Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag om at skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten skal slås sammen til en statlig fellesetat fra 1. januar 1996. Forslaget er i hovedsak basert på flertallsinnstillingen fra NOU 1993:1 , Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen.
Proposisjonen redegjør for hovedpunktene og konklusjonene i NOU 1993:1 , for høringsinstansenes synspunkter og Finansdepartementets vurderinger og tilråding. Stortinget inviteres til å bevilge 8 mill. kroner under nytt kap. 1619 Omstilling av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen til reorganiseringsarbeidet i 1994.
Finansdepartementet anbefaler en en-etatsløsning basert på flertallstilrådingen i NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen. Det foreslås imidlertid enkelte modifikasjoner i forhold til flertallsløsningen, bl.a. hva angår organiseringen på regionnivået.
En-etatsløsningen innebærer at det på sentralt nivå opprettes et nytt direktorat som overtar funksjonene til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet. Dette direktoratet skal også dekke direktoratsfunksjoner i forhold til innfordringer av skatter og avgifter.
Hovedmodellen er at det i hver region opprettes et regionkontor som dekker alle virksomhetsområdene. Det forutsettes samtidig en samlokalisering av alle virksomhetsområdene på regionsnivå som ledes av en felles regionsjef.
For Oslo/Akershus vil det bli foretatt en nærmere vurdering av om det er hensiktsmessig med en organisasjonsplan som avviker fra hovedmønsteret. En vil dessuten vurdere om deler av tollvesenets operative trafikkontroll i forbindelse med reguleringer/restriksjoner kan styres fra regionkontoret i et nabofylke.
For å ivareta innbetalings-/innfordringsfunksjonenes særskilte karakter, vil modifikasjoner for den statlige oppgaveløsningen bli overveiet. Det legges videre opp til å bygge ut enkelte regionkontorer med høy juridisk kompetanse m.v. på innfordringsområdet.
Departementet er kommet til at det synes hensiktsmessig å videreføre ordningen med kommunalt ansvar for innbetalings-/innfordringsfunksjonen for skatt og arbeidsgiveravgift. Det legges ellers opp til en effektivisering av innfordringsarbeidet gjennom utvikling av nye EDB-opplegg og nye regnskapssystemer.
Det formelle ansvaret for arbeidsgiverkontrollen overføres til staten. I praksis innebærer dette en videreføring av de fleste operative arbeidsoppgaver ved kommunekassererkontorene, etter nærmere retningslinjer fastsatt av staten. Det legges ikke opp til overføring av ressurser fra kommunal til statlig sektor i forbindelse med arbeidsgiverkontrollen. Det forutsettes at arbeidsgiverkontrollen gis høy prioritet i en felles etat.
Enkelte oppgavetyper som forvaltes av dagens to direktorater står ikke i direkte forbindelse til de to hovedfunksjonene fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Disse særlige oppgavetyper kan stikkordsmessig angis som kontroll- og forvaltningsmessig oppfølging av reguleringer i henhold til bl.a. internasjonale handelsavtaler. Finansdepartementet forutsetter at reorganiseringen ikke medfører at disse viktige, samfunnsnyttige oppgavene nedprioriteres til fordel for mer tradisjonelle skatte- og avgiftsoppgaver.
Departementet understreker også at arbeidet innenfor området narkotikabekjempelse og spritsmugling fortsatt skal være et høyt prioritert innsatsområde. Det understrekes også at en samlet skatte-, avgifts- og tolletat vil representere et forbedret virkemiddel i kampen mot økonomisk kriminalitet.
En skjematisk framstilling av eksisterende organisasjon og forslaget til ny organisasjonsløsning er tatt inn som vedlegg 1 og 2.
Direktoratsnivået
Direktoratet skal ha rollen som etatsledelse. Dette nivået skal ha ansvaret for å utvikle og tilpasse virksomheten til de overordnede politiske mål- og ressursrammer, og påse at de underordnede nivåer har både kompetanse og ressurser til å løse sine oppgaver. Videre innebærer rollen som etatsledelse at direktoratet har ansvar for å innhente og levere faglig baserte beslutningsgrunnlag til departementsnivået. Utvikling av et nytt felles styrings- og rapporteringssystem vil her være et nødvendig tiltak.
Hovedresultatområdet innenfor en samlet skatte-, avgifts- og tolletat vil være todelt: fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Det forutsettes at styringssignalene mellom departement og direktorat tar hensyn til innbetalings-/innfordringsområdets særskilte stilling som et separat fagområde.
Det påpekes at enkelte oppgavetyper fortsatt vil kunne legges til direktoratet eller til egne landsdekkende enheter, slik som sentralskattekontorene, og det legges opp til at sentralskattekontorene fortsatt vil rapportere direkte til direktoratet.
Spørsmålet om plasseringen av Oljeskattekontoret vil bli vurdert nærmere. Etter departementets mening er det mye som taler for at Oljeskattekontoret bør bli en del av en felles skatte-, avgifts- og tolletat.
Enkelte oppgaver som forvaltes av dagens Toll- og avgiftsdirektorat, adskiller seg fra de tradisjonelle skatte- og avgiftsfunksjoner knyttet til fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Det gjelder bl.a. tollmessig oppfølging av handelsavtalene, og håndheving av forbud og restriksjoner i forbindelse med import og eksport. Tollforvaltningen omfatter iverksettelse av handelsavtalenes økonomiske regelverk og dessuten etablering av og tilsyn med frisone- og frilagerordninger, transitt, innenlands og utenlands bearbeidelse m.v. Toll- og avgiftsetaten benytter i dag ca 15 % av sine ressurser til arbeidet med reguleringer og restriksjoner. En samlet skatte-, avgifts- og tolletat som foreslått antas ikke å føre til nevneverdige problemer for utførelsen av disse oppgavene i fremtiden.
Delegering av operative oppgaver
Det bør legges vekt på delegering av operative oppgaver til regionalt og lokalt nivå. Hensynet til rettssikkerhet, herunder krav til særskilt kompetanse, kan likevel sette visse grenser for delegering.
Departementet vil arbeide videre med forslag til å kunne gi personalet ved regionkontorene en særlig kompetanse til å fastsette skatter. Klage over slike regionale tjenestemannsvedtak om ligning bør ellers normalt gå til ligningsnemnda.
Delegering av styringsansvar
Styringsoppgaver bør delegeres til det regionale nivå slik at direktoratsledelsen kan konsentrere seg mer om etatsledelse og regionnivået kan tillegges et utvidet ansvar som styrings- og kompetanseenhet for de lokale enhetene. Det bør legges økt vekt på mål- og resultatorientert styring av oppgaveløsningen. Det bør som hovedregel ikke lenger være styringslinjer mellom direktorat og lokalt nivå når det gjelder skatteinnfordring og kontroll. Gjennomgående retningslinjer på dette området forutsettes imidlertid utformet i direktoratet. Den faglige styringen av folkeregistreringsfunksjonen forutsettes å kunne skje direkte mellom sentralkontoret for folkeregistrering og lokalt nivå.
Det regionale nivå
Fylkes- og kommuneinndelingen skal være retningsgivende for den geografiske inndelingen på regionnivå og lokalnivå (for Oslo-Akershus vil det bli foretatt en nærmere vurdering).
Regionnivået skal ledes av en felles regionsjef for alle virksomhetsområdene. Hovedprinsippet er at styringslinjene formelt skal gå via regionsjefen. Faglige kommunikasjonslinjer fra regionalt til sentralt nivå, respektive lokalt nivå, etableres i tillegg mellom funksjonsområdene på ulike nivåer. Innenfor denne hovedmodellen vil det bli overveiet modifikasjoner for den statlige oppgaveløsningen slik at innbetalings-/ innfordringsfunksjonens særskilte behov ivaretas.
Fastsettelse av arveavgift forutsettes lagt til virksomhetsområdet Fastsettelsesskatt på regionnivå.
Regionenheten er ansvarlig som styringsenhet for de lokale enhetene, dvs. gis ansvar for og myndighet til å tilpasse og prioritere ressursbruken på lokalt statlig nivå. Regionenhetens ansvar for kommunens oppgaver skal ivaretas gjennom mål og retningslinjer fastsatt av staten. Dette tilsier stor vekt på utvikling av både ledelse og fagkompetanse. Det regionale nivå forutsettes utviklet til et kompetansesenter for skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.
Den operative oppgaveløsningen på regionalt nivå vil omfatte:
| - |
Fastsettelse av merverdiavgift, arveavgift, særavgifter, innførselsmerverdiavgift og toll. |
| - |
Virksomhetskontroll (skatt, avgifter, toll). |
| - |
Fastsettelse etter avdekning (skatt, jf. proposisjonens kap. 7 pkt. 5.1). |
| - |
Innfordring (avgifter og toll). |
Den vekt det foreslås lagt på det regionale nivået i en reorganisert etat, innebærer at oppgaver og ressurser til en viss grad må flyttes fra sentralt til regionalt nivå.
Når det gjelder arbeidsdelingen mellom regionene vil det bli vurdert løsninger der bl.a. deler av innfordringsoppgavene legges til enheter som dekker mer enn et fylke. Det gjelder også høykvalifisert juridisk rådgivning på innfordringsområdet.
Det lokale nivå
Det lokale nivå består i dag av bl.a. det statlige ligningskontor/folkeregister og kommunalt ansvar for innfordring og arbeidsgiverkontroll knyttet til kemner/kommunekasserer. Det legges til grunn at det lokale nivået for disse kontorene fortsatt vil følge kommuneinndelingen.
I tillegg omfatter det lokale nivå de lokale tollsteder. Antall lokale tollsteder pr. 1. januar 1994 var 40. Lokalisering av tollsteder skal bl.a. ta utgangspunkt i og avveie trafikk- og servicemessige behov, arbeidsmengde o.l. Ca. 40 % av de ressurser distriktstollstedene samlet sett i dag disponerer er knyttet til lokale oppgaver som normalt utføres på lokale tollsteder. Innplassering av de lokale tollstedsoppgavene ved de nåværende distriktstollsteder vil bli utredet og vurdert i de enkelte tilfeller. Hvorvidt de lokale tollsteder skal være et eget forvaltningsnivå eller inngå i fylkesnivået som i dag, må også vurderes nærmere.
Det skal fortsatt være et statlig ligningskontor i hver kommune.
Dagens løsning med kommunalt ansvar for innbetaling/innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift opprettholdes, men ansvaret for arbeidsgiverkontroll knyttet til fastsetting foreslås overført til staten. Det lokale nivå vil her være ligningskontorene. Ligningskontorenes arbeidsgiverkontroll vil bli veiledet og supplert fra den regionale virksomhetskontroll, og direktoratet vil ha et samlet ansvar for fordelingen av den samlede innsats på lokalt og regionalt nivå. Kommunekassererne skal likevel ha myndighet til å utføre arbeidsgiverkontroll så langt det er nødvendig for å foreta innfordringen på en effektiv og forsvarlig måte, samt å gjennomføre skatteaksjoner.
For å sikre at så vel kommunale som statlige hensyn skal kunne bli ivaretatt ved en arbeidsdeling som skisseres, vil det kunne bli behov for særskilte samarbeidsorganer. Det bør derfor vurderes å etablere et sentralt samarbeidsorgan med representanter for både staten og kommunene, som skal kunne foreta de nødvendige tilpasninger underveis i arbeidet.
Departementet vil vurdere innfordringsansvaret for kommune 2312 (sokkelen), hvor skatten i praksis er en ren statsskatt.
Hovedoppgavene på lokalt statlig nivå blir slik:
| - |
Ved ligningskontorer: FSA-ordningen med vekt på Arbeidsgiverkontroll/ Grunnlagsdatakontroll/ Lett ligning/ Verdiorientert ligning/ Folkeregistreringsoppgaver |
| - |
Ved tollsteder: Fastsettelse/ Avskilting/ Trafikkontroll, håndhevelse av restriksjoner m.v. |
Fastsettelse og innfordring etter kontroll
Departementet legger stor vekt på at fastsettelse og innfordring etter kontrollmessig avdekking av unndragelser m.v. skal kunne skje hurtigst mulig etter avdekkingen.
For saker om direkte skatt og folketrygdavgift må det vedtas lovendringer for å kunne gi personalet ved regionkontorene en særlig fastsettelseskompetanse. Forutsetningen må være at slike fastsettelser etter kontroll skal kunne påklages, overprøves og endres på samme måte som andre fastsettelser, idet rettssikkerheten må ivaretas. Hensynet til rettssikkerhet vil også tilsi en nærmere regulering og avgrensning av en slik særlig fastsettelseskompetanse. Departementet vil arbeide videre med forslag til slike lovendringer.
I praksis vil det dreie seg om at tjenestemenn ved regionkontorene i særlige saker skal kunne ha deler av den samme fastsettelseskompetanse som tjenestemenn ved de lokale ligningskontorene har. Klager over slike regionale vedtak om ligning bør som ellers normalt gå til ligningsnemnda. Det er ikke grunn til å erstatte ligningsnemnda med fylkesskattenemndas klageorgan bare fordi den avgjørende tjenestemann opptrer på regionkontorets vegne. (Dette må for øvrig ses i sammenheng med at ligningsnemnda gjøres til rene klageorganer jf. proposisjonens kap. 6 pkt. 5.6.)
Også selve innfordringen etter fastsettelse vil ofte haste i en avdekkingssak. I en avdekkingssituasjon er det mye som taler for at regionale tjenestemenn m.v. bør kunne ha en myndighet til å sikre tilgjengelige aktiva hos den betalingspliktige. Skattedirektoratet har i dag kompetanse til å gi kommunekassereren fullmakt til å utføre utleggsforretninger. Departementet forutsetter at det nye direktoratet løpende vurderer en effektiv praktisering av denne fullmakten.
Konsekvensutredning
For å bli sikrere på de administrative/økonomiske konsekvensene av en eventuell reorganisering, ble det i tilknytning til Revidert nasjonalbudsjett for 1993 bestemt at det skulle gjennomføres en konsekvensutredning. (Proposisjonens kap. 5 redegjør for dette arbeidet.) Konsulentgruppen som har foretatt konsekvensvurderingene anslår de arbeidsbesparende effekter på kort sikt til ca 170 årsverk. Ifølge konsulentgruppen vil en en-etatsløsning muliggjøre ytterligere betydelige gevinster over tid. Når det gjelder forslag om disponering av slike gevinster på kort og lang sikt opplyser Finansdepartementet at man vil komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige statsbudsjetter. Det legges fortsatt til grunn at den overveiende del av frigjorte ressurser skal tilbakeføres til virksomheten.
I henhold til planene skal det fra 1. januar 1996 på sentralt nivå være opprettet et nytt direktorat som har overtatt funksjonene til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet, og som også dekker direktoratsfunksjonene i forhold til innfordring av skatter og avgifter. På regionalt nivå skal de tre statlige etatene være slått sammen til én organisasjon.
Både på sentralt og regionalt nivå skal lederstillingene være besatt, etter at stillingene har vært utlyst eksternt. Alt personell skal være innplassert i nye stillinger og de skal vite hva som er deres oppgave i den nye organisasjonen.
Det trengs betydelig kapasitet for å utrede og iverksette de konkrete løsninger både for reorganisering av direktoratsnivået/regionene samt på ulike delfelter. I tillegg til bred deltakelse fra alle dagens etater vil dette behovet måtte dekkes ved ekstern konsulentbistand. På side 60 i proposisjonen gis en oversikt over nødvendige tiltak.
3 faser i gjennomføringen
Fase 1 - Etablering av en planleggingsorganisasjon
I andre halvår 1994 vil det ifølge proposisjonen bli etablert en styringsgruppe og en planstab, iverksatt prosjekter som utreder og foreslår konkrete løsninger for direktoratsnivået/regionene samt for gjennomgående tiltaksområde. Det skal også utnevnes ledelse for det nye direktoratet, herunder ledelse av støttefunksjoner.
Ansvaret for gjennomføring av aktiviteten under første fase vil bli lagt til en styringsgruppe ledet av departementet. Styringsgruppen vil få knyttet til seg en sentral planleggingsstab på 3-5 personer.
Fase 2 - Reorganisering av direktoratet
I første halvår etter at den nye direktoratsledelsen har tiltrådt forutsetningsvis januar-juli 1995 ifølge proposisjonen vil utfordringene først og fremst bestå i å overta det operative planleggingsansvaret, gjennomføre selve reorganiseringen av direktoratsnivået samt sørge for at det blir foretatt utlysing og tilsetting av ledersjiktet ved regionkontorene. I tillegg vil den nye direktoratsledelsen ha ansvaret for den løpende driften.
Styringsgruppen i departementet vil få en annen rolle gjennom at det operative ansvaret overføres til direktoratsnivået. Planstaben vil bli overført til direktoratet og understøtter direktoratsledelsen i planlegging og iverksetting av realiseringen.
Fase 3 - Reorganisering av regionnivået
Hovedelementet i fase 3 vil være å etablere en-etatsløsningen på regionnivået.
Den nye regionledelsen vil ifølge proposisjonen tre i kraft annet halvår 1995. Det skal da dels foreligge planer som spesifikt er knyttet til samlokalisering, innplassering etc. i regionen.
Samspillet mot det lokale nivået og kommunesiden vil i noen grad kunne innlemmes i fase 3.
Budsjettmessige konsekvenser i 1994
Ressursbehovet i forbindelse med omtalte delprosjekter er anslått til om lag 20 årsverk for 1994. Til delvis finansiering av dette bemanningsbehovet er det anslått et bevilgningsbehov på 4 mill. kroner. I tillegg er det for 1994 anslått et bevilgningsbehov på 4 mill. kroner til ekstern konsulentbistand. Det foreslås derfor at det på statsbudsjettet for 1994 under nytt kap. 1619 Omstilling av Skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen bevilges 8 mill. kroner.
Generelt
Komiteen konstaterer at arbeidet med å vurdere organiseringen av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonene har pågått siden Stortinget ble orientert i St.prp. nr. 1 (1989-1990) om Statsbudsjettet 1990. Komiteen har merket seg at forslaget til reorganisering i hovedsak er basert på flertallsinnstillingen fra NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen. I tillegg til høringsuttalelsene og egen vurdering av metodegrunnlaget fra PA Consulting Group (Danmark), danner senere konsekvensvurderinger fra Asplan Analyse og Hartmark Iras/PA Consulting Group basis for forslaget i St.prp. nr. 44 (1993-1994).
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og representanten Thoresen, kan ikke slutte seg til forslaget om å slå sammen skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten til én statlig felles etat. Flertallet er enig i vurderingen i særmerknaden fra skattedirektøren i NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen. Her blir det sagt at
|
« Jeg er etter nøye overveielse kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å søke løsninger i en enetatsmodell. Dette skyldes hovedsakelig at enetatsløsningen vil kunne bety en gigantetat under Finansdepartementet, noe som neppe ville gjøre tilværelsen enklere for den vanlige borger. » |
Flertallet vil peke på at den foreslåtte omorganisering innebærer en sammenslåing av etater som hver for seg har omfattende og viktige arbeidsoppgaver og som forvalter store økonomiske verdier. Arbeidsoppgavene er til dels av samme karakter, men må samtidig sies å være ulike.
Flertallet viser til at departementet skriver i proposisjonen at
|
« Umiddelbare, strukturelle gevinster på kort sikt ved å slå sammen skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten til en statlig fellesetat antas relativt marginale. Kvantifiserte mereffekter/merinntekter så langt er beheftet med usikkerhet ». |
Det hevdes videre at det vil være et gevinstpotensiale over tid, samt fordeler for næringslivet. Dette er imidlertid ikke dokumentert.
Flertallet kan utfra de signaler som gis i proposisjonen ikke se at det med sikkerhet kan fastslås at sammenslåingen vil gi noen stor effektiviseringsgevinst eller andre konkrete dokumenterte fordeler.
Flertallet vil peke på at de antydede fordeler for næringslivet er lite konkrete. Etatenes arbeids- og kontrollområder er så forskjellige at det må kunne reises tvil om det vil bli reelt målbare fordeler for næringslivet ved en sammenslåing. En vil kunne oppnå store fordeler ved å utvikle nye samarbeidsformer, herunder en tilgang til andres EDB-systemer.
Flertallet har merket seg at det er stor motstand mot sammenslåingen i alle de berørte etater ifølge undersøkelse blant de ansatte, bare 18 % er positive samlet sett.
Flertallet viser ellers til at det er stor motstand mot sammenslåingen i de organisasjonene som har inngående kjennskap til etatene. Skattedirektoratet går sterkt imot en sammenslåing med tolletaten. Samtlige fylkesskattesjefer, unntatt én, går mot sammenslåing med tolletaten. Samtlige skattefogder går imot en-etatsløsningen. Av de 19 fylkeslagene av ligningssjefer, har 16 fylkeslag gått mot. Tidligere skattedirektør Erling Ree-Pedersen har advart mot å fusjonere skatte- og tolletaten.
Flertallet vil peke på at omorganiseringer alltid vil få konsekvenser for de ansatte bl.a. i form av økte belastninger og omlegging av arbeidsoppgaver. En så stor sammenslåing som her foreslås, vil kunne føre til ineffektivitet over flere år. Den kan bety stort tap av inntekter for staten. Omorganiseringsprosessen vil måtte gå over lang tid og vil bli kostbar. Dermed vil det være stor fare for mistrivsel og uro blant de ansatte. Ulik arbeidskultur og ulikt utdanningsnivå vil følge den nye etaten som en negativ faktor i lang tid. Flertallet vil betvile hensiktsmessigheten av å slå sammen en stor etat med to noe mindre etater, til én kjempeetat. Flertallet mener slike store etater ofte kan bli uoversiktlige og lite hensiktsmessige sett fra publikums ståsted.
Flertallet viser til at skatteetaten nettopp har avsluttet sitt hittil største IT-prosjekt samtidig som skattereformen har medført nye lover og forskrifter. Omstilling i etaten har krevd enorme ressurser. En omseggripende omorganisering som følge av en sammenslåing til én etat, vil kunne redusere effekten av denne prosessen.
Flertallet vil peke på viktigheten av å opprettholde en sterk tolletat som kan ivareta oppgavene minst like godt som i dag. Selv om det sies i proposisjonen at tollvesenets arbeid ikke skal bli svekket, er det en fare for at dette arbeidet vil kunne bli nedprioritert siden skatte- og avgiftsarbeidet utgjør en så mye større del av en slik sammenslått etat. Med den økende smugling av alkohol og narkotika er det av stor betydning å intensivere og styrke tollvesenets arbeid uavhengig av et evt EU-medlemskap. Flertallet viser til høringsuttalelsen fra Statskonsult til NOU 1993:1 , der Statskonsult blant annet sier følgende:
|
« Det framgår ikke hvordan eller i hvilken grad den organisatoriske løsningen som foreslås, vil bidra til de ønskede forbedringer, eller hvilke forbedringer som vil kunne oppnås uten en slik omorganisering. Vårt inntrykk er at mye er avhengig av andre tiltak som ikke nødvendigvis krever sammenslåing, og at premissene kunne gi grunnlag for alternative løsninger. Statskonsult stiller i denne sammenheng spørsmål ved utformingen av utredningens mandat. Mandatet er begrenset til å utrede behovet for omorganisering, men sier lite om hva som ønskes oppnådd. Tolket snevert kan mandatet gi sterke føringer på hvilke forslag som kan fremmes, og det kan virke som om løsningen i hovedsak var avgjort på forhånd. Utredningen drøfter i liten grad andre former for samordning enn organisatorisk sammenslåing. Dette anser Statskonsult for å være en svakhet ved utredningen. » |
Flertallet mener det er viktig med et utstrakt samarbeid mellom de etater som er foreslått sammenslått. Dette må imidlertid være mulig uten at det opprettes et felles direktorat. Etatene har hver for seg de siste årene vært gjennom effektivitetsprosjekter og strategisk planlegging som skulle ha satt dem i stand til å etablere et godt samarbeidsklima både over etatsgrensene og i forhold til departementet. De nye EDB-systemene gir også etatene gode verktøy på dette området.
Flertallet vil peke på den betydelige økonomiske belastning økonomisk kriminalitet utgjør både for samfunnet og den enkelte som utsettes for den. Dette understreker behovet for å intensivere kontrollinnsatsen. En øket oppdagelsesrisiko er etter flertallets mening en helt avgjørende faktor i bekjempelse av økonomisk kriminalitet.
Flertallet ser et samarbeid mellom skatte-, avgifts- og tolletaten som et viktig bidrag for å styrke den effektive innsatsen mot økonomisk kriminalitet i samfunnet. Samarbeidspotensialet mellom disse etater er stort og bør derfor videreutvikles.
I den grad lovverk eller andre praktiske forhold forhindrer et godt, effektivt og resultatorientert samarbeid mellom etatene, mener flertallet at Regjeringen bør vurdere hvilke tiltak som er nødvendig for å redusere praktiske hindringer i dette samarbeidet slik at innsatsen mot økonomisk kriminalitet kan forsterkes. Det kan være nødvendig å finne fram til nye samarbeidsformer, og å vurdere en flytting av oppgaver mellom etatene. Flertallet forutsetter at slike forslag vil bli lagt fram for Stortinget.
Flertallet er betenkt over at arbeidet med fastsettelse, innkreving og kontroll av skatter og avgifter foreslås integrert på regionsnivå. Dette kan innebære en for stor samling av oppgaver som burde holdes adskilt. Som en følge av hovedstandpunktet, går flertallet imot forslaget om å opprette et regionkontor for de tre berørte etatene med en felles regionsjef og en samlokalisering. Flertallet støtter heller ikke bevilgningsforslaget i proposisjonen.
Komiteens mindretall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at et alminnelig utgangspunkt er at offentlig virksomhet i Norge i hovedsak må finansieres og gis realøkonomisk grunnlag gjennom skatter og avgifter. Dette nødvendiggjør en tjenlig skatte-, avgifts- og tolladministrasjon. Det er derfor en meget betydelig samfunnsoppgave å sørge for at de vedtatte skatter og avgifter blir effektivt og riktig fastsatt og innkrevet, og at kontrollen er effektiv.
Mindretallet mener at siktemålet med reorganiseringen er at en skal få større effekt ut av de ressurser som settes inn, og også en administrasjon som er bedre tilpasset dagens og morgendagens behov og krav.
Gevinster ved sammenslåing
Mindretallet har merket seg at det ikke er en primær målsetting å redusere kostnadene til skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen og legger derfor til grunn at den overveiende del av frigjorte ressurser skal tilbakeføres virksomheten. Hensikten med en slik tilbakeføring må være å styrke arbeidet med kontroll og innfordringer gjennom en omprioritering av ressursbruken.
Mindretallet viser til at det vil være klare gevinster ved sammenslåing av Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten og Skattefogden.
Mindretallet viser til at de strukturelle og kvalitative gevinster på kort sikt vil være knyttet til:
| - |
Samordning av administrative funksjoner på direktoratsnivå og regionnivå, samordnet kontroll og innfordring samt fastsettelse av skatt etter kontroll på regionnivå: 173 årsverk (netto). |
| - |
Samordnet kontroll, samordnet styring av kommunekassereretaten, samordnet innfordring samt raskere fastsettelse av skatt etter kontroll: Engangs(mer)effekt: 590 mill. kroner. Årlig mereffekt: 52 mill. kroner. |
Slik det fremkommer i konsekvensvurderinger foretatt av Asplan Analyse, Hartmark/Iras og PA Consulting.
Mindretallet viser til at kvalitative gevinster over tid vil være knyttet til:
| - |
En-etatsløsningen vil innebære en mer enhetlig og ryddig styringsmodell. |
| - |
En-etatsløsningen gir klart de beste mulighetene for en samordnet planlegging og ressursbruk, dvs. fleksibel og samordnet bruk av etatens samlede ressurser gjøres enklere. |
| - |
En-etatsløsningen innebærer at regionnivået styrkes. |
| - |
En-etatsløsningen vil ha merkbar positiv effekt mht. styrbarhet (v/felles ledelse), bl.a. ved omprioritering på tvers av tidligere etater, dvs. økt robusthet og omstillingsevne. |
| - |
For departementet vil det være enklere å forholde seg til én etat og etatsledelse. |
| - |
En-etatsløsningen vil innebære at kommunekassererne vil ha en samarbeidspart for faglig, statlig styring, dvs. en klar forbedring i forhold til dagens løsning der dette er delt mellom Skattedirektoratet og skattefogdetaten. |
Dette vil gi bedre samordning av ressursbruken og oppgaveløsningen samt bedre styrbarhet og evne til omstilling.
Mindretallet legger også vekt på de muligheter informasjonsteknologi åpner for med hensyn til bedre utnyttelse av ressursene i en sammenslått etat.
Dette er bl.a. knyttet til:
| - |
En-etatsløsningen hvor en samlet IT-organisasjon og en IT-ledelse vil gi merkbare forbedringsmuligheter til å styre og optimere ressursanvendelsen for systemutvikling og brukerstøtte. |
| - |
Integrering av de tre etaters datasystemer, som medfører forenklet adgang til felles datagrunnlag, vil gi merkbar effekt i alle virksomhetsområdene. |
| - |
En-etatsløsningen vil bidra til merkbart forbedrede systemer til den samlede virksomhetskontroll og forbedrede systemer for samordnet innbetaling/innfordring. |
| - |
En-etatsløsningen innebærer et kompetansemessig sterkere utviklingsmiljø. |
Mindretallet mener på denne bakgrunn at en sammenslåing av etatene vil gi en mer effektiv kontroll og ressursbruk samtidig som det gir klare fordeler for næringslivet. Mindretallet vil videre understreke at en samordnet etat vil bedre muligheter for å bekjempe den illegale, svarte økonomien.
Det vises i denne sammenheng til at:
| - |
Økonomisk kriminalitet dreier seg ofte om brudd på en rekke ulike lovbestemmelser. En-etatsløsningen vil sikre enhetlig behandling og at en ser dette i sammenheng. jf. bl.a. hvitvasking av penger. |
| - |
Politi/påtalemyndigheten kan forholde seg til en samlet skatte-, avgifts- og tolletat under den videre behandling av saken. |
| - |
ØKOKRIM støtter en-etatsløsningen. |
Forholdet til brukerne
Mindretallet mener at en en-etatsløsning er bedre egnet til å løse de problemer som brukerne opplever i forhold til skatte-, toll- og avgiftsadministrasjonen enn dagens tre etater. De positive effektene vil være merkbare for dagens næringsliv. Mindretallet viser i den forbindelse til NHOs og LOs uttalelser til NOU 1993:1 :
|
«NHO legger vekt på at det for den store del av næringslivet vil det gi store besparelser å kunne gi flest mulig av sine oppgavepliktige opplysninger samlet til en etat. I dag er det ingen samordning av dette. En samlet skatte- og avgiftsetat vil lette en slik forenkling. Felles etatsledelse vil kunne sikre at fremdriften av et slikt arbeide blir raskere. |
|
Det vil også bety meget at bedriftene kan få svar på sine spørsmål i en etat og slippe at likeartede spørsmål behandles og besvares i flere etater. Ikke minst for mindre bedrifter er dette viktig. » |
Landsorganisasjonen i Norge sier i sin uttalelse følgende:
|
« Etter LOs syn er en omorganisering og effektivisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen et viktig tiltak for å sikre en skikkelig forvaltning av skatte- og avgiftssystemet og samtidig gi befolkningen en rettferdig behandling og tilfredsstillende service. LO vil støtte flertallets forslag om en samlet skatte- og avgiftsetat med fortsatt kommunal skatteinnbetaling/innfordring, herunder de kontrolltiltak som er nødvendige for å effektivisere innfordringen. I tillegg til å ha oppfatninger om de samfunnsmessige sider ved organisasjonsspørsmålet representerer LO de sentrale arbeidstakergrupper i såvel statlig som kommunal sektor. Disse forbund står bak LOs syn på valg av organisasjonsløsning, men er med bakgrunn i egne organisasjonsområder opptatt av en rekke sider ved omorganiseringen og gjennomføringen av denne. |
|
LO vil også understreke betydningen av at en såvidt omfattende organisasjonsprosess som dette, får en rask politisk avklaring og en skikkelig oppfølging hva gjelder ressurser og framdrift. » |
Mindretallet viser også til konsulentgruppens oppsummering av konsekvensene for næringslivet, hvor de på flere områder viser til at en en-etatsløsning vil gi merkbare bedringer.
Det vises til at konsulentgruppen oppsummerer konsekvensene på dette området som følgende:
| Problemer: |
Bedring med en- |
Bedring med |
| |
etatsløsning |
dagens løsning |
|
| For mange etater å forholde seg til |
Merkbar |
Ingen |
| Hver etat sitt register |
Liten/merkbar |
Liten |
| Skjemavelde |
Merkbar |
Liten |
| Omfattende og komplisert regelverk |
Merkbar |
Liten |
| Saksbehandlingstid |
Merkbar |
Merkbar |
| Uoversiktlig klagebehandling |
Liten |
Ingen |
| Vanskelig tilgjengelig informasjon |
Merkbar |
Liten |
|
Det vises bl.a. til at skjemaveldet vil kunne bli merkbart redusert. I den forbindelse vises til Stortingets behandling av Dok.nr.8:35 (1993-1994) Tiltak for å redusere det offentlige skjemaveldet overfor små bedrifter i juni 1994. Stortingets vedtak i forbindelse med behandling av Innst.S.nr.168 (1993-1994) om samme sak sa følgende:
|
« Det henstilles til Regjeringen at arbeidet med å lette bedriftenes skjemabyrde fortsatt gis høy prioritet. » |
Mindretallet mener at en felles skatte-, toll- og avgiftsetat vil kunne bidra til å oppnå dette.
Mindretallet viser til at skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen også skal gi service til publikum og medvirke til at de forstår og respekterer systemet.
Forholdet til de ansatte
Mindretallet har registrert gjennom konsekvensutredningene, at det er motstand mot reorganiseringen blant de ansatte. Det er opplyst at det ble gjennomført en spørreundersøkelse som omfattet 785 svar. Av disse svarene var 43 fra Skattedirektoratet, 46 fra Toll- og avgiftsdirektoratet, 329 fra fylkesskattekontorene, 138 fra distriktstollstedene og 229 fra skattefogdkontorene. Ligningskontorene og kommunekassererkontorene ble ikke omfattet av spørreundersøkelsen. Av de som svarte var 18 % positive mens 56 % var negative.
Mindretallet viser i den forbindelse til hva konsulentgruppen sier om dette:
|
« At det oppstår motstand ved fusjoner er høyst normalt. Motstanden i skatte- og avgiftsadministrasjonen er neppe sterkere enn hva man kan forvente. Det er uansett lite tilrådelig å la motstandsgraden være den avgjørende faktor for om forslaget skal realiseres (...) |
|
Motstanden ser ut til å være noe sterkere hos ledere enn hos medarbeiderne. Det øvre ledersjikt er mer positive enn mellomlederne i direktoratet. Den generelt sterke motstanden blant lederne må sees i lys av at det vanligvis er lederne - og særlig mellomlederne - som blir sterkest berørt ved fusjonering. » |
Mindretallet viser til at flertallet av de ansatte gjennom sine fagorganisasjoner har gitt støtte til en en-etatsløsning, Norsk Tjenestemannslag og Norsk Kommuneforbund i LO og flertallet av primærorganisasjonene i Akademikernes Fellesorganisasjon.
Det vises til at flertallet hevder at ulik arbeidskultur og ulikt utdanningsnivå vil følge den nye etaten som en negativ faktor i lang tid. Det er derfor viktig at ledere er i stand til å motivere de ansatte for omstillingen og ha kompetanse til å takle de mellommenneskelige utfordringer. De enkelte ledere må derfor eventuelt få den nødvendige opplæring for å kunne mestre en mer krevende lederrolle.
Mindretallet mener det er viktig at de ansatte får en felles, langsiktig visjon, som gjør dem motivert til å gjennomføre omstillingen. De må ha tro på at ny organisasjonsstruktur vil gi bedre styrbarhet, effektivitet og bedre forhold til publikum. De må også se at de selv kan oppnå fordeler gjennom bedre karrieremuligheter, større mulighet til kompetanseutvikling og trygghet for arbeidsplassene. Under reorganiseringsprosessen må en få raske og synlige resultater og gi god informasjon til de ansatte.
Mindretallet viser til at det i proposisjonen understrekes at Finansdepartementet ved starten av reorganiseringsprosessen i samråd med de ansattes organisasjoner vil lage en samlet plan for hvordan medvirkning og deltakelse skal praktiseres. Dette må skje i samsvar med reglene i Hovedavtalen i staten, Hovedavtalen for kommunesektoren og i henhold til etatenes egne avtaler.
Mindretallet forventer at de ansattes deltakelse i prosessen i forbindelse med reorganiseringen vil innvirke på de resultater en oppnår.
Mindretallet viser også til at flertallet hevder at en slik omstilling vil føre til produksjonstap. Til dette sier konsulentgruppen at mulighet for effektivitetssvikt i forbindelse med omstillingen er usikker og at det vil være spekulativt å forsøke å tallfeste dette. De viser imidlertid til at det kan være argumenter som peker i retning av et produksjonstap, f.eks. tidstap i forbindelse med flytting og utviklingstiltak, eller ineffektivitet pga. behovet for å etablere rutiner og samarbeidsmønstre.
Mindretallet mener at overgangsfasen ved en reorganisering ikke skulle føre til belastninger av avgjørende betydning.
Praktisering av regelverk og fordeling av arbeidsoppgaver
Mindretallet mener at en sammenslått etat ikke svekker brukernes stilling. Et miljø med høyere kompetanse kan føre til en mer enhetlig praktisering, jf. innbetalings-/innfordringsområdet. En kan ikke legge til grunn at en større etat vil praktisere regelverket annerledes enn i dag.
Mindretallet forutsetter at for å sikre at like saker ikke vil kunne få ulikt utfall i de ulike regioner vil det bli foretatt en avveining av hva som bør delegeres og innføring av eventuelle interne kontroll- og informasjonstiltak.
Mindretallet mener at de fleste arbeidsoppgavene i den berørte etaten er av samme karakter. Enkelte oppgaver som forvaltes av dagens Toll- og avgiftsdirektorat som håndheving av regulerings-/restriksjoner - adskiller seg fra de tradisjonelle skatte- og avgiftsfunksjoner knyttet til fastsettelse/kontroll og innbetaling/innfordring. Toll- og avgiftsetaten benytter imidlertid i dag kun 15 % av sine årsverk (dvs. ca 200 årsverk) til arbeid med reguleringer og restriksjoner. Det vil si at bare 1/40 av en en-etats samlede ressurser brukes til arbeid med reguleringer og restriksjoner.
Kampen mot økonomisk kriminalitet, narkotika og spritsmugling
Flertallet i komiteen hevder at tolloppgavene vil nedprioriteres i en sammenslått etat. Arbeiderpartiet mener at dette er en ubegrunnet frykt. Det er klart uttrykt i proposisjonen at kampen mot narkotika og spritsmugling også i en en-etatsløsning vil være et prioritert innsatsområde.
Mindretallet vil også understreke at kampen mot økonomisk kriminalitet er viktig, og at skatte- og avgiftsunndragelse utgjør deler av dette. En administrativ oppfølging av kampanjen mot svart arbeid er i denne sammenheng viktig. Det vises i denne sammenheng til at ØKOKRIM støtter en en-etatsløsning.
Mindretallet er av den oppfatning at en samlet skatte-, avgifts- og tolletat vil representere et forbedret virkemiddel i kampen mot narkotika, spritsmugling og økonomisk kriminalitet, ved at en bl.a. kan følge pengestrømmen og dermed avdekke kriminalitet.
Fylkesskattekontorene/skattefogden
Mindretallet viser til at flertallet er betenkt over at arbeidet med fastsettelse og kontroll av skatter og avgifter foreslås integrert på fylkesnivå. Mindretallet viser til at fastsetting og kontroll i stor grad er integrert etatsvis i dag. Det regnes derfor med at det her siktes til fastsettelse/kontroll på den ene siden og innfordring på den andre siden. Det er viktig at en ikke blander sammen fastsettelsesfasen og innfordringsfasen. Problemstillingen er først aktuell på operativt nivå. Tilfredsstillende håndtering av dette forhold nødvendiggjør imidlertid ikke organisatorisk adskillelse. Det vises til at innbetaling/innfordring vil være et eget virksomhetsområde. Det kan også vises til at Toll- og avgiftsetaten både fastsetter og innfordrer i dag samme avgifter, jf. også arveavgiften hos Skattefogden. Det er forutsatt i proposisjonen at det vil bli overveiet styringsmessige modifikasjoner som sikrer innbetaling/innfordringsområdets særstilling.
Direktorat, regioner og lokal organisering
Mindretallet støtter Regjeringens forslag om at det i hver region opprettes et regionkontor, og at regionene i hovedsak følger fylkesgrensene. En har videre merket seg at en vil foreta en nærmere vurdering av organisasjonsformen i Oslo/Akershus.
Mindretallet støtter Regjeringen i at en regionsinndeling forutsetter en samlokalisering av alle virksomhetsområdene på regionsnivået.
Vektleggingen av det regionale nivå, vil innebære at oppgaver og ressurser til en viss grad flyttes fra sentralt til regionalt nivå. Som en følge av dette mener mindretallet at regionkontorene vil styrkes faglig og kunne utvikles til kompetansesentra.
Mindretallet støtter Regjeringen i at ordningen med kommunalt ansvar for innbetaling/innfordringsfunksjonen for skatt og arbeidsgiveravgift videreføres.
Mindretallet har merket seg at det foreslås at det formelle ansvaret for arbeidsgiverkontrollen overføres til staten, og at dette i praksis innebærer en videreføring av de fleste operative arbeidsoppgaver ved kommunekassererkontorene, etter nærmere retningslinjer.
Mindretallet er av den oppfatning at ved å opprettholde de lokale enhetene, samt ved opprettelse av et regionkontor i hvert fylke, vil en øke nærheten mellom brukerne og enhetene.
Mindretallet støtter Regjeringens forslag om at ligningsnemndene blir rene klageinstanser, da dette i hovedsak er en realitet i dag i de fleste kommuner.
Mindretallet mener at en en-etatsløsning med ca 8.000 ansatte ikke innebærer vesentlig mer krevende administrative og styringsmessige utfordringer enn en en-etat med ca 6.000 ansatte.
En en-etatsløsning vil bestå av en rekke organisatoriske enheter som hver for seg vil ha avgrensede ansvarsområder. Region/fylkesnivået vil bli styrket, dvs. en får overført ressurser fra direktoratsnivå til regionnivået. Sammenslåing av etatene vil dermed samtidig innebære en desentralisering.
Mindretallet viser til at spørsmålet om plassering av Oljeskattekontoret vil bli vurdert nærmere. Mindretallet støtter denne vurderingen.
Mindretallet vil videre vise til at en-etatsløsningen innebærer bedre kompetansegrunnlag og økt evne til omstilling. Dette vil bedre mulighetene for å møte utfordringer som ligger i ytterligere internasjonalisering av økonomien.
Mindretallet støtter Regjeringens forslag om at skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten slås sammen til én statlig fellesetat. Dette medfører at det på sentralt nivå opprettes et nytt direktorat som overtar funksjonene til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet. Dette direktoratet skal også dekke direktoratsfunksjonene i forhold til innfordring av skatter og avgifter.
Komiteens medlem, representanten Geir Thoresen, vil understreke behovet for å bygge ned det offentlige byråkratiet i Norge. Skatter, avgifter og offentlige inngrep må reduseres dersom nasjonens økonomi skal få stimulans og ny vitalitet.
Selv om den grunnleggende organisasjonsstruktur for skatte-, avgifts- og tolladministrasjon opprettholdes bør det i årene fremover gjennomføres omfattende rasjonaliserings- og effektiviseringstiltak. Antallet ansatte bør reduseres betydelig. De viktigste virkemidlene for å oppnå dette vil være forenkling av skattesystemet og reduksjon av skattenivået.
Dagens store omfang av skatteunndragelser henger nøye sammen med det svært høye skattenivået i Norge. Mange føler det urimelig at bedrifter og enkeltpersoner får beholde så lite av det de skaper av verdier at de får problemer med å klare seg. En betydelig reduksjon i skattenivået ville automatisk redusere omfanget av skatteunndragelser, og dermed også kontrollbehovet.
Komiteens innstilling har vært forelagt finanskomiteen, som uttaler følgende:
« Oversendt utkast av 25.10.94 til innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om en felles skatte-, avgifts- og tolletat ble behandlet i finanskomiteens møte fredag 4. november 1994.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, sluttet seg til sine respektive fraksjoners merknader i utkastet til innstilling.
Finanskomiteens medlem fra Venstre og representanten Stephen Bråthen sluttet seg til merknadene og forslaget fra flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse sluttet seg til flertallets konklusjon uten dermed å gi tilslutning til alle merknader fra flertallet.
Komiteen hadde for øvrig ingen merknader til utkastet. »
Forslag fra Arbeiderpartiet:
På statsbudsjettet for 1994 gjøres følgende endring:
|
Kap. 1619 |
(Nytt) Omstilling av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen |
|
21 |
Spesielle driftsutgifter, kan overføres, bevilges med |
kr 8.000.000 |
Komiteen har for øvrig ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
St.prp. nr. 44 (1993-1994) - En felles skatte-, avgifts- og tolletat - bifalles ikke.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 7. november 1994.
|
| Grethe G Fossum, |
Grethe Fossli, |
Eli Sollied Øveraas, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
VEDLEGG 1: Eksisterende organisasjon
(Figur utelatt.)
VEDLEGG 2: Forslag til ny organisasjonsløsning
(Figur utelatt.)