5.1 Flertallets merknader

5.1.1 Innledning

       « Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Børre Rognlien og Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, og fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, viser til at spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitéhøringer i Stortinget beror på avveininger av såvel prinsipiell som praktisk karakter. Behovet for åpenhet i høringsprosessen kan vurderes i forhold til de ordinære komitéhøringene, eller kun opp mot spesielle typer undersøkelser og granskinger som måtte bli iverksatt. Selv om behovet for åpenhet kan være forskjellig alt etter formålet med de enkelte høringer, vil det etter flertallets oppfatning i hovedsak være de samme typer hensyn som ligger til grunn: Åpne høringer kan bidra til å synliggjøre hvordan særinteresser og pressgrupper søker å påvirke den politiske beslutningsprosessen, åpne høringer kan videre bidra til å heve kvaliteten av den informasjon som mottas.

       Behovet for åpenhet kan følgelig variere i de forskjellige typer av høringer. Behovet for sikker og pålitelig informasjon kan være av særlig betydning hvor høringer avholdes som ledd i ulike typer granskinger, da dette er saker hvor informasjonstilgangen i utgangspunktet ofte vil være begrenset, og hvor kvaliteten av den mottatte informasjon vil kunne ha avgjørende betydning for Stortingets mulighet til å utøve reell kontroll. Dette er forhold flertallet vil drøfte i tilknytning til Stortingets kontrollvirksomhet, jf. kap. 5.1.3.

5.1.2 Åpenhet rundt politiske beslutningsprosesser

       Samspillet mellom det politiske system og andre aktører - næringsliv, interesseorganisasjoner osv. - er viet stor oppmerksomhet ved studier av politiske beslutningsprosesser, og har vært et stadig tilbakevendende tema i den offentlige debatt. Den teknologiske utvikling, fremveksten av sterke profesjonsinteresser, et offentlig byråkrati, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringsliv medfører samlet sett at det politiske system er under kontinuerlig press. Samtidig er et aktivt og åpent samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, et viktig element i et levende demokrati. Særlig i tilknytning til Stortingets budsjettarbeide er høringer med organisasjoner og berørte interesser et sentralt element. Mistro til systemet kan likevel oppstå såfremt det fester seg en oppfatning av at sterke særinteresser former beslutningene på bekostning av andre viktige interesser eller hensynet til fellesskapet.

       Forskjellige former for høringer er en naturlig del av vårt politiske system, - spørsmålet er om denne form for organisert samspill skal skje i åpenhet eller i de lukkede rom.

       Åpne høringer kan etter flertallets oppfatning bidra til at offentligheten får innsyn i en viktig del av den politiske beslutningsprosess. Det har ved tidligere behandling av dette spørsmålet blitt hevdet at åpne høringer vil bidra til at interesseorganisasjoner som allerede har stor makt, vil få enda større innflytelse, og at dette vil medvirke til en korporativ utvikling som kan svekke demokratiet. Flertallet vil til dette understreke at en slik form for åpenhet vil stille større krav til de aktører som presenterer sine interesser for en stortingskomité, og vil også bidra til at de synspunkter som fremføres kan etterprøves. Det ligger i sakens natur at de interessegrupperinger som møter i komitérommene gjør dette med sikte på mest effektivt å påvirke Stortingets beslutninger. Slike høringer legger beslag på en ikke uvesentlig del av fagkomiteenes arbeidstid, men foregår uten noen form for offentlig innsyn. Flertallet mener at hensynet til et fungerende demokrati tilsier at offentligheten innenfor gitte rammer bør gis innsyn også i denne delen av den politiske beslutningsprosessen.

       Flertallet viser videre til at stortingsrepresentantene i det store flertall av saker alltid vil være generalister, uten spesiell fagkunnskap eller ekspertise i de saker som Stortinget er satt til avgjøre. Det vil derfor i mange saker være nødvendig å skaffe seg supplerende informasjon og andre synspunkter enn det som måtte fremkomme av de aktuelle stortingsdokumenter. Dette vil typisk skje i form av komitéhøringer - høringer hvor de som fremlegger ny informasjon kanskje besitter spesiell kompetanse i de spørsmål som skal behandles - i tillegg til at de ofte vil søke å markedsføre sine egne interesser. Større grad av offentlighet rundt komitéhøringene er etter flertallets oppfatning i seg selv egnet til å øke verdien av den informasjon/påvirkning som mottas under en slik høring. Dette fordi de som på denne måten søker å bringe politiske avgjørelser i sin favør vil måtte ta hensyn til at de meninger og opplysninger som fremføres vil kunne kontrolleres av alle, også av grupperinger som i utgangspunktet kan ha andre, motstridende interesser, men kanskje samtidig færre ressurser til å målbære sine interesser direkte overfor beslutningstakerne. Det forhold at den organiserte påvirkning som Stortinget kontinuerlig utsettes for fra næringsinteresser og andre, flyttes ut av de lukkede rom, mener flertallet i seg selv er egnet til å styrke det politiske systemet, og kanskje også bidra til å « avmystifisere » denne del av den politiske prosessen.

       Flertallet finner i et slikt perspektiv at åpne høringer snarere vil bidra til å redusere de fra før av sterke interessegrupperingenes makt.

5.1.3 Åpne høringer og Stortingets kontrollfunksjon

       Gode grunner kan tale for at en eventuell adgang til å holde åpne høringer bør gjelde for samtlige av Stortingets komiteer. Det har vært anført at avveiningen av de grunner som taler for og imot åpne høringer i prinsippet må bli de samme hva enten det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen eller de øvrige stortingskomiteer. Til dette vil flertallet først bemerke at de hensyn som ble lagt til grunn ved opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen i seg selv bør gi grunnlag for at åpne komitéhøringer blir vurdert på nytt.

       Det forhold at kontrollsakene er lagt til en egen fagkomité understreker Stortingets vilje til å gi dette arbeidet en annen prioritet og status enn det som tidligere har vært gitt denne del av Stortingets virksomhet. Reglementskomiteen uttalte i 1990 at Stortingets kontroll med Regjeringen og forvaltningen er et viktig område som også på komiténivå fortjener større oppmerksomhet enn det som den tidligere kontrollkomiteen hadde praktisk mulighet for å utvise under den daværende ordning. Det ble derfor vedtatt å legge denne type saker til en komité hvor medlemmene ikke samtidig er medlem av en annen komité, og det ble av Stortinget uttalt at komitéarbeidet med kontrollsakene burde prioriteres høyere og bli grundigere.

       Behovet for å vitalisere Stortingets virksomhet og styrke Stortingets kontrollerende funksjon overfor regjering og forvaltning, samt den oppgraderte status som er gitt denne del av Stortingets virksomhet, tilsier etter flertallets oppfatning at Stortinget viser evne og vilje til å ta i bruk nye virkemidler. En henvisning til at Stortinget også tidligere har utøvet de samme kontrollfunksjoner kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende betydning. Stortinget har uttrykt vilje til å styrke kontrollarbeidet, spørsmålet blir om åpne høringer vil være et tjenlig virkemiddel i denne sammenheng.

       Det har som foran nevnt vært lagt til grunn at den nåværende ordning innebærer at de opplysninger som mottas under komitéhøringer ikke kan bli referert i komiteens innstillinger eller under Stortingets forhandlinger. I tillegg til at dette i seg selv reduserer verdien av den mottatte informasjon, medfører dette at de opplysninger som gis vanskelig lar seg etterprøve eller verifisere. Offentlige høringer vil derfor være et viktig korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger, noe som for øvrig ble uttalt også av reglementskomiteen av 1984.

       Flertallet vil i denne sammenheng understreke at Stortingets kontrollvirksomhet allerede er undergitt en viktig reform i og med kontroll- og konstitusjonskomiteens selvstendige initiativrett. Komiteen har som den eneste av stortingskomiteene rett til å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen. Det er forutsatt at formålet med slike undersøkelser skal være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendig for at Stortinget på en betryggende og troverdig måte skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon overfor Regjeringens medlemmer og departementenes virksomhet. I dette ligger at komiteen kan behandle også andre saker enn de som følger av de lovpålagte oppgaver eller som blir oversendt fra Regjeringen.

       Retten til å fremme saker av eget initiativ medfører at komiteen stilles overfor andre arbeidsmessige utfordringer enn Stortingets øvrige komiteer. I saker som blir reist på denne måten vil komiteen ikke ha et ferdig utarbeidet grunnlagsmateriale i form av meldinger eller proposisjoner fra Regjeringen, dette i motsetning til det som tidligere har vært ordningen og som gjelder for de andre stortingskomiteene. Dette innebærer at komiteen i stor grad selv må fremskaffe den informasjon og dokumentasjon som saksbehandlingen krever, hvilket etter flertallets oppfatning også tilsier at høringsformen blir særlig viktig.

       Flertallet vil i tilknytning til dette understreke at åpne høringer kan bidra til å skaffe til veie et bedre grunnlag for behandling av sakene, og høringene kan avdekke opplysninger som er lite kjent, i tillegg til at åpne høringer er bedre egnet til å etterprøve opplysninger som gis under en høring. I saker som fremmes som følge av komiteens egen initiativrett, vil det av naturlige grunner kunne foreligge sparsomt med dokumentasjon. Det er desto viktigere at den informasjon som fremskaffes og de opplysninger som komiteen innhenter er mest mulig presis og fullstendig - herunder at den kan brukes som direkte grunnlag for komiteens innstillinger.

       Dette medfører for det første at opplysningene - med unntak av det som er omfattet av lovbestemte regler om taushetsplikt - må kunne brukes direkte i et offentlig dokument, hvilket for øvrig medfører krav til at de mottatte opplysninger er korrekt gjengitt, noe som tilsier at det bør gis mulighet for å ta et nøyaktig referat fra slike høringer.

       Åpne høringer vil stille større krav både til de som høres/utspørres under en høring og til komitémedlemmene; både offentligheten i seg selv, samt eventuelt referat fra høringene, antas å innebære større krav til presisjon og fullstendighet hos de som deltar i høringen, hvilket vil være av særlig stor betydning i saker som omhandler Stortingets parlamentariske og konstitusjonelle kontroll med Regjeringen.

       Flertallet viser til at det tidligere har vært anført som et argument mot åpne høringer at noen av de personer som skal forklare seg under en høring kanskje ikke vil gi så uforbeholdne og fullstendige forklaringer såfremt høringene er offentlige. Til dette vil flertallet bemerke at en legger til grunn at høringer i enkelte tilfeller fortsatt vil kunne holdes for lukkede dører, f.eks. under hensyn til forretningsmessige interesser, opplysninger som er taushetsbelagt etter lovbestemmelser om taushetsplikt osv. Motsatsen til det foran angitte argument er dessuten at offentlighet og en evt. ordning med referat fra høringen vil kunne forhindre at det gis opplysninger som kan være misvisende eller som det viser seg vanskelig i ettertid å dokumentere, slik at i den grad komiteen mottar mindre informasjon kan den mottatte informasjon likevel være av større verdi, idet den lettere vil la seg dokumentere. Til dette punktet vil flertallet også bemerke at en stortingskomité vanskelig kan legge avgjørende vekt på opplysninger som ikke skal kunne presenteres offentlig (annet enn der hvor det kreves under hensyn til at opplysningene er av fortrolig karakter) eller som forlanges holdt hemmelig for eventuelt andre impliserte parter - dette ikke minst av hensyn til prinsippet om kontradiksjon (at berørte parter skal ha rett til å bli hørt, herunder imøtegå andres anførsler) i saker som berører motstridende partsinteresser.

       For høringer i tilknytning til regjeringens/forvaltningens virksomhet, vises dessuten til at regjeringen i henhold til ulovfestede regler, samt ansvarlighetslovens bestemmelser, har plikt til å sørge for at Stortinget får seg forelagt alle opplysninger som er av betydning for behandlingen av en konkret sak. Flertallet finner det vanskelig å legge avgjørende vekt på et argument som egentlig bygger på at disse regler ikke blir overholdt.

5.1.4 Høringer og offentlighet

       Flertallet viser til at det ved en rekke tidligere anledninger har blitt anført at åpne høringer kan bidra til å dreie medias interesse bort fra plenumsdebattene i Stortinget, og mot det arbeide som skjer i komiteene, samt at åpne høringer kan bidra til å svekke det samarbeidsklima i komiteene som muliggjør enighet og kompromisser. Til dette siste er det viktig for flertallet å understreke at offentlige høringer må gjennomføres på en slik måte at meningsutvekslinger komitémedlemmene imellom unngås. Det samme gjelder for spørsmålsstillinger som gir sterke signaler om et komitémedlems oppfatning av den sak som er gjenstand for behandling. Gitt en ordning med åpne høringer vil flertallet dessuten understreke at den alt overveiende del av komiteenes virksomhet fortsatt vil skje for lukkede dører, herunder alle drøftelser og meningsutvekslinger mellom komiteens medlemmer. Dette innebærer samtidig at stortingsforhandlingene fortsatt vil være den eneste arena hvor media har mulighet for å følge den direkte meningsutvekslingen mellom de politiske partier.

       Praktisk talt samtlige saker som behandles av Stortinget har først vært til behandling i komiteene, og langt de fleste saker er i realiteten avgjort i og med komiteenes innstillinger for Stortinget. Den alt vesentlige del av arbeidet med en sak foregår således i stortingskomiteene, herunder forhandlinger og drøftelser mellom partiene. Flertallet viser til at lukkede komitémøter og referatforbud innebærer at både presse og allmennheten stenges helt ute fra den arena (i tillegg til partigruppene) hvor beslutningene i realiteten blir fattet. Det synes etter flertallets oppfatning å være i dårlig samsvar med den åpenhet som ellers preger både vårt politiske system og forvaltningens virksomhet at komiteenes arbeid skal være totalt lukket for offentlig innsyn, dette desto mere for den del av komiteens virksomhet som kun består av innhenting av informasjon og innspill fra eksterne - det være seg fra regjeringens medlemmer, representanter for næringsliv og interesseorganisasjoner eller enkeltpersoner.

       Større grad av åpenhet og offentlig interesse vil etter flertallets oppfatning bidra til større forståelse for de politiske arbeidsmåter og prosesser, samt øke interessen av og forståelsen for en helt sentral del av vårt parlamentariske system. Flertallet legger til grunn at åpenhet i høringsprosessen vil bidra til å stimulere den offentlige debatt rundt de saker som er til behandling i Stortinget, og det synes ikke urimelig å anta at større grad av oppmerksomhet rundt forberedelsen av en sak også vil kunne bidra til større offentlig interesse rundt sakens sluttbehandling i Stortinget.

       Til den bekymring som har vært uttalt m.h.t. den svake interessen for Stortingets plenumsdebatter, skal likevel bemerkes at Stortinget ikke først og fremst skal være et debattorgan - Stortingets overordnet viktigste oppgave er å være et beslutningsorgan. Behovet for større interesse rundt Stortingets debatter må i denne sammenheng ikke bli til hinder for reformer som totalt sett kan bidra til å øke Stortingets makt innenfor kontrollområdet. Selv om det er et åpenbart behov for å aktualisere og øke interessen for stortingsforhandlingene, må en legge til grunn at respekten for de folkevalgtes virksomhet vil bero på kvaliteten av de avgjørelser som fattes, og i så måte bør Stortinget være forpliktet til å skaffe seg selv det best tenkelige beslutningsgrunnlag for sine vedtak.

5.1.5 Plikt til å møte til høringer?

       En ordning med åpne høringer vil som foran nevnt kunne medføre større utfordringer for de impliserte parter, og i enkelte tilfelle også en større belastning. Både de hensyn som ligger til grunn for en eventuell innføring av offentlige høringer, og effektiviteten og tilliten til en slik ordning, tilsier at de som innkalles til utspørring i en stortingskomité faktisk møter til høringen, en tenker da særlig på saker med tilknytning til Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Spørsmålet om det skal gis adgang til å gjennomføre åpne høringer kan følgelig også sies å ha en side til spørsmålet om komiteene kan pålegge noen å møte frem til en høring.

       I henhold til Grunnloven § 75 bokstav h) kan Stortinget kreve at enhver møter for seg i statssaker. Denne bestemmelsen er forstått slik at det kreves et plenumsvedtak for at denne innkallingsretten kan benyttes. Bestemmelsen må likeledes forstås slik at plikten til å svare for Stortinget kun gjelder for Stortinget i plenum. Den enkelte komité kan således ikke kreve at noen møter for komiteen - såfremt noen ikke etterkommer en anmodning om å møte for en komité, må komiteen gå veien om Stortingets plenum for eventuelt å tvinge dette gjennom. Det er imidlertid fast praksis at statsråder, eventuelt sammen med sine embeds- og tjenestemenn, etterkommer en anmodning om å møte for en stortingskomité. Flertallet vil også vise til at den direkte innkallingsretten som sådan ikke spiller noen praktisk rolle i vårt politiske liv. Den direkte kontakt mellom Storting og regjering skjer i andre former, bl.a. i form av en vel innarbeidet praksis for at statsråder møter direkte i Stortingets faste komiteer. Da en derfor legger til grunn at det i praksis ikke vil være problemer forbundet med innkalling til komitéhøringer, finner flertallet at det ikke er grunnlag for å ta initiativ til endringer på dette punktet. En kan for øvrig vise til erfaringene fra Sverige, hvor privatpersoner ikke har plikt til å møte for en riksdagskomité, men hvor dette ikke har medført større problemer.

       Flertallet legger videre til grunn at om en komité har grunnlag for å tro at fortrolighet vil være en forutsetning for at noen i en konkret sak vil etterkomme en anmodning om å møte til høring, eller vil velge å gi fullstendige informasjoner under høringen, vil dette medføre at komiteen velger helt eller delvis å holde høringen for lukkede dører. Flertallet har som utgangspunkt for sitt standpunkt hensynet til at Stortinget skal ha det best mulige grunnlag for sine beslutninger.

       Flertallet vil samtidig vise til at det følger av ansvarlighetslovens bestemmelser at regjeringens medlemmer har plikt til å gi Stortinget alle de opplysninger som de forstår er av betydning for behandlingen av en sak som er lagt frem for Stortinget.

5.1.6 Hvem skal kunne møte til en åpen høring? Komiteene og regjeringens opplysningsplikt for Stortinget

       Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne anmodes om å møte til en komitéhøring, berører dette sentrale elementer ved forholdet mellom Stortinget og regjeringen. I utgangspunktet vil det ikke være begrensninger på hvem som kan anmodes om å møte til en høring. Det har tidligere vært påpekt at åpne høringer vil kunne ha særlig verdi når det gjelder håndhevelsen av Stortingets kontrollfunksjon, og ganske særlig i saker som kontroll- og konstitusjonskomiteen reiser av eget initiativ. I forarbeidene til denne eksklusive hjemmel som er gitt denne komiteen, er det forutsatt at slike undersøkelser skal avgrenses til det som anses nødvendig for at Stortinget skal kunne håndheve det parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for regjeringen og dens medlemmer. Når høringer avholdes i kontrollsakene er det naturlig nok med dette formålet for øye - hensikten vil være å skaffe Stortinget grunnlag for å kunne vurdere om den statsråd hvis ansvarsområde er under granskning skal kunne trekkes til ansvar.

       Dette forhold må gjenspeiles også når det kommer til gjennomføringen av åpne høringer, herunder hvem det er naturlig å anmode om å møte til høring. Som det foran er redegjort for, er det kun Stortinget i plenum som kan håndheve innkallingsretten etter Grunnloven. Denne innkallingsretten er til gjengjeld uavkortet, i den forstand at det ikke er begrensninger med hensyn til hvem som skal kunne innkalles. I forbindelse med den såkalte Crotale-saken ble det lagt til grunn at en embets- eller tjenestemann som Stortinget innkaller, ikke kan nekte å svare på spørsmål ut fra lojalitetshensyn til sin statsråd. Hvor Stortinget ønsker å avdekke interne forhold innen et departementet, har det full anledning til dette. Hvis en innkalling skjer overfor en embetsmann, har statsråden heller ikke noe juridisk krav på å være til stede.

       All den tid det er antatt at innkallingsretten ikke tilkommer stortingskomiteene, kan hverken statsråder eller embets- og tjenestemenn pålegges å møte for en komité, og det er samtidig lagt til grunn at embets- og tjenestemenn ikke vil kunne møte hvis den ansvarlige statsråd ikke samtykker. I forlengelsen av dette antas at en statsråd må kunne sette vilkår for at en underordnet embetsmann skal møte, f.eks. at statsråden selv får være tilstede. I et brev 16. februar 1951 fra Stortingets presidentskap til stortingskomiteene ble det uttalt at dersom en stortingskomité ønsker å innkalle en departementsfunksjonær eller embetsmann til en høring, bør vedkommende statsråd på forhånd underrettes og hans samtykke innhentes. Skulle et slikt samtykke nektes, heter det at det bør gis innberetning til Presidentskapet. Det har videre vært lagt til grunn at når det ikke foreligger forklaringsplikt for en komité, innebærer dette at vedkommende embetsmann er bundet av sin lojalitetsplikt overfor sin statsråd, slik at han ikke kan gå lenger i å gi opplysninger enn han har statsrådens samtykke til. Ut fra de samme hensyn har det vært hevdet at underliggende etater ikke bør møte for komiteer i Stortinget uten at den ansvarlige statsråd er informert og har anledning til å møte, uten at det i praksis alltid har forholdt seg slik.

       Flertallet kan ikke se at det verken er grunnlag eller behov for en endring av en slik praksis, og minner om at det er håndhevelsen av det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar som vil være utgangspunktet for kontrollsakene.

       Det må like fullt være klart at dette er spørsmål som må vurderes i lys av regjeringens generelle opplysningsplikt overfor Stortinget. Flertallet vil vise til at det følger av ansvarlighetslovens bestemmelser at regjeringens medlemmer har plikt til å gi Stortinget alle de opplysninger som de forstår eller burde forstå er av betydning for behandlingen av en sak som er lagt frem for Stortinget. Ved en vurdering av hvilke opplysninger som er nødvendig for at opplysningsplikten etter bestemmelsen er oppfylt, vil Stortingets skjønn i stor grad måtte legges til grunn. En kan her vise til Arbeiderpartiets hovedtalsmann i Reksten-saken (Sigbjørn Johnsen) som uttalte at:

       Uttalelsen ble gitt i tilknytning til en debatt om statsrådens plikt til å svare på spørsmål fra en stortingskomité, og i denne relasjon uttaler professor Eivind Smith at han har lite å innvende mot det gjengitte syn, jf. utredningen om Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget (vedlegg til granskingsrapport i Reksten-saken).

       Flertallet viser også til at Stortingets presidentskap har gitt sin tilslutning til en uttalelse om at når en statsråd eller et departement på statsrådens vegne sender dokumenter til en stortingskomité i forbindelse med en sak som behandles i komiteen og som Stortinget skal ta stilling til, må det formelt ses som en oversendelse av dokumenter som har betydning for saken, hvilket tilsier at dette er dokumenter som departementet plikter å tilstille Stortinget. Dette er forhold som etter flertallets mening illustrerer at komiteene som arbeidsredskap for Stortinget i praksis har fått en helt sentral funksjon når det gjelder tilfanget av informasjon fra regjeringen og oppfyllelsen av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget.

       Flertallet har som nevnt lagt til grunn at åpne høringer vil kunne ha særlig betydning i kontrollsaker, særlig hvor det ikke foreligger et ferdig utarbeidet saksunderlag på forhånd. Det må i slike saker kunne være aktuelt å holde åpen høring både med den ansvarlige statsråd, men også med dennes underordnede embets- og tjenestemenn. Som flertallet foran har vist til, vil en ikke kunne avkreve svar fra representanter for embetsverket, og embets- og tjenestemenn vil måtte avpasse sin opptreden i forhold til sin lojalitetsplikt overfor statsråden. Det må likevel være klart at en komité har rett til å anmode en underordnet embets- eller tjenestemann om å møte, selv om dette normalt vil skje ved at vedkommende møter sammen med den ansvarlige statsråd.

       Flertallet legger i sin vurdering vekt på at åpenhet rundt en høring vil gi Stortinget bedre forutsetninger for å kunne håndheve det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for regjeringens medlemmer. Flertallet viser her til at de opplysninger som blir gitt under en høring vil kunne nyttes som grunnlag for komiteens innstillinger for Stortinget, herunder gjengis direkte i innstillingene. Dette i motsetning til hva som gjelder etter de nåværende regler. Stortingskomiteene utgjør bare et utsnitt av Stortinget, og de opplysninger som i dag gis overfor en komité, vil ofte ikke tilflyte de øvrige representanter. De av representantene som ikke har fått anledning til å ta del i komiteens behandling vil derved heller ikke ha tilgang til det som kan være vitale opplysninger før disse eventuelt gjentas av vedkommende statsråd i plenumsdebatten - men da på et tidspunkt hvor beslutningene i det store flertall av saker i realiteten forlengst er fattet og avgjort. Som illustrasjon for denne problemstillingen viser flertallet til Eivind Smith, som i sin utredning om opplysningsplikten uttaler (med utgangspunkt i at statsrådene ikke bare må sørge for at de relevante opplysninger tilflyter komiteene, men også de formelt besluttende instanser - plenum eller avdeling):

       Flertallet legger dessuten vekt på at det er særlig viktig at det samlede Storting i saker som kan ende med at konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar blir gjort gjeldende, får et best mulig grunnlag for sine vurderinger og vedtak. I saker hvor høringer har vært avholdt for å opplyse saken, kan dette hensynet fullt ut bare bli ivaretatt ved at det samlede Storting får tilgang på de samme opplysninger som har vært lagt til grunn for komiteens vurderinger. Flertallet er derfor av den oppfatning at åpne høringer vil styrke Stortingets kontrollfunksjon, og således også bidrar til å videreføre det parlamentariske prinsipp.

5.1.7 Erfaringer fra andre land

       Det har i tidligere saker om dette spørsmålet vært vist til andre lands erfaringer med åpne høringer. Det kan i den forbindelse være særlig nyttig å se hen til hvordan en slik ordning har fungert i Sverige, som både med hensyn til politisk kultur og parlamentarisk praksis er det land det kanskje er mest naturlig å sammenligne seg med, og hvor ordningen dessuten er relativt ny. I Presidentskapets brev til komiteen 31. mai 1994 het det i den forbindelse:

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen avla vinteren 1994 et besøk hos Konstitutionsutskottet i den svenske Riksdagen, som på mange måter er modell for den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen var ved dette besøket særlig opptatt av de svenske erfaringer med åpne høringer etter at denne ordningen hadde virket siden 1988. Fra tverrpolitisk hold syntes det å være positive erfaringer med åpne høringer, og ordningen synes i det hele ikke å være omtvistet. Flertallet vil i den anledning vise til de klare premisser som er satt for forberedelse og gjennomføring av høringer i den svenske Riksdagen, og finner at de erfaringer som er høstet både i Sverige, samt i andre sammenlignbare land, må kunne gi grunnlag for innføring av en slik ordning også i Norge.

5.1.8 Praktisk gjennomføring

       Det er foran redegjort for at en ordning med åpne høringer vil fordre endring i forretningsordenen. Det synes i den anledning nødvendig også å utforme nærmere regler for den praktiske gjennomføring av slike høringer, ikke minst for å motvirke at høringer utvikler seg til meningsutvekslinger mellom utspørrer og svarer, eller mellom medlemmene. Det er av avgjørende betydning at alle forhandlinger i komiteen fortsatt skal skje for lukkede dører.

       Det har vært anført at åpne høringer vanskelig kan gjennomføres, da Stortinget ikke har egnede lokaler til slike formål. En kan her vise til at det i Presidentskapets brev 31. mai 1994 til komiteen uttales at Stortinget f.o.m. høsten 1995 vil ha tilgang til lokaler i det ervervede bygg i Nedre Vollgt., lokaler som Presidentskapet uttaler vil kunne nyttes til å gjennomføre åpne høringer. Såfremt prinsipielle og politiske hensyn taler for innføring av en ordning med åpne høringer, vil flertallet understreke at rent praktiske hensyn ikke må få lov å stå til hinder for dette. En kan trekke en parallell til forhandlingene i selve stortingssalen, hvor de plasser som er reservert for media og publikum ikke alltid vil være tilstrekkelig for situasjoner som måtte påkalle spesielt stor interesse, men som likevel for alle normale situasjoner er mer enn tilstrekkelig. Det må dessuten kunne antas at for ordinære høringer vil det i hovedsak være representanter for massemedia som vil være interessert i å overvære en høring.

       Flertallet finner at nærmere regler om gjennomføringen av en åpen høring bør inneholde bestemmelser om taletid, hvordan spørsmål skal utformes, samt kunne følges opp av andre. Det bør likeledes være begrensninger på hvor mange oppfølgingsspørsmål det skal være anledning til å stille, samt bestemmelser som understreker at spørsmålsstillinger ikke kan henvise til opplysninger som ikke bør være offentlig tilgjengelig.

       Det må videre gis egne regler om offentliggjøring av en beslutning som innebærer åpne høringer, herunder om og hvordan dette skal annonseres, frist for slik annonsering osv.

       Reglene bør inneholde bestemmelse om at det i det enkelte tilfelle - av plassmessige hensyn - kan gjennomføres begrensninger på det antall tilhørere eller pressemedarbeidere som vil overvære høringen, samt gi hjemmel for å bortvise tilhørere som skaper uro under en høring.

5.1.9 Alternative løsninger

       Flertallet viser videre til at komiteen har vurdert flere alternative forslag som innebærer innføring av åpne høringer. Det i utgangspunktet mest vidtrekkende forslaget tok utgangspunkt i at en ordning med åpne høringer ble gjort gjeldende for samtlige faste stortingskomiteer, og da som en permanent ordning. Etter dette forslaget ville et beslutningsdyktig flertall i hver enkelt komité kunne bestemme om en høring i vedkommende komité skulle være offentlig eller ikke, og åpne høringer skulle kunne holdes i tilknytning til behandlingen av alle ordinære komitésaker. De enkelte komiteer skulle selv kunne fastsette nærmere regler om gjennomføringen av en høring, jf. pkt. 5.1.8.

       Som en alternativ løsning har blitt vurdert å gjennomføre en prøveordning med åpne komitéhøringer ut inneværende valgperiode. Også denne løsningen vil i så fall bli gjort gjeldende for samtlige komiteer. Etter utløpet av valgperioden vil ordningen måtte evalueres, og det vil deretter måtte foretas en endring av forretningsordenen, enten slik at ordningen videreføres, eventuelt i andre former, eller slik at den blir opphevet.

       Som alternativ til en prøveordning som medfører en generell adgang til å holde åpne høringer for alle stortingskomiteene, har dessuten vært drøftet om opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen bør gi foranledning til innføring av en ordning med åpne høringer, begrenset til denne komiteens høringer. En slik løsning har vært drøftet i lys av den sterkere vektlegging av Stortingets kontrollvirksomhet og den nye kontroll- og konstitusjonskomiteens særlige behov for sikker og verifiserbar informasjon i saker hvor det ellers vil kunne være sparsomt med annen dokumentasjon.

       En slik løsning har vært drøftet i tilknytning til to alternative forslag; at denne adgangen blir gjort permanent for denne komiteens høringer, eller at det også for denne komiteens høringer først utprøves en ordning med åpne høringer ut inneværende valgperiode. Begge disse alternativene har tatt utgangspunkt i at åpne høringer skulle kunne holdes i forbindelse med komiteens kontrollsaker, jf. forretningsorden § 12 nr. 8 første ledd bokstav a) - g), samt også de saker som fremmes på grunnlag av komiteens selvstendige initiativrett, jf. femte ledd.

       Det ble i tilknytning til disse alternativene lagt til grunn at retten til å holde åpen høring ikke skulle begrenses til sistnevnte typer saker, selv om det i slike tilfelle nettopp kan være et særlig behov for å holde åpne høringer. Dette fordi det kan være noe tilfeldig om hjemmelen for en bestemt sak er § 12 nr. 8 første ledd eller femte ledd, f.eks., hvor komiteen på et tidligere tidspunkt velger å starte behandlingen av en sak som komiteen på et senere tidspunkt ville få oversendt med hjemmel i ett eller flere av alternativene i § 12 nr. 8 første ledd. Hverken formelle eller reelle vurderinger skulle derfor tilsi at retten til å holde åpen høring skal være begrenset til de saker som kontroll- og konstitusjonskomiteen fremmer av eget initiativ.

5.1.10 Konklusjon

       Under henvisning til vurderingene foran, fremsetter flertallet forslag om endring av Stortingets forretningsorden som åpner adgang for å avholde offentlige komitéhøringer. All den tid en ordning med åpne høringer både prinsipielt og praktisk sett er en viktig endring av Stortingets arbeidsorden, og det forhold at innføring av åpne høringer både har vært, og er, et omstridt spørsmål, finner flertallet det naturlig at det først prøves ut en ordning hvor komiteene kan holde åpne høringer, og at det etter utløpet av inneværende valgperiode foretas en evaluering av ordningen før en eventuelt gir komiteene en permanent adgang til å holde åpne høringer.

       Vurdert mot summen av de hensyn som det foran er redegjort for, finner flertallet det naturlig at en slik prøveordning blir gjort gjeldende for samtlige faste stortingskomiteer, dette selv om kontroll- og konstitusjonskomiteen i bestemte typer saker vil kunne ha et særlig behov for å kunne holde åpne høringer. Flertallet har i denne sammenheng også lagt vekt på at en slik løsning vil gi et bredere erfaringsgrunnlag for senere å kunne vurdere om ordningen skal videreføres, eventuelt i andre former enn det som har vært lagt til grunn under prøveperioden.

       Flertallet finner det naturlig at en slik prøveordning tidsbegrenses til å gjelde ut inneværende valgperiode. Flertallet legger uten videre til grunn at en slik prøveordning må nedfelles i forretningsordenen, og det er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen slik at ordningen bortfaller såfremt det ikke ved utløpet av perioden (evt. ved starten av neste periode) fattes et vedtak om at ordningen skal fortsette, eventuelt utvides.

       Flertallet legger til grunn at et flertall av medlemmene i den enkelte komité må stemme for en beslutning om å avholde åpen høring, hvilket innebærer at et simpelt flertall av de tilstedeværende i et beslutningsdyktig møte kan beslutte å avholde åpen høring. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i de foreslåtte tilføyelser til forretningsordenen, da det er klart forutsatt at komiteens beslutninger fattes med alminnelig flertall. Det forslag som fremsettes er dermed i samsvar med det som ellers er forretningsordenens terminologi.

       Det må ellers være klart at en beslutning om åpenhet må kunne være begrenset til deler av en høring, dette f.eks. hvor komitéhøringen også består i mottak av informasjon som er av fortrolig eller personlig karakter eller som måtte være underlagt lovbestemt taushetsplikt.

       Flertallet legger videre til grunn at ordningen skal innebære at alle komitémedlemmene skal ha rett til å stille spørsmål under en åpen høring, men nærmere regler om taletid, antall spørsmål osv. må kunne gis i supplerende regler, jf. pkt. 5.1.8. Komiteens leder fordeler ordet mellom medlemmene i henhold til de regler som måtte være gitt. Det bør for øvrig ikke fastsettes noen begrensning mht. hvem som kan utspørres under en åpen høring.

       Det må klart forutsettes at meningsutveksling mellom komitémedlemmene må unngås. Likeledes må unngås at et komitémedlem under spørsmålsstillinger gir uttrykk for egne bestemte oppfatninger og vurderinger av de spørsmål som er gjenstand for behandling. Såfremt en høring utvikler seg i strid med disse forutsetninger, eller i strid med forretningsordenens bestemmelser og de nærmere regler som er satt for gjennomføringen av åpne høringer, må komiteens flertall kunne beslutte at resten av høringen skal foregå for lukkede dører. Tilhørere eller pressemedarbeidere som ikke opptrer i samsvar med reglene eller forutsetningene for en høring, må dessuten kunne bortvises.

       Et flertall av komiteen må likeledes kunne beslutte at en ellers åpen høring skal gjennomføres uten at det er tillatt å ta lyd- eller billedopptak. Flertallet legger imidlertid til grunn at en beslutning om åpen høring i utgangspunktet skal innebære at alle typer medier skal være likestilt mht. retten til å overvære høringen.

       En komitébeslutning om at en høring skal holdes for åpne dører, må - i den grad praktiske og tidsmessige hensyn tillater det - bekjentgjøres på en slik måte at massemedia og andre interesserte gis reell anledning til å overvære høringen. Dette bør nedfelles i nærmere regler om gjennomføringen av slike høringer.

       Det synes imidlertid ikke grunnlag for å fastsette egne bestemmelser om noen tidsfrist for innkalling til en åpen høring, da det i det konkrete tilfelle kan være behov for å avholde en slik høring i løpet av relativt kort tid.

       Flertallet finner ikke grunnlag for å foreslå at det i alle tilfelle skal tas referat fra en åpen komitéhøring. Det må kunne besluttes i hvert enkelt tilfelle om dette er nødvendig.

       Som vist til under pkt. 5.1.8. finner flertallet at det, utover de regler som gis i forretningsordenen, bør fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføring av en åpen høring. Dette fordi regler av mer praktisk karakter ikke naturlig hører hjemme i forretningsordenen, hvilket samtidig innebærer at en ved praktiske tilpasninger i dette regelverket ikke behøver å måtte gå veien om den prosedyre som skal følges ved endringer av Stortingets forretningsorden. Slike regler må derfor kunne fastsettes av den enkelte fagkomité, tilpasset de enkelte komiteers individuelle behov. Selv om dette regelverket fastsettes av den enkelte fagkomité, bør man likevel tilstrebe stor grad av likhet i dette regelverket.

       Når det gjelder hvilke typer saker som skal kunne være gjenstand for en offentlig høring, legger flertallet til grunn at det skal være opp til den enkelte komité å avgjøre hvorvidt en sak egner seg for en åpen høring eller ikke. Flertallet viser imidlertid til forretningsordenen § 20 tredje ledd, hvorav følger at komiteen ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget eller Odelstinget, da med de særskilte unntak som følger direkte av forretningsordenen. Det følger som foran nevnt av forretningsordenen § 12 nr. 8 femte ledd at kontroll- og konstitusjonskomiteen er gitt selvstendig initiativrett i kontrollsaker, og flertallet understreker at forslaget innebærer at åpne høringer også skal kunne holdes i saker som reises etter komiteens eget initiativ. Flertallet understreker imidlertid at forslaget ikke er tenkt å medføre endringer i det som ellers er ordningen - at de enkelte fagkomiteer ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Storting eller Odelsting.

5.1.11 Evaluering

       Uten hensyn til hvilken form en ordning med åpne høringer gis, samt hvordan regelverket nærmere fastsetter at høringene skal gjennomføres, bør det ved utgangen av valgperioden foretas en evaluering av den vedtatte ordning. En slik evaluering bør naturlig forberedes av kontroll- og konstitusjonskomiteen.

5.2 Mindretallets merknader

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, vil uttale:

5.2.1 Stortingets åpenhet

       Et levende demokrati forutsetter en utstrakt grad av åpenhet om nasjonalforsamlingens arbeid. Dette har sikker og lang tradisjon i Norge. Demokratiets idé forutsetter at den enkelte borger har anledning til å være kjent med hvilke saker som Stortinget til enhver tid har til behandling, og til det begrunnede resultat Stortinget kommer fram til. Denne åpenheten har to viktige formål: dels borgernes mulighet til å påvirke resultatet av behandlingen, dels muligheten til å ta standpunkt til partienes og den enkelte representants holdning til sakene.

       Det følger av dette systemet at det er offentlig kjent hva Stortinget til enhver tid beskjeftiger seg med. Dette skjer ved at sakene til behandling refereres i plenum, og at forslagene - enten de kommer fra regjeringen eller enkeltrepresentanter - trykkes og offentliggjøres som dokumenter. Dette gir såvel den enkelte borger som ulike interessegrupperinger adgang til å henvende seg til Stortinget, dens komiteer og representanter med sitt syn på den aktuelle sak.

       I alminnelighet vil komiteer og representanter stille seg åpne til dette, og også til møter hvor slike synspunkter kan begrunnes nærmere.

       På samme måte er representantenes og partienes begrunnede oppfatning tilgjengelige for offentligheten gjennom innstillingene i de aktuelle saker, som etter forretningsordenens § 32 skal omdeles til representantene minst 48 timer før saken tas til behandling i plenum.

       Endelig foregår såvel debattene som voteringene i Storting, Odelsting og Lagting i offentlighet.

       Unntaket fra denne offentlighet foreligger bare der forhandlingene av særskilte årsaker føres for lukkede dører (forretningsordenens § 61), og i forbindelse med innkalling og dagsorden for den utvidede utenrikskomité (forretningsordenens § 13). Det er videre å merke at offentlighetsloven ikke gjelder for virksomheten i Stortinget, hverken for Stortingets organer og komiteer, partigruppene eller den enkelte representant. Dette må forstås slik at ingen har noe rettskrav på innsyn i den saksforberedende fase i den politiske beslutningsprosess i Stortinget. I dette ligger også at den enkelte representant ikke har noen plikt, hverken etter lov eller sedvane, til å offentliggjøre hvilken informasjon vedkommende har innhentet, eller hva representanten begrunner sitt standpunkt med.

       I den åpenhet Stortinget praktiserer spiller mediene en vesentlig rolle, både ved å rapportere til allmennheten om de saker Stortinget behandler, og ved å formidle synspunkter fra allmennheten på dem. Det foreligger få innskrenkninger på presse og kringkastings muligheter til å ivareta disse oppgavene. Mediene har fri tilgang til såvel dokumenter som alle besluttende fora, med de unntak som er nevnt ovenfor. Mediene har også en svært fri tilgang til fellesarealene i stortingsbygningen, hvor de fritt kan samtale med representanter, statsråder og andre. Denne åpenheten er trolig ganske unik også i internasjonal sammenheng. Presse og kringkasting har således svært god adgang til å drive oppsøkende journalistikk overfor hele det politiske arbeidsområdet i Stortinget.

       Disse medlemmer mener derfor at Stortinget praktiserer en åpenhet som vel ivaretar allmennhetens behov for informasjon og påvirkningsmulighet i forhold til Stortingets vedtak. Unntaket fra denne offentlighet er begrenset til saker der vitale norske interesser eller sikkerhetsbehov ellers kunne bli skadelidende, og i det rom for intern avklaring som må stå til disposisjon for den enkelte partigruppe og representant.

5.2.2 Komiteenes funksjon

       Det er sikker sedvane i Stortinget for at komiteene er Stortingets hjelpeorganer, og at de ikke har selvstendig beslutningsmyndighet. Unntaket her er den utvidede utenrikskomité som konsultativt organ og Stortingets valgkomité. Disse unntakene berører imidlertid ikke det faktum at det bare er Stortinget og avdelingene som har besluttende myndighet i de politiske saker som forelegges Stortinget. Heller ikke kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til « å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser som nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen », medfører noen selvstendig beslutningsmyndighet (forretningsordenens § 12 nr. 8).

       Begrunnelsen for dette er åpenbar. Komiteene er bare et utsnitt av Stortinget. En selvstendig beslutningsmyndighet her ville stå i motstrid til hele Stortingets rett og plikt til å ta standpunkt til sakene, etter den sammensetning det er gitt av folket i valg. Det ville dessuten stå i motstrid til de rettigheter og plikter statsrådets medlemmer har hatt siden innføringen av parlamentarismen i 1884. Dette understrekes av at regjeringen og dens medlemmer bare meddeler seg til Stortinget eller avdelingene gjennom plenum, og ikke til komiteene. Det betyr at såvel forslag til Stortinget som endringer i disse ikke kan fremmes gjennom komiteene. Den kommunikasjon som eksisterer mellom regjeringen og komiteene under komitébehandling har derfor status av oppklarende og utdypende informasjon, og ikke av nye standpunkter eller forslag. Eller den har karakter av regjeringens politiske og saklige vurderinger av synspunkter komiteen selv reiser.

       Dette understreker at komiteene ikke har selvstendig beslutningsrett, og at regjeringen ikke har selvstendig forslagsrett overfor komiteene. Det har for øvrig heller ikke den enkelte stortingsrepresentant, ut over den praktiske behandlingen av saker som skjer i komiteen selv.

       Det er derfor disse medlemmers oppfatning at det ikke bør foretas endringer i Stortingets forretningsorden som rokker ved dette.

       De facto er imidlertid situasjonen den at de fleste spørsmål avklares gjennom komitébehandlingen, ved at standpunktene der inntas etter avveining og konsultasjon med partigruppene. Normalt er det derfor slik at innstillingen fra komiteen gir en sikker indikator på beslutningen i plenum. Dette er imidlertid langt fra alltid tilfelle, og må ikke under noen omstendighet utviske det formelle skillet mellom innstilling og beslutning. Dette skillet understrekes også av den frist som eksisterer mellom avgivelse og plenumsbehandling, som har sin begrunnelse i den enkelte representants mulighet til å sette seg inn i de sakene vedkommende har et selvstendig beslutningsansvar for, og som gir allmennheten en mulighet til også å forholde seg til dette før beslutning fattes. En tilsvarende funksjon har skillet mellom odelstings- og lagtingsbehandling i lovsaker.

       Under enhver omstendighet er det slik at graden av samstemthet innen partigruppene er partigruppenes og representantenes eget ansvar. Det er dessuten slik at partigruppenes drøftinger i seg selv normalt ikke er offentlig tilgjengelige, men at de i høy grad hviler på informasjon fra fortrolige drøftinger i vedkommende komité.

       Det er disse medlemmers oppfatning at dette er et praktisk system som dels gir allmennheten adgang til å influere på Stortingets, representantens og partienes beslutninger, men som samtidig gir representantene og partiene adgang til en saklig avveining av den informasjon som kommer fram gjennom komitébehandlingen. Disse medlemmer vil anta at et brudd på denne praksisen i realiteten vil føre til en beslutningsprosess som vil redusere mulighetene til det utstrakte partidemokrati som partigruppene praktiserer i dag, og som vil gjøre de avgjørende beslutningene mer utilgjengelige for offentlig innsyn.

       Stortingets norm er i dag at komiteenes forhandlinger, inkludert høringene, er fortrolige. Dette har sin forankring i forretningsordenens § 18. Hansen og Mo sier i sin kommentarutgave til forretningsordenen:

       Dette gir representantene et valg i forhold til hvor offentlig de vil gjøre sitt eget standpunkt klart for offentligheten, men ikke for andres eller for komiteens samlede vurdering. Selv om denne omforente forståelsen utvilsomt overskrides i noen tilfeller, åpner den for et av norsk politisk kulturs fremste kjennetegn: evnen og muligheten til å finne fram til samlende løsninger, eller løsninger som kan samle et beslutningsflertall.

       Den åpenbare begrunnelse for denne praksisen er at det er Stortingets og avdelingenes fremste oppgave å fatte vedtak. Komiteenes oppgave som Stortingets hjelpeorgan er i stor utstrekning å forberede disse vedtakene, og knytte premisser og merknader til dem. En svært viktig oppgave her er også å utkrystallisere mulige flertall i plenumsbehandlingen. Det medfører naturlig nok et arbeid med foreløpige standpunkter, kompromisser, vurderinger av andres forslag, konsultasjoner med regjeringen og partigruppene og annet. Til denne utprøvende fasen hører også høringene. Det er all grunn til å anta at økt offentlighet rundt denne fasen vil vanskeliggjøre dette arbeidet. Man kan lett komme i den situasjon at markeringer av egne standpunkter i et system med offentlighet lett vil komme i konflikt med den viktige oppgaven å danne basis for flertallsbeslutninger, eller helhetlige beslutninger. I så fall vil komiteene svikte sin viktige oppgave som hjelpeorganer for plenumsbehandlingen. Det er dessuten grunn til å frykte at enda flere tunge reelle beslutninger i så fall vil bli flyttet ut av komitérommet.

       Med dagens fortrolighet i denne fasen vil det like fullt være full adgang for allmennheten til å henvende seg til komiteen med synspunkter på et kjent sakskompleks.

       Disse medlemmer ønsker derfor å beholde den fortrolighet rundt hele komiteenes arbeid slik den er fastslått i forretningsordenens § 18, og i den alminnelige forståelsen av denne.

5.2.3 Høringenes funksjon

       I sin saksforberedelse for Stortinget og avdelingene benytter komiteene i stor utstrekning høringer som ledd i sin alminnelige virksomhet. Disse er hjemlet i forretningsordenens § 21, hvor det heter: « Komiteen kan motta muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å møte, eller som søker om å få legge fram opplysninger for komiteen. » Hansen og Mo gir bl.a. følgende kommentar til dette:

       I forhold til den erfaring Hansen og Mo viser til her, er det imidlertid grunn til å peke på at komitéhøringene i dag skjer under den fortrolighet som gjelder for alt komitéarbeid. Den som anmodes om å møte, vet dermed at det ikke er adgang til mediedekning av selve høringen.

       Etter dagens system vil høringene fra komiteens side ha som formål å søke opplysninger, prøve vurderinger og på annen måte øke innsikten i den saken komiteen skal avgi innstilling om. De som anmoder om å møte for komiteen vil normalt ha som siktemål å påvirke beslutningene i sin favør. I det første tilfelle vil det oftest dreie seg om statsråden og dennes underlagte forvaltning. I det andre tilfellet om ulike interessegrupperinger.

       I begge tilfeller vil høringer uten direkte offentlig innsyn kunne styres av behovet for ren kunnskapstilegnelse. Det betyr at komitémedlemmene kan la sitt informasjonsbehov styre høringen uten at dette i seg selv får preg av signalisering av standpunkter, partimarkeringer eller annet. Samtidig står de fritt til å prøve de svar de får ved utdypende spørsmål også til andre, uten at det med dette medfører konfrontasjon eller dramatikk. På samme måte kan de som anmoder om å få legge sin sak fram for komiteen ha som forutsetning at det dreier seg om overlevering av fakta eller synspunkter, uten at dette får preg av offentlig signalisering, f.eks. i polemikk med andre. Om det under en slik høring reises spørsmål eller problemstillinger som den som høres er uforberedt på, er det i dag vanlig at man får anledning til å ettersende utdypende skriftlig informasjon, uten at dette i seg selv blir noe offentlig poeng. Tvert om fremmer dette den ro og mulighet til informasjonsdybde som såvel komiteen som den som høres har interesse av. Dette øker også det rom komiteen har for å prøve eller søke utdypende eller alternativ informasjon uten at dette i seg selv får noen selvstendig politisk signalvirkning. Disse forhold er også i høy grad gjeldende når det er statsråden og dennes forvaltning som høres.

       Disse medlemmer mener at dette systemet er vel tilpasset det behovet komiteene har i sin saksforberedelse for plenumsbehandling. Såvel komiteen selv, som de som høres kan legge avgjørende vekt på faktisk kunnskap og vurderinger, uten at dette eksplisitt eller implisitt får karakter av offentlig signalisering eller politisk standpunkt før alle relevante momenter er avveid. Det gir dessuten mindre offentlig press på at umiddelbare svar får større viktighet enn etterprøving og refleksjon. Dette vil ikke minst være viktig der også andre hensyn må overveies, slik som f.eks. personvernhensyn, eller et overordnet statsrådsansvar i forhold til Stortinget eller avdelingene i plenum.

5.2.4 Åpne høringer

       Det er all grunn til å anta at offentlighet rundt komiteenes høringer, i tillegg til de momenter som er nevnt ovenfor, vil endre høringenes karakter. Da Stortinget sist behandlet spørsmålet om åpne høringer, uttrykte Presidentskapets flertall, Benkow, Knudsen, Hauan og Kristiansen, dette slik (Innst.S.nr.232 (1988-1989)):

       Disse medlemmer deler denne vurderingen.

       Disse medlemmer vil for det første peke på at offentlige høringer kan endre høringenes funksjon for dem som ønsker å bli hørt. De kan lett bli et ledd i organisasjoners og andres offentlige markedsføring av egne standpunkter og interesser. Dette kan lett øke høringenes signaliseringsfunksjon, ja endog i tilspisset og polemisk form. En offentlig adgang til Stortingets komiteer vil i så fall bli et ledd i den alminnelige interessekamp. Dette kan lett øke ulikhetene til å få lagt sitt syn fram, mellom sterke og svake organisasjoner, for ikke å snakke om mindre ressurssterke grupper og enkeltpersoner. Disse medlemmer vil anse dette for demokratisk betenkelig. I tillegg vil det kunne sette komiteene i et betydelig tids- og avgrensningsproblem. Antakelig vil det føre til et system hvor det blir ansett for en rett for sterke organisasjoner til å legge fram sitt syn for Stortinget i offentlighet, og dermed mer eller mindre tvinge konkurrerende interesser til å gjøre det samme. Mens andre, og mindre organiserte interesser tilsvarende vil tape mulighet til å gjøre sitt syn kjent. Ja, i et system med et mer tidkrevende offentlig høringspress, endog til å få sitt syn vurdert. Disse medlemmer frykter at dette kan øke de korporative utviklingstrekk også i nasjonalforsamlingens virksomhet.

       Når det gjelder komiteenes høringer med statsråder og deres forvaltning, vil disse medlemmer legge avgjørende vekt på at systemet ikke må rokke ved parlamentarismens og ministeransvarlighetens prinsipper. Disse medlemmer mener at dette har betydning for komiteenes alminnelige høringer, men særlig for kontrollformål. Disse medlemmer viser derfor til en nærmere drøfting av dette nedenfor.

       Disse medlemmer viser til at den informasjon som kommer fram gjennom høringer kan formidles gjennom innstillingen, der komiteen anser det betydningsfullt. Dette gjøres i stor utstrekning i dag, både direkte, og som trykte og utrykte vedlegg.

       Disse medlemmer vil videre uttrykke bekymring for at et system med åpne høringer lett kan bringe et element av offentlig politisk debatt inn i komiteenes saksbehandling. Selv med restriksjoner på dette, vil lett hvilke saker som tas opp til høring, spørsmålsstilling, hvem som høres, hvilket forløp utspørringen får m.v. kunne ha betydelige politiske signalvirkninger som ligger den politiske debatt nær. I praksis vil det kunne være svært vanskelig å dele komiteenes praktiske arbeid i en offentlig « nøytral » høringsfase, og en alminnelig fortrolig saksforberedelse. Selv om det formelle vedtak ligger andre steder, vil den politiske markeringen, og dermed allmennhetens oppfatning av behandlingen, i et system med åpne høringer lett skje i komiteene. Dette vil i så fall bryte med hele Stortingets arbeidsordning, idet dette da vil skje i et forum hvor bare et fåtall av stortingsrepresentantene har adgang, og hvor statsrådenes adgang til Stortingets talerstol etter parlamentarismens spilleregler vil være begrenset.

       I tillegg vil det kunne føre til et system hvor det i tillegg må holdes høringer av dagens fortrolige karakter, dels for å øke komitémedlemmenes behov for ytterligere innsikt, dels for å behandle spørsmål av mer ømfintlig karakter. Dette kan lett bli svært ressurskrevende, samtidig minske rommet for reelle avveininger.

5.2.5 Åpne høringer for kontrollformål

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, alle unntatt medlemmet Dagny Gärtner Hovig, har merket seg at forslaget om åpne høringer nå særlig begrunnes med Stortingets kontroll med forvaltningen, og med den opprioritering av dette som dannelsen av Stortingets nye kontroll- og konstitusjonskomité innebærer.

       Disse medlemmer vil i denne sammenheng minne om at denne komiteen ikke skiller seg ut fra andre komiteer når det gjelder beslutningsrett på Stortingets vegne. Forretningsordenens § 12 nr. 8 gir denne komiteen en særlig initiativrett til å foreta undersøkelser i forvaltningen, men fastslår også: « Komiteen skal avgi innstilling om de saker den tar opp til behandling. »

       Disse medlemmer anser derfor at de momenter som er anført ovenfor mot åpne komitéhøringer generelt, også har gyldighet når det gjelder åpne høringer for kontrollformål i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dessuten vil trolig faren for dramatisering og signalisering som de facto vil bringe elementer av selve debatten og behandlingen inn i høringene være ekstra store her. I tillegg vil en del forhold gjøre åpne høringer for kontrollformål særlig kompliserte.

       Særlig for kontrollformål vil belastningen ved å motsette seg åpenhet i høringene kunne få betydelige og uønskede signalvirkninger, som i seg selv vil kunne bli av politisk betydning. Enda sterkere vil belastningen kunne bli på dem som benytter seg av den resevasjonsretten som eksisterer overfor å møte til slike høringer. Disse medlemmer anser at noen av de anførsler Presidentskapets flertall hadde mot åpne høringer i Innst.S.nr.232 (1988-1989), i praksis vil ha særlig relevans i kontrollsaker:

       Disse medlemmer viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser overfor forvaltningen må ha sitt utgangspunkt i ministeransvarligheten. Dette ble også understreket av Presidentskapet i Innst.S.nr.145 (1991-1992):

       Ministeransvarligheten og parlamentarismen i Norge skiller seg etter tradisjon og utvikling klart fra en del andre land som benytter åpne høringer i kontrollsaker.

       I USA er det f.eks. ingen parlamentarisme. Presidenten er direkte folkevalgt, og ikke ansvarlig overfor Kongressen.

       I Sverige er ministeransvarligheten mindre enn i Norge. Dette fører bl.a. til at Riksdagens Konstitusjonsutskott har begrensninger på seg:

       Dette reduserer etter disse medlemmers oppfatning parallelliteten og overføringsverdien fra andre lands åpne høringer til Norge. Disse medlemmer vil advare mot at tilsynelatende paralleller her benyttes til å rokke ved det avstemte forhold mellom Storting og regjering som har eksistert i Norge siden innføringen av parlamentarismen. Etter disse medlemmers oppfatning, vil et system med åpne høringer, særlig overfor statsråder og forvaltningen, ikke bare være et praktisk spørsmål, men vil berøre selve vår statsskikk.

       Dette reiser flere viktige prinsippspørsmål.

       Autoritative og heftende politiske utsagn i Stortinget i dag kan bare ytres fra Stortingets talerstol. Her har bare representanter og statsråder adgang. Åpne høringer kan gi utsagn fra andre tilsvarende autorisasjon innen Stortinget, uten at de står ansvarlig overfor Stortinget etter parlamentariske spilleregler.

       Disse medlemmer viser til at stortingsvedtaket i 1884 om statsrådenes « adgang » til Stortinget innførte parlamentarismen og ministeransvarligheten overfor Stortinget. I dette ligger at Stortinget bare kjenner statsråden som ansvarlig på dennes forvaltningsområde. Dette gjelder både de politiske beslutningene i regjering og departement, og de forvaltningsavgjørelsene som foretas « etter fullmakt ». I dette systemet ligger at ingen uten statsråden kan gjøres politisk ansvarlig overfor Stortinget. At det i den saksforberedende fase i forvaltningen kan ha vært ulike oppfatninger om en sak, endrer ikke dette. Heller ikke om en forvaltningsavgjørelse foretatt etter fullmakt er i strid med den statsrådens personlige skjønn ville utvist. I begge tilfeller er dette etter sedvane Stortinget uvedkommende. Dette understrekes av at det bare er statsråden som har adgang til Stortingets talerstol, og som står ansvarlig overfor Stortinget.

       Disse medlemmer vil derfor anse det som et alvorlig brudd på vår statsskikk om komiteene i offentlighet kunne avkreve underlagte embets- og tjenestemenn svar som de ikke kan gi i plenum.

       I dag anses en statsråd som parlamentarisk ansvarlig for hele sitt forvaltningsområde. Den praktiske konsekvens av dette er at embets- og tjenestemenn under statsrådens ministeransvar ikke høres av komiteene uten at statsråden er innforstått med det. Statsrådens rett til selv å delta i slike høringer må anses uomtvistelig. Ved offentlige høringer vil dette forholdet kunne bli særlig problematisk. En offentlig høring av embets- og tjenestemenn vil derfor enten kunne utløse en lojalitetskonflikt mellom statsråden og hans embetsverk, eller redusere selve ministeransvarligheten. Begge deler vil være vårt politiske system fremmed. Begge deler vil være problematiske ved offentlige komitéhøringer, men kanskje særlig i kontrollsaker.

       Disse medlemmer vil advare mot en slik utvikling, og vil peke på at Stortingets informasjonsbehov overfor forvaltningen må anses oppfylt gjennom den opplysningsplikten regjeringen og dens medlemmer har etter lov og sedvane. Dette må også gjelde informasjon for kontrollformål. En oppløsning av dette vil etter disse medlemmers oppfatning lett kunne undergrave statsrådens instruksjonsmyndighet på den ene side og hans medfølgende ansvarlighet overfor Stortinget på den andre. Begge deler vil etter disse medlemmers oppfatning svekke Stortingets muligheter for kontroll med forvaltningen.

       Disse medlemmer anser videre at en del av diskusjonen ovenfor også kan ha relevans for mulighetene for å kunne ta opp stenografiske referater ved komitéhøringer, selv om disse skulle skje i fortrolighet. Som kjent opptas det i dag normalt bare stenografiske referat ved plenumsbehandling og ved møter i den utvidede utenrikskomité. I det første tilfellet er referatet offentlig (unntatt for lukkede møter), ved det andre er det fortrolig. I begge tilfeller er det bare statsråder og representanter som refereres. Bare unntaksvis har andre møter vært gjenstand for stenografisk referat.

       Disse medlemmer vil ikke ha innvendinger mot at et system med stenografiske referater for komiteenes høringer utredes nærmere, og mener at dette i så fall bør skje i Presidentskapets regi. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at en slik utredning bør legge tilstrekkelig vekt på det disse medlemmer har anført ovenfor angående offentlighet i komitébehandlingen, og hvilken autorisasjon som gjennom dette kan tenkes å gis til personer som ikke er ansvarlige i eller overfor Stortinget.

       Komiteens medlem Dagny Gärtner Hovig viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen er ny i inneværende stortingsperiode. Kontrollarbeidet har, i og med denne komiteen, fått oppgradert status og omfang i Stortinget. Komiteen har en spesiell funksjon, å ivareta Stortingets interesse gjennom å utføre løpende kontroll med forvaltningen, slik at det parlamentariske ansvar skal kunne håndheves.

       Komiteens erfaring fra besøk i andre lands parlament tyder på at bevisstheten om denne spesielle rollen er mer utbredt der enn det som har vært vanlig i Stortinget.

       Dette medlem viser til at komiteen har videre fullmakter enn de øvrige komiteene i Stortinget, jf. forretningsordenens § 12 nr. 8 femte ledd. Komiteen har således selvstendig beslutningsrett når det gjelder hva som skal kunne tas opp som sak, hva slags informasjon som skal innhentes, og på hvilket grunnlag sak fremmes for Stortinget. I slike saker har ethvert medlem av kontrollkomiteen forslagsrett. Vedtak om at et forhold skal tas opp som sak gjøres med alminnelig flertall. Denne retten skiller kontrollkomiteens virksomhet fra de øvrige komiteer.

       Dette medlem viser til at hovedtyngden av komiteens arbeid utgjøres av saker fremmet av Riksrevisjonen. Disse sakene bygger på grundig og fyldig dokumentasjon. Erfaringene viser at det bare helt unntaksvis vil være behov for ytterligere informasjonsinnhenting, utover det som kan innhentes i f.eks. brevs form fra det aktuelle departement. Slike saker skiller seg i så måte lite fra vanlig saksbehandling i de øvrige komiteer.

       Kontrollkomiteens spesielle rett til å ta opp saker på eget initiativ betyr derimot at komiteen vil kunne reise sak på grunnlag av et brev, et avisoppslag, en uttalelse etc., og uten at det foreligger noe stortingsdokument som saksgrunnlag. Etter dette medlems mening setter dette ekstra krav til dokumentasjon. Det er i slike saker spesielt viktig at opplysninger som gis til komiteen blir dokumentert, slik at saker ikke bygges på grunnlag av selektive utvalg av gitt informasjon, på feiltolkninger eller på at det trekkes konklusjoner som det ikke er grunnlag for utfra det som er fremkommet.

       Etter dette medlems mening tilsier komiteens erfaring med slike saker så langt at man bør legge betydelig mer vekt på åpen og sikker dokumentasjon. I den forbindelse kan det vises til at saksgrunnlaget, dvs. stortingsdokumenter, i alle andre saker er offentlige før komiteene påbegynner arbeidet med dem.

       Etter dette medlems mening vil disse hensyn kunne ivaretas ved at kontrollkomiteen gis anledning til å innhente dokumentasjon i slike saker for åpne dører. Det vil kunne forhindre at saker i verste fall kan reises på grunnlag av tolkninger av udokumenterte påstander i lukkede møter. Det vil også sterkt redusere muligheten til, og interessen for, utidige og fargede lekkasjer fra lukkede høringer, og fra den videre komitébehandling av sakene.

       Dette medlem kan ikke se at det at noen høringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen holdes for åpne dører, i stedet for lukkede som i dag, vil medføre endring av statsrådenes ansvar eller av det parlamentariske styresett. Dette er også i tråd med det inntrykk som ble gitt under komiteens besøk i andre lands parlament.

       Statsrådene meddeler seg bare til Stortinget, forslag kan ikke fremmes gjennom komiteene. Statsrådenes ansvarsområde i kontrollsammenheng ligger fast. Heftende politiske utsagn i Stortinget kan bare ytres fra Stortingets talerstol. Bare statsråden kan gjøres politisk ansvarlig overfor Stortinget. Embeds- og tjenestemenn kan høres i komiteene, men bare med statsrådens samtykke, og uten at det endrer ansvarsforholdene.

       Etter dette medlems mening endres ikke dette gjennom at noen høringer holdes for åpne dører. Det endres bare hvis Stortinget konkret innfører slike endringer. Dette medlem ser det hverken som nødvendig eller ønskelig at det foretas slike endringer i forholdet mellom Storting og regjering.

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen har vært i funksjon i 2 år. Etter dette medlems mening har erfaringen så langt, ikke minst i saker som komiteen har tatt opp med hjemmel i § 12 nr. 8 femte ledd, vist at det er behov for videre utvikling av komiteens arbeidsmåter.

       Dette medlem viser til at det praktiseres betydelig større grad av offentlighet i kontrollsammenheng i andre land med parlamentarisk styresett.

       Dette medlem vil til slutt vise til debatten om åpne høringer i Stortinget i 1989, hvor det ble fremført en rekke interessante argumenter og resonnementer, men vil peke på at Stortinget den gang ikke hadde en komité med de spesielle fullmakter og oppgaver som kontroll- og konstitusjonskomiteen har.

       Dette medlem konstaterer at flertallets forslag innebærer innføring av åpne høringer i alle komiteer, og bygger på en del premisser som dette medlem er uenig i. Dette medlem vil derfor gå imot forslaget.

5.2.6 Konklusjoner

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser at Stortinget for alle praktiske formål er blant de mest åpne parlamenter i verden i forhold til den politiske beslutningsprosessen. Systemet for innsyn, politisk behandling av saker, og ansvarsforholdet mellom storting og regjering er avstemt etter vår konstitusjon og parlamentariske sedvane. Allmennhetens innsyn i, og dermed reelle innflytelsesmulighet overfor beslutningene, synes vel ivaretatt. Samtidig gis den enkelte representant og partigruppene et betydelig ansvar som også må følges av en tilsvarende praktisk arbeidsmulighet.

       Disse medlemmer mener dessuten at innføring av åpne høringer i Stortinget kan medføre så betydelige endringer i vår statsskikk og Stortingets arbeidsmåte at de ikke kan innføres som en « prøveordning », men først etter at konsekvensene er utredet og eventuelt godtatt etter en bred politisk debatt.

       Disse medlemmer ønsker derfor heller ikke å gå inn på et eventuelt praktisk regelverk rundt innføring av slike offentlige høringer, ut over å påpeke de praktiske vanskelighetene som nok ville vise seg både ved en reservasjonsadgang, og ved å binde slike beslutninger til flertallsavgjørelser i den enkelte komité for hvert enkelt tilfelle.

       Disse medlemmer vil gå imot det framsatte forslag om åpne høringer.

5.3 Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, viser til at han som medlem av Presidentskapet etter Stortingets forretningsorden skal være med å avgi uttalelse i saken før den forelegges Stortinget i plenum.

       Dette medlem vil således komme med sine endelige merknader etter at Presidentskapets uttalelse foreligger.

       Dette medlem stiller seg for øvrig bak det største mindretallets argumentasjon og konklusjoner slik de fremkommer i komiteens utkast til innstilling.

5.4 Forslag til vedtak

       Komiteen viser til det som er anført foran og rår Stortinget til å gjøre følgende

Forretningsordenen § 21 nytt fjerde ledd skal lyde:

       Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at de høringer som avholdes i henhold til tredje ledd helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.

       Forretningsordenen § 21 fjerde ledd blir nytt femte ledd.

       Endringene under I og II trer i kraft fra 1. oktober 1995.