| 2. |
Rettslig utgangspunkt |
6
|
| 3. |
Forholdene i enkelte andre land |
6 |
| 4. |
Tidligere behandling av spørsmålet om åpne høringer |
8
|
|
Komiteens innledende merknader |
8
|
| 5. |
Komiteens foreløpige utkast til innstilling av 30. mai 1995 |
9 |
| 5.1 |
Flertallets merknader |
9 |
| 5.1.2 |
Åpenhet rundt politiske beslutningsprosesser |
9 |
| 5.1.3 |
Åpne høringer og Stortingets kontrollfunksjon |
10 |
| 5.1.4 |
Høringer og offentlighet |
11 |
| 5.1.5 |
Plikt til å møte til høringer? |
11 |
| 5.1.6 |
Hvem skal kunne møte til en åpen høring? Komiteene og regjeringens opplysningsplikt for Stortinget |
1 |
| 5.1.7 |
Erfaringer fra andre land |
13 |
| 5.1.8 |
Praktisk gjennomføring |
13 |
| 5.1.9 |
Alternative løsninger |
14 |
| 5.2 |
Mindretallets merknader |
15 |
| 5.2.1 |
Stortingets åpenhet |
15 |
| 5.2.2 |
Komiteenes funksjon |
16 |
| 5.2.3 |
Høringenes funksjon |
17 |
| 5.2.5 |
Åpne høringer for kontrollformål |
18 |
| 5.3 |
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti |
21 |
| 5.4 |
Forslag til vedtak |
21
|
| 6. |
Presidentskapets uttalelse |
21
|
| 7. |
Komiteens endelige innstilling |
22
|
| 8. |
Forslag fra mindretall |
23
|
| 9. |
Komiteens tilrådning |
24
|
Til Stortinget.
Et ordinært innslag i de fast stortingskomiteenes virksomhet består av møter med eksterne; privatpersoner, foretaksrepresentanter, bransjeorganisasjoner, interesseorganisasjoner eller representanter for offentlige myndigheter. Slike komitéhøringer kan holdes både på Stortinget eller mens en komité er ute på reise, og vil vanligvis ha som formål å samle informasjoner og opplysninger om saker som komiteene har til behandling. Dette kan være i forbindelse med innstillinger for Stortinget i ordinære budsjett- eller lovsaker, eller det kan være i forbindelse med ulike typer granskinger som ledd i Stortingets kontrollvirksomhet. Det ligger i dette at høringer inngår som et ledd i komiteenes saksforberedelse, og må således skilles fra den del av komiteenes arbeid som består i forhandlinger og drøftelser. Høringer kan komme i stand etter stortingskomiteens eget initiativ, eller også som følge av at f.eks. berørte interesser ber om å få møte med en stortingskomité for å fremlegge sine synspunkter eller gi opplysninger om saker som Stortinget har til behandling.
Komiteenes adgang til å holde høringer springer ut av fast sedvane, men er i tillegg hjemlet i Stortingets forretningsorden, hvor det heter i § 21 tredje ledd:
|
« Komiteen kan motta muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å møte, eller som søker å legge fram opplysninger for komiteen. » |
Stortinget har ved flere anledninger tidligere drøftet hvorvidt komitéhøringene kan og bør gjøres åpne, jf. bl.a. Innst.S.nr.98 (1984-1985) og Innst.S.nr.232 (1988-1989). Det har i de tidligere behandlinger av dette spørsmålet vært lagt til grunn at komiteenes forhandlinger fortsatt skulle skje for lukkede dører - og det samme utgangspunkt gjelder i den foreliggende sak. Det har i de tidligere saker vært drøftet om det vil la seg gjøre å opprettholde et strikt skille mellom den åpne del av komiteenes møter og komiteens interne drøftelser.
Spørsmålet om åpne høringer har på nytt blitt reist etter opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen høsten 1993. Etter komiteens reise til Sverige ble det bl.a. i brev 24. mars 1994 fra komiteen til Stortingets presidentskap uttalt at komiteen anså det for viktig at spørsmålet om åpne høringer ble nærmere belyst/utredet også for Norges vedkommende. Presidentskapet besvarte ved brev 31. mai 1994 komiteens henvendelse. Det ble her bl.a. vist til tidligere behandling i Stortinget av dette spørsmålet, samt redegjort for praktiske konsekvenser av en eventuell ordning med åpne høringer.
Komiteens henvendelse til Presidentskapet og Presidentskapets svar følger vedlagt, jf. vedlegg 1 og 2.
Spørsmålet om eventuell innføring av åpne høringer ble videre berørt i Innst.S.nr.136 (1993-1994) (om utnevnelse av ny sentralbanksjef), avgitt den 10. mai 1994, hvor det heter:
|
« .... Komiteen har således ikke søkt å tilrettelegge for åpne høringer med denne saken som utgangspunkt, men henvist dette spørsmålet til utredning og vurdering på prinsipielt grunnlag og da som en egen sak for Stortinget. » |
Denne saken er direkte oppfølging av uttalelsen i foran nevnte komitéinnstilling, og en viser også til at kontroll- og konstitusjonskomiteen den 1. desember 1994 vedtok å starte arbeidet med en sak om komiteens arbeidssituasjon, herunder spørsmål om gjennomføring av høringer.
Som bakgrunn for innstillingen viser en til forslag fremsatt 5. april 1995, jf. vedlegg, fra komiteens leder om endring av Stortingets forretningsorden om at det gis adgang til å holde åpne komitéhøringer. Forslaget var fremsatt i tre ulike alternativer, i prioritert rekkefølge: 1) At det åpnes adgang for samtlige komiteer til å holde åpne høringer 2) At det blir åpnet adgang for at kontroll- og konstitusjonskomiteen i kontrollsaker kan holde åpne høringer 3) At kontroll- og konstitusjonskomiteen for en prøveperiode ut inneværende valgperiode kan holde åpne høringer som ledd i komiteens kontrollsaker.
Spørsmålet om det kan holdes åpne komitéhøringer må ses på bakgrunn av at det har vært lang og fast praksis for at stortingskomiteenes møter ikke er åpne for andre enn komiteenes medlemmer samt komiteens faste sekretær. Denne praksis innebærer at det heller ikke kan refereres direkte fra komiteens forhandlinger. Prinsippet om lukkede komitémøter har som foran nevnt likevel ikke vært til hinder for etablering av en praksis for at stortingskomiteene som ledd i sin saksforberedelse kan avholde møter med andre, jf. også den foran nevnte bestemmelsen i forretningsordenen. Slike komitéhøringer har imidlertid ikke vært åpne for andre enn de som er gjenstand for en høring, og det har vært lagt til grunn at det heller ikke kan refereres direkte fra denne del av komiteenes møter.
Som et formelt utgangspunkt synes det klart at den nåværende ordning med lukkede komitémøter, herunder høringer, har status av sedvanerett, slik at åpne høringer ikke kan gjennomføres uten at det først foretas en regelendring. Hva som formelt er nødvendig for å endre en sedvanerettsregel beror på hvilken rang den aktuelle regel har. Om denne sedvanen hadde hatt karakter av konstitusjonell sedvanerett, ville det kreve grunnlovsendring for at komiteens høringer skulle åpnes for andre enn komiteens medlemmer.
Reglementskomiteen av 1986 innhentet Lovavdelingens uttalelse i dette spørsmålet, og det ble der konkludert med at det ikke antas å være nødvendig med grunnlovsendring for at dette skal gjøres. Dette ble deretter lagt til grunn av reglementskomiteen. Det er ikke i Grunnloven fastsatt særlige regler om Stortingets arbeidsmåte, og komitéordningen er i det hele ikke omtalt i forfatningen. Det er derimot forutsatt at Stortinget selv fastsetter bestemmelser om sin arbeidsorden, og at dette gjøres ved plenarvedtak i Stortinget. Slike regler er gitt i og med Stortingets forretningsorden, og endringer av denne gjøres av Stortinget i plenum med alminnelig flertall. Den uskrevne regel om at komiteenes høringer skal foregå for lukkede dører må anses for å ha samme rang som de øvrige regler som gjelder for Stortingets arbeidsorden, jf. forretningsordenen, og en endring av denne praksis kan således bare skje som følge av en ny plenarbeslutning i Stortinget.
En ordning med åpne høringer er innført i de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Det kan nevnes at både Sverige og Danmark (i en viss utstrekning) holder åpne høringer. Det samme gjelder for land som England, Nederland, USA og Canada m.v. En kan i denne sammenheng vise til Innst.S.nr.98 (1984-1985) og Innst.S.nr.232 (1988-1989) hvor det er gjort utførlig rede for regelverk og praksis for åpne komitéhøringer i andre land. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i tillegg innhentet informasjon om systemet for åpne komitéhøringer ved komiteens reiser til Sverige, Nederland samt USA og Canada.
I det følgende gis en sammenfatning av et utvalg opplysninger som komiteen har mottatt på dette punktet.
3.1 Sverige
Den svenske riksdagsordningen bestemmer at komiteene skal holde sine møter for stengte dører. I 1987 ble det imidlertid vedtatt at et flertall i den enkelte komité kan beslutte at et møte helt eller delvis skal være offentlig i den utstrekning det gjelder innhenting av opplysninger. Den nye ordningen trådte i kraft fra 1. februar 1988. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det bl.a. presisert at formålet skal være å innhente saksopplysninger som ledd i forberedelsen av komiteens saker. Høringene må ikke utvikles til politiske debatter.
Hver komité kan fritt beslutte hvilke høringer som helt eller delvis skal være offentlige. Imidlertid er det i forarbeidene gitt retningslinjer for denne bedømmelsen, bl.a. uttalt at høringene fortsatt bør holdes for stengte dører når det gis opplysninger som er av fortrolig karakter.
Representanter for statlig myndighet har ikke plikt til under et offentlig komitémøte til å gi opplysninger som måtte være belagt med taushetsplikt. Dette må ses i sammenheng med at statlige svenske myndigheter med unntak for regjeringen har plikt til å gi de opplysninger og uttalelser som en komité ber om. Statsorganer som hører under regjeringen kan likevel overlate til regjeringen å ta standpunkt til slik begjæring fra en komité.
Ikke-statlige organer, likesom privatpersoner og institusjoner, har ingen plikt til å gi opplysninger til en riksdagskomité. Det er imidlertid opplyst at det i praksis ikke har vært noen større problemer forbundet med fraværet av en slik plikt til å møte for en riksdagskomité.
I forarbeidene er det også fremhevet at opplysninger kan være fortrolige av politiske grunner. En høring kan ha til hensikt å få frem de politiske forutsetninger for ulike beslutningsalternativer i en sak, eller den kan gjelde motivene og omstendighetene bak avgjørelsen. Offentlighet under slike høringer kan vanskeliggjøre behandlingen i komiteen på samme måte som om selve komitéforhandlingene hadde vært offentlige.
Det er også gitt en bestemmelse om at lyd- eller bildeopptak fra offentlige komitémøter kan finne sted etter avtale med komiteen. Bare når lyd- eller bildeopptak kan virke forstyrrende på et møte, eller når de praktiske forutsetninger ikke foreligger, bør det komme på tale at komiteen ikke tillater lyd- eller bildeopptak.
Det er forutsatt at den enkelte komité selve skal bestemme hvilket lokale som skal brukes ved en offentlig høring, om det skal gjøres lydbåndopptak, tas stenografisk referat og hvordan høringene ellers skal gjennomføres.
En beslutning om å avholde åpen høring blir bekjentgjort gjennom annonsering i dagspressen, hvor det også gis en kort beskrivelse av tema for høringen. Hver søndag gis en forholdsvis utførlig redegjørelse i riksavisene over hva som skal behandles i Riksdagen den påfølgende uke, herunder om de høringer som er fastsatt.
Det er videre tatt inn i riksdagsordningen bestemmelser om at det ved åpne høringer skal være egne plasser for tilhørere, samt en bestemmelse om at tilhørere som forstyrrer høringer kan bortvises, samt gitt henvisninger til et eget regelverk som omhandler sikkerhetskontroll i Riksdagen.
Den praktiske utforming av en utspørring er det ellers opp til den enkelte komité å bestemme; dette gjelder regler om taletid, lengde på spørsmål osv. I konstitutionsutskottet har det vært diskusjon om hvem som skulle begynne utspørringen under en åpen høring. Tidligere var det regelen at det største partiet skulle ha denne retten. Dette er nå endret til at det er det partiet som har reist vedkommende sak som skal starte. I denne komiteen er det ellers ingen regler for hvor lenge et komitémedlem kan stille spørsmål.
Det har tidligere vært debatt om vitner skulle avlegge ed forut for en høring. Dette ble imidlertid avslått, da det ville gi et domstolslignende preg over høringene.
3.2 USA
Det må innledningsvis påpekes at maktfordelingen etter den amerikanske forfatningen medfører at nasjonalforsamlingens kontroll med den utøvende makt har andre former og et annet preg enn i nasjoner med et parlamentarisk styresett.
Kongresskomiteene bruker i stor utstrekning høringer i forbindelse med sin kontroll med regjeringen, for å bringe fram fakta om dens virksomhet.
De som innkalles til høring i kongresskomiteer, har i stor utstrekning plikt til å møte fram og plikt til å svare på spørsmål. De fleste høringer foregår for åpne dører i likhet med komitémøtene for øvrig. Komiteene har store sekretariater, med forskjellige slags eksperter som er med og forbereder spørsmålene. I noen tilfelle nedsettes en spesialkomité, med særlig engasjerte medlemmer, for å granske en spesiell sak. Slik har det vært i noen av de sakene som har fått størst offentlig oppmerksomhet.
Under kontroll- og konstitusjonskomiteens studiereise til USA høsten 1994, der en særlig var opptatt av Kongressens kontrollfunksjoner overfor regjeringsmakten, ble komiteen orientert om erfaringene med åpne komitéhøringer. Kongressens kontroll med regjeringen/forvaltningen i budsjettsammenheng utøves i store og viktige saker bl.a. gjennom komitéhøringer, som regulært er offentlige, og som også ofte kringkastes. Kongressens kontroll med at forvaltningens virksomhet er i samsvar med Kongressens intensjoner med lovgivning og andre typer reguleringer, blir også delvis utøvet gjennom høringssystemet.
Høringene kan etter det amerikanske systemet deles i to hovedkategorier; høringer som går ut på å studere hvordan et program/prosjekt blir gjennomført, og høringer som har et mer etterforskningslignende formål. Den sistnevnte kategori vil ofte ha sammenheng med mistanke om ulike former for myndighetsmisbruk. Det skal i denne sammenheng bemerkes at kongresskomiteene har myndighet til å innstevne vitner under trussel om straffansvar.
Under komiteens møte med representanter for Kongressens forsknings- og utredningsseksjon (Congressional Research Service) ble det særlig understreket at det var en fordel at åpne komitéhøringer inngår som en del av kontrollvirksomheten. Slike høringer kan også være fordelaktige for administrasjonen, i og med at en åpen høring kan fjerne uberettigede mistanker om uregelmessigheter.
Representantenes Hus har en egen komité (House Comittee on Government Operations) som har ulike kontrollfunksjoner overfor regjeringen, og som kan ta opp saker av eget initiativ. Også denne komiteen gjennomfører åpne høringer som et ledd i sin kontrollvirksomhet. Ifølge reglementet skal åpne høringer normalt annonseres minst en uke på forhånd, og det skal gis opplysninger om tid, sted og tema for høringen. Lukkede høringer kan imidlertid holdes når det anses nødvendig av hensyn til andre stater, behovet for å skjerme identiteten til etterforskere, når det foreligger lovbestemt taushetsplikt osv. Overfor kontroll- og konstitusjonskomiteen ble det også påpekt at åpne høringer kan ha en folkeopplysende funksjon.
Også på delstatsnivå blir det gjennomført åpne høringer, dette både som ledd i delstatsforsamlingens lovgivningsfunksjon og dens forvaltningskontroll. Slike høringer kan enten være publikumshøringer eller delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen/delstatsregjeringen. Den førstnevnte type kan enten ha som formål at borgerne skal få innsyn i delstatsforsamlingens virksomhet, eller å uteske borgernes synspunkter på nye lover og reguleringer. Alle de som måtte ønske det vil kunne uttale seg under slike høringer. Også delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen, som enten kan være av informativ karakter eller skje som følge av mulig myndighetsmisbruk, er offentlige og er dessuten gjenstand for stor interesse.
3.3 Canada
Under komiteens studiereise til Canada høsten 1994 ble komiteen orientert om Underhusets kontroll med den føderale statsforvaltningens myndighetsutøvelse. Et av kontrollmidlene i så måte er den uavhengige revisjon som gjennomføres av Office of the Auditor General (OAG) - tilsvarende Riksrevisjonen. Dette kontoret rapporterer til Underhuset om regjeringens forvaltning av statens midler. The Public Accounts Committee i Underhuset skal se til at offentlige midler blir nyttet i samsvar med formålet med bevilgningen samt på en forsvarlig økonomisk måte, og gjennomgår i den forbindelse OAGs rapporter. Komiteen avholder offentlige høringer, hvor også OAG er representert, og ved slike høringer vil ledelsen for den reviderte forvaltningsenhet være gjenstand for utspørring om de forhold som revisjonen har tatt opp. Etter at høringer er gjennomført rapporterer komiteen til Underhuset.
I møte med The Standing Committee on Procedure and House Affairs, hvis oppgaver til dels tilsvarer de konstitusjonelle oppgaver som er lagt til vår kontroll- og konstitusjonskomité, ble det opplyst at komitémøtene stort sett holdes for åpne dører, etter de samme prinsipper som gjelder for komiteens høringer. Åpne høringer holdes også under arbeidet i The Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs, f.eks. i forbindelse med ny lovgivning.
3.4 Storbritannia
Det britiske Underhuset består av to typer komiteer; Standing Committees og Select Committees. Førstnevnte type behandler særlig lovforslag, hvor en egen Standing Committee blir nedsatt i hver enkelt sak. Møtene i denne type komiteer holdes stort sett for åpne dører, og det blir tatt stenografisk referat fra møtene. Høringer forekommer regulært ikke i denne type komiteer.
De såkalte Select Committees har i motsetning til Standing Committees myndighet til å oppta muntlige forklaringer fra utenforstående, og benytter seg i stor grad av høringsformen. Slike komiteer velges for hele valgperioden, og blir oppnevnt for å undersøke spesielle saksområder, særlig i forhold til den utøvende myndighet. Mens møtene i denne type komiteer holdes for lukkede dører, er høringene normalt åpne - såfremt det ikke er saker av konfidensiell karakter - og det tas stenografisk referat av alle de vitneforklaringer som mottas. Referatene blir vanligvis offentliggjort som vedlegg til komiteens rapport. Privatpersoner har en straffesanksjonert plikt til å møte og svare for en slik komité, mens ministre og offentlige tjenestemenn ikke har en tilsvarende plikt. I praksis vil som regel ministre og tjenestemenn møte for en slik komitéhøring. Nærmere redegjørelse for forberedelse og gjennomføring av høringer i det britiske Underhuset er gitt i Innst.S.nr.232 (1988-1989).
Spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitéhøringer i Stortinget har vært reist flere ganger de senere år, dette både etter initiativ fra enkeltrepresentanter og som ledd i reglementskomiteers arbeid med revidering av Stortingets forretningsorden.
Dette spørsmålet ble bl.a. behandlet av reglementskomiteen av 1983, som vurderte spørsmål av formell karakter samt foretok en gjennomgang av de argumenter som hadde vært anført for og imot en ordning med åpne komitéhøringer. Komiteen avga sin innstilling 5. juni 1984, hvor komiteen etter en samlet vurdering konkluderte med at åpne høringer ikke burde innføres. Dette fikk tilslutning i Presidentskapet, jf Innst.S.nr.98 (1984-1985). Reglementskomiteen uttalte likevel at den kunne se positive sider ved en egnet form for åpne høringer og anmodet derfor Presidentskapet om å finne en tjenlig form for videre utredning av de spørsmål som var knyttet til saken, bl.a.
| - |
om det burde innføres plikt for personer til å møte til en høring |
| - |
om komiteene fritt skulle kunne velge å holde åpen høring eller bare i tilknytning til spesielle saker |
| - |
om spørsmål knyttet til organiseringen av en høring |
| - |
om det kunne åpnes for ad hoc-komiteer med eneste oppgave å holde høringer innenfor et område. |
Spørsmålet ble neste gang behandlet av en reglementskomité oppnevnt av Presidentskapet 6. februar 1986, oppnevnt for å utrede spørsmål om endringer i Stortingets forretningsorden og fremme forslag om nødvendige endringer. Denne komiteen avga sin innstilling 17. april 1989, og et flertall konkluderte med at det burde gjennomføres en ordning som innebar at den enkelte komité med alminnelig flertall kunne beslutte at en høring helt eller delvis skulle holdes for åpne dører. Flertallet la bl.a. vekt på at åpne høringer kan øke borgernes innsyn i den politiske beslutningsprosessen, de vil kunne stimulere den offentlige debatt og gi et bedre grunnlag for debatten, og åpne høringer vil øke allmennhetens forståelse for det viktige arbeid som drives i komiteene, og derved også øke interessen for stortingsarbeidet i sin helhet. Det ble likevel påpekt situasjoner som tilsier at høringer skjer for lukkede dører.
Mindretallet viste til at en slik ordning ville kunne trekke interessen bort fra plenumsbehandlingen, at offentligheten ville kunne bidra til å forsterke motsetninger i en tidlig fase av saksbehandlingen, og dessuten til at slike høringer kunne bidra til å forlenge saksbehandlingen i komiteene.
Reglementskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets presidentskap, jf. Innst.S.nr.232 (1988-1989). Et flertall i Presidentskapet fant ikke å kunne tilrå en slik ordning, mens et mindretall gikk inn for at det ble åpnet adgang for offentlige komitéhøringer. Ved den etterfølgende stortingsbehandling ble forslaget om åpne høringer forkastet med 71 mot 54 stemmer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Rita Tveiten og Tom Thoresen, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Jan P Syse og Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Leif Sande, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Stortingets forretningsorden, hvor det i § 12 nr. 8 sjette ledd heter:
|
« Komiteen behandler saker om Stortingets forretningsorden som dens egne medlemmer eller andre stortingsrepresentanter reiser overfor komiteen. Før komiteen avgir innstilling om slike saker, skal dens utkast til innstilling forelegges Presidentskapet til uttalelse. » |
I samsvar med forretningsordenen har komiteen ved brev 30. mai 1995 forelagt følgende utkast til innstilling for Presidentskapet til uttalelse.
5.1 Flertallets merknader
5.1.1 Innledning
« Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Børre Rognlien og Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, og fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, viser til at spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitéhøringer i Stortinget beror på avveininger av såvel prinsipiell som praktisk karakter. Behovet for åpenhet i høringsprosessen kan vurderes i forhold til de ordinære komitéhøringene, eller kun opp mot spesielle typer undersøkelser og granskinger som måtte bli iverksatt. Selv om behovet for åpenhet kan være forskjellig alt etter formålet med de enkelte høringer, vil det etter flertallets oppfatning i hovedsak være de samme typer hensyn som ligger til grunn: Åpne høringer kan bidra til å synliggjøre hvordan særinteresser og pressgrupper søker å påvirke den politiske beslutningsprosessen, åpne høringer kan videre bidra til å heve kvaliteten av den informasjon som mottas.
Behovet for åpenhet kan følgelig variere i de forskjellige typer av høringer. Behovet for sikker og pålitelig informasjon kan være av særlig betydning hvor høringer avholdes som ledd i ulike typer granskinger, da dette er saker hvor informasjonstilgangen i utgangspunktet ofte vil være begrenset, og hvor kvaliteten av den mottatte informasjon vil kunne ha avgjørende betydning for Stortingets mulighet til å utøve reell kontroll. Dette er forhold flertallet vil drøfte i tilknytning til Stortingets kontrollvirksomhet, jf. kap. 5.1.3.
5.1.2 Åpenhet rundt politiske beslutningsprosesser
Samspillet mellom det politiske system og andre aktører - næringsliv, interesseorganisasjoner osv. - er viet stor oppmerksomhet ved studier av politiske beslutningsprosesser, og har vært et stadig tilbakevendende tema i den offentlige debatt. Den teknologiske utvikling, fremveksten av sterke profesjonsinteresser, et offentlig byråkrati, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringsliv medfører samlet sett at det politiske system er under kontinuerlig press. Samtidig er et aktivt og åpent samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, et viktig element i et levende demokrati. Særlig i tilknytning til Stortingets budsjettarbeide er høringer med organisasjoner og berørte interesser et sentralt element. Mistro til systemet kan likevel oppstå såfremt det fester seg en oppfatning av at sterke særinteresser former beslutningene på bekostning av andre viktige interesser eller hensynet til fellesskapet.
Forskjellige former for høringer er en naturlig del av vårt politiske system, - spørsmålet er om denne form for organisert samspill skal skje i åpenhet eller i de lukkede rom.
Åpne høringer kan etter flertallets oppfatning bidra til at offentligheten får innsyn i en viktig del av den politiske beslutningsprosess. Det har ved tidligere behandling av dette spørsmålet blitt hevdet at åpne høringer vil bidra til at interesseorganisasjoner som allerede har stor makt, vil få enda større innflytelse, og at dette vil medvirke til en korporativ utvikling som kan svekke demokratiet. Flertallet vil til dette understreke at en slik form for åpenhet vil stille større krav til de aktører som presenterer sine interesser for en stortingskomité, og vil også bidra til at de synspunkter som fremføres kan etterprøves. Det ligger i sakens natur at de interessegrupperinger som møter i komitérommene gjør dette med sikte på mest effektivt å påvirke Stortingets beslutninger. Slike høringer legger beslag på en ikke uvesentlig del av fagkomiteenes arbeidstid, men foregår uten noen form for offentlig innsyn. Flertallet mener at hensynet til et fungerende demokrati tilsier at offentligheten innenfor gitte rammer bør gis innsyn også i denne delen av den politiske beslutningsprosessen.
Flertallet viser videre til at stortingsrepresentantene i det store flertall av saker alltid vil være generalister, uten spesiell fagkunnskap eller ekspertise i de saker som Stortinget er satt til avgjøre. Det vil derfor i mange saker være nødvendig å skaffe seg supplerende informasjon og andre synspunkter enn det som måtte fremkomme av de aktuelle stortingsdokumenter. Dette vil typisk skje i form av komitéhøringer - høringer hvor de som fremlegger ny informasjon kanskje besitter spesiell kompetanse i de spørsmål som skal behandles - i tillegg til at de ofte vil søke å markedsføre sine egne interesser. Større grad av offentlighet rundt komitéhøringene er etter flertallets oppfatning i seg selv egnet til å øke verdien av den informasjon/påvirkning som mottas under en slik høring. Dette fordi de som på denne måten søker å bringe politiske avgjørelser i sin favør vil måtte ta hensyn til at de meninger og opplysninger som fremføres vil kunne kontrolleres av alle, også av grupperinger som i utgangspunktet kan ha andre, motstridende interesser, men kanskje samtidig færre ressurser til å målbære sine interesser direkte overfor beslutningstakerne. Det forhold at den organiserte påvirkning som Stortinget kontinuerlig utsettes for fra næringsinteresser og andre, flyttes ut av de lukkede rom, mener flertallet i seg selv er egnet til å styrke det politiske systemet, og kanskje også bidra til å « avmystifisere » denne del av den politiske prosessen.
Flertallet finner i et slikt perspektiv at åpne høringer snarere vil bidra til å redusere de fra før av sterke interessegrupperingenes makt.
5.1.3 Åpne høringer og Stortingets kontrollfunksjon
Gode grunner kan tale for at en eventuell adgang til å holde åpne høringer bør gjelde for samtlige av Stortingets komiteer. Det har vært anført at avveiningen av de grunner som taler for og imot åpne høringer i prinsippet må bli de samme hva enten det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen eller de øvrige stortingskomiteer. Til dette vil flertallet først bemerke at de hensyn som ble lagt til grunn ved opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen i seg selv bør gi grunnlag for at åpne komitéhøringer blir vurdert på nytt.
Det forhold at kontrollsakene er lagt til en egen fagkomité understreker Stortingets vilje til å gi dette arbeidet en annen prioritet og status enn det som tidligere har vært gitt denne del av Stortingets virksomhet. Reglementskomiteen uttalte i 1990 at Stortingets kontroll med Regjeringen og forvaltningen er et viktig område som også på komiténivå fortjener større oppmerksomhet enn det som den tidligere kontrollkomiteen hadde praktisk mulighet for å utvise under den daværende ordning. Det ble derfor vedtatt å legge denne type saker til en komité hvor medlemmene ikke samtidig er medlem av en annen komité, og det ble av Stortinget uttalt at komitéarbeidet med kontrollsakene burde prioriteres høyere og bli grundigere.
Behovet for å vitalisere Stortingets virksomhet og styrke Stortingets kontrollerende funksjon overfor regjering og forvaltning, samt den oppgraderte status som er gitt denne del av Stortingets virksomhet, tilsier etter flertallets oppfatning at Stortinget viser evne og vilje til å ta i bruk nye virkemidler. En henvisning til at Stortinget også tidligere har utøvet de samme kontrollfunksjoner kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende betydning. Stortinget har uttrykt vilje til å styrke kontrollarbeidet, spørsmålet blir om åpne høringer vil være et tjenlig virkemiddel i denne sammenheng.
Det har som foran nevnt vært lagt til grunn at den nåværende ordning innebærer at de opplysninger som mottas under komitéhøringer ikke kan bli referert i komiteens innstillinger eller under Stortingets forhandlinger. I tillegg til at dette i seg selv reduserer verdien av den mottatte informasjon, medfører dette at de opplysninger som gis vanskelig lar seg etterprøve eller verifisere. Offentlige høringer vil derfor være et viktig korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger, noe som for øvrig ble uttalt også av reglementskomiteen av 1984.
Flertallet vil i denne sammenheng understreke at Stortingets kontrollvirksomhet allerede er undergitt en viktig reform i og med kontroll- og konstitusjonskomiteens selvstendige initiativrett. Komiteen har som den eneste av stortingskomiteene rett til å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen. Det er forutsatt at formålet med slike undersøkelser skal være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendig for at Stortinget på en betryggende og troverdig måte skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon overfor Regjeringens medlemmer og departementenes virksomhet. I dette ligger at komiteen kan behandle også andre saker enn de som følger av de lovpålagte oppgaver eller som blir oversendt fra Regjeringen.
Retten til å fremme saker av eget initiativ medfører at komiteen stilles overfor andre arbeidsmessige utfordringer enn Stortingets øvrige komiteer. I saker som blir reist på denne måten vil komiteen ikke ha et ferdig utarbeidet grunnlagsmateriale i form av meldinger eller proposisjoner fra Regjeringen, dette i motsetning til det som tidligere har vært ordningen og som gjelder for de andre stortingskomiteene. Dette innebærer at komiteen i stor grad selv må fremskaffe den informasjon og dokumentasjon som saksbehandlingen krever, hvilket etter flertallets oppfatning også tilsier at høringsformen blir særlig viktig.
Flertallet vil i tilknytning til dette understreke at åpne høringer kan bidra til å skaffe til veie et bedre grunnlag for behandling av sakene, og høringene kan avdekke opplysninger som er lite kjent, i tillegg til at åpne høringer er bedre egnet til å etterprøve opplysninger som gis under en høring. I saker som fremmes som følge av komiteens egen initiativrett, vil det av naturlige grunner kunne foreligge sparsomt med dokumentasjon. Det er desto viktigere at den informasjon som fremskaffes og de opplysninger som komiteen innhenter er mest mulig presis og fullstendig - herunder at den kan brukes som direkte grunnlag for komiteens innstillinger.
Dette medfører for det første at opplysningene - med unntak av det som er omfattet av lovbestemte regler om taushetsplikt - må kunne brukes direkte i et offentlig dokument, hvilket for øvrig medfører krav til at de mottatte opplysninger er korrekt gjengitt, noe som tilsier at det bør gis mulighet for å ta et nøyaktig referat fra slike høringer.
Åpne høringer vil stille større krav både til de som høres/utspørres under en høring og til komitémedlemmene; både offentligheten i seg selv, samt eventuelt referat fra høringene, antas å innebære større krav til presisjon og fullstendighet hos de som deltar i høringen, hvilket vil være av særlig stor betydning i saker som omhandler Stortingets parlamentariske og konstitusjonelle kontroll med Regjeringen.
Flertallet viser til at det tidligere har vært anført som et argument mot åpne høringer at noen av de personer som skal forklare seg under en høring kanskje ikke vil gi så uforbeholdne og fullstendige forklaringer såfremt høringene er offentlige. Til dette vil flertallet bemerke at en legger til grunn at høringer i enkelte tilfeller fortsatt vil kunne holdes for lukkede dører, f.eks. under hensyn til forretningsmessige interesser, opplysninger som er taushetsbelagt etter lovbestemmelser om taushetsplikt osv. Motsatsen til det foran angitte argument er dessuten at offentlighet og en evt. ordning med referat fra høringen vil kunne forhindre at det gis opplysninger som kan være misvisende eller som det viser seg vanskelig i ettertid å dokumentere, slik at i den grad komiteen mottar mindre informasjon kan den mottatte informasjon likevel være av større verdi, idet den lettere vil la seg dokumentere. Til dette punktet vil flertallet også bemerke at en stortingskomité vanskelig kan legge avgjørende vekt på opplysninger som ikke skal kunne presenteres offentlig (annet enn der hvor det kreves under hensyn til at opplysningene er av fortrolig karakter) eller som forlanges holdt hemmelig for eventuelt andre impliserte parter - dette ikke minst av hensyn til prinsippet om kontradiksjon (at berørte parter skal ha rett til å bli hørt, herunder imøtegå andres anførsler) i saker som berører motstridende partsinteresser.
For høringer i tilknytning til regjeringens/forvaltningens virksomhet, vises dessuten til at regjeringen i henhold til ulovfestede regler, samt ansvarlighetslovens bestemmelser, har plikt til å sørge for at Stortinget får seg forelagt alle opplysninger som er av betydning for behandlingen av en konkret sak. Flertallet finner det vanskelig å legge avgjørende vekt på et argument som egentlig bygger på at disse regler ikke blir overholdt.
5.1.4 Høringer og offentlighet
Flertallet viser til at det ved en rekke tidligere anledninger har blitt anført at åpne høringer kan bidra til å dreie medias interesse bort fra plenumsdebattene i Stortinget, og mot det arbeide som skjer i komiteene, samt at åpne høringer kan bidra til å svekke det samarbeidsklima i komiteene som muliggjør enighet og kompromisser. Til dette siste er det viktig for flertallet å understreke at offentlige høringer må gjennomføres på en slik måte at meningsutvekslinger komitémedlemmene imellom unngås. Det samme gjelder for spørsmålsstillinger som gir sterke signaler om et komitémedlems oppfatning av den sak som er gjenstand for behandling. Gitt en ordning med åpne høringer vil flertallet dessuten understreke at den alt overveiende del av komiteenes virksomhet fortsatt vil skje for lukkede dører, herunder alle drøftelser og meningsutvekslinger mellom komiteens medlemmer. Dette innebærer samtidig at stortingsforhandlingene fortsatt vil være den eneste arena hvor media har mulighet for å følge den direkte meningsutvekslingen mellom de politiske partier.
Praktisk talt samtlige saker som behandles av Stortinget har først vært til behandling i komiteene, og langt de fleste saker er i realiteten avgjort i og med komiteenes innstillinger for Stortinget. Den alt vesentlige del av arbeidet med en sak foregår således i stortingskomiteene, herunder forhandlinger og drøftelser mellom partiene. Flertallet viser til at lukkede komitémøter og referatforbud innebærer at både presse og allmennheten stenges helt ute fra den arena (i tillegg til partigruppene) hvor beslutningene i realiteten blir fattet. Det synes etter flertallets oppfatning å være i dårlig samsvar med den åpenhet som ellers preger både vårt politiske system og forvaltningens virksomhet at komiteenes arbeid skal være totalt lukket for offentlig innsyn, dette desto mere for den del av komiteens virksomhet som kun består av innhenting av informasjon og innspill fra eksterne - det være seg fra regjeringens medlemmer, representanter for næringsliv og interesseorganisasjoner eller enkeltpersoner.
Større grad av åpenhet og offentlig interesse vil etter flertallets oppfatning bidra til større forståelse for de politiske arbeidsmåter og prosesser, samt øke interessen av og forståelsen for en helt sentral del av vårt parlamentariske system. Flertallet legger til grunn at åpenhet i høringsprosessen vil bidra til å stimulere den offentlige debatt rundt de saker som er til behandling i Stortinget, og det synes ikke urimelig å anta at større grad av oppmerksomhet rundt forberedelsen av en sak også vil kunne bidra til større offentlig interesse rundt sakens sluttbehandling i Stortinget.
Til den bekymring som har vært uttalt m.h.t. den svake interessen for Stortingets plenumsdebatter, skal likevel bemerkes at Stortinget ikke først og fremst skal være et debattorgan - Stortingets overordnet viktigste oppgave er å være et beslutningsorgan. Behovet for større interesse rundt Stortingets debatter må i denne sammenheng ikke bli til hinder for reformer som totalt sett kan bidra til å øke Stortingets makt innenfor kontrollområdet. Selv om det er et åpenbart behov for å aktualisere og øke interessen for stortingsforhandlingene, må en legge til grunn at respekten for de folkevalgtes virksomhet vil bero på kvaliteten av de avgjørelser som fattes, og i så måte bør Stortinget være forpliktet til å skaffe seg selv det best tenkelige beslutningsgrunnlag for sine vedtak.
5.1.5 Plikt til å møte til høringer?
En ordning med åpne høringer vil som foran nevnt kunne medføre større utfordringer for de impliserte parter, og i enkelte tilfelle også en større belastning. Både de hensyn som ligger til grunn for en eventuell innføring av offentlige høringer, og effektiviteten og tilliten til en slik ordning, tilsier at de som innkalles til utspørring i en stortingskomité faktisk møter til høringen, en tenker da særlig på saker med tilknytning til Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Spørsmålet om det skal gis adgang til å gjennomføre åpne høringer kan følgelig også sies å ha en side til spørsmålet om komiteene kan pålegge noen å møte frem til en høring.
I henhold til Grunnloven § 75 bokstav h) kan Stortinget kreve at enhver møter for seg i statssaker. Denne bestemmelsen er forstått slik at det kreves et plenumsvedtak for at denne innkallingsretten kan benyttes. Bestemmelsen må likeledes forstås slik at plikten til å svare for Stortinget kun gjelder for Stortinget i plenum. Den enkelte komité kan således ikke kreve at noen møter for komiteen - såfremt noen ikke etterkommer en anmodning om å møte for en komité, må komiteen gå veien om Stortingets plenum for eventuelt å tvinge dette gjennom. Det er imidlertid fast praksis at statsråder, eventuelt sammen med sine embeds- og tjenestemenn, etterkommer en anmodning om å møte for en stortingskomité. Flertallet vil også vise til at den direkte innkallingsretten som sådan ikke spiller noen praktisk rolle i vårt politiske liv. Den direkte kontakt mellom Storting og regjering skjer i andre former, bl.a. i form av en vel innarbeidet praksis for at statsråder møter direkte i Stortingets faste komiteer. Da en derfor legger til grunn at det i praksis ikke vil være problemer forbundet med innkalling til komitéhøringer, finner flertallet at det ikke er grunnlag for å ta initiativ til endringer på dette punktet. En kan for øvrig vise til erfaringene fra Sverige, hvor privatpersoner ikke har plikt til å møte for en riksdagskomité, men hvor dette ikke har medført større problemer.
Flertallet legger videre til grunn at om en komité har grunnlag for å tro at fortrolighet vil være en forutsetning for at noen i en konkret sak vil etterkomme en anmodning om å møte til høring, eller vil velge å gi fullstendige informasjoner under høringen, vil dette medføre at komiteen velger helt eller delvis å holde høringen for lukkede dører. Flertallet har som utgangspunkt for sitt standpunkt hensynet til at Stortinget skal ha det best mulige grunnlag for sine beslutninger.
Flertallet vil samtidig vise til at det følger av ansvarlighetslovens bestemmelser at regjeringens medlemmer har plikt til å gi Stortinget alle de opplysninger som de forstår er av betydning for behandlingen av en sak som er lagt frem for Stortinget.
5.1.6 Hvem skal kunne møte til en åpen høring? Komiteene og regjeringens opplysningsplikt for Stortinget
Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne anmodes om å møte til en komitéhøring, berører dette sentrale elementer ved forholdet mellom Stortinget og regjeringen. I utgangspunktet vil det ikke være begrensninger på hvem som kan anmodes om å møte til en høring. Det har tidligere vært påpekt at åpne høringer vil kunne ha særlig verdi når det gjelder håndhevelsen av Stortingets kontrollfunksjon, og ganske særlig i saker som kontroll- og konstitusjonskomiteen reiser av eget initiativ. I forarbeidene til denne eksklusive hjemmel som er gitt denne komiteen, er det forutsatt at slike undersøkelser skal avgrenses til det som anses nødvendig for at Stortinget skal kunne håndheve det parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for regjeringen og dens medlemmer. Når høringer avholdes i kontrollsakene er det naturlig nok med dette formålet for øye - hensikten vil være å skaffe Stortinget grunnlag for å kunne vurdere om den statsråd hvis ansvarsområde er under granskning skal kunne trekkes til ansvar.
Dette forhold må gjenspeiles også når det kommer til gjennomføringen av åpne høringer, herunder hvem det er naturlig å anmode om å møte til høring. Som det foran er redegjort for, er det kun Stortinget i plenum som kan håndheve innkallingsretten etter Grunnloven. Denne innkallingsretten er til gjengjeld uavkortet, i den forstand at det ikke er begrensninger med hensyn til hvem som skal kunne innkalles. I forbindelse med den såkalte Crotale-saken ble det lagt til grunn at en embets- eller tjenestemann som Stortinget innkaller, ikke kan nekte å svare på spørsmål ut fra lojalitetshensyn til sin statsråd. Hvor Stortinget ønsker å avdekke interne forhold innen et departementet, har det full anledning til dette. Hvis en innkalling skjer overfor en embetsmann, har statsråden heller ikke noe juridisk krav på å være til stede.
All den tid det er antatt at innkallingsretten ikke tilkommer stortingskomiteene, kan hverken statsråder eller embets- og tjenestemenn pålegges å møte for en komité, og det er samtidig lagt til grunn at embets- og tjenestemenn ikke vil kunne møte hvis den ansvarlige statsråd ikke samtykker. I forlengelsen av dette antas at en statsråd må kunne sette vilkår for at en underordnet embetsmann skal møte, f.eks. at statsråden selv får være tilstede. I et brev 16. februar 1951 fra Stortingets presidentskap til stortingskomiteene ble det uttalt at dersom en stortingskomité ønsker å innkalle en departementsfunksjonær eller embetsmann til en høring, bør vedkommende statsråd på forhånd underrettes og hans samtykke innhentes. Skulle et slikt samtykke nektes, heter det at det bør gis innberetning til Presidentskapet. Det har videre vært lagt til grunn at når det ikke foreligger forklaringsplikt for en komité, innebærer dette at vedkommende embetsmann er bundet av sin lojalitetsplikt overfor sin statsråd, slik at han ikke kan gå lenger i å gi opplysninger enn han har statsrådens samtykke til. Ut fra de samme hensyn har det vært hevdet at underliggende etater ikke bør møte for komiteer i Stortinget uten at den ansvarlige statsråd er informert og har anledning til å møte, uten at det i praksis alltid har forholdt seg slik.
Flertallet kan ikke se at det verken er grunnlag eller behov for en endring av en slik praksis, og minner om at det er håndhevelsen av det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar som vil være utgangspunktet for kontrollsakene.
Det må like fullt være klart at dette er spørsmål som må vurderes i lys av regjeringens generelle opplysningsplikt overfor Stortinget. Flertallet vil vise til at det følger av ansvarlighetslovens bestemmelser at regjeringens medlemmer har plikt til å gi Stortinget alle de opplysninger som de forstår eller burde forstå er av betydning for behandlingen av en sak som er lagt frem for Stortinget. Ved en vurdering av hvilke opplysninger som er nødvendig for at opplysningsplikten etter bestemmelsen er oppfylt, vil Stortingets skjønn i stor grad måtte legges til grunn. En kan her vise til Arbeiderpartiets hovedtalsmann i Reksten-saken (Sigbjørn Johnsen) som uttalte at:
|
« hvordan statsråden vurderer opplysningenes viktighet for saken, er helt uinteressant, det er opp til Stortinget til enhver tid å vurdere hvilke opplysninger som er viktige i saker Stortinget behandler. » |
Uttalelsen ble gitt i tilknytning til en debatt om statsrådens plikt til å svare på spørsmål fra en stortingskomité, og i denne relasjon uttaler professor Eivind Smith at han har lite å innvende mot det gjengitte syn, jf. utredningen om Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget (vedlegg til granskingsrapport i Reksten-saken).
Flertallet viser også til at Stortingets presidentskap har gitt sin tilslutning til en uttalelse om at når en statsråd eller et departement på statsrådens vegne sender dokumenter til en stortingskomité i forbindelse med en sak som behandles i komiteen og som Stortinget skal ta stilling til, må det formelt ses som en oversendelse av dokumenter som har betydning for saken, hvilket tilsier at dette er dokumenter som departementet plikter å tilstille Stortinget. Dette er forhold som etter flertallets mening illustrerer at komiteene som arbeidsredskap for Stortinget i praksis har fått en helt sentral funksjon når det gjelder tilfanget av informasjon fra regjeringen og oppfyllelsen av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget.
Flertallet har som nevnt lagt til grunn at åpne høringer vil kunne ha særlig betydning i kontrollsaker, særlig hvor det ikke foreligger et ferdig utarbeidet saksunderlag på forhånd. Det må i slike saker kunne være aktuelt å holde åpen høring både med den ansvarlige statsråd, men også med dennes underordnede embets- og tjenestemenn. Som flertallet foran har vist til, vil en ikke kunne avkreve svar fra representanter for embetsverket, og embets- og tjenestemenn vil måtte avpasse sin opptreden i forhold til sin lojalitetsplikt overfor statsråden. Det må likevel være klart at en komité har rett til å anmode en underordnet embets- eller tjenestemann om å møte, selv om dette normalt vil skje ved at vedkommende møter sammen med den ansvarlige statsråd.
Flertallet legger i sin vurdering vekt på at åpenhet rundt en høring vil gi Stortinget bedre forutsetninger for å kunne håndheve det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for regjeringens medlemmer. Flertallet viser her til at de opplysninger som blir gitt under en høring vil kunne nyttes som grunnlag for komiteens innstillinger for Stortinget, herunder gjengis direkte i innstillingene. Dette i motsetning til hva som gjelder etter de nåværende regler. Stortingskomiteene utgjør bare et utsnitt av Stortinget, og de opplysninger som i dag gis overfor en komité, vil ofte ikke tilflyte de øvrige representanter. De av representantene som ikke har fått anledning til å ta del i komiteens behandling vil derved heller ikke ha tilgang til det som kan være vitale opplysninger før disse eventuelt gjentas av vedkommende statsråd i plenumsdebatten - men da på et tidspunkt hvor beslutningene i det store flertall av saker i realiteten forlengst er fattet og avgjort. Som illustrasjon for denne problemstillingen viser flertallet til Eivind Smith, som i sin utredning om opplysningsplikten uttaler (med utgangspunkt i at statsrådene ikke bare må sørge for at de relevante opplysninger tilflyter komiteene, men også de formelt besluttende instanser - plenum eller avdeling):
|
« Videre er det særlig viktig å peke på at andre representanter - og eventuelt andre partier - enn de som har sete i vedkommende fagkomité kan ha et annet syn på opplysningene og deres betydning enn medlemmene av komiteen kommer frem til. Når det gjelder opplysninger som kommer inn etter at de formelle grunnlagsdokumenter (proposisjon eller melding) er lagt frem, er det derfor mye som taler for at statsrådene bør ha en selvstendig plikt til å sørge for at ikke bare komiteen, men også det samlede storting blir tilstrekkelig informert. » |
Flertallet legger dessuten vekt på at det er særlig viktig at det samlede Storting i saker som kan ende med at konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar blir gjort gjeldende, får et best mulig grunnlag for sine vurderinger og vedtak. I saker hvor høringer har vært avholdt for å opplyse saken, kan dette hensynet fullt ut bare bli ivaretatt ved at det samlede Storting får tilgang på de samme opplysninger som har vært lagt til grunn for komiteens vurderinger. Flertallet er derfor av den oppfatning at åpne høringer vil styrke Stortingets kontrollfunksjon, og således også bidrar til å videreføre det parlamentariske prinsipp.
5.1.7 Erfaringer fra andre land
Det har i tidligere saker om dette spørsmålet vært vist til andre lands erfaringer med åpne høringer. Det kan i den forbindelse være særlig nyttig å se hen til hvordan en slik ordning har fungert i Sverige, som både med hensyn til politisk kultur og parlamentarisk praksis er det land det kanskje er mest naturlig å sammenligne seg med, og hvor ordningen dessuten er relativt ny. I Presidentskapets brev til komiteen 31. mai 1994 het det i den forbindelse:
|
« Et av grunnlagene for eventuelle nye overveielser i Stortinget om åpne komitéhøringer vil naturligvis være de erfaringer som er høstet i Sveriges Riksdag på dette området. » |
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avla vinteren 1994 et besøk hos Konstitutionsutskottet i den svenske Riksdagen, som på mange måter er modell for den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen var ved dette besøket særlig opptatt av de svenske erfaringer med åpne høringer etter at denne ordningen hadde virket siden 1988. Fra tverrpolitisk hold syntes det å være positive erfaringer med åpne høringer, og ordningen synes i det hele ikke å være omtvistet. Flertallet vil i den anledning vise til de klare premisser som er satt for forberedelse og gjennomføring av høringer i den svenske Riksdagen, og finner at de erfaringer som er høstet både i Sverige, samt i andre sammenlignbare land, må kunne gi grunnlag for innføring av en slik ordning også i Norge.
5.1.8 Praktisk gjennomføring
Det er foran redegjort for at en ordning med åpne høringer vil fordre endring i forretningsordenen. Det synes i den anledning nødvendig også å utforme nærmere regler for den praktiske gjennomføring av slike høringer, ikke minst for å motvirke at høringer utvikler seg til meningsutvekslinger mellom utspørrer og svarer, eller mellom medlemmene. Det er av avgjørende betydning at alle forhandlinger i komiteen fortsatt skal skje for lukkede dører.
Det har vært anført at åpne høringer vanskelig kan gjennomføres, da Stortinget ikke har egnede lokaler til slike formål. En kan her vise til at det i Presidentskapets brev 31. mai 1994 til komiteen uttales at Stortinget f.o.m. høsten 1995 vil ha tilgang til lokaler i det ervervede bygg i Nedre Vollgt., lokaler som Presidentskapet uttaler vil kunne nyttes til å gjennomføre åpne høringer. Såfremt prinsipielle og politiske hensyn taler for innføring av en ordning med åpne høringer, vil flertallet understreke at rent praktiske hensyn ikke må få lov å stå til hinder for dette. En kan trekke en parallell til forhandlingene i selve stortingssalen, hvor de plasser som er reservert for media og publikum ikke alltid vil være tilstrekkelig for situasjoner som måtte påkalle spesielt stor interesse, men som likevel for alle normale situasjoner er mer enn tilstrekkelig. Det må dessuten kunne antas at for ordinære høringer vil det i hovedsak være representanter for massemedia som vil være interessert i å overvære en høring.
Flertallet finner at nærmere regler om gjennomføringen av en åpen høring bør inneholde bestemmelser om taletid, hvordan spørsmål skal utformes, samt kunne følges opp av andre. Det bør likeledes være begrensninger på hvor mange oppfølgingsspørsmål det skal være anledning til å stille, samt bestemmelser som understreker at spørsmålsstillinger ikke kan henvise til opplysninger som ikke bør være offentlig tilgjengelig.
Det må videre gis egne regler om offentliggjøring av en beslutning som innebærer åpne høringer, herunder om og hvordan dette skal annonseres, frist for slik annonsering osv.
Reglene bør inneholde bestemmelse om at det i det enkelte tilfelle - av plassmessige hensyn - kan gjennomføres begrensninger på det antall tilhørere eller pressemedarbeidere som vil overvære høringen, samt gi hjemmel for å bortvise tilhørere som skaper uro under en høring.
5.1.9 Alternative løsninger
Flertallet viser videre til at komiteen har vurdert flere alternative forslag som innebærer innføring av åpne høringer. Det i utgangspunktet mest vidtrekkende forslaget tok utgangspunkt i at en ordning med åpne høringer ble gjort gjeldende for samtlige faste stortingskomiteer, og da som en permanent ordning. Etter dette forslaget ville et beslutningsdyktig flertall i hver enkelt komité kunne bestemme om en høring i vedkommende komité skulle være offentlig eller ikke, og åpne høringer skulle kunne holdes i tilknytning til behandlingen av alle ordinære komitésaker. De enkelte komiteer skulle selv kunne fastsette nærmere regler om gjennomføringen av en høring, jf. pkt. 5.1.8.
Som en alternativ løsning har blitt vurdert å gjennomføre en prøveordning med åpne komitéhøringer ut inneværende valgperiode. Også denne løsningen vil i så fall bli gjort gjeldende for samtlige komiteer. Etter utløpet av valgperioden vil ordningen måtte evalueres, og det vil deretter måtte foretas en endring av forretningsordenen, enten slik at ordningen videreføres, eventuelt i andre former, eller slik at den blir opphevet.
Som alternativ til en prøveordning som medfører en generell adgang til å holde åpne høringer for alle stortingskomiteene, har dessuten vært drøftet om opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen bør gi foranledning til innføring av en ordning med åpne høringer, begrenset til denne komiteens høringer. En slik løsning har vært drøftet i lys av den sterkere vektlegging av Stortingets kontrollvirksomhet og den nye kontroll- og konstitusjonskomiteens særlige behov for sikker og verifiserbar informasjon i saker hvor det ellers vil kunne være sparsomt med annen dokumentasjon.
En slik løsning har vært drøftet i tilknytning til to alternative forslag; at denne adgangen blir gjort permanent for denne komiteens høringer, eller at det også for denne komiteens høringer først utprøves en ordning med åpne høringer ut inneværende valgperiode. Begge disse alternativene har tatt utgangspunkt i at åpne høringer skulle kunne holdes i forbindelse med komiteens kontrollsaker, jf. forretningsorden § 12 nr. 8 første ledd bokstav a) - g), samt også de saker som fremmes på grunnlag av komiteens selvstendige initiativrett, jf. femte ledd.
Det ble i tilknytning til disse alternativene lagt til grunn at retten til å holde åpen høring ikke skulle begrenses til sistnevnte typer saker, selv om det i slike tilfelle nettopp kan være et særlig behov for å holde åpne høringer. Dette fordi det kan være noe tilfeldig om hjemmelen for en bestemt sak er § 12 nr. 8 første ledd eller femte ledd, f.eks., hvor komiteen på et tidligere tidspunkt velger å starte behandlingen av en sak som komiteen på et senere tidspunkt ville få oversendt med hjemmel i ett eller flere av alternativene i § 12 nr. 8 første ledd. Hverken formelle eller reelle vurderinger skulle derfor tilsi at retten til å holde åpen høring skal være begrenset til de saker som kontroll- og konstitusjonskomiteen fremmer av eget initiativ.
5.1.10 Konklusjon
Under henvisning til vurderingene foran, fremsetter flertallet forslag om endring av Stortingets forretningsorden som åpner adgang for å avholde offentlige komitéhøringer. All den tid en ordning med åpne høringer både prinsipielt og praktisk sett er en viktig endring av Stortingets arbeidsorden, og det forhold at innføring av åpne høringer både har vært, og er, et omstridt spørsmål, finner flertallet det naturlig at det først prøves ut en ordning hvor komiteene kan holde åpne høringer, og at det etter utløpet av inneværende valgperiode foretas en evaluering av ordningen før en eventuelt gir komiteene en permanent adgang til å holde åpne høringer.
Vurdert mot summen av de hensyn som det foran er redegjort for, finner flertallet det naturlig at en slik prøveordning blir gjort gjeldende for samtlige faste stortingskomiteer, dette selv om kontroll- og konstitusjonskomiteen i bestemte typer saker vil kunne ha et særlig behov for å kunne holde åpne høringer. Flertallet har i denne sammenheng også lagt vekt på at en slik løsning vil gi et bredere erfaringsgrunnlag for senere å kunne vurdere om ordningen skal videreføres, eventuelt i andre former enn det som har vært lagt til grunn under prøveperioden.
Flertallet finner det naturlig at en slik prøveordning tidsbegrenses til å gjelde ut inneværende valgperiode. Flertallet legger uten videre til grunn at en slik prøveordning må nedfelles i forretningsordenen, og det er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen slik at ordningen bortfaller såfremt det ikke ved utløpet av perioden (evt. ved starten av neste periode) fattes et vedtak om at ordningen skal fortsette, eventuelt utvides.
Flertallet legger til grunn at et flertall av medlemmene i den enkelte komité må stemme for en beslutning om å avholde åpen høring, hvilket innebærer at et simpelt flertall av de tilstedeværende i et beslutningsdyktig møte kan beslutte å avholde åpen høring. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i de foreslåtte tilføyelser til forretningsordenen, da det er klart forutsatt at komiteens beslutninger fattes med alminnelig flertall. Det forslag som fremsettes er dermed i samsvar med det som ellers er forretningsordenens terminologi.
Det må ellers være klart at en beslutning om åpenhet må kunne være begrenset til deler av en høring, dette f.eks. hvor komitéhøringen også består i mottak av informasjon som er av fortrolig eller personlig karakter eller som måtte være underlagt lovbestemt taushetsplikt.
Flertallet legger videre til grunn at ordningen skal innebære at alle komitémedlemmene skal ha rett til å stille spørsmål under en åpen høring, men nærmere regler om taletid, antall spørsmål osv. må kunne gis i supplerende regler, jf. pkt. 5.1.8. Komiteens leder fordeler ordet mellom medlemmene i henhold til de regler som måtte være gitt. Det bør for øvrig ikke fastsettes noen begrensning mht. hvem som kan utspørres under en åpen høring.
Det må klart forutsettes at meningsutveksling mellom komitémedlemmene må unngås. Likeledes må unngås at et komitémedlem under spørsmålsstillinger gir uttrykk for egne bestemte oppfatninger og vurderinger av de spørsmål som er gjenstand for behandling. Såfremt en høring utvikler seg i strid med disse forutsetninger, eller i strid med forretningsordenens bestemmelser og de nærmere regler som er satt for gjennomføringen av åpne høringer, må komiteens flertall kunne beslutte at resten av høringen skal foregå for lukkede dører. Tilhørere eller pressemedarbeidere som ikke opptrer i samsvar med reglene eller forutsetningene for en høring, må dessuten kunne bortvises.
Et flertall av komiteen må likeledes kunne beslutte at en ellers åpen høring skal gjennomføres uten at det er tillatt å ta lyd- eller billedopptak. Flertallet legger imidlertid til grunn at en beslutning om åpen høring i utgangspunktet skal innebære at alle typer medier skal være likestilt mht. retten til å overvære høringen.
En komitébeslutning om at en høring skal holdes for åpne dører, må - i den grad praktiske og tidsmessige hensyn tillater det - bekjentgjøres på en slik måte at massemedia og andre interesserte gis reell anledning til å overvære høringen. Dette bør nedfelles i nærmere regler om gjennomføringen av slike høringer.
Det synes imidlertid ikke grunnlag for å fastsette egne bestemmelser om noen tidsfrist for innkalling til en åpen høring, da det i det konkrete tilfelle kan være behov for å avholde en slik høring i løpet av relativt kort tid.
Flertallet finner ikke grunnlag for å foreslå at det i alle tilfelle skal tas referat fra en åpen komitéhøring. Det må kunne besluttes i hvert enkelt tilfelle om dette er nødvendig.
Som vist til under pkt. 5.1.8. finner flertallet at det, utover de regler som gis i forretningsordenen, bør fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføring av en åpen høring. Dette fordi regler av mer praktisk karakter ikke naturlig hører hjemme i forretningsordenen, hvilket samtidig innebærer at en ved praktiske tilpasninger i dette regelverket ikke behøver å måtte gå veien om den prosedyre som skal følges ved endringer av Stortingets forretningsorden. Slike regler må derfor kunne fastsettes av den enkelte fagkomité, tilpasset de enkelte komiteers individuelle behov. Selv om dette regelverket fastsettes av den enkelte fagkomité, bør man likevel tilstrebe stor grad av likhet i dette regelverket.
Når det gjelder hvilke typer saker som skal kunne være gjenstand for en offentlig høring, legger flertallet til grunn at det skal være opp til den enkelte komité å avgjøre hvorvidt en sak egner seg for en åpen høring eller ikke. Flertallet viser imidlertid til forretningsordenen § 20 tredje ledd, hvorav følger at komiteen ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget eller Odelstinget, da med de særskilte unntak som følger direkte av forretningsordenen. Det følger som foran nevnt av forretningsordenen § 12 nr. 8 femte ledd at kontroll- og konstitusjonskomiteen er gitt selvstendig initiativrett i kontrollsaker, og flertallet understreker at forslaget innebærer at åpne høringer også skal kunne holdes i saker som reises etter komiteens eget initiativ. Flertallet understreker imidlertid at forslaget ikke er tenkt å medføre endringer i det som ellers er ordningen - at de enkelte fagkomiteer ikke kan behandle andre saker enn de som er oversendt fra Storting eller Odelsting.
5.1.11 Evaluering
Uten hensyn til hvilken form en ordning med åpne høringer gis, samt hvordan regelverket nærmere fastsetter at høringene skal gjennomføres, bør det ved utgangen av valgperioden foretas en evaluering av den vedtatte ordning. En slik evaluering bør naturlig forberedes av kontroll- og konstitusjonskomiteen.
5.2 Mindretallets merknader
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, vil uttale:
5.2.1 Stortingets åpenhet
Et levende demokrati forutsetter en utstrakt grad av åpenhet om nasjonalforsamlingens arbeid. Dette har sikker og lang tradisjon i Norge. Demokratiets idé forutsetter at den enkelte borger har anledning til å være kjent med hvilke saker som Stortinget til enhver tid har til behandling, og til det begrunnede resultat Stortinget kommer fram til. Denne åpenheten har to viktige formål: dels borgernes mulighet til å påvirke resultatet av behandlingen, dels muligheten til å ta standpunkt til partienes og den enkelte representants holdning til sakene.
Det følger av dette systemet at det er offentlig kjent hva Stortinget til enhver tid beskjeftiger seg med. Dette skjer ved at sakene til behandling refereres i plenum, og at forslagene - enten de kommer fra regjeringen eller enkeltrepresentanter - trykkes og offentliggjøres som dokumenter. Dette gir såvel den enkelte borger som ulike interessegrupperinger adgang til å henvende seg til Stortinget, dens komiteer og representanter med sitt syn på den aktuelle sak.
I alminnelighet vil komiteer og representanter stille seg åpne til dette, og også til møter hvor slike synspunkter kan begrunnes nærmere.
På samme måte er representantenes og partienes begrunnede oppfatning tilgjengelige for offentligheten gjennom innstillingene i de aktuelle saker, som etter forretningsordenens § 32 skal omdeles til representantene minst 48 timer før saken tas til behandling i plenum.
Endelig foregår såvel debattene som voteringene i Storting, Odelsting og Lagting i offentlighet.
Unntaket fra denne offentlighet foreligger bare der forhandlingene av særskilte årsaker føres for lukkede dører (forretningsordenens § 61), og i forbindelse med innkalling og dagsorden for den utvidede utenrikskomité (forretningsordenens § 13). Det er videre å merke at offentlighetsloven ikke gjelder for virksomheten i Stortinget, hverken for Stortingets organer og komiteer, partigruppene eller den enkelte representant. Dette må forstås slik at ingen har noe rettskrav på innsyn i den saksforberedende fase i den politiske beslutningsprosess i Stortinget. I dette ligger også at den enkelte representant ikke har noen plikt, hverken etter lov eller sedvane, til å offentliggjøre hvilken informasjon vedkommende har innhentet, eller hva representanten begrunner sitt standpunkt med.
I den åpenhet Stortinget praktiserer spiller mediene en vesentlig rolle, både ved å rapportere til allmennheten om de saker Stortinget behandler, og ved å formidle synspunkter fra allmennheten på dem. Det foreligger få innskrenkninger på presse og kringkastings muligheter til å ivareta disse oppgavene. Mediene har fri tilgang til såvel dokumenter som alle besluttende fora, med de unntak som er nevnt ovenfor. Mediene har også en svært fri tilgang til fellesarealene i stortingsbygningen, hvor de fritt kan samtale med representanter, statsråder og andre. Denne åpenheten er trolig ganske unik også i internasjonal sammenheng. Presse og kringkasting har således svært god adgang til å drive oppsøkende journalistikk overfor hele det politiske arbeidsområdet i Stortinget.
Disse medlemmer mener derfor at Stortinget praktiserer en åpenhet som vel ivaretar allmennhetens behov for informasjon og påvirkningsmulighet i forhold til Stortingets vedtak. Unntaket fra denne offentlighet er begrenset til saker der vitale norske interesser eller sikkerhetsbehov ellers kunne bli skadelidende, og i det rom for intern avklaring som må stå til disposisjon for den enkelte partigruppe og representant.
5.2.2 Komiteenes funksjon
Det er sikker sedvane i Stortinget for at komiteene er Stortingets hjelpeorganer, og at de ikke har selvstendig beslutningsmyndighet. Unntaket her er den utvidede utenrikskomité som konsultativt organ og Stortingets valgkomité. Disse unntakene berører imidlertid ikke det faktum at det bare er Stortinget og avdelingene som har besluttende myndighet i de politiske saker som forelegges Stortinget. Heller ikke kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til « å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser som nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen », medfører noen selvstendig beslutningsmyndighet (forretningsordenens § 12 nr. 8).
Begrunnelsen for dette er åpenbar. Komiteene er bare et utsnitt av Stortinget. En selvstendig beslutningsmyndighet her ville stå i motstrid til hele Stortingets rett og plikt til å ta standpunkt til sakene, etter den sammensetning det er gitt av folket i valg. Det ville dessuten stå i motstrid til de rettigheter og plikter statsrådets medlemmer har hatt siden innføringen av parlamentarismen i 1884. Dette understrekes av at regjeringen og dens medlemmer bare meddeler seg til Stortinget eller avdelingene gjennom plenum, og ikke til komiteene. Det betyr at såvel forslag til Stortinget som endringer i disse ikke kan fremmes gjennom komiteene. Den kommunikasjon som eksisterer mellom regjeringen og komiteene under komitébehandling har derfor status av oppklarende og utdypende informasjon, og ikke av nye standpunkter eller forslag. Eller den har karakter av regjeringens politiske og saklige vurderinger av synspunkter komiteen selv reiser.
Dette understreker at komiteene ikke har selvstendig beslutningsrett, og at regjeringen ikke har selvstendig forslagsrett overfor komiteene. Det har for øvrig heller ikke den enkelte stortingsrepresentant, ut over den praktiske behandlingen av saker som skjer i komiteen selv.
Det er derfor disse medlemmers oppfatning at det ikke bør foretas endringer i Stortingets forretningsorden som rokker ved dette.
De facto er imidlertid situasjonen den at de fleste spørsmål avklares gjennom komitébehandlingen, ved at standpunktene der inntas etter avveining og konsultasjon med partigruppene. Normalt er det derfor slik at innstillingen fra komiteen gir en sikker indikator på beslutningen i plenum. Dette er imidlertid langt fra alltid tilfelle, og må ikke under noen omstendighet utviske det formelle skillet mellom innstilling og beslutning. Dette skillet understrekes også av den frist som eksisterer mellom avgivelse og plenumsbehandling, som har sin begrunnelse i den enkelte representants mulighet til å sette seg inn i de sakene vedkommende har et selvstendig beslutningsansvar for, og som gir allmennheten en mulighet til også å forholde seg til dette før beslutning fattes. En tilsvarende funksjon har skillet mellom odelstings- og lagtingsbehandling i lovsaker.
Under enhver omstendighet er det slik at graden av samstemthet innen partigruppene er partigruppenes og representantenes eget ansvar. Det er dessuten slik at partigruppenes drøftinger i seg selv normalt ikke er offentlig tilgjengelige, men at de i høy grad hviler på informasjon fra fortrolige drøftinger i vedkommende komité.
Det er disse medlemmers oppfatning at dette er et praktisk system som dels gir allmennheten adgang til å influere på Stortingets, representantens og partienes beslutninger, men som samtidig gir representantene og partiene adgang til en saklig avveining av den informasjon som kommer fram gjennom komitébehandlingen. Disse medlemmer vil anta at et brudd på denne praksisen i realiteten vil føre til en beslutningsprosess som vil redusere mulighetene til det utstrakte partidemokrati som partigruppene praktiserer i dag, og som vil gjøre de avgjørende beslutningene mer utilgjengelige for offentlig innsyn.
Stortingets norm er i dag at komiteenes forhandlinger, inkludert høringene, er fortrolige. Dette har sin forankring i forretningsordenens § 18. Hansen og Mo sier i sin kommentarutgave til forretningsordenen:
|
« Det anses fastslått ved sedvanerett at komitémøtene er lukket for offentligheten. (...) Det er også en uskreven regel at det ikke er adgang til å gjengi noe fra forhandlingene i komiteen. » |
Dette gir representantene et valg i forhold til hvor offentlig de vil gjøre sitt eget standpunkt klart for offentligheten, men ikke for andres eller for komiteens samlede vurdering. Selv om denne omforente forståelsen utvilsomt overskrides i noen tilfeller, åpner den for et av norsk politisk kulturs fremste kjennetegn: evnen og muligheten til å finne fram til samlende løsninger, eller løsninger som kan samle et beslutningsflertall.
Den åpenbare begrunnelse for denne praksisen er at det er Stortingets og avdelingenes fremste oppgave å fatte vedtak. Komiteenes oppgave som Stortingets hjelpeorgan er i stor utstrekning å forberede disse vedtakene, og knytte premisser og merknader til dem. En svært viktig oppgave her er også å utkrystallisere mulige flertall i plenumsbehandlingen. Det medfører naturlig nok et arbeid med foreløpige standpunkter, kompromisser, vurderinger av andres forslag, konsultasjoner med regjeringen og partigruppene og annet. Til denne utprøvende fasen hører også høringene. Det er all grunn til å anta at økt offentlighet rundt denne fasen vil vanskeliggjøre dette arbeidet. Man kan lett komme i den situasjon at markeringer av egne standpunkter i et system med offentlighet lett vil komme i konflikt med den viktige oppgaven å danne basis for flertallsbeslutninger, eller helhetlige beslutninger. I så fall vil komiteene svikte sin viktige oppgave som hjelpeorganer for plenumsbehandlingen. Det er dessuten grunn til å frykte at enda flere tunge reelle beslutninger i så fall vil bli flyttet ut av komitérommet.
Med dagens fortrolighet i denne fasen vil det like fullt være full adgang for allmennheten til å henvende seg til komiteen med synspunkter på et kjent sakskompleks.
Disse medlemmer ønsker derfor å beholde den fortrolighet rundt hele komiteenes arbeid slik den er fastslått i forretningsordenens § 18, og i den alminnelige forståelsen av denne.
5.2.3 Høringenes funksjon
I sin saksforberedelse for Stortinget og avdelingene benytter komiteene i stor utstrekning høringer som ledd i sin alminnelige virksomhet. Disse er hjemlet i forretningsordenens § 21, hvor det heter: « Komiteen kan motta muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å møte, eller som søker om å få legge fram opplysninger for komiteen. » Hansen og Mo gir bl.a. følgende kommentar til dette:
|
« Komiteen kan anmode en person om å gi opplysninger, men bare Stortinget og Odelstinget kan pålegge noen å møte i samsvar med Grunnlovens § 75 litra h. Slik Grunnloven fortolkes, kan Stortinget ikke delegere denne myndighet til komiteene. Men i praksis har dette stort sett ikke skapt nevneverdige problemer for komiteenes arbeid. Den som anmodes om å møte, vil som regel etterkomme anmodningen fra komiteen. » |
I forhold til den erfaring Hansen og Mo viser til her, er det imidlertid grunn til å peke på at komitéhøringene i dag skjer under den fortrolighet som gjelder for alt komitéarbeid. Den som anmodes om å møte, vet dermed at det ikke er adgang til mediedekning av selve høringen.
Etter dagens system vil høringene fra komiteens side ha som formål å søke opplysninger, prøve vurderinger og på annen måte øke innsikten i den saken komiteen skal avgi innstilling om. De som anmoder om å møte for komiteen vil normalt ha som siktemål å påvirke beslutningene i sin favør. I det første tilfelle vil det oftest dreie seg om statsråden og dennes underlagte forvaltning. I det andre tilfellet om ulike interessegrupperinger.
I begge tilfeller vil høringer uten direkte offentlig innsyn kunne styres av behovet for ren kunnskapstilegnelse. Det betyr at komitémedlemmene kan la sitt informasjonsbehov styre høringen uten at dette i seg selv får preg av signalisering av standpunkter, partimarkeringer eller annet. Samtidig står de fritt til å prøve de svar de får ved utdypende spørsmål også til andre, uten at det med dette medfører konfrontasjon eller dramatikk. På samme måte kan de som anmoder om å få legge sin sak fram for komiteen ha som forutsetning at det dreier seg om overlevering av fakta eller synspunkter, uten at dette får preg av offentlig signalisering, f.eks. i polemikk med andre. Om det under en slik høring reises spørsmål eller problemstillinger som den som høres er uforberedt på, er det i dag vanlig at man får anledning til å ettersende utdypende skriftlig informasjon, uten at dette i seg selv blir noe offentlig poeng. Tvert om fremmer dette den ro og mulighet til informasjonsdybde som såvel komiteen som den som høres har interesse av. Dette øker også det rom komiteen har for å prøve eller søke utdypende eller alternativ informasjon uten at dette i seg selv får noen selvstendig politisk signalvirkning. Disse forhold er også i høy grad gjeldende når det er statsråden og dennes forvaltning som høres.
Disse medlemmer mener at dette systemet er vel tilpasset det behovet komiteene har i sin saksforberedelse for plenumsbehandling. Såvel komiteen selv, som de som høres kan legge avgjørende vekt på faktisk kunnskap og vurderinger, uten at dette eksplisitt eller implisitt får karakter av offentlig signalisering eller politisk standpunkt før alle relevante momenter er avveid. Det gir dessuten mindre offentlig press på at umiddelbare svar får større viktighet enn etterprøving og refleksjon. Dette vil ikke minst være viktig der også andre hensyn må overveies, slik som f.eks. personvernhensyn, eller et overordnet statsrådsansvar i forhold til Stortinget eller avdelingene i plenum.
5.2.4 Åpne høringer
Det er all grunn til å anta at offentlighet rundt komiteenes høringer, i tillegg til de momenter som er nevnt ovenfor, vil endre høringenes karakter. Da Stortinget sist behandlet spørsmålet om åpne høringer, uttrykte Presidentskapets flertall, Benkow, Knudsen, Hauan og Kristiansen, dette slik (Innst.S.nr.232 (1988-1989)):
|
« Åpne høringer vil i praksis hovedsakelig bety at de åpnes for presse, radio og fjernsyn. Denne form for mediadekning vil i seg selv endre møtenes karakter. Komitéhøringene er beregnet på å fremskaffe mest mulig saklig, objektiv og autoritativ informasjon til støtte for komiteenes arbeide og saksbehandling. Flertallet anser det ikke hensiktsmessig at denne funksjon blir nedprioritert på komiténivå til fordel for de politiske markeringer som normalt vil fange oppmerksomheten i massemedia. De politiske sider av de saker Stortinget arbeider med, kan med størst fordel få sin belysning under behandlingen i Stortinget eller avdelingene. » |
Disse medlemmer deler denne vurderingen.
Disse medlemmer vil for det første peke på at offentlige høringer kan endre høringenes funksjon for dem som ønsker å bli hørt. De kan lett bli et ledd i organisasjoners og andres offentlige markedsføring av egne standpunkter og interesser. Dette kan lett øke høringenes signaliseringsfunksjon, ja endog i tilspisset og polemisk form. En offentlig adgang til Stortingets komiteer vil i så fall bli et ledd i den alminnelige interessekamp. Dette kan lett øke ulikhetene til å få lagt sitt syn fram, mellom sterke og svake organisasjoner, for ikke å snakke om mindre ressurssterke grupper og enkeltpersoner. Disse medlemmer vil anse dette for demokratisk betenkelig. I tillegg vil det kunne sette komiteene i et betydelig tids- og avgrensningsproblem. Antakelig vil det føre til et system hvor det blir ansett for en rett for sterke organisasjoner til å legge fram sitt syn for Stortinget i offentlighet, og dermed mer eller mindre tvinge konkurrerende interesser til å gjøre det samme. Mens andre, og mindre organiserte interesser tilsvarende vil tape mulighet til å gjøre sitt syn kjent. Ja, i et system med et mer tidkrevende offentlig høringspress, endog til å få sitt syn vurdert. Disse medlemmer frykter at dette kan øke de korporative utviklingstrekk også i nasjonalforsamlingens virksomhet.
Når det gjelder komiteenes høringer med statsråder og deres forvaltning, vil disse medlemmer legge avgjørende vekt på at systemet ikke må rokke ved parlamentarismens og ministeransvarlighetens prinsipper. Disse medlemmer mener at dette har betydning for komiteenes alminnelige høringer, men særlig for kontrollformål. Disse medlemmer viser derfor til en nærmere drøfting av dette nedenfor.
Disse medlemmer viser til at den informasjon som kommer fram gjennom høringer kan formidles gjennom innstillingen, der komiteen anser det betydningsfullt. Dette gjøres i stor utstrekning i dag, både direkte, og som trykte og utrykte vedlegg.
Disse medlemmer vil videre uttrykke bekymring for at et system med åpne høringer lett kan bringe et element av offentlig politisk debatt inn i komiteenes saksbehandling. Selv med restriksjoner på dette, vil lett hvilke saker som tas opp til høring, spørsmålsstilling, hvem som høres, hvilket forløp utspørringen får m.v. kunne ha betydelige politiske signalvirkninger som ligger den politiske debatt nær. I praksis vil det kunne være svært vanskelig å dele komiteenes praktiske arbeid i en offentlig « nøytral » høringsfase, og en alminnelig fortrolig saksforberedelse. Selv om det formelle vedtak ligger andre steder, vil den politiske markeringen, og dermed allmennhetens oppfatning av behandlingen, i et system med åpne høringer lett skje i komiteene. Dette vil i så fall bryte med hele Stortingets arbeidsordning, idet dette da vil skje i et forum hvor bare et fåtall av stortingsrepresentantene har adgang, og hvor statsrådenes adgang til Stortingets talerstol etter parlamentarismens spilleregler vil være begrenset.
I tillegg vil det kunne føre til et system hvor det i tillegg må holdes høringer av dagens fortrolige karakter, dels for å øke komitémedlemmenes behov for ytterligere innsikt, dels for å behandle spørsmål av mer ømfintlig karakter. Dette kan lett bli svært ressurskrevende, samtidig minske rommet for reelle avveininger.
5.2.5 Åpne høringer for kontrollformål
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, alle unntatt medlemmet Dagny Gärtner Hovig, har merket seg at forslaget om åpne høringer nå særlig begrunnes med Stortingets kontroll med forvaltningen, og med den opprioritering av dette som dannelsen av Stortingets nye kontroll- og konstitusjonskomité innebærer.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng minne om at denne komiteen ikke skiller seg ut fra andre komiteer når det gjelder beslutningsrett på Stortingets vegne. Forretningsordenens § 12 nr. 8 gir denne komiteen en særlig initiativrett til å foreta undersøkelser i forvaltningen, men fastslår også: « Komiteen skal avgi innstilling om de saker den tar opp til behandling. »
Disse medlemmer anser derfor at de momenter som er anført ovenfor mot åpne komitéhøringer generelt, også har gyldighet når det gjelder åpne høringer for kontrollformål i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dessuten vil trolig faren for dramatisering og signalisering som de facto vil bringe elementer av selve debatten og behandlingen inn i høringene være ekstra store her. I tillegg vil en del forhold gjøre åpne høringer for kontrollformål særlig kompliserte.
Særlig for kontrollformål vil belastningen ved å motsette seg åpenhet i høringene kunne få betydelige og uønskede signalvirkninger, som i seg selv vil kunne bli av politisk betydning. Enda sterkere vil belastningen kunne bli på dem som benytter seg av den resevasjonsretten som eksisterer overfor å møte til slike høringer. Disse medlemmer anser at noen av de anførsler Presidentskapets flertall hadde mot åpne høringer i Innst.S.nr.232 (1988-1989), i praksis vil ha særlig relevans i kontrollsaker:
|
« Flertallet kan ikke legge vekt på argumentasjonen om at beslutning om å åpne en høring for offentligheten vil kreve et flertall i komiteen. Belastningen ved å motsette seg et forslag om åpen høring vil ventelig være så stor at komitémedlemmene vil komme i en uønsket og presset situasjon. Det tilsvarende synspunkt kan gjøres gjeldende overfor argumentet om at ingen er forpliktet til å møte frem til en høring. Belastningen på embets- og tjenestemenn som ikke selv har valgt en politisk rolle, og som måtte ønske å avslå å møte, må antas å kunne bli meget betydelig. » |
Disse medlemmer viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser overfor forvaltningen må ha sitt utgangspunkt i ministeransvarligheten. Dette ble også understreket av Presidentskapet i Innst.S.nr.145 (1991-1992):
|
« Presidentskapet understreker at formålet med undersøkelsene må være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendige av hensyn til Stortingets kontroll med forvaltningen, dvs. nødvendige for at Stortinget skal kunne håndheve det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for Regjeringens medlemmer. » (uthevet her.) |
Ministeransvarligheten og parlamentarismen i Norge skiller seg etter tradisjon og utvikling klart fra en del andre land som benytter åpne høringer i kontrollsaker.
I USA er det f.eks. ingen parlamentarisme. Presidenten er direkte folkevalgt, og ikke ansvarlig overfor Kongressen.
I Sverige er ministeransvarligheten mindre enn i Norge. Dette fører bl.a. til at Riksdagens Konstitusjonsutskott har begrensninger på seg:
|
« Eftersom Sverige inte har ministerförvaltning ingår inte heller granskning av statsförvaltningen i KU:s arbetsuppgifter - för detta har riksdagen särskilda organ: justitieombudsmännen (JO) och riksdagens revisorer. » (Holmberg & Stjernquist 1981.) |
Dette reduserer etter disse medlemmers oppfatning parallelliteten og overføringsverdien fra andre lands åpne høringer til Norge. Disse medlemmer vil advare mot at tilsynelatende paralleller her benyttes til å rokke ved det avstemte forhold mellom Storting og regjering som har eksistert i Norge siden innføringen av parlamentarismen. Etter disse medlemmers oppfatning, vil et system med åpne høringer, særlig overfor statsråder og forvaltningen, ikke bare være et praktisk spørsmål, men vil berøre selve vår statsskikk.
Dette reiser flere viktige prinsippspørsmål.
Autoritative og heftende politiske utsagn i Stortinget i dag kan bare ytres fra Stortingets talerstol. Her har bare representanter og statsråder adgang. Åpne høringer kan gi utsagn fra andre tilsvarende autorisasjon innen Stortinget, uten at de står ansvarlig overfor Stortinget etter parlamentariske spilleregler.
Disse medlemmer viser til at stortingsvedtaket i 1884 om statsrådenes « adgang » til Stortinget innførte parlamentarismen og ministeransvarligheten overfor Stortinget. I dette ligger at Stortinget bare kjenner statsråden som ansvarlig på dennes forvaltningsområde. Dette gjelder både de politiske beslutningene i regjering og departement, og de forvaltningsavgjørelsene som foretas « etter fullmakt ». I dette systemet ligger at ingen uten statsråden kan gjøres politisk ansvarlig overfor Stortinget. At det i den saksforberedende fase i forvaltningen kan ha vært ulike oppfatninger om en sak, endrer ikke dette. Heller ikke om en forvaltningsavgjørelse foretatt etter fullmakt er i strid med den statsrådens personlige skjønn ville utvist. I begge tilfeller er dette etter sedvane Stortinget uvedkommende. Dette understrekes av at det bare er statsråden som har adgang til Stortingets talerstol, og som står ansvarlig overfor Stortinget.
Disse medlemmer vil derfor anse det som et alvorlig brudd på vår statsskikk om komiteene i offentlighet kunne avkreve underlagte embets- og tjenestemenn svar som de ikke kan gi i plenum.
I dag anses en statsråd som parlamentarisk ansvarlig for hele sitt forvaltningsområde. Den praktiske konsekvens av dette er at embets- og tjenestemenn under statsrådens ministeransvar ikke høres av komiteene uten at statsråden er innforstått med det. Statsrådens rett til selv å delta i slike høringer må anses uomtvistelig. Ved offentlige høringer vil dette forholdet kunne bli særlig problematisk. En offentlig høring av embets- og tjenestemenn vil derfor enten kunne utløse en lojalitetskonflikt mellom statsråden og hans embetsverk, eller redusere selve ministeransvarligheten. Begge deler vil være vårt politiske system fremmed. Begge deler vil være problematiske ved offentlige komitéhøringer, men kanskje særlig i kontrollsaker.
Disse medlemmer vil advare mot en slik utvikling, og vil peke på at Stortingets informasjonsbehov overfor forvaltningen må anses oppfylt gjennom den opplysningsplikten regjeringen og dens medlemmer har etter lov og sedvane. Dette må også gjelde informasjon for kontrollformål. En oppløsning av dette vil etter disse medlemmers oppfatning lett kunne undergrave statsrådens instruksjonsmyndighet på den ene side og hans medfølgende ansvarlighet overfor Stortinget på den andre. Begge deler vil etter disse medlemmers oppfatning svekke Stortingets muligheter for kontroll med forvaltningen.
Disse medlemmer anser videre at en del av diskusjonen ovenfor også kan ha relevans for mulighetene for å kunne ta opp stenografiske referater ved komitéhøringer, selv om disse skulle skje i fortrolighet. Som kjent opptas det i dag normalt bare stenografiske referat ved plenumsbehandling og ved møter i den utvidede utenrikskomité. I det første tilfellet er referatet offentlig (unntatt for lukkede møter), ved det andre er det fortrolig. I begge tilfeller er det bare statsråder og representanter som refereres. Bare unntaksvis har andre møter vært gjenstand for stenografisk referat.
Disse medlemmer vil ikke ha innvendinger mot at et system med stenografiske referater for komiteenes høringer utredes nærmere, og mener at dette i så fall bør skje i Presidentskapets regi. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at en slik utredning bør legge tilstrekkelig vekt på det disse medlemmer har anført ovenfor angående offentlighet i komitébehandlingen, og hvilken autorisasjon som gjennom dette kan tenkes å gis til personer som ikke er ansvarlige i eller overfor Stortinget.
Komiteens medlem Dagny Gärtner Hovig viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen er ny i inneværende stortingsperiode. Kontrollarbeidet har, i og med denne komiteen, fått oppgradert status og omfang i Stortinget. Komiteen har en spesiell funksjon, å ivareta Stortingets interesse gjennom å utføre løpende kontroll med forvaltningen, slik at det parlamentariske ansvar skal kunne håndheves.
Komiteens erfaring fra besøk i andre lands parlament tyder på at bevisstheten om denne spesielle rollen er mer utbredt der enn det som har vært vanlig i Stortinget.
Dette medlem viser til at komiteen har videre fullmakter enn de øvrige komiteene i Stortinget, jf. forretningsordenens § 12 nr. 8 femte ledd. Komiteen har således selvstendig beslutningsrett når det gjelder hva som skal kunne tas opp som sak, hva slags informasjon som skal innhentes, og på hvilket grunnlag sak fremmes for Stortinget. I slike saker har ethvert medlem av kontrollkomiteen forslagsrett. Vedtak om at et forhold skal tas opp som sak gjøres med alminnelig flertall. Denne retten skiller kontrollkomiteens virksomhet fra de øvrige komiteer.
Dette medlem viser til at hovedtyngden av komiteens arbeid utgjøres av saker fremmet av Riksrevisjonen. Disse sakene bygger på grundig og fyldig dokumentasjon. Erfaringene viser at det bare helt unntaksvis vil være behov for ytterligere informasjonsinnhenting, utover det som kan innhentes i f.eks. brevs form fra det aktuelle departement. Slike saker skiller seg i så måte lite fra vanlig saksbehandling i de øvrige komiteer.
Kontrollkomiteens spesielle rett til å ta opp saker på eget initiativ betyr derimot at komiteen vil kunne reise sak på grunnlag av et brev, et avisoppslag, en uttalelse etc., og uten at det foreligger noe stortingsdokument som saksgrunnlag. Etter dette medlems mening setter dette ekstra krav til dokumentasjon. Det er i slike saker spesielt viktig at opplysninger som gis til komiteen blir dokumentert, slik at saker ikke bygges på grunnlag av selektive utvalg av gitt informasjon, på feiltolkninger eller på at det trekkes konklusjoner som det ikke er grunnlag for utfra det som er fremkommet.
Etter dette medlems mening tilsier komiteens erfaring med slike saker så langt at man bør legge betydelig mer vekt på åpen og sikker dokumentasjon. I den forbindelse kan det vises til at saksgrunnlaget, dvs. stortingsdokumenter, i alle andre saker er offentlige før komiteene påbegynner arbeidet med dem.
Etter dette medlems mening vil disse hensyn kunne ivaretas ved at kontrollkomiteen gis anledning til å innhente dokumentasjon i slike saker for åpne dører. Det vil kunne forhindre at saker i verste fall kan reises på grunnlag av tolkninger av udokumenterte påstander i lukkede møter. Det vil også sterkt redusere muligheten til, og interessen for, utidige og fargede lekkasjer fra lukkede høringer, og fra den videre komitébehandling av sakene.
Dette medlem kan ikke se at det at noen høringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen holdes for åpne dører, i stedet for lukkede som i dag, vil medføre endring av statsrådenes ansvar eller av det parlamentariske styresett. Dette er også i tråd med det inntrykk som ble gitt under komiteens besøk i andre lands parlament.
Statsrådene meddeler seg bare til Stortinget, forslag kan ikke fremmes gjennom komiteene. Statsrådenes ansvarsområde i kontrollsammenheng ligger fast. Heftende politiske utsagn i Stortinget kan bare ytres fra Stortingets talerstol. Bare statsråden kan gjøres politisk ansvarlig overfor Stortinget. Embeds- og tjenestemenn kan høres i komiteene, men bare med statsrådens samtykke, og uten at det endrer ansvarsforholdene.
Etter dette medlems mening endres ikke dette gjennom at noen høringer holdes for åpne dører. Det endres bare hvis Stortinget konkret innfører slike endringer. Dette medlem ser det hverken som nødvendig eller ønskelig at det foretas slike endringer i forholdet mellom Storting og regjering.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har vært i funksjon i 2 år. Etter dette medlems mening har erfaringen så langt, ikke minst i saker som komiteen har tatt opp med hjemmel i § 12 nr. 8 femte ledd, vist at det er behov for videre utvikling av komiteens arbeidsmåter.
Dette medlem viser til at det praktiseres betydelig større grad av offentlighet i kontrollsammenheng i andre land med parlamentarisk styresett.
Dette medlem vil til slutt vise til debatten om åpne høringer i Stortinget i 1989, hvor det ble fremført en rekke interessante argumenter og resonnementer, men vil peke på at Stortinget den gang ikke hadde en komité med de spesielle fullmakter og oppgaver som kontroll- og konstitusjonskomiteen har.
Dette medlem konstaterer at flertallets forslag innebærer innføring av åpne høringer i alle komiteer, og bygger på en del premisser som dette medlem er uenig i. Dette medlem vil derfor gå imot forslaget.
5.2.6 Konklusjoner
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser at Stortinget for alle praktiske formål er blant de mest åpne parlamenter i verden i forhold til den politiske beslutningsprosessen. Systemet for innsyn, politisk behandling av saker, og ansvarsforholdet mellom storting og regjering er avstemt etter vår konstitusjon og parlamentariske sedvane. Allmennhetens innsyn i, og dermed reelle innflytelsesmulighet overfor beslutningene, synes vel ivaretatt. Samtidig gis den enkelte representant og partigruppene et betydelig ansvar som også må følges av en tilsvarende praktisk arbeidsmulighet.
Disse medlemmer mener dessuten at innføring av åpne høringer i Stortinget kan medføre så betydelige endringer i vår statsskikk og Stortingets arbeidsmåte at de ikke kan innføres som en « prøveordning », men først etter at konsekvensene er utredet og eventuelt godtatt etter en bred politisk debatt.
Disse medlemmer ønsker derfor heller ikke å gå inn på et eventuelt praktisk regelverk rundt innføring av slike offentlige høringer, ut over å påpeke de praktiske vanskelighetene som nok ville vise seg både ved en reservasjonsadgang, og ved å binde slike beslutninger til flertallsavgjørelser i den enkelte komité for hvert enkelt tilfelle.
Disse medlemmer vil gå imot det framsatte forslag om åpne høringer.
5.3 Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, viser til at han som medlem av Presidentskapet etter Stortingets forretningsorden skal være med å avgi uttalelse i saken før den forelegges Stortinget i plenum.
Dette medlem vil således komme med sine endelige merknader etter at Presidentskapets uttalelse foreligger.
Dette medlem stiller seg for øvrig bak det største mindretallets argumentasjon og konklusjoner slik de fremkommer i komiteens utkast til innstilling.
5.4 Forslag til vedtak
Komiteen viser til det som er anført foran og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Forretningsordenen § 21 nytt fjerde ledd skal lyde:
Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at de høringer som avholdes i henhold til tredje ledd helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Forretningsordenen § 21 fjerde ledd blir nytt femte ledd.
Endringene under I og II trer i kraft fra 1. oktober 1995.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 30. mai 1995. » |
« Vedrørende åpne komitéhøringer - Forslag om endring av Stortingets forretningsorden
Presidentskapet viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 30. mai 1995, der komiteens utkast til innstilling om åpne komitéhøringer ble forelagt Presidentskapet til uttalelse i samsvar med Forretningsordens (FO) § 12 nr. 8 siste ledd.
Presidentskapets flertall, Kolle Grøndahl, Syse, Skaug og Fjærvoll, er enig med det største mindretallet i komiteen i at det ikke bør gis adgang til å holde åpne komitéhøringer, og viser til nevnte mindretalls argumentasjon.
Presidentskapets mindretall, Grimstad og Sortåsløkken, er enig med flertallet i komiteen i at det ved endring av FO bør gis adgang til å holde åpne komitéhøringer, og viser til komitéflertallets argumentasjon.
Alle medlemmer av Presidentskapet mener at dersom det blir åpnet adgang til å holde åpne komitéhøringer, bør Stortinget vedta mer omfattende regler om slike høringer enn de som er foreslått i det foreliggende utkast, herunder at noen av kontroll- og konstitusjonskomiteens premisser blir nedfelt i regels form. Presidentskapet har nedenfor utformet et utkast til slike regler, og foreslår at de eventuelt tas inn i FO som en ny § 21 a. Dette utkastet gir dermed uttrykk for det primære standpunktet til Presidentskapets mindretall og et subsidiært standpunkt for Presidentskapets flertall. Flertallet vil for øvrig, som en del av sitt subsidiære standpunkt, uttale - uten at dette kommer til uttrykk i utkastet nedenfor - at dersom det blir åpnet adgang til å holde åpne komitéhøringer, bør adgangen i prøveperioden begrenses til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Som følge av en slik begrensning, bør det bestemmes at det alltid skal tas stenografisk referat fra en åpen høring, jf. femte ledd i utkastet.
Utkast:
Forretningsordenens § 21 a (ny) skal lyde:
Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at høringer som avholdes i henhold til § 21 tredje ledd, helt eller delvis holdes for åpne dører. Åpne høringer skal ikke holdes når det er møte i Stortinget eller avdelingene. En høring som skal holdes for åpne dører, skal kunngjøres ved oppslag i stortingsbygningen senest 24 timer før høringen, med opplysning om hvilken sak som skal behandles. I ekstraordinære tilfelle kan åpen høring kunngjøres med kortere varsel.
Bare medlemmer av den komité som holder høringen, kan stille spørsmål til de personer som skal svare under høringen. I spørsmålsstillingene under en åpen høring må det ikke gjengis eller vises til opplysninger som ikke er eller bør være offentlig tilgjengelige. Meningsutveksling mellom komitémedlemmene skal ikke finne sted under en åpen høring.
Når som helst mens en høring pågår for åpne dører, kan et medlem av komiteen kreve at høringen avbrytes, for at komiteen for lukkede dører skal behandle et saksbehandlingsspørsmål, herunder forslag om at høringen skal avsluttes eller fortsette for lukkede dører.
Under en åpen høring skal det finnes plasser for tilhørere. Antall tilhørere kan begrenses av plasshensyn. Tilhørere som opptrer forstyrrende, kan bortvises.
Komiteen kan beslutte at det skal tas stenografisk referat fra en åpen høring. Komiteen kan beslutte at det ikke kan tas lyd- eller bildeopptak i en høring som før øvrig er åpen.
Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene, herunder om taletid, i hvilken rekkefølge komitémedlemmene kan stille spørsmål, hvor mange spørsmål hvert medlem kan stille, og i hvilken utstrekning oppfølgingsspørsmål skal tillates.
Premisser for utkastet
Det har lenge vært misnøye blant en del representanter, særlig i de små partiene, med at komitémøter holdes samtidig med møter i tingene. Av praktiske grunner har man likevel ikke funnet det mulig å forby samtidige møter. Grunnene som taler mot at åpne komitéhøringer holdes samtidig med møter i tingene, er enda sterkere: Komitémedlemmene vil ha enda vanskeligere for å utebli fra en åpen høring enn fra et ordinært komitémøte. Medias og publikums oppmerksomhet om tingmøtene kan lett bli enda mindre enn den er nå, når det samtidig foregår en åpen komitéhøring. Under henvisning til dette er Presidentskapet kommet til at det bør settes forbud mot å holde åpne komitéhøringer samtidig med møte i plenum eller avdelingene. Presidentskapet vil for øvrig søke å legge forholdene bedre til rette for at komitémøter kan holdes utenfor de tider hvor det er møte i plenum eller avdelingene.
Det skulle ikke være nødvendig å annonsere åpne høringer i media. Det bør være tilstrekkelig å kunngjøre dem på samme måte som møtene i Stortinget og avdelingene, se FO § 24 annet ledd, hvoretter disse møtene skal innkalles ved oppslag i stortingsbygningen og omdeling til representantene. Utkastet i første ledd, tredje og fjerde punktum, er utformet etter mønster av disse bestemmelsene.
Presidentskapet er enig med kontroll- og konstitusjonskomiteen i at det er et viktig prinsipp at meningsutveksling mellom komitémedlemmene må unngås under åpne høringer. En bestemmelse om dette foreslås tatt inn i annet ledd, tredje punktum. Heller ikke prosedyrespørsmål bør diskuteres under en åpen høring. Dersom det oppstår uenighet blant komitémedlemmene om et saksbehandlingsspørsmål, herunder om høringen skal avsluttes eller fortsette for lukkede dører, må høringen avbrytes og ordinært komitémøte settes for lukkede dører for å drøfte/avgjøre spørsmålet. En bestemmelse om dette foreslås i tredje ledd. Det forutsettes at det ikke skal komme fram under åpen høring hva en eventuell uenighet blant komitémedlemmene går ut på, det skal være nok at et medlem krever høringen avbrutt for å holde ordinært komitémøte, under henvisning til denne bestemmelsen.
Om de åpne møtene i Stortinget og avdelingene bestemmer FO § 63 annet punktum:
|
« Innenfor de ordensregler som gjelder for stortingsbygningen, må adgangen til tilhørerplassene være så fri som mulig. » |
I « Adgangsreglement for stortingsbygningene », vedtatt av Presidentskapet 4. juni 1993, heter det i punkt 5.2.:
|
« Publikum har, med mindre annet er bestemt, adgang til publikumsgalleriet når det er møte i Stortinget eller avdelingene. Publikum gis adgang gjennom egen inngang fra Karl Johans gt. » |
Andre ordensregler er ikke fastsatt. Det er dermed ikke bestemt uttrykkelig at publikum som opptrer forstyrrende, kan bortvises, men dette må sies å være underforstått i FO § 63 annet punktum. Presidentskapet foreslår at det i fjerde ledd tas inn en bestemmelse om at det under åpen høring skal finnes plasser for tilhørere (herunder pressemedarbeidere), at antall tilhørere kan begrenses av plasshensyn, og at tilhørere som opptrer forstyrrende, kan bortvises.
Det er ikke fastsatt regler om at publikum skal levere ytterklær, vesker etc. før de slippes inn på stortingsgalleriet. Da det ikke er gitt nærmere regler om publikums adgang til møter i Stortinget og avdelingene, er det neppe grunn til å gi slike regler om adgang til komitéhøringer. Det kan likevel ikke være tvil om at det vil være adgang til å kontrollere publikum før de slipper inn til en komitéhøring, tilsvarende den kontroll som foretas før de kommer inn på stortingsgalleriet.
I femte ledd foreslås regler om stenografisk referat og om lyd- eller bildeopptak.
I sjette ledd foreslås tatt inn bestemmelse om at komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene, herunder om taletid, i hvilken rekkefølge komitémedlemmene kan stille spørsmål, hvor mange spørsmål hvert medlem kan stille, og i hvilken utstrekning oppfølgingsspørsmål skal tillates. Presidentskapet går ut fra at det kan være behov ikke bare for at komiteene har forskjellige regler om dette, men også for at reglene kan variere fra sak til sak i samme komité, avhengig av sakens art og omfang. Det forutsettes altså at komiteene også kan gi spesielle regler for den enkelte høring. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Høyre, Jan P Syse, og fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, viser til at et utkast til innstilling har vært forelagt Presidentskapet til uttalelse i samsvar med Forretningsordenens § 12 nr. 8 sjette ledd. Flertallet viser videre til at Presidentskapets flertall ikke støttet å innføre åpne komitéhøringer.
Flertallets endelig konklusjon blir etter dette at forslaget om å innføre åpne komitéhøringer i Stortinget avvises.
Flertallet viser videre til at Presidentskapet subsidiært har utarbeidet et utkast til regelverk for åpne høringer, i det tilfelle at ordningen skulle bli innført som en prøveordning ut denne stortingsperioden.
Flertallet vil, likeledes subsidiært, legge dette regelverket til grunn for eventuelle framtidige åpne komitéhøringer.
Komiteens mindretall, medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Leif Sande, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at komitéflertallet i sitt utkast til innstilling av 30. mai 1995 gikk inn for en prøveordning med åpne høringer i Stortinget. Mindretallet viser til at det daværende komitéflertallet nå er blitt til et mindretall fordi sammensetningen av komiteen når det gjelder møtende komitémedlemmer/varamedlemmer ved avgivelsen av den endelige innstillingen er annerledes enn da utkast til innstilling ble avgitt. Mindretallet viser videre til Presidentskapets mindretall, som uttaler at det ved en endring av Forretningsordenen bør gis adgang til å holde åpne komitéhøringer, i henhold til de premisser som er utformet av flertallet i komiteens utkast til innstilling.
Mindretallet viser til at Presidentskapet uttaler at såfremt det skulle bli åpnet adgang til å holde åpne høringer, bør det vedtas mer omfattende regler for gjennomføringen av slike høringer. Presidentskapet har på denne bakgrunn utformet et utkast til ny § 21 a i Forretningsordenen. Det foreslås her at åpne høringer ikke skal kunne holdes når det er møte i Stortinget eller i avdelingene. Dette av hensyn både til de små partiene, og for å unngå at medias og publikums oppmerksomhet rundt møtene i Stortinget og avdelingene skal svekkes.
Mindretallet deler den vurdering at evt. åpne høringer ikke skal kunne holdes samtidig med at det er møte i tingene. En legger da særlig vekt på at dette vil motvirke at medias og publikums oppmerksomhet rundt møtene i Stortinget skal bli svekket som følge av ordningen med åpne høringer. Mindretallet foreslår på denne bakgrunn at det tas inn i Forretningsordenen en bestemmelse om at åpne komitéhøringer ikke skal kunne holdes samtidig med møter i Stortinget eller i avdelingene.
Mindretallet deler videre Presidentskapets vurdering av at prosedyrespørsmål rundt gjennomføringen av en høring ikke bør diskuteres i åpent møte. Såfremt det oppstår uenighet knyttet til gjennomføringen av høringen, herunder om den åpne del av høringen skal avsluttes, må dette drøftes for lukkede dører. Det må i slike tilfelle være tilstrekkelig at dette blir krevet av et medlem av komiteen, selv om et flertall i et slikt lukket møte vil kunne vedta at selve høringen skal fortsette for åpne dører. En bestemmelse om dette foreslås derfor tatt inn i Forretningsordenen.
Mindretallet slutter seg til en vurdering av at det ikke er nødvendig at en åpen høring på forhånd blir annonsert i media - en legger til grunn at høringene kan kunngjøres tilsvarende for hva som i henhold til Forretningsordenen gjelder for møter i plenum og avdelingene. Dette medfører samtidig at det i spesielle tilfelle må kunne innkalles til en åpen høring med en kortere frist enn hva som normalt gjelder.
Mindretallet slutter seg til Presidentskapets vurdering av at bestemmelser om hvem som kan stille spørsmål, at det ikke må vises til opplysninger som ikke er offentlig tilgjengelig, at en høring ikke må utvikles til meningsutveksling mellom komitémedlemmene, om at personer som opptrer i strid med en høring skal kunne bortvises, at komiteen kan beslutte at det ikke kan tas lyd- eller bildeopptak og at komiteen i det enkelte tilfelle bestemmer om det skal tas stenografisk referat fra høringen, bør nedfelles i Forretningsordenen, såfremt det åpnes for adgang til å holde åpne høringer.
En regulering av disse forhold i Forretningsordenen vil kunne skape større forutberegnlighet og klarhet rundt rammen for en åpen høring, og likeledes bidra til å sikre at de forskjellige komiteer praktiserer ordningen likt.
Mindretallet har likeledes merket seg Presidentskapets vurdering av at det vil være opp til den enkelte komité å fastsette ytterligere regler rundt den mer praktiske gjennomføringen av en åpen komitéhøring, herunder regler om og fordeling av taletid, utforming og oppfølging av spørsmål o.l. Dette bidrar til at bestemmelser av praktisk karakter kan tilpasses den enkelte komités behov, og at bestemmelsene kan tilpasses den enkelte komitéhøring, alt etter høringsspørsmålets art og karakter.
Mindretallet finner at det er hensiktsmessig at hjemmelen for og hovedreglene om gjennomføringen av en evt. prøveordning med åpne høringer samles i en egen bestemmelse i Stortingets forretningsorden.
Mindretallet vil fortsatt understreke betydningen av at en prøveordning med åpne høringer ut denne stortingsperioden bør omfatte alle Stortingets faste komiteer. Dette for at en - den relativt korte tidsperioden også tatt i betraktning - skal kunne få et bredt nok erfaringsgrunnlag for etter prøveperiodens utløp å kunne evaluere ordningen på en forsvarlig måte. Såfremt ordningen gjøres gjeldende for samtlige komiteer vil en også kunne få erfaring med åpne høringer når det gjelder sakstyper som kontroll- og konstitusjonskomiteen etter sitt mandat (med enkelte unntak) ikke har ansvar for - lovgivning og budsjettsaker. Selv om mindretallet har lagt til grunn at kontroll- og konstitusjonskomiteen i visse typer saker vil kunne ha et spesielt behov for å avholde åpne høringer, mener de samme medlemmer at hensynet til åpenhet i beslutningsprosessen tilsier at også enkelte spørsmål innenfor de to foran nevnte sakstyper vil være godt egnet for en åpen høring. Dette medfører samtidig at Stortingets øvrige komiteer vil kunne prøve ut denne ordningen i forhold til de enkelte komiteers behov og arbeidssituasjon.
Forslag fra medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Leif Sande, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen:
I.
Forretningsordenens § 21 a (ny) skal lyde:
Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at høringer som avholdes i henhold til § 21 tredje ledd, helt eller delvis holdes for åpne dører. Åpne høringer skal ikke holdes når det er møte i Stortinget eller avdelingene. En høring som skal holdes for åpne dører, skal kunngjøres ved oppslag i stortingsbygningen senest 24 timer før høringen med opplysning om hvilken sak som skal behandles. I ekstraordinære tilfelle kan åpen høring kunngjøres med kortere varsel.
Bare medlemmer av den komité som holder høringen, kan stille spørsmål til de personer som skal svare under høringen. I spørsmålsstillingene under en åpen høring må det ikke gjengis eller vises til opplysninger som ikke er eller bør være offentlig tilgjengelige. Meningsutveksling mellom komitémedlemmene skal ikke finne sted under en åpen høring.
Når som helst mens en høring pågår for åpne dører, kan et medlem av komiteen kreve at høringen avbrytes, for at komiteen for lukkede dører skal behandle et saksbehandlingsspørsmål, herunder forslag om at høringen skal avsluttes eller fortsette for lukkede dører.
Under åpen høring skal det finnes plasser for tilhørere. Antall tilhørere kan begrenses av plasshensyn. Tilhørere som opptrer forstyrrende, kan bortvises.
Komiteen kan beslutte at det skal tas stenografisk referat fra en åpen høring. Komiteen kan beslutte at det ikke kan tas lyd- eller bildeopptak i en høring som før øvrig er åpen.
Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene, herunder om taletid, i hvilken rekkefølge komitémedlemmene kan stille spørsmål, hvor mange spørsmål hvert medlem kan stille, og i hvilken utstrekning oppfølgingsspørsmål skal tillates.
II.
Endringene under I trer i kraft fra 1. desember 1995.
Komiteen viser til sine merknader foran og anbefaler Stortinget til å fatte slikt
vedtak:
Forslag fra kontroll- og konstitusjonskomiteens leder Petter Thomassen om endring av Stortingets forretningsorden som medfører en prøveordning med åpne komitéhøringer i Stortinget - bifalles ikke.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 16. oktober 1995.
|
Petter Thomassen, Leif Sande,
leder og ordfører. fung. sekretær.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til at komiteen er opprettet etter mønster fra Konstitutionsutskottet i Riksdagen i Sverige. Kontroll- og konstitusjonskomiteen besøkte Konstitutionsutskottet i januar, og ser klare likhetstrekk mellom de to komiteenes arbeidsområder. Riksdagen har innført offentlige (åpne) høringer for sine utskott. Kontroll- og konstitusjonskomiteen fikk ved sitt besøk i Riksdagen høre mye om hvordan dette foregikk og at denne ordningen fungerte godt i Sverige.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen mener det er viktig å få spørsmålet om åpne høringer nærmere belyst/utredet også for Norges vedkommende.
Komiteen ber derfor om bistand til å få følgende spørsmål nærmere utredet snarest mulig:
| 1. |
Vurdering av konsekvensene av åpne høringer i Stortinget. |
| 2. |
Hvilke forandringer som må gjøres i Stortingets regelverk for å oppnå dette. |
Offentlige (åpne) komitéhøringerj
Presidentskapet har behandlet komiteens brev datert 24. mars 1994.
Presidentskapet viser til at spørsmålet om åpne komitehøringer er behandlet av reglementskomiteen som ble oppnevnt av Presidentskapet i 1983, se vedlegg til Innst.S.nr.98 (1984-1985) s. 10-16, og debatten i Stortinget 29. januar 1985 (Tidende S. s. 2473-2498).
Senere er spørsmålet behandlet av reglementskomiteen som ble oppnevnt av Presidentskapet i 1986 - se vedlegg til Innst.S.nr.232 (1988-1989) s. 24-30 - og av Presidentskapet i samme innstilling s. 3-4. Spørsmålet var et viktig punkt under debatten om innstillingen i Stortinget 15. juni 1989 (Tidende S. s. 4695-4736), der forslaget om adgang til åpne komitehøringer ble forkastet, med 54 stemmer for og 71 stemmer mot.
Etter Presidentskapets oppfatning ble spørsmålet om åpne komitehøringer grundig vurdert i Stortinget ved den siste behandlingen.
Et nytt moment nå er selvsagt opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som har fått en nærmere bestemt myndighet til å iverksette undersøkelser på eget initiativ. I prinsippet må imidlertid avveiningen av de grunner som taler for og mot åpne komitehøringer bli den samme for saker som kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler på eget initiativ, som for andre saker komiteen behandler og for andre komiteers saker. Etter Presidentskapets mening bør således en eventuell bestemmelse om åpne komitehøringer gjelde generelt for alle Stortingets komiteer og for alle saker disse behandler.
Mange vil trolig mene at de grunner som taler for adgang til åpne komitehøringer, generelt er sterkere i saker som gjelder Stortingets kontroll med forvaltningen, enn i andre slags saker. Men slike saker ble behandlet av Stortinget også tidligere, bl.a. av kontrollkomiteen, og problemstillingen var derfor ikke ukjent ved den omtalte behandlingen i Stortinget i 1989. Hvor stor vekt man vil tillegge « kontrollsakene » i forbindelse med en vurdering av innføring av adgang til åpne komitehøringer, beror etter Presidentskapets mening i første rekke på overveielser av politisk art.
Reglementskomiteen av 1986 vurderte hvilke endringer i Stortingets forretningsorden som ville være nødvendig for å innføre åpne komitehøringer, og fremmet forslag om en tilføyelse i § 21 tredje ledd. Det samme forslag ble fremmet av Presidentskapets mindretall.
I Innst.S.nr.232 (1988-1989) er omtalt de regler som ble gitt Sverige i desember 1987 om adgang til offentlige « utskottsutfrågningar » og forarbeidene til disse regler. Et av grunnlagene for eventuelle nye overveielser i Stortinget om åpne komitehøringer vil naturligvis være de erfaringer som er høstet i Sveriges Riksdag på dette området. Materiale om dette antas å kunne skaffes ved direkte henvendelse til Riksdagen.
Presidentskapet vil peke på visse praktiske konsekvenser av eventuelle åpne komitehøringer:
1. En « åpen » komitehøring bør innebære at høringen kunngjøres offentlig på forhånd, og at publikum og massemedia får anledning til å overvære høringen. Antall tilhørere må kunne begrenses av praktiske grunner, men et visst antall vanlig publikummere bør det alltid være plass til, i tillegg til massemedia.
Man må også ha for øyet sikkerhetshensynene når « utenforstående » skal få adgang til Stortingets lokaliteter.
Ingen av de nåværende faste komiterom har plass til et antall tilhørere som omtalt. Noen av de møterom som brukes som grupperom for partigruppene, er store nok, men vil være vanskelige å bruke til komitehøringer fordi gruppene bør ha adgang til å disponere dem til møter på kort varsel. Dessuten ligger de slik i huset at det vil være vanskelig å ivareta sikkerhetshensynene.
I de lokaler som Stortinget nylig har ervervet i Nedre Vollgate, vil det bli istandsatt to rom som trolig kan egne seg for åpne komitehøringer, og som dessuten kan tilfredsstille kravene til sikkerhet ved at de har egen inngang fra gaten. Disse rommene vil trolig først bli ferdigstilt høsten 1995.
2. Av de nåværende lukkede komitehøringer har det bare i helt spesielle tilfelle blitt tatt stenografisk referat, det siste eksemplet er vel « Treholt-saken » (Innst.S.nr.250 (1988-1989)). Komiteens møter er lukket for offentligheten, og omtale eller offentliggjøring av komiteforhandlingene har i alminnelighet vært ansett å stride mot forutsetningene for komiteenes virksomhet. Som følge av dette bør - ifølge vanlig oppfatning hittil - heller ikke eventuelle referater av lukkede komitehøringer gjøres offentlige.
Et unntak fra dette skjedde under Treholt-saken, der Presidentskapet og den daværende kontrollkomite, begge under dissens, imøtekom anmodning fra fire tidligere regjeringsmedlemmer som hadde forklart seg for komiteen, om at referatet av høringene med dem ble offentliggjort som vedlegg til innstillingen (med eventuelle strykninger som sikkerhetshensyn tilsa), og det samme ble gjort for tre av de øvrige personer som hadde forklart seg i saken.
Det er ingen selvfølge at det skal tas stenografisk referat av alle åpne komitehøringer, men trolig vil det oppstå ønsker om referat av i det minste noen slike høringer. Man kan tenke seg at den enkelte komite skal avgjøre dette selv, eller at det skal være nødvendig med samtykke av Presidentskapet. I denne forbindelse må man ha for øyet at Stortingets referentkorps nå ikke er bemannet med sikte på å dekke komitehøringer (utover den utvidede utenrikskomite), og at det av den grunn kan bli vanskelig eller umulig for korpset å ta referat fra høringer i visse perioder.
Presidentskapet finner også grunn til å peke på enkelte mulige « mellomløsninger » mellom åpne høringer og den nåværende ordning:
1. Hittil har nesten alltid bare én organisasjon eller institusjon etc. vært til stede ved den enkelte høring. Allerede plassen i komiterommet har gjort dette nødvendig. Av og til har det imidlertid vært holdt seminarer e.l. med flere organisasjoner etc. til stede samtidig, utenom komiterommet. Trolig kan slike former for høringer være gunstige for komiteen i flere saker, fordi de gir de forskjellige organisasjoner m.v. mulighet til å høre på hverandre og kommentere de andres utsagn. For så vidt kan man oppnå noen av de samme fordelene som med åpne høringer.
2. Man kunne tenke seg som en annen mulig mellomløsning at høringene fortsatt må holdes for lukkede dører, men at det i flere tilfelle enn de meget få hvor det har skjedd hittil, kan tas stenografisk referat av høringer som er lukkede, og at referatet kan offentliggjøres senere. Avgivelse av innstillingen synes i så fall å peke seg ut som et passende tidspunkt for offentliggjøring av referatene. Trolig bør slike offentlige referater trykkes som vedlegg til komiteens innstilling. Avgjørelsen om offentliggjøring av referatet bør i tilfelle tas før den enkelte høring begynner, fordi det kan være en vesentlig forutsetning for den som forklarer seg, om forklaringen skal offentliggjøres eller ikke. Kanskje bør det overlates til den enkelte komite å bestemme både om det skal tas stenografisk referat, og - i bekreftende fall - om referatet skal offentliggjøres, eventuelt med Presidentskapets samtykke.
Det bør i tilfelle gis en regel om dette i f.o., fordi en slik praksis ville være i dårlig samsvar med den uskrevne regelen om lukkede komitemøter. En slik ordning vil åpenbart ikke ha en del av de samme fordeler som ordinære åpne komitehøringer, men heller ikke en del av ulempene. Det er imidlertid klart at systemet vil ha andre svakheter. F.eks. vil det bli vanskelig i praksis å overholde en regel om at offentliggjøring av referatet ikke skal skje før innstillingen blir avgitt, når det skriftlige referatet foreligger tidligere. Det kan også synes upraktisk og unødvendig å trykke en del referater som vedlegg til innstillinger. For øvrig vises til bemerkningen ovenfor om kapasiteten i Stortingets referentkorps, som - med nåværende bemanning - kan bli en hindring mot å gjennomføre ordningen.
1. Innledning
Stortinget har ved flere anledninger drøftet hvorvidt komitehøringene kan og bør gjøres åpne, jf. bl.a. Innst.S.nr.232 (1988-1989). Spørsmålet har på nytt blitt reist etter opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen høsten 1993. Etter komiteens reise til Sverige ble det bl.a. i brev 24. mars 1994 fra komiteen til Stortingets Presidentskap uttalt at komiteen anså det for viktig at spørsmålet om åpne høringer ble nærmere belyst/utredet også for Norges vedkommende. Presidentskapet besvarte ved brev 31. mai 1994 komiteens henvendelse. Det ble her bl.a. vist til tidligere behandling i Stortinget av dette spørsmålet, samt redegjort for praktiske konsekvenser av en eventuell ordning med åpne høringer.
Komiteens henvendelse til Presidentskapet og Presidentskapets svar følger vedlagt, jf. vedlegg 1 og 2.1
Spørsmålet om eventuell innføring av åpne høringer ble videre berørt i Innst.S.nr.136 (1993-1994) (om utnevnelse av ny sentralbanksjef), hvor det heter:
|
« ... Komiteen har således ikke søkt å tilrettelegge for åpne høringer med denne saken som utgangspunkt, men henvist dette spørsmålet til utredning og vurdering på prinsipielt grunnlag og da som en egen sak for Stortinget » |
Denne saken er direkte oppfølging av uttalelsen i foran nevnte komiteinnstilling. En vil også vise til at kontroll- og konstitusjonskomiteen den 1. desember 1994 vedtok å starte arbeidet med en egen sak om komiteens arbeidssituasjon, herunder spørsmålet om gjennomføring av komitehøringene.
2. Forholdene i andre land
En ordning med åpne høringer er innført i de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Det kan nevnes at både Sverige og Danmark (i en viss utstrekning), holder åpne høringer. Det samme gjelder for land som England, Nederland, USA og Canada mv. En vil i denne sammenheng særlig vise til de erfaringer som er høstet i Sverige, siden ordningen med åpne høringer i Riksdagen ble innført fra 1988. Hovedinntrykket etter kontroll- og konstitusjonskomiteens besøk i Riksdagen, samt de opplysninger som er innhentet fra Konstitutionsutskottet, er at ordningen med åpne høringer har fungert positivt og uten spesielle problemer. En nærmere redegjørelse for regelverk og praksis i andre land følger som vedlegg nr. 3.2
3. Tidligere behandling av spørsmålet om åpne høringer
Spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitehøringer i Stortinget har vært reist flere ganger de senere år, dette både etter initiativ fra enkeltrepresentanter og som ledd i reglementskomiteers arbeid med revidering av Stortingets forretningsorden.
Dette spørsmålet ble bl.a. behandlet av reglementskomiteen av 1983, som vurderte spørsmål av formell karakter samt foretok en gjennomgang av argumenter for og imot en ordning med åpne komitehøringer. Komiteen konkluderte med at det ikke burde gjennomføres en slik reform, hvilket fikk tilslutning fra Presidentskapet. Komiteen viste likevel til at en kunne se positive sider ved en slik ordning, og viste til at det kunne være behov for en videre utredning av spørsmål knyttet til åpne høringer; eventuell møteplikt for en komite som holder åpen høring, om komiteen fritt skulle kunne holde åpne høringer, om organiseringen av slike høringer mv.
Spørsmålet ble neste gang behandlet av reglementskomiteen av 1986, hvor et flertall konkluderte med at det burde gjennomføres en ordning som innebar at den enkelte komite med alminnelig flertall kunne beslutte at en høring skulle holdes for åpne dører.
Reglementskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets Presidentskap, jf Innst.S.nr.232 (1988-1989). Et flertall i Presidentskapet fant ikke å kunne tilrå en slik ordning, mens et mindretall gikk inn for at det ble åpnet adgang for offentlige komitehøringer. Ved den etterfølgende Stortingsbehandling ble forslaget om åpne høringer forkastet med 71 mot 54 stemmer.
I vedlegg 43 er det gitt en utførlig redegjørelse for tidligere behandling av dette spørsmålet, herunder redegjort for argumenter som har vært fremført for og imot en ordning med åpne høringer.
4. Rettslig utgangspunkt
Som et formelt utgangspunkt synes det klart at den nåværende ordning med lukkede komitemøter, herunder høringer, har status av sedvanerett, slik at åpne høringer ikke kan gjennomføres uten at det først foretas en regelendring. Hva som formelt er nødvendig for å endre en sedvanerettsregel beror på hvilken rang den aktuelle regel har. Om denne sedvanen hadde hatt karakter av konstitusjonell sedvanerett, ville det kreve grunnlovsendring for at komiteens høringer skulle åpnes for andre enn komiteens medlemmer.
Reglementskomiteen av 1986 innhentet Lovavdelingens uttalelse i dette spørsmålet, og det ble der konkludert med at det ikke antas å være nødvending med grunnlovsendring for at dette skal gjøres. Dette ble deretter lagt til grunn av reglementskomiteen. Det er ikke i Grunnloven fastsatt særlige regler om Stortingets arbeidsmåte, og komiteordningen er i det hele ikke omtalt i forfatningen. Det er derimot forutsatt at Stortinget selv fastsetter bestemmelser om sin arbeidsorden, og at dette gjøres ved plenarvedtak i Stortinget. Slike regler er gitt i og med Stortingets forretningsorden, og endringer av denne gjøres av Stortinget i plenum med alminnelig flertall. Regelen om at komitehøringer skal foregå for lukkede dører har således rang av en plenarbeslutning og kan følgelig bare endres ved en ny plenarbeslutning. Dette bør naturlig gjøres ved en endring av Stortingets forretningsorden, jf. den nåværende bestemmelsen i § 21 tredje ledd.
5. Vurderinger
5.1 Innledning
Spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitehøringer i Stortinget beror på avveininger av såvel prinsipiell som praktisk karakter. Behovet for åpenhet i høringsprosessen kan vurderes i forhold til de ordinære komitehøringene, eller kun opp mot spesielle typer undersøkelser og granskinger som måtte bli iverksatt. Selv om behovet for åpenhet kan være forskjellig alt etter formålet med de enkelte høringer, vil det i hovedsak være de samme typer hensyn som ligger til grunn: Åpne høringer kan bidra til å synliggjøre hvordan særinteresser og pressgrupper søker å påvirke den politiske beslutningsprosessen, åpne høringer kan videre bidra til å heve kvaliteten av den informasjon som mottas.
Behovet for åpenhet kan følgelig variere i de forskjellige typer av høringer. Behovet for sikker og pålitelig informasjon kan være av særlig betydning hvor høringer avholdes som ledd i ulike typer granskinger, da dette er saker hvor informasjonstilgangen i utgangspunktet ofte vil være begrenset, og hvor kvaliteten av den mottatte informasjon vil kunne ha avgjørende betydning for Stortingets mulighet til å utøve reell kontroll. Dette er forhold en vil drøfte i tilknytning til Stortingets kontrollvirksomhet.
5.2 Åpenhet rundt politiske beslutningsprosesser
Samspillet mellom det politiske system og andre aktører - næringsliv, interesseorganisasjoner osv. - er viet stor oppmerksomhet ved studier av politiske beslutningsprosesser, og har vært et stadig tilbakevendende tema i den offentlige debatt. Den teknologiske utvikling, fremveksten av sterke profesjonsinteresser, et offentlig byråkrati, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringsliv medfører samlet sett at det politiske system er under kontinuerlig press. Samtidig er et aktivt og åpent samspill mellom beslutningstakerne og de beslutningene angår, et viktig element i et levende demokrati. Særlig i tilknytning til Stortingets budsjettarbeide er høringer med organisasjoner og berørte interesser et sentralt element. Mistro til systemet kan likevel oppstå såfremt det fester seg en oppfatning av at sterke særinteresser former beslutningene på bekostning av andre viktige interesser eller hensynet til fellesskapet.
Forskjellige former for høringer er en naturlig del av vårt politiske system, - spørsmålet er om denne form for organisert samspill skal skje i åpenhet eller i de lukkede rom.
Åpne høringer kan bidra til at offentligheten får innsyn i en viktig del av den politiske beslutningsprosess. Det har tidligere blitt hevdet at åpne høringer vil bidra til at interesseorganisasjoner som allerede har stor makt, vil få enda større innflytelse. Denne form for åpenhet vil imidlertid stille større krav til de aktører som presenterer sine interesser for en stortingskomite, og vil også bidra til at de synspunkter som fremføres kan etterprøves. Dette er forhold som i seg selv bør skape større tiltro til det politiske systemet, og kanskje også bidra til å « avmystifisere » denne del av den politiske prosessen.
En finner i et slikt perspektiv at åpne høringer snarere vil bidra til å redusere de fra før av sterke interessegrupperingenes makt. Dette som følge av at interesseorganisasjonenes og særinteressenes arbeid overfor de folkevalgte blir gjort kjent for allmennheten, og at de informasjoner som gis under en høring kan imøtegås av andre som måtte ha andre eller motstridende synspunkter - grupperinger som i utgangspunktet kan ha mindre ressurser til å målbære sine interesser direkte overfor beslutningstagerne.
5.3 Åpne høringer og Stortingets kontrollfunksjon
Gode grunner kan tale for at en eventuell adgang til å holde åpne høringer bør gjelde for samtlige av Stortingets komiteer. Det har vært anført at avveiningen av de grunner som taler for og imot åpne høringer i prinsippet må bli de samme hva enten det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen eller de øvrige stortingskomiteer. Til dette vil en først bemerke at de hensyn som ble lagt til grunn ved opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen i seg selv bør gi grunnlag for at åpne komitehøringer blir vurdert på nytt.
Det forhold at kontrollsakene er lagt til en egen fagkomite understreker Stortingets vilje til å gi dette arbeidet en annen prioritet og status enn det som tidligere har vært gitt denne del av Stortingets virksomhet. Reglementskomiteen uttalte i 1990 at Stortingets kontroll med Regjeringen og forvaltningen er et viktig område som også på komitenivå fortjener større oppmerksomhet enn det som den tidligere kontrollkomiteen hadde praktisk mulighet for å utvise under den daværende ordning. Det ble derfor vedtatt å legge denne type saker til en komite hvor medlemmene ikke samtidig er medlem av en annen komite, og det ble av Stortinget uttalt at komitearbeidet med kontrollsakene burde prioriteres høyere og bli grundigere.
Behovet for å vitalisere Stortingets virksomhet og styrke Stortingets kontrollerende funksjon overfor regjering og forvaltning, samt den oppgraderte status som er gitt denne del av Stortingets virksomhet, tilsier at Stortinget viser evne og vilje til å ta i bruk nye virkemidler. En henvisning til at Stortinget også tidligere har utøvet de samme kontrollfunksjoner kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende betydning. Stortinget har uttrykt vilje til å styrke kontrollarbeidet, spørsmålet blir om åpne høringer vil være et tjenlig virkemiddel i denne sammenheng.
Det har vært lagt til grunn at den nåværende ordning innebærer at de opplysninger som mottas under komitehøringer ikke kan bli referert i komiteens innstillinger eller under Stortingets forhandlinger. I tillegg til at dette i seg selv reduserer verdien av den mottatte informasjon, medfører dette at de opplysninger som gis vanskelig lar seg etterprøve eller verifisere. Offentlige høringer vil derfor være et viktig korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger, noe som forøvrig ble uttalt også av reglementskomiteen av 1983.
I denne sammenheng er det videre viktig å understreke at Stortingets kontrollvirksomhet allerede er undergitt en viktig reform i og med kontroll- og konstitusjonskomiteens selvstendige initiativrett. Komiteen har som den eneste av stortingskomiteene rett til å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen. Det er forutsatt at formålet med slike undersøkelser skal være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendig for at Stortinget på en betryggende og troverdig måte skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon overfor Regjeringens medlemmer og departementenes virksomhet. I dette ligger at komiteen kan behandle også andre saker enn de som følger av de lovpålagte oppgaver eller som blir oversendt fra Regjeringen.
Retten til å fremme saker av eget initiativ medfører at komiteen stilles overfor andre arbeidsmessige utfordringer enn Stortingets øvrige komiteer. I saker som blir reist på denne måten vil komiteen ikke ha et ferdig utarbeidet grunnlagsmateriale i form av meldinger eller proposisjoner fra Regjeringen, dette i motsetning til det som tidligere har vært ordningen og som gjelder for de andre stortingskomiteene. Dette innebærer at komiteen i stor grad selv må fremskaffe den informasjon og dokumentasjon som saksbehandlingen krever, hvilket også tilsier at høringsformen blir særlig viktig.
Det avgjørende i denne sammenheng er at åpne høringer kan bidra til å skaffe til veie et bedre grunnlag for behandling av sakene, og høringene kan avdekke opplysninger som er lite kjent, i tillegg til at åpne høringer er bedre egnet til å etterprøve opplysninger som gis under en høring. I saker som fremmes som følge av komiteens egen initiativrett, vil det av naturlige grunner kunne foreligge sparsomt med dokumentasjon. Det er desto viktigere at den informasjon som fremskaffes og de opplysninger som komiteen innhenter er mest mulig presis og fullstendig - herunder at den kan brukes som direkte grunnlag for komiteens innstillinger.
Dette medfører for det første at opplysningene - med unntak av det som er omfattet av lovbestemte regler om taushetsplikt - må kunne brukes direkte i et offentlig dokument, hvilket forøvrig medfører krav til at de mottatte opplysninger er korrekt gjengitt, noe som tilsier at det bør gis mulighet for å ta et nøyaktig referat fra slike høringer.
Åpne høringer vil stille større krav både til de som høres/utspørres under en høring og til komitemedlemmene; både offentligheten i seg selv, samt eventuelt referat fra høringene, antas å innebære større krav til presisjon og fullstendighet hos de som deltar i høringen, hvilket vil være av særlig stor betydning i saker som omhandler Stortingets parlamentariske og konstitusjonelle kontroll med Regjeringen.
Det har tidligere vært anført som et argument mot åpne høringer at noen av de personer som skal forklare seg under en høring kanskje ikke vil gi så uforbeholdne og fullstendige forklaringer såfremt høringene er offentlige. Til dette kan bemerkes at en legger til grunn at høringer i enkelte tilfeller fortsatt vil kunne holdes for lukkede dører, f.eks. under hensyn til forretningsmessige interesser, opplysninger som er taushetsbelagt etter lovbestemmelser om taushetsplikt osv. Motsatsen til det foran angitte argument er dessuten at offentlighet og en evt. ordning med referat fra høringen vil kunne forhindre at det gis opplysninger som kan være misvisende eller som det viser seg vanskelig i ettertid å dokumentere, slik at i den grad komiteen mottar mindre informasjon kan den mottatte informasjon likevel være av større verdi, idet den lettere vil la seg dokumentere . Til dette punktet vil en også bemerke at en stortingskomite vanskelig kan legge avgjørende vekt på opplysninger som ikke skal kunne presenteres offentlig (annet enn der hvor det kreves under hensyn til at opplysningene er av fortrolig karakter) eller som forlanges holdt hemmelig for eventuelt andre impliserte parter - dette ikke minst av hensyn til prinsippet om kontradiksjon i saker som berører motstridende partsinteresser.
For høringer i tilknytning til regjeringens/forvaltningens virksomhet, vises dessuten til at regjeringen i henhold til ulovfestede regler, samt ansvarlighetslovens bestemmelser, har plikt til å sørge for at Stortinget får seg forelagt alle opplysninger som er av betydning for behandlingen av en konkret sak. Det synes vanskelig å legge avgjørende vekt på et argument som egentlig bygger på at disse regler ikke blir overholdt.
5.4 Høringer og offentlighet
Det har ved en rekke anledninger blitt anført at åpne høringer kan bidra til å dreie medias interesse bort fra plenumsdebattene i Stortinget, og mot det arbeide som skjer i komiteene, samt at åpne høringer kan bidra til å svekke det samarbeidsklima i komiteene som muliggjør enighet og kompromisser. Til dette siste er det viktig å understreke at offentlige høringer må gjennomføres på en slik måte at meningsutvekslinger komitemedlemmene imellom unngås. Det samme gjelder for spørsmålsstillinger som gir sterke signaler om et komitemedlems oppfatning av den sak som er gjenstand for behandling. Gitt en ordning med åpne høringer vil dessuten den alt overveiende del av komiteenes virksomhet fortsatt foregå for lukkede dører, herunder alle drøftelser og meningsutvekslinger mellom komiteens medlemmer. Dette innebærer samtidig at stortingsforhandlingene fortsatt vil være den eneste arena hvor media har mulighet for å følge den direkte meningsutvekslingen mellom de politiske partier.
Praktisk talt samtlige saker som behandles av Stortinget har først vært til behandling i komiteene, og langt de fleste saker er i realiteten avgjort i og med komiteenes innstillinger for Stortinget. Den alt vesentlige del av arbeidet med en sak foregår således i stortingskomiteene, herunder forhandlinger og drøftelser mellom partiene. Lukkede komitemøter og referatforbud innebærer at både presse og allmennheten stenges helt ute fra den arena (i tillegg til partigruppene) hvor beslutningene i realiteten blir fattet. Det synes å være i dårlig samsvar med den åpenhet som ellers preger både vårt politiske system og forvaltningens virksomhet at komiteenes arbeid skal være totalt lukket for offentlig innsyn, dette desto mere for den del av komiteens virksomhet som kun består av innhenting av informasjon og innspill fra eksterne - det være seg fra regjeringens medlemmer, representanter for næringsliv og interesseorganisasjoner eller enkeltpersoner.
Større grad av åpenhet og offentlig interesse kan bidra til større forståelse for de politiske arbeidsmåter og prosesser, samt øke interessen av og forståelsen for en helt sentral del av vårt parlamentariske system. En legger til grunn at åpenhet i høringsprosessen vil bidra til å stimulere den offentlige debatt rundt de saker som er til behandling i Stortinget, og det synes ikke urimelig å anta at større grad av oppmerksomhet rundt forberedelsen av en sak også vil kunne bidra til større offentlig interesse rundt sakens sluttbehandling i Stortinget.
Til den bekymring som har vært uttalt mht den svake interessen for Stortingets plenumsdebatter, skal likevel bemerkes at Stortinget ikke først og fremst skal være et debattorgan - Stortingets overordnet viktigste oppgave er å være et beslutningsorgan. Behovet for større interesse rundt Stortingets debatter må i denne sammenheng ikke bli til hinder for reformer som totalt sett kan bidra til å øke Stortingets makt innenfor kontrollområdet. Selv om det er et åpenbart behov for å aktualisere og øke interessen for stortingsforhandlingene, må en legge til grunn at respekten for de folkevalgtes virksomhet vil bero på kvaliteten av de avgjørelser som fattes, og i så måte bør Stortinget være forpliktet til å skaffe seg selv det best tenkelige beslutningsgrunnlag for sine vedtak.
5.5 Plikt til å møte til høringer?
En ordning med åpne høringer vil som foran nevnt kunne medføre større utfordringer for de impliserte parter, og i enkelte tilfelle også en større belastning. Både de hensyn som ligger til grunn for en eventuell innføring av offentlige høringer, og effektiviteten og tilliten til en slik ordning, tilsier at de som innkalles til utspørring i en stortingskomite faktisk møter til høringen, en tenker da særlig på saker med tilknytning til Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Spørsmålet om det skal gis adgang til å gjennomføre åpne høringer kan følgelig også sies å ha en side til spørsmålet om komiteene kan pålegge noen å møte frem til en høring.
I henhold til Grunnloven § 75 bokstav h) kan Stortinget kreve at enhver møter for seg i statssaker. Denne bestemmelsen er forstått slik at det kreves et plenumsvedtak for at denne innkallingsretten kan benyttes. Bestemmelsen må likeledes forstås slik at plikten til å svare for Stortinget kun gjelder for Stortinget i plenum. Den enkelte komite kan således ikke kreve at noen møter for komiteen - såfremt noen ikke etterkommer en anmodning om å møte for en komite, må komiteen gå veien om Stortingets plenum for eventuelt å tvinge dette gjennom. Det er imidlertid fast praksis at statsråder, eventuelt sammen med sine embeds- og tjenestemenn, etterkommer en anmodning om å møte for en stortingskomite. Da en legger til grunn at det i praksis ikke vil være problemer forbundet med innkalling til komitehøringer, finner en ikke grunnlag for å ta initiativ til endringer på dette punktet. En kan forøvrig vise til erfaringene fra Sverige, hvor privatpersoner ikke har plikt til å møte for en riksdagskomite, men hvor det ikke har vært noe problem forbundet med innkalling til en høring.
5.6 Praktisk gjennomføring
Det er foran redegjort for at en ordning med åpne høringer vil fordre endring i forretningsordenen. Det synes i den anledning nødvendig også å utforme nærmere regler for den praktiske gjennomføring av slike høringer, ikke minst for å motvirke at høringer utvikler seg til meningsutvekslinger mellom utspørrer og svarer, eller mellom medlemmene. Det er av avgjørende betydning at alle forhandlinger i komiteen fortsatt skal skje for lukkede dører.
Det har vært anført at åpne høringer vanskelig kan gjennomføres, da Stortinget ikke har egnede lokaler til slike formål. En kan her vise til at det i Presidentskapets brev 31. mai 1994 til komiteen uttales at Stortinget f.o.m. høsten 1995 vil ha tilgang til lokaler i det ervervede bygg i Nedre Vollgt., lokaler som Presidentskapet uttaler vil kunne nyttes til å gjennomføre åpne høringer. Såfremt prinsipielle og politiske hensyn taler for innføring av en ordning med åpne høringer, må ikke rent praktiske hensyn få lov å stå til hinder for dette. En kan trekke en parallell til forhandlingene i selve Stortingssalen, hvor de plasser som er reservert for media og publikum ikke alltid vil være tilstrekkelig for situasjoner som måtte påkalle spesielt stor interesse, men som likevel for alle normale situasjoner er mer enn tilstrekkelig. Det må dessuten kunne antas at for ordinære høringer vil det i hovedsak være representanter for massemedia som vil være interessert i å overvære en høring.
Nærmere regler om gjennomføringen av en åpen høring bør inneholde bestemmelser om taletid, hvordan spørsmål skal utformes, samt kunne følges opp av andre. Det bør likeledes være begrensninger på hvor mange oppfølgingsspørsmål det skal være anledning til å stille, samt bestemmelser som understreker at spørsmålsstillinger ikke kan henvise til opplysninger som ikke bør være offentlig tilgjengelig.
Det må gis egne regler om offentliggjøring av en beslutning som innebærer åpne høringer, herunder om og hvordan dette skal annonseres, frist for slik annonsering osv.
Reglene bør inneholde bestemmelse om at det i det enkelte tilfelle - av plassmessige hensyn - kan gjennomføres begrensninger på det antall tilhørere eller pressemedarbeidere som vil overvære høringen, samt gi hjemmel for å bortvise tilhørere som skaper uro under en høring.
6. Konklusjon
Under henvisning til vurderingene foran, fremsettes alternative forslag til endringer av Stortingets forretningsorden som åpner adgang for offentlige komitehøringer.
Det første forslaget innebærer at samtlige stortingskomiteer kan beslutte at en høring skal være åpen. Det andre alternativet medfører at kontroll- og konstitusjonskomiteen kan beslutte å holde åpen høring. En tenker seg at dette skal kunne gjøres i forbindelse med komiteens kontrollsaker, jf. forretningsorden § 12 nr. 8 første ledd bokstav a) - g), samt også de saker som fremmes på grunnlag av komiteens selvstendige initiativrett, jf. femte ledd.
En legger altså til grunn at retten til å holde åpen høring ikke skal begrenses til sistnevnte typer saker, selv om det i slike tilfelle nettopp kan være et særlig behov for å holde åpne høringer. En vil i den sammenheng vise til at det også kan være noe tilfeldig om hjemmelen for en bestemt sak er § 12 nr. 8 første ledd eller femte ledd, f.eks., hvor komiteen på et tidligere tidspunkt velger å starte behandlingen av en sak som komiteen på et senere tidspunkt ville få oversendt med hjemmel i ett eller flere av alternativene i § 12 nr. 8 første ledd. Hverken formelle eller reelle vurderinger skulle derfor tilsi at retten til å holde åpen høring skal være begrenset til de saker som fremmes av eget initiativ.
For begge foran nevnte forslag gjelder at et flertall av komiteens medlemmer må stemme for en beslutning om å avholde åpen høring. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i de foreslåtte tilføyelser til Forretningsordenen, da det er klart forutsatt at komiteens beslutninger fattes med alminnelig flertall. De forslag som fremsettes er dermed i samsvar med det som ellers er forretningsordenens terminologi.
Det må ellers være klart at en beslutning om åpenhet må kunne være begrenset til deler av en høring, dette f.eks. hvor komitehøringen også består i mottak av informasjon som er av fortrolig eller personlig karakter eller som måtte være underlagt lovbestemt taushetsplikt.
En legger til grunn at alle komitemedlemmene skal ha rett til å stille spørsmål under en åpen høring, men nærmere regler om taletid, antall spørsmål osv. må kunne gis i supplerende regler, jf pkt. 5.6. Komiteens leder fordeler ordet mellom medlemmene iht de regler som måtte være gitt. Det bør forøvrig ikke fastsettes noen begrensning mht hvem som kan utspørres under en åpen høring.
Det må klart forutsettes at meningsutveksling mellom komitemedlemmene må unngås. Likeledes må unngås at et komitemedlem under spørsmålsstillinger gir uttrykk for egne bestemte oppfatninger og vurderinger av de spørsmål som er gjenstand for behandling. Såfremt en høring utvikler seg i strid med disse forutsetninger, eller i strid med Forretningsordenes bestemmelser og de nærmere regler som er satt for gjennomføringen av åpne høringer, må komiteens flertall kunne beslutte at resten av høringen skal foregå for lukkede dører. Tilhørere eller pressemedarbeidere som ikke opptrer i samsvar med reglene eller forutsetningene for en høring, må dessuten kunne bortvises.
Et flertall av komiteen må likeledes kunne beslutte at en ellers åpen høring skal gjennomføres uten at det er tillatt å ta lyd- eller billedopptak. En legger imidlertid til grunn at en beslutning om åpen høring i utgangspunktet skal innebære at alle typer medier skal være likestilt mht retten til å overvære høringen.
En komitebeslutning om at en høring skal holdes for åpne dører, må - i den grad praktiske og tidsmessige hensyn tillater det - bekjentgjøres på en slik måte at massemedia og andre interesserte gis reell anledning til å overvære høringen. Dette bør nedfelles i nærmere regler om gjennomføringen av slike høringer.
Det synes imidlertid ikke grunnlag for å fastsette egne bestemmelser om noen tidsfrist for innkalling til en åpen høring, da det i det konkrete tilfelle kan være behov for å avholde en slik høring i løpet av relativt kort tid.
En finner ikke grunnlag for å foreslå at det i alle tilfelle skal tas referat fra en åpen komitehøring. Det må kunne besluttes i hvert enkelt tilfelle om dette er nødvendig. Gitt at en ordning med åpne høringer reserveres for kontroll- og konstitusjonskomiteens virksomhet, jf., alternativ nr. 2), legger en til grunn at det som hovedregel bør tas referat fra en åpen høring. Det må likevel være opp til komiteen å beslutte om stenografisk referat skal tas eller ikke.
Som vist til under pkt. 5.6. bør det, utover de regler som gis i forretningsorden, fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføring av en åpen høring. Dette fordi regler av mer praktisk karakter ikke naturlig hører hjemme i forretningsordenen, hvilket samtidig innebærer at en ved praktiske tilpasninger i dette regelverket ikke behøver å måtte gå veien om den prosedyre som skal følges ved endringer av Stortingets forretningsorden. Slike regler må derfor kunne fastsettes av den enkelte fagkomite, tilpasset de enkelte komiteers individuelle behov. Såfremt denne ordning gjennomføres for samtlige komiteer, bør man likevel tilstrebe stor grad av likhet i dette regelverket.
Gitt at man kommer til at en generell adgang til å holde åpne høringer ikke bør gjennomføres, kan opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen gi foranledning til innføring av en prøveordning med åpne høringer, begrenset til denne komiteens høringer, jf. alternativ nr. 3). Det synes naturlig at en slik prøveordning tidsbegrenses til å gjelde ut inneværende valgperiode. En legger uten videre til grunn at en slik prøveordning må nedfelles i forretningsordenen, og det er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen slik at ordningen automatisk bortfaller såfremt det ikke ved utløpet av perioden (evt. ved starten av neste periode) fattes et vedtak om at ordningen skal fortsette, eventuelt utvides.
7. Evaluering
Uten hensyn til hvilket av de tre alternative forslag som måtte bli vedtatt, bør det ved utgangen av valgperioden foretas en evaluering av den vedtatte ordning. En slik evaluering bør naturlig forberedes av kontroll- og konstitusjonskomiteen.
8. Forslag til alternative vedtak:
Med bakgrunn i ovennevnte fremmes følgende alternative forslag til endring i Stortingets Forretningsorden, i prioritert rekkefølge:
Alternativ 1)
Forretningsorden § 21 tredje ledd skal lyde:
Komiteen kan motta muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å møte, eller som søker om å få legge fram opplysninger for komiteen. Komiteen kan beslutte at komiteens høringer helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Endringen under I trer i kraft fra ....
Alternativ 2)
Forretningsorden § 12 nr. 8 nytt sjette ledd skal lyde:
Komiteen kan beslutte at høringer som avholdes som ledd i komiteens kontrollsaker, helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Forretningsorden § 12 nr. 8 sjette ledd blir nytt syvende ledd.
Endringene under I og II trer i kraft fra ...
Alternativ 3)
Forretningsorden § 12 nr. 8 nytt sjette ledd skal lyde:
Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at de høringer som avholdes som ledd i komiteens kontrollsaker helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Forretningsordenen § 12 nr. 8 sjette ledd blir nytt syvende ledd.
Endringene under I og I trer i kraft fra ...
Undervedlegg 1: Regelverk og praksis for åpne komitehøringer i enkelte andre land
I Innst.S.nr.232 (1988-1989) har reglementskomiteen redegjort for systemet med komitehøringer i en del andre land. I det følgende gis en sammenfatning av denne redegjørelsen, i tillegg til at en gir en redegjørelse for de erfaringer som senere er innhentet ved komiteens reiser til andre land; Sverige, Canada og USA.
1. Sverige
Den svenske Riksdagsordningen bestemmer at komiteene (utskottene) skal holde sine møter for stengte dører. I 1987 ble det imidlertid vedtatt at den enkelte komite - med vanlig flertall - kan beslutte at et møte helt eller delvis skal være offentlig i den utstrekning det gjelder innhenting av opplysninger. Den nye ordningen trådte i kraft fra 1. februar 1988. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det bl.a. presisert at formålet med « utskottsfrågningar » skal være å innhente saksopplysninger og de skal utgjøre et ledd i forberedelsen av utskottets saker. Høringene må ikke utvikles til politiske debatter.
Hver komite kan fritt beslutte hvilke høringer som helt - eller delvis skal være offentlige. Imidlertid er det i forarbeidene gitt retningslinjer for denne bedømmelsen, bl.a. uttalt at høringene fortsatt bør holdes for stengte dører når det gis opplysninger av fortrolig art.
For det tilfelle at det skulle bli holdt en åpen høring på et område som er ømtålig fra et sekretessesynspunkt, er det gitt en bestemmelse om at en representant for en statlig myndighet ikke har plikt under et offentlig komitemøte til å gi opplysninger som måtte være belagt med taushetsplikt. Dette må ses i sammenheng med at statlige svenske myndigheter - unntatt regjeringen - har plikt til å gi de opplysninger og uttalelser som en komite ber om (statsorganer som hører under regjeringen kan likevel overlate til regjeringen å ta standpunkt til slik begjæring fra en komite).
Ikke-statlige organer, likesom private personer og institusjoner, har ingen plikt til å gi opplysninger til en riksdagskomite. Det er imidlertid opplyst at det i praksis ikke har vært problemer forbundet med fraværet av en slik plikt til å møte for en riksdagskomite.
I forarbeidene er det også fremhevet at opplysninger kan være fortrolige av politiske grunner. En høring kan ha til hensikt å få frem de politiske forutsetninger for ulike beslutningsalternativer i en sak, eller den kan gjelde motivene og omstendighetene bak avgjørelsen. Offentlighet under slike høringer kan vanskeliggjøre behandlingen i komiteen på samme måte som om selve komiteforhandlingene hadde vært offentlige.
Det er ikke fastsatt noe unntak for innkalling av statsråder til offentlige komiteforhandlinger men det er understreket i forarbeidene at i det svenske parlamentariske system bør debatten mellom regjeringen og Riksdagen utspilles i plenumsmøte. Hensikten med komitehøringer er innhenting av saksopplysninger som ledd i behandlingen av komiteens saker, og normalt bør det i første rekke være andre personer i departementene enn statsråden som er egnet til å gi slike informasjoner. Videre er det vist til at regjeringen fortsatt ikke vil ha noen plikt til å gi opplysninger til riksdagskomiteer, men i praksis vil opplysningsplikten gjelde direkte overfor komiteene.
Det er også gitt en bestemmelse i Riksdagsordningen om at lyd- eller bildeopptak fra offentlige komitemøter kan finne sted etter avtale med komiteen. Bare når lyd- eller bildeopptak kan virke forstyrrende på et møte, eller når de praktiske forutsetninger ikke foreligger, bør det komme på tale at komiteen ikke tillater lyd- eller bildeopptak.
Det er forutsatt at den enkelte komite selv skal bestemme hvilket lokale som skal brukes ved en offentlig høring, om det skal gjøres lydbåndopptak, tas stenografisk referat og hvordan høringene ellers skal gjennomføres.
En beslutning om å avholde åpen høring blir bekjentgjort gjennom annonsering i dagspressen, hvor det også gis en kort beskrivelse av tema for høringen. Hver søndag gis en forholdsvis utførlig redegjørelse i riksavisene over hva som skal behandles i Riksdagen den påfølgende uke, herunder om de høringer som er fastsatt.
Det er videre tatt inn i Riksdagsordningen bestemmelser om at det ved åpne høringer skal være egne plasser for tilhørere, samt en bestemmelse om at tilhørere som forstyrrer høringer kan bortvises, samt gitt henvisninger til et eget regelverk som omhandler sikkerhetskontroll i Riksdagen.
Den praktiske utforming av en utspørring er det ellers opp til den enkelte komite å bestemme; dette gjelder regler om taletid, lengde på spørsmål osv. I konstitutionsutskottet har det vært diskusjon om hvem som skulle begynne utspørringen under en åpen høring. Tidligere var det regelen at det største partiet skulle ha rett til å starte utspørringen. Dette er nå endret til at det er det partiet som har reist vedkommende sak som skal starte. I denne komiteen er det ellers ingen regler for hvor lenge et komitemedlem kan stille spørsmål.
Det har tidligere vært debatt om vitner skulle avlegge ed forut for en høring. Dette ble imidlertid avslått, da det ville gi et domstolslignende preg over høringene.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avla vinteren 1994 et besøk hos Konstitutionsutskottet i den svenske Riksdagen, som på mange måter er modell for den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen var ved dette besøket særlig opptatt av de svenske erfaringer med åpne komitehøringer. Fra tverrpolitisk hold syntes det å være positive erfaringer med denne ordningen, og ordningen med slike høringer synes i det hele ikke å være omtvistet.
2. Danmark
Etter gammel sedvane er utvalgsforhandlingene fortrolige og må ikke refereres i folketingsmøte eller til pressen. Det er gitt en bestemmelse i forretningsordenen om at utvalget - ved avslutningen av et utvalgsmøte - kan bestemme at meddelelser i nærmere bestemt omfang skal kunne gis til offentligheten.
Utvalgene holder en del høringer bak lukkede dører. Ingen kan pålegges å møte opp til høring i et folketingsutvalg. Høring av embetsmenn kan bare finne sted innenfor de grenser som følger av at de må innkalles gjennom sin minister, de kan bare uttale seg etter hans bemyndigelse og på hans ansvar, og det kan ikke kreves en personlig vurdering fra embetsmannens side.
Etter initiativ av et utvalg, etter avtale med presidiet, har det i noen ganske få tilfelle vært holdt åpne konferanser eller seminarer, hvor deltakelsen fra Folketingets side ikke har vært begrenset til vedkommende utvalg. Spørsmålet om åpne komitehøringer er for tiden under overveielse.
3. Finland
Ifølge bestemmelse i den finske riksdagsordningen skal utskottene holde sine møter for stengte dører, også under høringer.
4. Nederland
I det nederlandske annet-kammeret holder de fleste komiteene i alminnelighet sine møter for åpne dører, også utenom høringene. Komiteene kan vedta å stenge dørene, men begrunnelsen for dette må offentliggjøres. Både presse, radio og fjernsyn kan overvære åpne komitemøter.
Komiteene kan bestemme at det skal holdes høringer, og høringer er vanlige i de fleste komiteene. Komiteene avgjør om en høring skal holdes for åpne eller stengte dører, men i praksis holdes høringene nesten alltid for åpne dører. Tidspunktet for en åpen høring skal kunngjøres offentlig, med invitasjon til interesserte om å søke komiteen om å få delta i høringen. Komiteen kan også invitere bestemte organisasjoner til en høring. De som møter ved en høring, får anledning til å redegjøre for sitt syn, og deretter blir de utspurt av komiteens medlemmer. Det foregår ingen debatt under høringen. Komitehøringer holdes av og til utenfor parlamentet.
5. Storbritannia - Underhuset
Det britiske Underhuset har i hovedsak to slags komiteer: « Standing Committees » og « Select Committees ».
Standing Committees behandler i første rekke lovforslag fra regjeringen og parlamentsmedlemmer. Disse komiteene blir oppnevnt for å behandle en enkelt sak. For hvert nytt lovforslag som skal komitebehandles, nedsettes altså en ny Standing Committee, med nyoppnevnte medlemmer.
Alle møter i Standing Committees holdes i praksis for åpne dører, men den enkelte komite har anledning til å beslutte å holde et møte for stengte dører. Det blir tatt stenografisk referat av forhandlingene, og dette blir offentliggjort på samme måte som referater fra debattene i Underhuset.
Egentlige høringer forekommer ikke i vanlige Standing Committees, fordi komiteene ikke har myndighet til å innhente skriftlige eller muntlige forklaringer fra utenforstående. Imidlertid blir en av ministrene i det departement lovforslaget hører under - og som er medlem av Underhuset - vanligvis valgt til medlem av komiteen, og denne ministeren kan naturligvis bli eksaminert under komiteforhandlingene.
Select Committees blir oppnevnt for å undersøke spesielle saker eller saksområder, særlig med det formål å kontrollere den utøvende myndighet. Disse komiteer oppnevnes for hele valgperioden. Det er f.eks. oppnevnt en slik komite for å granske bruk av penger, administrasjon og politikk (« examine the expenditure, administration and policy ») i alle regjeringsdepartementer med underliggende organ. Den enkelte komite avgjør selv hva den vil undersøke innenfor sitt saksområde.
Til forskjell fra Standing Committees har Select Committees myndighet til å be om å få innsendt dokumenter og å oppta muntlige forklaringer fra utenforstående, herunder ministre og departementstjenestemenn, og de bruker i stor grad høringer i sitt arbeid. Privatpersoner og organisasjoner har plikt til å etterkomme krav fra komiteen om å sende dokumenter eller møte til høring og svare på spørsmål. Etterkommes ikke et slikt pålegg, kan komiteen bringe saken inn for Underhuset, som kan gjennomtvinge kravet med straffesanksjoner.
Ministre og offentlige tjenestemenn har ikke tilsvarende plikt til å etterkomme en komites anmodninger, og komiteene har ikke de samme effektive midler til å få gjennomtvunget en anmodning ved å legge saken fram for Underhuset. I praksis skaper dette etter det som er opplyst, få problemer, siden også ministre og offentlige tjenestemenn som regel møter fram frivillig og svarer på spørsmål, eller sender de dokumenter komiteen ber om.
Når en komite ber om muntlig forklaring fra et departement, aksepteres det at departementet selv utpeker den eller de personer som skal møte fram i komiteen. Departementstjenestemenn anses å delta på vegne av sin statsråd og etter dennes direktiver og kan derfor unnlate å svare på spørsmål som omhandler de politiske sider ved en sak. Videre ser det ut til at ministre og departementstjenestemenn unnlater å gi opplysninger f.eks. om hvilke råd ministre har fått fra tjenestemenn i departementet, om detaljer vedrørende forskjellige ministres konsultasjon med hverandre, og om meningsutvekslinger mellom departementene. Regjeringen har også vært tilbakeholden med å legge fram opplysninger om noe som angår nasjonens sikkerhet og andre sensitive opplysninger. I noen tilfelle har komiteen hatt vanskelig for å akseptere departementets avslag på å svare på spørsmål eller sende inn dokumenter under henvisning til slike eller andre grunner.
Select Committees kan bestemme at eksaminering av vitner skal foregå for åpne dører, og dette har blitt vanlig praksis når saken ikke er av konfidensiell art. Bortsett fra under høring av vitner, må møtene i Select Committees holdes for stengte dører. Det blir tatt stenografisk referat av alle vitneforklaringene som en komite opptar. Komiteen avgjør selv om referatene skal offentliggjøres. Det vanlige er at referatene av offentlige høringer blir offentliggjort som vedlegg til komiteens rapport. (Disse rapportene blir i alminnelighet ikke debattert som sådanne i Underhuset. Rapportene er formelt adressert til regjeringen, som skal svare på dem.)
Det later til at høringer i Select Committees blir grundig forberedt. Det er etter det opplyste vanlig at komiteens sekretariat lager utkast til spørsmål til de vitner som skal delta i høringen, og at komiteens medlemmer bak lukkede dører før høringen drøfter de foreslåtte spørsmålene, eventuelt endrer og supplerer dem, og fordeler dem seg imellom. Verken slik fordeling eller forhåndsformulerte spørsmål er imidlertid bindende for medlemmene under høringen, og vitnenes svar kan selvsagt følges opp med nye spørsmål.
Det vanlige er at komiteen har fått en skriftlig uttalelse fra vedkommende person eller institusjon før høringen, og dette skriv er dermed grunnlaget for spørsmålsstillingen.
At Standing Committees ikke kan holde høringer, er blitt ansett som en svakhet ved behandlingen av visse lovforslag. I spesielle tilfelle har det lenge vært adgang til å sende et lovforslag til en Select Committee i stedet, men denne adgangen er blitt brukt ytterst sjelden. I 1980 ble det innført adgang til å sende et lovforslag til en « Special Standing Committee », som har den samme myndighet til å motta vitneforklaringer, både skriftlig og i offentlig høring, som en Select Committee har. Tiden som en Special Standing Committee kan bruke til slike høringer er imidlertid begrenset til maksimum tre møter à tre timer, hvoretter komiteen må gå over til vanlig prosedyre i en Standing Committee. Hittil har slike komiteer vært brukt i få tilfelle.
6. USA
Den amerikanske forfatningen er basert på en maktfordeling mellom statssjefen og folkerepresentasjonen, hvor Regjeringen og Kongressen er sideordnende, selvstendige maktfaktorer. Maktfordelingen gjør at kontroll har andre former og et annet preg enn i nasjoner med et parlamentarisk styresett.
Kongresskomiteene bruker i stor utstrekning høringer i forbindelse med sin kontroll med regjeringen, for å bringe fram fakta om dens virksomhet. Sideformål med slike høringer vil ofte være å fremme effektiviteten i forvaltningen, å skaffe Kongressen informasjon den trenger for sin øvrige virksomhet, og å informere offentligheten.
De som innkalles til høring i kongresskomiteer, har i stor utstrekning plikt til å møte fram og plikt til å svare på spørsmål. De fleste høringer foregår for åpne dører i likhet med komitemøtene for øvrig. Komiteene har store sekretariater, med forskjellige slags eksperter som forbereder spørsmålene og til dels selv stiller spørsmål. I noen tilfelle nedsettes en spesialkomite, med særlig engasjerte medlemmer, for å granske en spesiell sak. Slik har det vært i noen av de sakene som har fått størst offentlig oppmerksomhet, med direkte TV-overføring av høringene. Her kan vitnene bli utsatt for en til dels pågående og langvarig utspørring av advokater, slik at høringene har fått et dramatisk preg av rettsforhandlinger.
Under kontroll- og konstitusjonskomiteens studiereise til USA høsten 1994, der en særlig var opptatt av Kongressens kontrollfunksjoner overfor regjeringsmakten, ble komiteen orientert om erfaringen med åpne komitehøringer, Kongressens kontroll med regjeringen/forvaltningen i budsjettsammenheng utøves i store og viktige saker bl.a. gjennom komitehøringer, som regulært er offentlige og som også ofte kringkastes. Kongressens kontroll med at forvaltningens virksomhet er i samsvar med Kongressens intensjoner med lovgivning og andre typer reguleringer, blir også delvis utøvet gjennom høringssystemet. Høringene kan etter det amerikanske systemet deles i to hovedkategorier; høringer som går ut på å studere hvordan et program/prosjekt blir gjennomført, og høringer som har et mer etterforskningslingnende formål. Den sistnevnte kategori vil ofte ha sammenheng med mistanke om ulike former for myndighetsmisbruk. Det skal i denne sammenheng bemerkes at kongresskomiteene har myndighet til å innstevne vitner under trussel om straffansvar.
Under komiteens møte med representanter for Kongressens forsknings- og utredningsseksjon (Congressional Research Service), hvilket er en avdeling som yter spesialisttjenester overfor Kongressen og komiteene, ble det særlig understreket at det var en fordel at åpne komitehøringer inngår som en del av kontrollvirksomheten. Slike høringer kan også være fordelaktige for administrasjonen, i og med at en åpen høring kan fjerne uberettigede mistanker om uregelmessigheter.
Representantenes Hus har en egen komite - House Committee on Government Operations - som har ulike kontrollfunksjoner overfor Regjeringen, og som i likhet med den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen kan ta opp saker av eget initiativ. Også denne komiteen gjennomfører åpne høringer som et ledd i sin kontrollvirksomhet. Ifølge reglementet skal åpne høringer normalt annonseres minst en uke på forhånd, og det skal gis opplysninger om tid, sted og tema for høringen. Lukkede høringer kan imidlertid holdes når det anses nødvendig av hensyn til andre stater, behovet for å skjerme identiteten til etterforskere, når det foreligger lovbestemt taushetsplikt osv. Overfor kontroll- og konstitusjonskomiteen ble det også vist til at åpne høringer har en folkeopplysende funksjon.
Under komiteens møte med representanter for delstatsmyndighetene i Richmond, Virginia fremgikk at det også på delstatsnivå blir gjennomført åpne høringer, dette både som ledd i delstatsforsamlingens lovgivningsfunksjon og dens forvaltningskontroll, og det kunne enten være publikumshøringer eller delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen/delstatsregjeringen. Den førstnevnte type kunne enten ha som formål at borgerne skal få innsyn i delstatsforsamlingens virksomhet, eller å uteske borgernes synspunkter på nye lover og reguleringer. Alle de som måtte ønske det vil kunne uttale seg under slike høringer. Også delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen, som enten kan være av informativ karakter eller skje som følge av mulig myndighetsmisbruk, er offentlig og er dessuten gjenstand for stor interesse - dette særlig fra pressens side.
7. Canada
Under komiteens studiereise til Canada høsten 1994 ble komiteen orientert om Underhusets kontroll med den føderale statsforvaltningens myndighetsutøvelse. Et av kontrollmidlene i så måte er den uavhengige revisjon som gjennomføres av Office of the Auditor General (OAG) - tilsvarende den norske Riksrevisjonen. Dette kontoret rapporterer til Underhuset om regjeringens forvaltning av statens midler. The Public Accounts Committee i Underhuset skal se til at offentlige midler er nyttet i samsvar med formålet med bevilgningen samt på en forsvarlig økonomisk måte, og gjennomgår i den forbindelse OAGs rapporter. Komiteen avholder offentlige høringer, hvor også OAG er representert, og ved slike høringer vil ledelsen for den reviderte forvaltningsenhet være gjenstand for utspørring om de forhold som revisjonen har tatt opp. Etter at høringer er gjennomført rapporterer komiteen til Underhuset.
I møte med The Standing Committee on Procedure and House Affairs, hvis oppgaver til dels tilsvarer de konstitusjonelle oppgaver som er lagt til vår kontroll- og konstitusjonskomite, ble det opplyst at komitemøtene stort sett holdes for åpne dører, etter de samme prinsipper som gjelder for komiteens høringer. Åpne høringer holdes også under arbeidet i The Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs - slik at det f.eks. i forbindelse med ny kriminallovgivning holdes åpne høringer med advokater og tjenestemenn i departement og påtalemyndighet.
Undervedlegg 2: Tidligere behandling av spørsmålet om åpne høringer
Innspill fra enkeltrepresentanter
Representanten Hagen sendte 29. april 1977 et brev til Presidentskapet med forslag om en ny bestemmelse i forretningsorden, der det ble fremmet et konkret forslag til bestemmelse i forretningsordenen om komitehøringer. I forslaget het det at åpen høring skulle holdes såfremt 1/3 at komiteens medlemmer gikk inn for det. Forslaget syntes videre å legge til grunn at statsrådet skulle være forpliktet til å møte i komitehøring om det ble krevet. Reglementskomiteen av 1977 uttalte at komitehøringenes omgang og form burde tas opp til en nærmere vurdering ved en senere anledning, og forslaget fra Hagen ble ikke tatt opp - bl.a. under henvisning til at det innebar vidtgående endringer for embets- og tjenestemenn i staten og kunne ha betydelige virkninger også for privatpersoner. Det het at forslaget representerte endringer av stor prinsipiell rekkevidde for hele Stortinget og innføring av slike regler ville derfor kreve en grundig utredning.
Ved brev av 8. oktober 1982 til finanskomiteen skrev to av komiteens medlemmer (Hagen og Espelid) at det i budsjettprosedyren burde åpnes for at representanter for forskjellige organisasjoner og spesielle enkeltpersoner kan møte i komiteen og fremsette sine synspunkter og også bli møtt med spørsmål fra komiteen i åpent møte, dvs. at representanter for media og berørte organisasjoner gis adgang til å være tilstede og også referere fra møtet. Dette ville ikke være i strid med forretningsorden, all den tid komiteens egne drøftelser skulle holdes for lukkede dører. Komiteen fant ikke å kunne gi sin tilslutning til dette forslaget, men vedtok å oversende brevet til Presidentskapet til orientering. Presidentskapet tok brevet til etterretning.
Reglementskomiteen av 1983
Stortingets presidentskap avga 16. januar 1985 innstilling om endringer i Stortingets forretningsorden. Innstillingen var basert på reglementskomiteens innstilling som ble avgitt 5. juni 1984, og blant de spørsmål som ble vurdert var om det skulle innføres en ordning med åpne komitehøringer.
Reglementskomiteen vurderte først spørsmålet om det ville kreve endringer i forretningsorden for at en ordning med åpne høringer skulle innføres. Det ble her først fastslått at stortingskomiteenes møter ikke er åpne for andre enn komiteens egne medlemmer, dette følger av klar praksis helt fra 1814, en praksis som det blir konkludert med må ha rang av å være en sedvanerettsregel. Komitemedlemmene har heller ikke adgang til å referere fra møtene (i to spesielle tilfelle har vært skrevet stenografisk referat fra møtene), uten at hele komiteen samtykker i det enkelte tilfelle. Det ble likevel vist til at åpne høringer har vært holdt mens komiteer har vært ute på befaring.
Reglementskomiteen gjennomgikk deretter argumenter for og imot åpne høringer.
| - |
Det ble først vist til at åpne høringer kan bidra til å åpne en beslutningsprosess som nå er lukket. Offentligheten kan således få innsyn i hvordan pressgrupper påvirker og legger viktige premisser for beslutningene.- Åpne høringer vil kunne skaffe tilveie et bedre grunnlag for behandling av sakene. Høringer kan avdekke opplysninger som er lite kjent og kan bidra til å etterprøve synspunkter. Offentlighet kan således være et korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger. |
| - |
Den informasjon som komiteen får gjennom lukkede høringer blir sjelden gjort offentlig kjent i den utstrekning det er ønskelig. |
| - |
Åpne høringer vil kunne stimulere den offentlige debatt om sakene og gi et bedre grunnlag for denne debatten. |
| - |
Åpne høringer vil kunne øke allmennhetens interesse for rikspolitikk og øke den interesse og forståelse for det som skjer i stortingskomiteene men også øke interessen for Stortingets øvrige arbeide. |
| - |
I og med at de reelle beslutninger ofte tas i komiteene er det naturlig at massemedias interesse knyttes opp til det som skjer der. |
| - |
Åpne høringer vil stille krav til komitemedlemmene og vil forutsette et bredere engasjement hos dem, og det vil også bli stilt større krav til dem som skal svare. |
Reglementskomiteen gjennomgikk deretter argumenter mot at det innføres en ordning med åpne høringer, bl.a.
| - |
at åpne høringer kan forstyrre den fortrolige atmosfære som nå preger komiteenes arbeide, og det kan bli vanskeligere å få til kompromissløsninger og enighet. |
| - |
Åpne høringer kan føre til at det blir kortere tid til saklige diskusjoner i komiteene, og komiteens arbeide kan bli forsinket. |
| - |
Noen av de personer som forklarer seg under høringene vil sannsynligvis ikke gi så fullstendige og uforbeholdne forklaringer under en åpen som under en lukket høring, hvilket vil bety dårligere informasjon til komiteen. |
| - |
Interesseorganisasjoner som allerede har stor innflytelse i samfunnet vil få enda større innflytelse ved åpne høringer. |
| - |
Det vil være vanskelig å unngå at komitemedlemmer gir uttrykk for meninger under en komitehøring. Dette vil binde opp standpunkter og forringe mulighet for omforente løsninger. |
| - |
Massemedias oppmerksomhet mot komiteene vil kunne bli konsentrert om komiteenes arbeid, og således føre til at det blir mindre interesse for plenumsdebattene i de saker hvor det har vært åpen høring. |
| - |
Selv om man setter som vilkår for åpen høring at alle medlemmer eller et flertall i komiteen må beslutte dette, vil det i praksis bli vanskelig å motsette seg ønsker om offentlighet under en komitehøring. |
Komiteen kom etter en samlet vurdering til at åpne komitehøringer ikke burde innføres, og at all den tid Presidentskapet sluttet seg til komiteens innstilling ble det som følge av reglementskomiteens arbeide ikke gjennomført endringer i forretningsorden på dette punkt. Reglementskomiteen uttalte likevel at komiteen kunne se positive sider ved en slik ordning, og komiteen ba derfor Presidentskapet om å finne en tjenlig form for videre utredning av de spørsmål som er knyttet til denne saken.
Blant disse spørsmål var etter komiteens mening:
| - |
bør det innføres en plikt for personer til å møte frem og svare etter innkalling fra en komite? |
| - |
bør komiteene fritt kunne holde åpne høringer eller bare i forbindelse med spesielle saker? |
| - |
hvordan bør åpne høringer organiseres? |
| - |
bør det åpnes adgang til å oppnevne ad hoc komiteer med eneste oppgave å holde høringer på et bestemt område? |
Presidentskapet ga som foran nevnt sin tilslutning til komiteens innstilling.
Reglementskomiteen av 1986
Den 6. februar 1986 oppnevnte Stortingets presidentskap en reglementskomite med 7 medlemmer til å utrede spørsmål om endringer i Stortingets forretningsorden. Komiteen avga innstilling 17. april 1989, og innstillingen er trykt som vedlegg til Innst.S.nr.232 (1988-1989).
Komiteen viste til at det er innarbeidet praksis og sedvane som går ut på at komitemøtene holdes for stengte dører også når det foregår høringer - unntatt når komiteene er ute på reiser. Reglementskomiteen klargjorde at utgangspunktet for dens vurderinger var at det ikke skulle være aktuelt å åpne komitemøtene i sin alminnelighet for offentligheten, slik at komiteens vurderinger var begrenset til om komitehøringer - mottakelse av muntlige forklaringer og opplysninger - kan foregå for åpne dører. Ingen av reglementskomiteens medlemmer mente at komitemøtene utenom høringene skulle være offentlige.
Komiteen ble delt i spørsmålet om det skal tillates med åpne høringer. Et flertall tok utgangspunkt i at det allerede har vært en viss praksis for at komitehøringer kan være åpne, dette ved komitereiser og befaringer. Under slike møter er det vanlig at massemedia og andre interesserte har fått være tilstede. Erfaringene med slike møter syntes etter flertallets oppfatning å ha vært positive. Flertallet fant således grunn til å stille spørsmål ved rimeligheten og hensiktsmessigheten av dette skillet mellom høringer i og utenfor stortingsbygningen.
Flertallet fant at gode grunner taler for at det gis anledning til offentlighet under komitehøringer:
| - |
åpne høringer vil øke borgernes innsyn i den politiske beslutningsprosessen og bl.a. føre til større klarhet når det gjelder myndigheters og interessegruppers påvirkning på komitearbeidet. |
| - |
åpne høringer vil stimulere den offentlige debatt og gi et bedre grunnlag for denne debatten. Dette kan føre til at opplysninger som har kommet frem ved komitehøringene blir korrigert og supplert, og gjennom dette vil komiteens og Stortingets beslutningsgrunnlag utvides og forbedres. |
| - |
allmennhetens forståelse for det viktige arbeid som drives i komiteene vil øke med åpne komitehøringer, også den alminnelige interesse for stortingsarbeide og rikspolitikken vil trolig bli fremmet. |
Med hensyn til de amerikanske erfaringer med åpne høringer uttalte dette flertallet at komitehøringene i Kongressen er et middel i forsøket på å øke Kongressens innflytelse på bekostning av administrasjonen. I nasjoner med parlamentarisk styresett vil dette være annerledes. Hos oss vil åpne høringer ha det formål å imøtekomme ønsker om større åpenhet i den politiske beslutningsprosessen. Flertallet foreslo derfor at det ble tatt inn en tilføyelse i forretningsorden som ville innebære at den enkelte komite kan beslutte at den enkelte høring kan holdes for åpne dører. Komiteen skulle kunne avgjøre dette med alminnelig flertall.
Til den bestemmelse som ble foreslått tilføyet forretningsordenen, ble det gitt følgende kommentarer:
Det skulle ikke fastsettes noen begrensning når det gjelder hvem som kan utspørres i en åpen høring. Dermed ville etter forslaget også statsråder kunne gjøres til gjenstand for slik høring.
Alle komitemedlemmer skulle ha rett til å stille spørsmål.
Det er bare selve høringen som skulle foregå for åpne dører, meningsutveksling mellom komitemedlemmer skulle fortsatt foregå for stengte dører. Det ble også forutsatt at komitemedlemmene er varsomme med å gi uttrykk for egne synspunkter når de stiller spørsmål.
Komiteene skulle bare kunne holde åpne høringer om spørsmål om saker som de har fått oversendt fra Stortinget eller Odelstinget.
At høringer skal foregå for åpne dører ble forutsatt å innebære at høringen vanligvis skal gjøres offentlig kjent på forhånd, og at massemedia og andre interesserte kan være tilstede under høringen. Dette forutsetter at åpne høringer foregår i lokaler med nødvendig plass og utstyr. Det ble forøvrig ikke foreslått nærmere regler om gjennomføringen av åpne høringer.
Det ble likevel understreket at ikke alle høringer bør være offentlige. Noen høringer må holdes lukket av hensyn til den fortrolige karakter av de opplysninger som gis komiteen. Det ble videre vist til sakkyndige representanter for organisasjoner/institusjoner eller andre personer som komiteen måtte ønske å høre, av ulike grunner vil unngå å komme i offentlighetens søkelys, og i noen tilfelle vil en komite ikke kunne vente å få fullstendige opplysninger uten at dørene holdes stengt under høringer. Videre vil alle høringer heller ikke ha offentlig interesse.
Etter flertallets oppfatning skulle en høring helt eller delvis kunne være åpen, f.eks. slik at når en høring har pågått en tid for åpne dører, kan komiteen beslutte at høringen skal fortsette for stengte dører. Komiteens forhandlinger om dette må også foregå for stengte dører.
Det ble fra flertallets side videre lagt til grunn at ingen komite etter gjeldende regler kan pålegge noen å møte frem og avgi forklaring for komiteen; dette gjelder også for statsråder. Det ble til dette uttalt at det trolig vil være nødvendig med en grunnlovsbestemmelse for å innebære slik myndighet for komiteene. Flertallet fant at det ikke var noen nødvendig sammenheng mellom åpne komitehøringer og plikt til å møte frem til høring, og det ble forutsatt at det fortsatt ikke skal være noen plikt for noen til å møte frem til komitehøring og svare på spørsmål. Med hensyn til statsrådenes opplysningsplikt ble det konkludert med at denne ikke behøver oppfylles muntlig og i åpent møte.
Mindretallet i komiteen (Alsaker) fant etter en samlet vurdering å gå imot forslaget om åpne komitehøringer. Dette ble begrunnet med at det er betenkelig om en slik arbeidsform i kontroversielle saker skulle trekke interessen bort fra behandlingen i Stortingets plenum, og det ble gitt uttrykk for at åpne høringer ledsaget av kommentarer og intervjuer fra de impliserte parter kan bli et spill for galleriet, hvor motsetninger forsterkes og utdypes i en tidlig fase av behandlingen. Det ble uttalt at dette kan svekke komiteens evne til å opptre som konfliktløser i vanskelige saker, og slike høringer kan dessuten bidra til å forlenge saksbehandlingen i komiteene.
Innst.S.nr.232 (1988-1989)
Reglementskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets presidentskap, og presidentskapets flertall fant i Innst.S.nr.232 (1988-1989), avgitt 1. juni 1989, ikke å kunne tilrå at det ble innført en ordning med åpne høringer som foreslått av et flertall i reglementskomiteen. Det ble i denne vurdering lagt vekt på at den politiske prosess i vårt parlamentariske system allerede foregår i full offentlighet, og åpne høringer vil neppe fremskaffe ytterligere opplysninger eller vurderinger av betydning for allmennheten. En eventuell øket interesse for stortingsarbeidet og sakenes innhold vil etter flertallets mening i beste fall være kortvarig. Det ble uttalt at forslaget retter seg mere mot formene for Stortingets arbeid enn mot realiteten i de saker som Stortinget får til behandling.
Flertallet i Presidentskapet la videre vekt på at åpne høringer vil innebære at møtene åpnes for pressen og at mediadekning i seg selv vil føre til at møtene endrer karakter. Komitehøringene er beregnet på å fremskaffe mest mulig saklig, objektiv og autoritativ informasjon til støtte for komiteenes arbeide, og saksbehandling. Flertallet anså det ikke hensiktsmessig om denne funksjon blir nedprioritert til fordel for de politiske markeringer som normalt vil fange oppmerksomheten i massemedia.
Med hensyn til forslaget om at åpne høringer skal være betinget av et flertallsvedtak i komiteen ble det uttalt at belastningen ved å motsette seg et forslag om åpne høringer kan være så stor at komitemedlemmene vil komme i en uønsket og presset situasjon. Det tilsvarende argument kan gjøres gjeldende overfor argumentet om at ingen er forpliktet til å møte frem til en høring. Belastningen på embets- og tjenestemenn som ikke selv har valgt en politisk rolle, og som måtte ønske å avslå å møte, må antas å kunne bli betydelig.
Mindretallet i presidentskapet (Steen og Verdal) understreket at det er en klar sammenheng mellom demokratiets vitalitet på den ene side og graden av åpenhet mellom folk og styrende organer på den annen side. Det ble i tilknytning til dette anført at argumentene mot åpne høringer i stor grad har vært de samme som har blitt hevdet imot forslag om større åpenhet på andre områder av samfunnslivet og den offentlige forvaltning, f.eks. i debatten om offentlighetsloven. Å avvise forslaget fra reglementskomiteens flertall om avgrenset adgang til åpne høringer ville etter mindretallets oppfatning være å gå på tvers av en generell og gledelig tendens til større åpenhet og adgang til innsyn i beslutningsprosessene. Det ble videre anført at det under komiteens behandling av sakene ofte blir gitt viktig informasjon av betydning for vurderinger og konklusjoner - informasjon som ikke alltid blir formidlet videre til allmennheten. Mindretallet kunne ikke se noen grunner til at allmennheten ikke skal ha adgang til slik informasjon, og kunne heller ikke se at økt informasjon til allmennheten vil skade saksbehandlingen. Det ble videre uttalt at en ikke skal se bort fra muligheten av at åpne høringer i en viss utstrekning kan bidra til å styrke kontakten mellom velgerne og de valgte, og dermed øke interessen for arbeidet i Stortinget.
Det ble videre sagt at det ikke kan være noen reell innvending mot forslaget at det vil innebære at høringene åpnes for pressen, da mindretallet minnet om at det er mediene som i vårt system er de viktigste bærere av prinsippet om informasjonsfrihet. Det ble også vist til at all erfaring synes å vise at sakligheten og objektiviteten er best tjent med en mest mulig åpen behandling av sakene. Mindretallet viste forøvrig til den begrunnelse som var gitt fra reglementskomiteens flertall.
Ved Stortingsbehandlingen av denne innstillingen ble forslaget om åpne høringer forkastet med 54 mot 71 stemmer.