Den norske Bank og Kreditkassen vil skje etter de retningslinjer som er skissert i St.meld. nr. 39 (1993-1994).

Flertallet vil påpeke at det er betydelige praktiske problemer og kostnader forbundet med en eventuell forkjøpsrett til tidligere aksjonærer i de to største forretningsbankene.

Flertallet finner det derfor ikke rimelig å gi disse tidligere aksjonærene ytterligere fortrinnsrett utover det som allerede er gitt. Flertallet vil peke på at tidligere eiere på lik linje med andre kan kjøpe de aksjer som blir lagt ut for salg.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til tidligere uttalelser i Innst.O.nr.14 (1991-1992):

« Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at de gamle aksjonærer i en kriserammet bank, f.eks. Kreditkassen, gis fortrinnsrett når ny aksjekapital søkes tegnet. Disse medlemmer forutsetter videre at Statens Banksikringsfond legger opp sine engasjementer slik at de aktuelle banker snarest mulig kan komme i normal drift og blir solgt til private eiere. Disse medlemmer mener det er viktig å unngå at de ulike krisetiltak som settes i verk overfor bankene fører til at deler av det private bankvesen blir overtatt eller kontrollert av staten på varig basis. Disse medlemmer forutsetter derfor at eventuell statlig overtagelse eller statlig eierskap kun skjer på midlertidig basis når verdiene er tapt og det ikke går an å få den nødvendige kapital på ordinær måte. Disse medlemmer vil samtidig påpeke at Statens Banksikringsfond i sin håndtering av bankkrisen må unngå urimelig forskjellsbehandling mellom banker som er sterkt kriserammet og andre banker med stor kapitalmangel. »

Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen er prinsipielt uenig i at staten forblir eier i Den Norske Bank og Kreditkassen. Disse medlemmer er enig i behovet for et dominerende nasjonalt eierskap i de viktigste kredittinstitusjonene. Disse medlemmer understreker at slikt eierskap i Norge må sikres som i mange andre vestlige land gjennom et aktivt privat eierskap og en myndighetspolitikk som legger til rette for et slikt velfungerende kapitalmarked. Disse medlemmer understreker at dette krever en omlegging av dagens politikk som i stor grad har ført til en kapitaltørke og et utilstrekkelig marked for norsk eierskap.

Disse medlemmer understreker behovet for velfungerende forretningsbanker bl.a. for å sikre utviklingsmulighetene for norsk næringsliv. Disse medlemmer understreker imidlertid at en aktiv næringspolitikk bør sikres på bedre måter enn å binde milliarder av statlige investeringsmidler til passivt eierskap i forretningsbankene.

Disse medlemmer vil også peke på de rollekonflikter som myndighetene pådrar seg gjennom å være eier, konsesjonsmyndighet/tilsynsmyndighet og ansvarlig for penge- og kredittpolitikken. Disse medlemmer er enig i behovet for et godt regelverk, tilstrekkelige soliditetskrav og gode kontrollinstitusjoner for å sikre tilliten til norske finansinstitusjoner. Disse medlemmer vil imidlertid hevde at statens uavhengige kontroll svekkes ved at staten samtidig har en dominerende eierrolle i finansnæringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til at det sterke statlige medeierskapet i Den Norske Bank og Kreditkassen ble etablert som følge av bankkrisen og de behov som oppstod for å sikre nødvendig stabilitet og tillit i bankvesenet. Disse medlemmer vil peke på at Høyre og Kristelig Folkeparti la som forutsetning at det statlige eierskapet gjennom Statens banksikringsfond skulle avvikles etter hvert som bankene kom i normal funksjon og at statens andeler da skulle legges ut for salg til private eiere. Disse medlemmer mener det er prinsipielt uheldig at staten opprettholder en dominerende eierrolle og styring med det private bankvesen i en situasjon der bankenes egenkapital og inntjeningsevne er tilfredsstillende. Disse medlemmer mener at statens medvirkning til å sikre et stabilt, velfungerende bankvesen først og fremst bør styres gjennom et ramme- og regelverk som sikrer nødvendig kontroll, stimulerer til nasjonalt eierskap og gir muligheter til å dekke kundemarkedets ulike behov gjennom en forsvarlig kredittpolitikk. Disse medlemmer mener det derfor bør legges til rette for at det statlige eierskapet blir redusert ved at statens eierandeler i de to bankene legges ut for salg til private interesser så snart som dette er forretningsmessig og praktisk mulig og hensynet til et fortsatt sterkt nasjonalt eierskap er tilfredsstillende ivaretatt.

Disse medlemmer viser til at det statlige eierskapet av de store forretningsbankene er oppstått i en unntakssituasjon som følge av bankkrisen de første årene på 90-tallet. Nå vil det være riktig å arbeide for å komme tilbake til en normalsituasjon med hovedvekt av private eiere i forretningsbankene. Disse medlemmer kan ikke støtte Regjeringens forslag om å opprettholde den statlige aksjemajoriteten i Den norske Bank og Kreditkassen inntil videre. En slik politikk bidrar til å endre blandingsforholdet mellom statlig og privat virksomhet i norsk økonomi på varig basis. Dette er ikke i samsvar med den linje i den økonomiske politikken som det har vært flertall for i store deler av etterkrigstiden. Disse medlemmer viser til at både hensynet til bankene selv, samfunnsøkonomien og Statens finansielle situasjon taler for en vesentlig raskere nedtrapping av statens eierandel i disse bankene enn det Regjeringen legger opp til.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at det ikke finnes noe i Senterpartiets ideologi eller program som skulle tilsi statlig eierskap i norske forretningsbanker. Disse medlemmer mener imidlertid det er særlig viktig å sikre aksjemajoriteten i våre finansinstitusjoner på norske hender. Disse medlemmer viser til at EØS-avtalen medfører at finansieringsvirksomhetsloven ikke lenger kan sette noen maksimalgrense for samlet utenlands eierskap etter 1. januar 1995. Målsettingen om nasjonalt eierskap kan dermed ikke lenger ivaretas gjennom konsesjonslovgivningen. Disse medlemmer mener at staten er den eneste som kan sikre tilstrekkelig, varig norsk eierskap i våre finansinstitusjoner. Disse medlemmer går derfor inn for at staten fortsatt skal ha aksjemajoriteten i våre tre største forretningsbanker.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine prinsipielle merknader om statlig eierskap i bla. Innst.O.nr.14 (1991-1992), hvor følgende ble anført i forbindelse med oppretting av Statens Bankinvesteringsfond:

« Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti anser det viktig at den betydelige bruk av offentlige midler som tilføres det private bankvesenet for å forhindre sammenbrudd, må følges opp med betryggende kontroll og styring i samfunnets interesse. Gjennom de omfattende krisetiltak i form at støttelån og egenkapital påtar staten seg risiko for den videre drift av de berørte bankene med sikte på å gjenreise soliditeten og derved normalisere deres driftsøkonomi.

De kriserammede banker sikres ved en statlig redningsoperasjon fordi de er viktige samfunnsinstitusjoner. Når bankene blir betraktet som en del av samfunnets infrastruktur er det et sentralt spørsmål hvordan den samfunnsmessige styring og kontroll skal ivaretas. Et aktivt statlig eierskap i de største forretningsbankene aktualiseres dessuten av EØS-avtalen. En nedbygging av det nåværende konsesjonsvern vil åpne for utenlandsk oppkjøp av større norske finansinstitusjoner. Det har hittil vært bred politisk enighet om at de store enhetene i norsk bankvesen skulle være på nasjonale hender. Etter disse medlemmers mening er statlig eierskap i en majoritetsposisjon, det eneste realistiske alternativ for å oppfylle denne målsetting. Dette vil sikre et stabilt og langsiktig nasjonalt eierskap. »

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse vil i samsvar med disse synspunkter gå mot en privatisering av Fokus Bank, Den norske Bank eller Kreditkassen. De nåværende statlige eierposisjoner opprettholdes i de nevnte forretningsbanker.

I denne sammenheng viser disse medlemmer til at eierbegrensningsregelen for utenlands eierandel i norske finansinstitusjoner ifølge meldingen skal oppheves fra 1. januar 1995. Fra dette tidspunkt vil aksjer i norske banker være gjenstand for fri omsettelighet også i forhold til utenlands oppkjøp. Målsettingen om nasjonalt eierskap kan ikke lenger ivaretas gjennom konsesjonslovgivningen.

Ifølge St.meld. nr. 39 (1993-1994) skal salg av større aksjeposter meldes til myndighetene som ved vurderingen bare kan legge vekt på « eiernes egnethet til å sikre en sunn og fornuftig ledelse av kredittinstitusjoner ». Når det foreslås full privatisering av Fokus Bank, og dessuten salg av betydelige aksjeposter i Den norske Bank og Kreditkassen ut fra forretningsmessige prinsipper er andre vurderingskriterier enn de refererte utelukket. Et nasjonalt eierskap forutsetter derved at aksjene for det første avhendes til norske eierinteresser, og for det andre at disse investorer ikke selger videre til f.eks. utenlandske finansinstitusjoner.

Etter disse medlemmers oppfatning er disse forutsetninger urealistiske for å sikre et nasjonalt eierskap i de tre største forretningsbanker.

På grunn av innføring av fri omsettelighet av aksjer i finansinstitusjoner som prinsipp i EØS-avtalen, er et samfunnsmessig eierskap den eneste realistiske mulighet til å oppnå et stabilt, langsiktig nasjonalt eierskap.

Når det gjelder spørsmålet om fortrinnsrett for de tidligere aksjonærene i de kriserammede forretningsbankene, viser disse medlemmer til de prinsipielle merknader i Innst.O.nr.14 (1991-1992) med følgende ordlyd:

« Disse medlemmer mener at det er uriktig å innføre en særskilt fortrinnsrett overfor eiere i bankvesenet fremfor tilsvarende situasjoner i andre bedrifter. Det er aksjonærene som er ansvarlige for at vedkommende bank er brakt i en konkurssituasjon og at kun offentlig bistand kan sikre den videre drift. I en slik situasjon kan ikke disse medlemmer se at fortrinnsrett er berettiget, og vil dessuten reise prinsipielle spørsmål om likebehandling i øvrige deler av næringslivet. Disse medlemmer kan ikke støtte et slikt forslag som innebærer at statlige myndigheter medvirker til å gjenskape et eierforhold som ikke har oppfylt sitt eieransvar. »

Komiteens medlem fra Venstre går inn for at det i løpet av inneværende stortingsperiode legges opp til å redusere den statlige eierandel i Den norske Bank og Kreditkassen til under 50 %.

Dette medlem er enig i at det er en viktig målsetning å opprettholde norsk eierskap og eierkontroll i de store forretningsbankene. Det prinsipielt riktige vil være at det skjer gjennom private eiere. Dette medlem legger vekt på at reduksjonen av statens eierandel må skje gradvis og i et fornuftig tempo. Gitt en usikker situasjon de nærmeste årene med nye internasjonale rammebetingelser, mener dette medlem det vil være riktig å legge opp til en varsom utfasing av den siste tredjedelen av statens aksjer i Den norske Bank og Kreditkassen. Dersom vi framover er i stand til å treffe riktige valg i den økonomiske politikken, vil det også bli mulig å etablere et stabilt norsk privat eierskap i bankene.

Komiteens medlem fra Rød Valgallianse vil anbefale at staten fortsetter som langsiktig eier i norske banker.

Dette medlem vil for det første peke på at en så viktig del av norsk næringsliv bør være under en viss samfunnsmessig styring. For det andre vil bankvesenet ha behov for en langsiktig eier som ballast mot investorer med mer kortsiktig profittmotiv.

Dette medlem går mot at staten skal selge sin andel i Fokus Bank og uttrykker uenighet i at staten bare skal opprettholde eierskap i riksdekkende banker. Dette medlem ser ingen hensikt i at staten skal bruke midler på å opprettholde en bank i en periode for så å overlate bankens videre skjebne til markedet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse har merket seg at statens eierinteresser skal forvaltes av Statens Bankinvesteringsfond og ser at det er hensiktsmessig at Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond gradvis tilpasser sine porteføljer til de oppgaver de skal ivareta i framtiden.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, understreker at salg av statens aksjer i de ovennevnte banker må skje etter forretningsmessige kriterier og at transaksjoner mellom de to statlige fondene utelukkende skal finne sted til ordinære markedsmessige vilkår.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, er innforstått med at staten som aksjonær i bankene på samme måte som private aksjonærer tar risiko forbundet med kursvariasjoner på porteføljen. Flertallet mener allikevel at dette oppveies av de overordnede hensyn til stabilitet i banksystemet som må tas vedrørende det statlige eierskapet.

Komiteen har merket seg at departementet vurderer å overføre sekretariats- og forretningsførerfunksjonen for Banksikringsfondets aksjeinnehav i Den norske Bank og Kreditkassen til Statens Bankinvesteringsfonds administrasjon. Komiteen viser til de respektive fraksjonsmerknader og har for øvrig ingen merknader til dette.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti forutsetter at det samme i tilfellet vil skje for statens aksjeinnehav i Fokus Bank.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, har merket seg at departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om opphevelse av begrensninger på utenlandsk eierandel i norske finansinstitusjoner i løpet av høsten. Dette er en oppfølging av EØS-avtalens bestemmelser på dette punkt.

Komiteen viser til at Norge vil videreføre eierbegrensningsregelen på 10 % også under EØS-avtalen.

Komiteen har merket seg at det statlige eierskapet gjennom Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond, som er unntatt eierbegrensningsregelen, etter departementets syn ikke vil være i strid med EØS-avtalens artikkel 4 om diskriminering etter nasjonalitet.

4.2.3 Strukturpolitikk

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, har merket seg at det etter departementets syn ikke lenger eksisterer forhold som skulle tilsi et eget statlig investeringsforetak for bankaksjer, grunnfondsbevis m.v. og at Statens Bankinvesteringsfond derfor skal videreutvikles slik at det best mulig ivaretar oppgaven med å sikre et nasjonalt eierskap i de største forretningsbankene. Flertallet har merket seg at departementet i tråd med dette vil fremme forslag om endring i formålsparagrafen i lov om Statens Bankinvesteringsfond.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, vil i denne sammenheng vise til B.innst.S.nr.I (1993-1994) hvor komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti uttaler:

« Flertallet mener at det i den nåværende situasjon er viktig å reise debatten om den eierrolle staten skal ha i et mer langsiktig perspektiv. Flertallet mener at dette blant annet må sees i lys av den faktiske utviklingen fremover i finansmarkedet. Flertallet mener at dette kan gjøre det nødvendig med et langsiktig statlig medeierskap av banker av særskilt betydning for norsk økonomi. Flertallet mener at en vurdering av omfanget av statlig eierskap bør foretas i en større sammenheng. Flertallet mener at staten må utøve slikt eierskap på en profesjonell og forretningsmessig måte, og kunne stille krav i kraft av sin eierrolle. Det legges i alle høve til grunn at staten som eier av bankaksjer ikke skal gripe direkte inn i den daglige forretningsmessige drift av banken. »

Komiteen viser til at det som kjennetegner banknæringen i dag er at stadig nye konkurranseflater oppstår fordi den enkelte finansinstitusjon utvider sin virksomhet. Dette - kombinert med økt internasjonalisering - har skapt økt konkurranse i næringen. Også den planlagte fusjonen mellom Postgiro og Postbanken vil bidra til å øke tilbudet av bank- og betalingstjenester i alle deler av landet gjennom Postverkets nett. Komiteen viser til Innst.S.nr.169 (1989-1990) hvor flertallet, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, uttaler at:

« Tradisjonelt har en gjerne lagt til grunn at konkurransen vil kunne bli utilstrekkelig dersom antall markedsdeltakere blir for liten eller dersom et lite antall institusjoner blir for dominerende. Flertallet viser til at strukturendringen på finansmarkedet også har endret konkurranseflaten mellom de ulike bransjene innen det samlede finansmarked. Vurderinger av konkurransesituasjonen må derfor ses i sammenheng med dette. »

Komiteen er av den oppfatning at strukturpolitikken i forhold til de norske institusjonene fortsatt må være basert på en målsetting om tilstrekkelig konkurranse og at det må tas sikte på å hindre at denne reduseres som følge av et lite antall dominerende markedsdeltakere.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til Innst.S.nr.78 (1992-1993) hvor flertallet, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, uttaler at:

« De foreliggende avtaler mellom Statens Banksikringsfond og Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank, innebærer en strukturrasjonalisering ved at den Den norske Bank og Kreditkassen driver landsomfattende virksomhet og at Fokus Bank skal bidra til valgmuligheter og konkurranse i de deler av markedet der banken har forretnings- og markedsmessig grunnlag for lønnsom drift. »

Flertallet understreker at det fremdeles må være en prioritert oppgave for strukturpolitikken å sikre konkurransen både nasjonalt og regionalt. Flertallet vil understreke at etableringer og lønnsom drift bør skje på forretningsmessig grunnlag.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, er enig med departementet i at konkurransen i banknæringen bør bedømmes etter et kvalitativt snarere enn et kvantitativt mål.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til at den norske finansnæring har vært preget av en betydelig fusjonsaktivitet i løpet av de siste år. Dette har resultert i en økt konsentrasjon i banknæringen.

Disse medlemmer forutsetter at det ikke gis tillatelse til at de store aktørene innen bank og/eller forsikring kan fusjonere.

Disse medlemmer vil for øvrig peke på at gjeldende retningslinjer for strukturpolitikken overfor sparebankene, slik de kommer til uttrykk i Innst.S.nr.169 (1989-1990), opprettholdes.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til gjeldende retningslinjer for strukturpolitikken i Innst.S.nr.169 (1989-1990).

Disse medlemmer går inn for at den restriktive konsesjonspolitikken opprettholdes.

Disse medlemmer mener at fusjon mellom Den norske Bank og Kreditkassen eller en av disse bankene og Fokus Bank ikke er aktuelt, og at det bør være en viktig målsetting å videreføre disse bankene som selvstendige enheter.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, legger vekt på at Fokus Bank gis mulighet til å opprettholdes og videreutvikle seg som en selvstendig bank, og forutsetter at staten ved sine disposisjoner ikke bidrar til at bankens rolle som selvstendig bank blir beskåret.

Flertallets forskjellige fraksjoner viser for øvrig til sine respektive merknader om dette spørsmålet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Fokus Bank nå er en regional forretningsbank. Banken har en forvaltningskapital pr. 31. desember 1993 på 28,9 mrd. kroner, dvs. henholdsvis om lag 18, 25 og 30 % av forvaltningskapitalen til Den Norske Bank, Kreditkassen og Sparebanken NOR. 4 regionale sparebanker har til sammenligning en forvaltningskapital i størrelsesorden 10-20 mrd. kroner. Ut fra dette mener disse medlemmer at Fokus Bank ikke står i en slik strategisk særstilling at det over tid er naturlig å videreføre et statlig eierskap. Disse medlemmer er imidlertid enig i at et salg av aksjer i Fokus Bank må underlegges forretningsmessige vurderinger. Dette vil kunne innebære at eierskapet avtrappes over tid og at staten dermed vil ha eierandeler en tid framover. De framtidige mulighetene til Fokus Bank vil avhenge av lønnsom drift. Departementet har opplyst at styret i Fokus Bank overfor Statens Banksikringsfond har gitt uttrykk for at banken bør fortsette som selvstendig enhet. Disse medlemmer forutsetter at staten som eier av Fokus Bank ikke medvirker til at bankens rolle som selvstendig regionalbank blir beskåret. Ut fra dette legges det ikke opp til at Fokus Banks status som selvstendig bank skal endres. Dette forutsetter at banken som selvstendig enhet oppnår et resultat som forrenter egenkapitalen og gir grunnlag for nødvendig soliditet. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at forretningsbanklovens myndighetsfordeling skal følges også i relasjonene mellom Statens Banksikringsfond og bankenes organer. Viktige avgjørelser som berører bankens framtid må legges fram for generalforsamlingen hvor Statens Banksikringsfond har stemmeflertall.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Fokus Bank, med sin distriktsorientering og desentraliserte beslutningsmyndighet, representerer et nyttig element i vår bankstruktur og at den derfor bør opprettholdes som en selvstendig regionalbank. For å sikre dette mener disse medlemmer at staten fortsatt bør ha aksjemajoriteten også i Fokus Bank.

Disse medlemmer frykter at en full reprivatisering av Fokus Bank kan vise seg å være første skritt på veien mot en innfusjonering av Fokus Bank i en av de to største forretningsbankene, eventuelt en utenlandsk overtakelse av aksjemajoriteten i banken.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen understreker at strukturpolitikken må sikre konkurranse i finansnæringen, samt en best mulig regional spredning av banktjenester. Disse medlemmer vil understreke at også statsbankenes rolle bør vurderes som et ledd i den samlede bankstruktur. Disse medlemmer understreker at utvikling av banktjenester bør skje på forretningsmessig grunnlag. Disse medlemmer viser til at åpning for økt internasjonal konkurranse om banktjenester etter hvert kan føre til skjerpet konkurranse fra slike aktører, og at dette på sikt kan påvirke vurderingen av den norske bankstrukturen.

Disse medlemmer viser til at norsk finansnæring har undergått tildels omfattende strukturendringer de senere år og at antallet aktører er tildels betydelig redusert. Disse medlemmer legger til grunn at dagens struktur i hovedtrekk bør videreføres, bl.a. basert på landsdekkende og regionale enheter og en velfungerende konkurranse i alle deler av markedet. Disse medlemmer vil legge vekt på at strukturen i bank- og finansnæringen må være tilpasset et velfungerende marked med konkurranse i alle deler av markedet. Strukturen må også være slik at norske forbrukere og bedrifter har tilgang på banktjenester på et prisnivå og til en kvalitet som er konkurransedyktig i forhold til våre naboland. Disse medlemmer mener at forvaltningen av statens eierskap i bankene må baseres på disse forutsetninger.

Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen i stortingsmeldingen ikke tar standpunkt til Fokus Banks fremtid og plassering i norsk bankstruktur. Disse medlemmer mener Regjeringen burde lagt frem et helhetlig syn på norsk banknæring og en samlet strategi for hvordan statlig eierskap skal påvirke strukturen i banknæringen.

Disse medlemmer viser til brev fra finansministeren av 23. september 1994 og 28. september 1994. Heller ikke i denne korrespondansen gir departementet uttrykk for noe standpunkt til Fokus Banks plass i strukturpolitikken. Disse medlemmer viser til Banksikringsfondets syn på eventuell fusjon mellom CBK og FB slik det er fremstilt i overstående brev. Det heter bl.a. i brev av 28/9:

« Fra Finansdepartementets side vil det være naturlig å legge stor vekt på den bredere rolle staten skal ivareta som offentlig myndighetsorgan. Dette vil særlig være knyttet til struktur- og konkurransepolitikken.

Departementet har således ikke det syn at strukturpolitikken generelt bør ha hensynet til statens eierrolle som hovedutgangspunkt. »

Disse medlemmer deler dette syn, men understreker at departementet ikke tilstrekkelig ivaretar denne « bredere rolle » i stortingsmeldingen.

Disse medlemmer har det hovedsyn at norsk bankstruktur bør utvikles etter et tredelt mønster hva gjelder eierskap: privateide forretningsbanker, selveiende sparebanker og en gradvis reduksjon av statsbankenes omfang. Disse medlemmer legger vekt på at også Fokus Bank innenfor et slikt mønster får mulighet til å utvikle en selvstendighetslinje.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti vil understreke behovet for å få avklart hvilken rolle Fokus Bank skal spille i den fremtidige bankstrukturen. Disse medlemmer vil peke på at usikkerheten rundt Fokus Bank har negativ virkning både i kundemarkedet og overfor de ansatte. Disse medlemmer mener det er grunnlag for å opprettholde Fokus Bank som en selvstendig enhet og at behovet for et fortsatt statlig eierskap på ned mot 33 1/3 % også bør vurderes i denne sammenheng.

4.3 Andre spørsmål

4.3.1 Sikkerhetsopplegg for banknæringen

Komiteen viser til at Statens Banksikringsfond i en overgangsperiode fortsatt skal være en del av det samlede sikkerhetsopplegg for banknæringen. Komiteen er enig i at framtidige kriser i enkeltbanker skal håndteres etter banklovgivningens ordinære system og at det aktuelle sikringsfond, Kredittilsynet og Finansdepartementet i hvert enkelt tilfelle må vurdere om offentlig administrasjon er hensiktsmessig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at departementet mener det er behov for å videreutvikle den norske sikringsfondsordningen, herunder en klargjøring og begrensning av innskytergarantien. Flertallet viser til at departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med behandlingen av Banklovkommisjonens utredning.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til det pågående utredningsarbeid som foregår i regi av Banklovkommisjonen, bl.a. vedrørende innskytergarantien. Disse medlemmer er fundamentalt uenig i departementets synspunkter om en begrensning av innskytergarantiens omfang slik det framgår av St.meld. nr. 39 (1993-1994) s. 134. I denne sammenheng er det viktig å fremheve at innskytergarantien bidro til å sikre tilliten og derved stabiliteten i det finansielle system under bankkrisen. Som det framgår av meldingen er bakgrunnen for departementets nyorientering ikke erfaringer fra bankkrisen, men et nytt EU-direktiv som klart står i motstrid et grunnprinsipp i norsk finanslovgivning.

Disse medlemmer mener dessuten at den nåværende ordning med to sikringsfond, ett for forretningsbankene og ett for sparebankene, skal opprettholdes.

4.3.2 Bankers adgang til å eie andre banker

Komiteen viser til at Finansdepartementet 31. august 1994 avslo en søknad fra Sparebanken NOR om at banken fortsatt skal kunne eie Finansbanken. Etter departementets syn forelå ikke slike særlige grunner som foreskrives i forretningsbankloven § 2-8 for at det skal kunne gis dispensasjon mot begrensningen av en banks adgang til å eie en annen bank. Komiteen tar dette til etterretning, men ber departementet vurdere om grunnlaget for dispensasjonssøknaden er av en slik karakter at dispensasjonen kan forlenges inntil banklovkommisjonens innstilling og departementets oppfølging er ferdigbehandlet i Stortinget.

Når det gjelder det prinsipielle spørsmål vedrørende en banks adgang til å eie en annen bank, viser komiteen til at dette spørsmålet blir vurdert i Banklovkommisjonen. Inntil en slik vurdering foreligger og saken er behandlet i Stortinget, forutsetter komiteen at departementet både i forhold til norske og utenlandske banker fører en fortsatt restriktiv linje mht. å gi henholdsvis dispensasjon eller konsesjon til slikt eie.

4.3.3 Statsbankenes rolle og funksjon

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viser til Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1994:

« Stortinget ber Regjeringen sette ned et utvalg som skal ha som oppgave å vurdere alle statsbankers rolle og funksjon. Utvalgets rapport bør legges til grunn for en stortingsmelding i løpet av 1995. »

Disse medlemmer viser til at statens totale engasjement i bank- og kredittnæringen i tillegg til eierskapet i forretningsbankene og Postbanken også omfatter statsbankene. Disse medlemmer viser til at det er behov for å se dette i sammenheng, og understreker derfor behovet for en samlet behandling av statsbankenes rolle og funksjon innen den tidsramme som angitt i vedtaket.

4.3.4 Finanskonserner

Komiteen viser til brev fra finansministeren til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe av 16. september 1994 vedrørende Den Norske Bank og Vital Forsikring:

« Jeg viser til brev datert 30. august 1994. Problemstillingen vedrørende bank og forsikring i samme konsern ble behandlet i Ot.prp. nr. 2 (1991-1992) « Om finanskonsern ». Hovedregelen er at et bankkonsern kan drive forsikringsvirksomhet gjennom et nyetablert forsikringsselskap. Departementet uttalte imidlertid i proposisjonen at « blandet konsern kan etableres gjennom overtakelse av en mindre eksisterende bank/forsikringsselskap dersom dette ikke er konkurransehemmende. » Det vises til komitémerknadene på side 3 i Innst.O.nr.8 (1991-1992).

Generelt har den internasjonale utviklingen og de inntjeningsproblemene som var opphav til krisen i banknæringen ført til endringer i strukturpolitikken på finansmarkedet. I St.meld. nr. 45 (1992-1993) ble det vist til at nye utviklingstrekk gjentatte ganger har ført til endringer i de strukturpolitiske retningslinjene på finansmarkedet. Dette gjelder også retningslinjene for fusjonspolitikken. På denne bakgrunn uttalte departementet at det ikke kunne være riktig å opprettholde en statisk strukturpolitikk, jf. også St.meld. nr. 39 (1993-1994). Dette representerer dog ikke noen endring i synet på strukturpolitikkens betydning.

Som omtalt i St.meld. nr. 39 (1993-1994) legger Regjeringen vekt på at det er den samlede konkurransesituasjonen som har betydning for kvalitet og pris på de finansielle tjenester som tilbys norsk kunder. I den forbindelse er et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse etter Regjeringens syn et hensiktsmessig hovedutgangspunkt for departementets håndtering av bankstrukturspørsmål. Regjeringen legger vekt på å sikre og styrke tilbudet av finansielle tjenester i alle deler av landet. Dette generelle synet er også relevant for spørsmålet om en fusjon mellom en bank og et forsikringsselskap.

Et hovedspørsmål ved en vurdering etter en eventuell søknad om konsesjon til fusjon mellom en bank og et forsikringsselskap vil være forholdet mellom en slik kvalitativ retningslinje og tidligere utsagn i bl.a. Ot.prp. nr. 2 (1991-1992) og i Innst.O.nr.18 (1991-1992), jf. foran. Departementet legger for sin del til grunn at forutsetningene i Ot.prp. nr. 2 og i Innst.O.nr.18 må veie tungt, slik at det selv etter senere modifikasjoner må foreligge sterke tilleggsmomenter, om det skal være aktuelt å avvike fra denne. Det vil selvsagt også være nødvendig å ta i betraktning eventuelle merknader med relevans for problemstillingen, som måtte framkomme ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 39.

Når det gjelder det statlige eierskap er hovedutgangspunktet for utøvelsen av dette at det skal være basert på et forretningsmessig grunnlag, dog slik at en nærmere angitt statlig eierandel i de to største forretningsbankene er forutsatt opprettholdt i inneværende stortingsperiode. »

Komiteen tar departementets orientering til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Venstre og Rød Valgallianse mener at de gjeldende retningslinjer utelukker en eventuell fusjon mellom Den Norske Bank og Vital Forsikring.

5. Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for privatisering av Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank.

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for salg av statsaksjer i Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank med forkjøpsrett til tidligere aksjonærer.

Forslag fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

Forslag 3

Salg av statsaksjer i Den Norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank utformes med et rabattelement for tidligere aksjonærer.

6. Komiteens tilrådning

Komiteen viser til meldingen og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

St.meld. nr. 39 (1993-1994) - Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen - vedlegges protokollen.

Oslo, i finanskomiteen, den 29. september 1994.

Karl Eirik Schjøtt-Pedersen,	Tore Nordtun,	Per-Kristian Foss,
leder.	ordfører.	sekretær.

Stortinget.no

Innstilling fra finanskomiteen om bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen.

Dette dokument

Tilhører sak

Innhold

Innhold

INNHOLD

1. Bakgrunn for meldingen

2. Bankkrisens årsaker og utvikling

2.1 Sammendrag

2.2 Komiteens merknader

3. Regnskapsregler og ansvarlig kapital

3.1 Sammendrag

3.1.1 Vurdering av tap på utlån og garantier

3.1.2 Krav til ansvarlig kapital

3.1.3 Komiteens merknader

4. Rammer for banknæringens videre utvikling

4.1 Sammendrag

4.2 Komiteens merknader

4.2.1 Organisering

4.2.2 Eierskap

4.2.3 Strukturpolitikk

4.3 Andre spørsmål

4.3.1 Sikkerhetsopplegg for banknæringen

4.3.2 Bankers adgang til å eie andre banker

4.3.3 Statsbankenes rolle og funksjon

4.3.4 Finanskonserner

5. Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

Forslag fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

6. Komiteens tilrådning

1		Bakgrunn for meldingen	3

2		Bankkrisens årsaker og utvikling	3
	2.1	Sammendrag	3
	2.2	komiteens merknader	8

3		Regnskapsregler og ansvarlig kapital	16
	3.1	Sammendrag	16
	3.1.1	Vurdering av tap på utlån og garantier	16
	3.1.2	Krav til ansvarlig kapital	17
	3.1.3	Komiteens merknader	17

4		Rammer for banknæringens videre utvikling	20
	4.1	Sammendrag	20
	4.2	Komiteens merknader	22
	4.2.1	Organisering	22
	4.2.2	Eierskap	22
	4.2.3	Strukturpolitikk	26
	4.3	Andre spørsmål	29
	4.3.1	Sikkerhetsopplegg for banknæringen	29
	4.3.2	Bankers adgang til å eie andre banker	29
	4.3.3	Statsbankenes rolle og funksjon	30
	4.3.4	Finanskonserner	30

5		Forslag fra mindretall	30

6		Komiteens tilrådning	31