1. Sammendrag

     Stortingsrepresentant Erna Solberg har den 24. oktober 1995 satt fram følgende forslag:

«1.	Stortinget ber Regjeringen legge fram en redegjørelse for Stortinget om reglene for beskatning av utgiftsdekning og andre ikke lønnsmessige ytelser i tråd med omtalen i dette dokument.

2.	Stortinget ber Regjeringen endre skatteregelverket slik at skattepliktig dekning av reiser til/fra arbeidssted endres i tråd med dette dokument.

3.	Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til at det gjennomføres en uavhengig gjennomgang av «Lignings-ABC» for å avklare at alle lovfortolkninger er i tråd med lovvedtak og deres forarbeider.»

       Forslagene er begrunnet nærmere nedenfor.

Redegjørelse for fordelsbeskatning av ytelser

       Skatteloven § 42 første ledd definerer at i inntektsbegrepet skal det medregnes:

«enhver fordel, som er vunnet ved eiendom, kapital, arbeide eller virksomhet, hva enten det oppbebårne er innvunnet gjennom et lenger tidsrom eller ervervet leilighetsvis eller ved en enkelt anledning, og hva enten det måtte bestå i underhold, klær, husly, brenne, belysning og desslike, eller i annet, som er anvendt til egen eller familiens nytte eller behagelighet eller til utvidelse av næring eller drift eller til formuesforøkelse. »

       Det kan ved flere tilfeller stilles spørsmål ved rimeligheten av de ulike grensedragningene mellom hva som er skattepliktig og hva som ikke er det. Det kan også reises tvil om det har vært Stortingets intensjon å skattlegge alle de ytelser som i dag beskattes, regelverket er uhyre komplisert og vanskelig å holde oversikten over.

       For å sikre at dagens regelverk er i tråd med Stortingets intensjoner, og at arbeidsbelastningen med å skaffe frem opplysningene både for skattemyndigheter og de innrapporteringspliktige bes Regjeringen legge frem en redegjørelse for hvilke ytelser fra arbeidsgiver til ansatte som er skattepliktige, og som ikke er særkilt nevnt i skatteloven. Redegjørelsen bør inneholde en vurdering av de økonomiske og administrative kostnadene ved opplysningsinnhentingen, både for skattemyndigheter og for de innrapporteringspliktige.

Beskatning av reisedekning fra arbeidssted og hjem ved overtidsarbeid

       Et eksempel på grensedragning som synes urimelig er Skattedirektoratets regler om at dekning av utgifter til transport fra arbeidsplass og til hjem ved overtidsarbeid anses som ytelse som er skattepliktig. Overtidsarbeid medfører store ulemper bl.a. i forhold til familieforpliktelser, og gjør at vanlige transportmidler ikke alltid kan brukes. Skattemyndighetenes oppfølging av Stortingets ønske om å beskatte ulike « frynsegoder » er gått utover hva som rimelig kan betraktes som en fordel som bør beskattes.

       Høyre vil derfor forslå at Stortinget ber Regjeringen endre skatteregelverket slik at dekning av utgifter til reise fra arbeidssted og hjem ved overtidsarbeid ikke beskattes og at det samme gjelder for dekning av reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted for personer som har arbeidstid utenom kollektivtrafikkens rutetider.

Uavhengig gjennomgang av « Lignings-ABC »

       Lignings-ABC'en er i dag ligningsfunksjonærenes og ligningsnemndenes fremste kilde til fortolkninger av skatteregler. Som kilde for korrekt ligningsbehandling og dermed som virkemiddel for god rettssikkerhet i skattespørsmål står den i en særstilling. Enkelte lovvedtak og skatteregler kan likevel legge grunnlag for andre fortolkninger enn de som fremsettes i Lignings-ABC'en, kontrollen med at Lignings-ABC'en følger de ulike lovvedtak og deres forarbeider er viktige.

       Med den særstilling Lignings-ABC'en står i i praktiseringen av skattereglene, er det behov for en kritisk gjennomgang av ABC'ens regelfortolkning i forhold til nyere skatteregler.

       Av hensyn til behovet for å øke rettssikkerheten på skatteområdet vil Høyre ved undertegnede foreslå at Stortinget ber Regjeringen gi en uavhengig gruppe/forskningsmiljø i oppdrag å foreta en kritisk gjennomgang av Lignings-ABC'ens regelverk i forhold til lovvedtak og forarbeider til disse.

2. Komiteens merknader

      Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen, Reidar Sandal og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, og representanten Stephen Bråthen, viser til at dokumentet i brev av 8. november 1995 ble forelagt finansministeren til uttalelse. I brev av 17. november 1995 uttaler finansministeren:

« Jeg viser til brev av 8. november d.å. fra Kristelig Folkepartis Stortingsgruppe der det bes om Finansdepartementets vurdering av de forslag som fremsettes i Dok.nr.8:06 (1995-1996).

1. Redegjørelse for fordelsbeskatning av ytelser

Som en hovedregel er alle fordeler, også såkalte naturalytelser, som den enkelte skattepliktige oppebærer i et arbeidsforhold skattepliktige. Denne hovedregel er nedfelt i skatteloven § 42 første ledd første punktum. Det er etter departementets syn viktig å holde fast på dette prinsipielle utgangspunkt. Et system der kun vederlag i form av kontanter og enkelte nærmere spesifiserte ytelser skulle være skattepliktig, ville åpne for en uønsket dreining innen næringslivet mot avlønning i form av skattefrie ytelser.

Etter skatteloven § 42 første ledd syvende punktum er naturalytelser av mindre verdi skattefrie når de ikke er direkte vederlag for arbeid. Etter § 42 åttende og niende punktum er Kongen tillagt myndighet til også å unnta naturalytelser av mindre verdi fra beskatning, selv om de må ansees som vederlag for arbeid. Slike unntak følger av forskrift av 2. september 1977 nr. 2 , samt Skattedirektoratets årlige Lignings-ABC.

I de tilfeller der arbeidsgiver dekker utgifter som påløper for arbeidstakeren, vil beskatningen av slik utgiftsgodtgjørelse bero på om utgiftene blir å klassifisere som privat- eller tjenesteutgift. I Lignings-ABC for 1994 s. 864 er det gjort nærmere rede for beskatningen av utgiftsgodtgjørelser.

Dersom utgiften må regnes som en privatutgift blir denne å beskatte etter bruttometoden. Dvs. at brutto godtgjørelse inntektsføres i selvangivelsen og inngår i grunnlaget for bruttoskatt og minstefradrag. Skattyteren kan kreve særskilt fradrag med virkning for nettoskatt i den grad utgiften er fradragsberettiget.

Dreier det seg om en utgiftsgodtgjørelse som skal dekke fradragsberettigede utgifter direkte knyttet til arbeidsforholdet beskattes godtgjørelsen etter nettometoden. Dvs. at brutto godtgjørelse sammenholdes med de utgifter som godkjennes til fradrag og bare over- /underskudd medtas i selvangivelsen. Eventuelt overskudd inngår i beregningsgrunnlaget for bruttoskatt og minstefradrag, og eventuelt underskudd inngår i minstefradraget.

Denne ordningen sikrer at dekningen av privatutgifter fremkommer til beskatning på linje med andre lønnsytelser på vanlig måte. Samtidig forblir godtgjørelse som knytter seg til utøvelse av arbeidet skattefri.

Jeg kan ikke se at det er behov for en nærmere redegjørelse om behandlingen av kjente eller tenkelige typer utgiftsdekning. Det ville bli en svært kasuistisk og omfattende gjennomgang. Jeg kan ikke anbefale forslaget om en slik gjennomgang.

2. Beskatning av reisedekning fra arbeidssted og hjem ved overtidsarbeid

Finansdepartementet har tidligere i høst mottatt brev fra Statsministerens kontor og Stortingets administrasjon der departementet bes om å vurdere eventuell skatteplikt ved arbeidsgivers dekning av utgifter til reiser mellom hjem og arbeidstid i forbindelse med overtidsarbeid. Hovedregelen er at dekning av transport mellom hjem og arbeidssted følger reglene for dekning av privatutgifter. I spesielle tilfeller kan arbeidsgivers dekning likevel være å regne som dekning av tjenesteutgifter, som ikke vil være skattepliktig for arbeidstakeren. Om den enkelte ytelse skal regnes som skattefri dekning av tjenesteutgifter eller som skattepliktig dekning av privatutgifter beror på en klassifisering i det enkelte tilfelle. Departementet arbeider med nærmere retningslinjer for slik klassifisering. Jeg viser ellers til mitt svar til representanten Carl I Hagen i Stortingets spørretime 25. oktober 1995. Det synes nå hensiktsmessig å avvente departementets utredning.

3. Uavhengig gjennomgang av « Lignings-ABC »

Skattedirektoratet er tillagt et overordnet ansvar for likningsetatens arbeid. Det inngår i dette ansvaret å ivareta likebehandling og skattyterens rettssikkerhet gjennom å tilstrebe en mest mulig riktig og ensartet rettsanvendelse i de underliggende organer. Skattedirektoratets utgivelse av Lignings-ABC er et velegnet verktøy for å sikre dette. Den gir likningsfunksjonærene en oversiktlig veiledning over de fleste skatteregler som gjelder for vedkommende inntektsår. I tillegg til å bidra til en riktigere og mer lik praktisering av skattereglene, virker håndboken ressursbesparende ved at den letter det praktiske arbeid i likningsetaten. Lignings-ABC'en skaper også forutberegnelighet for skattyterne ved at den er offentlig tilgjengelig og gir uttrykk for hvilken løsning ligningsmyndighetene normalt vil legge til grunn ved ligningen.

Lignings-ABC'en gir i alminnelighet uttrykk for Skattedirektoratets fortolkning av skattelovgivningen ut fra de foreliggende rettskilder. Spørsmål som Skattedirektoratet ikke har tatt endelig standpunkt til, omhandles ikke. Stort sett inneholder den sikre og uomtvistelige tolkninger, men i enkelte tilfeller kan det være rom for flere løsninger innenfor gjeldende ordlyd i skattelovgivningen mv. Skattedirektoratet må da kunne ta et sakkyndig standpunkt til dette. Dersom Lignings-ABC'en skal kunne anvendes som et styringsverktøy overfor de underliggende etater, og derved ivareta skattyternes rettssikkerhet, er det viktig at den gjenspeiler de tolkninger Skattedirektoratet anser som riktige. Lignings-ABC'en er således primært et hjelpemiddel for likningsetaten, der den på linje med Skattedirektoratets meldinger og enkeltstående uttalelser vil være den viktigste kilden for fortolkning av skattereglene.

Faren for at Lignings-ABC'en skal legge grunnlag for forvaltningsvedtak som ikke samsvarer med gjeldende rett, må videre sees i sammenheng med skattyternes adgang til å klage likningsvedtakene inn for likningsnemnda og overlikningsnemnda. Disse nemndene er politisk valgte og ikke underlagt Skattedirektoratets instruksjonsmyndighet. Normalt vil de på fritt grunnlag avveie Lignings-ABC'ens tolkninger mot de øvrige rettskilder de får seg forelagt. En ytterligere garanti mot eventuelle tvilsomme eller feilaktige tolkninger i Lignings-ABC'en, er adgangen til å bringe likningsvedtak inn for domstolene. Saken blir da gjenstand for prøvelse under hensyntaken til alle rettskildefaktorer domstolen finner relevante. Domstolen står fritt i forhold til Skattedirektoratets uttalelser i Lignings- ABC'en, og vil fravike disse dersom den legger en annen forståelse av skattereglene til grunn.

Lignings-ABC'en suppleres og revideres årlig, bl.a. etter henvendelser fra etaten og publikum. Dette er et ressurskrevende arbeid som forestås av et eget sekretariat i Skattedirektoratet bestående av tre saksbehandlere og en kontorsjef på tilnærmet full tid. I tillegg holdes jevnlige møter med et redaksjonsutvalg, som består av fem medlemmer fra likningsetaten, samt kontorsjefen for sekretariatet.

En uavhengig gjennomgang av Lignings-ABC'ens regelverk i forhold til lovvedtak og forarbeider til disse vil bli svært arbeidskrevende, og trolig legge beslag på vesentlig større ressurser enn den årlige revisjon og supplering.

Etter Finansdepartementets syn vil en slik gjennomgang gi få fordeler for skattyterne i forhold til de betydelige kostnader som den vil medføre. En uavhengig komité kan ikke avgi bindende uttalelser om løsningen av tvilsomme skattespørsmål. Her som ellers vil det bare være domstolene, og i siste instans Høyesterett, som endelig vil kunne fastslå hvilken rettsforståelse som skal legges til grunn i den enkelte sak. Derimot vil det være mulig å identifisere usikre tolkninger, og skissere mulige alternative tilnærminger. Det er imidlertid ikke noen målsetting at Lignings-ABC'en skal gjengi annet enn den ene tolkningsløsningen som Skattedirektoratet anser for å være riktig. Som tidligere påpekt bidrar dette til å sikre forutberegnelighet på områder der usikker rett ellers kunne gitt grunnlag for sprikende forvaltningspraksis. Finansdepartementet vil på sin side kunne påvirke innholdet i Lignings-ABC'en gjennom tolkningsuttalelsen, eller ved å stille seg kritisk til enkeltløsninger i den.

Jeg kan etter dette ikke se at det er behov for en uavhengig gjennomgang av Skattedirektoratets Lignings-ABC. »

Til forslag 1

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, vil fastholde hovedregelen om at alle forhold som oppnås i et arbeidsforhold, også naturalytelser, må anses som skattepliktig vederlag.

       Flertallet er likevel enig i at grensedragningen i mange tilfeller kan være vanskelig mellom skattepliktige og ikke skattepliktige ytelser. Flertallet kan også se at det i enkelte tilfeller kan reises tvil om det er et rimelig samsvar mellom de samlede administrative og økonomiske kostnader knyttet til innrapportering og innkreving på den ene side og størrelsen på ytelsen som skal skattlegges og de skatteinntekter skatt på ytelsen vil kunne innbringe på den annen side. Flertallet legger imidlertid til grunn at disse avveiningene, som er bakgrunnen for at forslaget reises, til enhver tid vil bli vektlagt ved utforming av forskrifter og regelverk. Flertallet kan ikke se at det kan være behov for en detaljert gjennomgang av skattleggingen for alle typer ytelser. En slik gjennomgang vil i alle tilfeller bli svært omfattende.

       Flertallet avviser på denne bakgrunn forslag 1.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen mener det er viktig at Stortinget får til behandling en redegjørelse om den såkalte frynsegodebeskatningen for å sikre at dagens regelverk er i tråd med de intensjoner som Stortinget har hatt med frynsegodebeskatningen, dvs. å beskatte goder en arbeidstaker får av arbeidsgiver som må ansees som en form for avlønning. Når en arbeidstaker får dekket spesielle utgifter av en arbeidsgiver, er det i en rekke tilfeller rimelig at dette ikke skal beskattes for, bl.a. fordi det er kompensasjon eller godtgjørelse for spesielle forhold knyttet til arbeidssituasjonen. Disse medlemmer mener det er rimelig at Stortinget får tatt stilling til en del av de grensedragninger som blir gjort mellom hva som er et frynsegode og hva som er utgifter en arbeidsgiver bør kunne dekke uten at det skal beskattes. Disse medlemmer vil derfor ta opp følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen legge frem en redegjørelse for Stortinget om reglene for beskatning av utgiftsdekning og andre ikke lønnsmessige ytelser i tråd med omtalen i Dok.nr.8:06 (1995-1996). »

Til forslag 2

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at Finansdepartementet tidligere i høst har mottatt brev fra Statsministerens kontor og Stortingets administrasjon vedrørende skatteplikt ved arbeidsgivers dekning av utgifter til reiser mellom hjem og arbeidssted i forbindelse med overtidsarbeid. Flertallet viser til at departementet på denne bakgrunn nå arbeider med retningslinjer for ytelser som må regnes som skattefri dekning av tjenesteutgifter i denne forbindelse. Flertallet ser det derfor som naturlig å avvente departementets nærmere utredning før en tar stilling til forslaget om skattefritak for reiseutgifter ved overtidsarbeid.

       Flertallet avviser på dette grunnlag forslag 2.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen vil vise til finansministerens svar til representanten Carl I Hagen i Stortingets spørretime 25. oktober 1995 hvor han sier:

« Etter vårt syn bør det derfor legges til grunn at det utøves rimelig skjønn, slik at sporadisk bruk av drosje i forbindelse med arbeid ikke underlegges skatteplikt. Finansministeren vil i sitt svar på henvendelsene fra Statsministerens Kontor og Stortingets Kontor komme tilbake til hvordan et slikt skjønn bør utøves. »

       Disse medlemmer mener det er viktig å ha et enkelt regelverk knyttet til en slik skjønnsutøvelse, og mener at et slikt enkelt regelverk bør innebære at skattlegging av arbeidsgivers dekning av utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted i forbindelse med overtidsarbeid eller slik dekning hvis arbeidstid er utenom kollektivtrafikkens rutetider bortfaller. Finansministerens svar av 25. oktober tyder på at departementet ikke vil vurdere et slikt fritak av denne beskatning, men et komplisert regelverk knyttet til arbeidets art og hvor ofte slik dekning blir gitt. Disse medlemmer vil vise til at overtidsarbeid medfører store belastninger for arbeidstakere, bl.a. å organisere hverdagen sin i forhold til familieforpliktelser o.l. Disse medlemmer vil derfor ta opp forslag 2 i innstillingen:

       « Stortinget ber Regjeringen endre skatteregelverket slik at skattepliktig dekning av reise til og fra arbeidssted endres i tråd med forslag i Dok.nr.8:06 (1995-1996). »

Til forslag 3

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at en uavhengig komité ikke kan avgi bindende uttalelser om skattespørsmål fordi slike tvistespørsmål skal avgjøres av domstolene, og i siste instans Høyesterett, som endelig vil kunne fastslå hvilken rettsforståelse som skal ligge til grunn i den enkelte sak. Flertallet vil imidlertid peke på at det i praktiseringen av regelverket vil være ulike tolkninger og alternative tilnærminger. Flertallet vil understreke den generelle mulighet som lovgiver til enhver tid har til å rette opp lovpraktisering som er i strid med lovgivers intensjon når det konkret påvises slik urimelig regelfortolkning. Etter flertallets mening skal Lignings-ABC-en samsvare med rettspraksis og intensjonene i de ulike vedtak, og sikre likebehandling mellom skattytere.

       Flertallet avviser på dette grunnlag forslag 3.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen ser ikke noe behov for en full gjennomgang av Lignings-ABC. Disse medlemmer vil imidlertid peke på at det i lys av den nylig gjennomførte skattereformen kan være nyttig å foreta en vurdering av enkelte områder i skatteretten der det har oppstått tvil om gjeldende ligningspraksis er i overensstemmelse med lovgivers intensjon. Disse medlemmer vil derfor be Regjeringen om å ta initiativ til en slik vurdering på nærmere avgrensede områder gjennom en egen uavhengig ekspertgruppe.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til at det gjennomføres en uavhengig gjennomgang av « Lignings-ABC » for å få avklaret at alle lovfortolkninger er i tråd med lovvedtak og deres forarbeider. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

Forslag 1

       Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til at det gjennomføres en uavhengig gjennomgang av « Lignings-ABC » for å få avklaret at alle lovfortolkninger er i tråd med lovvedtak og deres forarbeider.

Forslag fra Høyre og representanten Stephen Bråthen:

Forslag 2

       Stortinget ber Regjeringen legge frem en redegjørelse for Stortinget om reglene for beskatning av utgiftsdekning og andre ikke lønnsmessige ytelser i tråd med omtalen i Dok.nr.8:06 (1995-1996).

Forslag 3

       Stortinget ber Regjeringen endre skatteregelverket slik at skattepliktig dekning av reise til og fra arbeidssted endres i tråd med forslag i Dok.nr.8:06 (1995-1996).

4. Komiteens tilrådning

    Komiteen viser til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

       Dok.nr.8:06 (1995-1996) - forslag fra stortingsrepresentant Erna Solberg om endringer i regelverket knyttet til fordelsbeskatning av utgiftsdekning ved reiser fra arbeidssted til hjem ved overtid, og redegjørelse for regelverket knyttet til fordelsbeskatning av utgiftsdekning for ansatte, samt forslag om en uavhengig gjennomgang av « Lignings-ABC » - avvises.

Oslo, i finanskomiteen, den 16. desember 1995.

Karl Eirik Schjøtt-Pedersen,	Einar Steensnæs,	Per-Kristian Foss,
leder.	ordfører.	sekretær.