Meld feil

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vedrørende Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet og regnskap vedkommende administrasjonen av Svalbard for 1994.

Dette dokument

Innst. S. nr. 108 (1995-1996)
Kildedok: Dokument nr. 1 (1995-96)
Dato: 19.12.1995
Utgiver: kontroll- og konstitusjonskomiteen

Tilhører sak

Riksrevisjonen legger fram: 1. Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap vedkommende administrasjonen av Svalbard for 1994 2. Saker for desisjon av Stortinget og saker til orientering

Gå til saker

Innst. S. nr. 108 (1995-1996)

Innhold

Innhold
1. Kap. 1 Innledning
2. Kap. 2 Utenriksdepartementet
3. Kap. 3 Administrasjonsdepartementet
4. Kap. 6 Fiskeridepartementet
5. Kap. 7 Forsvarsdepartementet
6. Kap. 8 Justisdepartementet
7. Kap. 9 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
8. Kap. 10 Kommunal- og arbeidsdepartementet
9. Kap. 16 Sosial- og helsedepartementet
10. Komiteens tilrådning

Første kapittel

I samsvar med Grunnlovens § 75 bokstav k har Riksrevisjonen i Dok.nr.1 (1995-1996) kunngjort utdrag av statsregnskapet for budsjettåret 1994. Dokumentet inneholder videre Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskapet for 1994 samt av regnskapet vedkommende administrasjonen av Svalbard.

Det heter i Riksrevisjonens brev til Stortinget bl.a. at:

« Flere antegnelser i årets Dok.nr.1 gjelder tilskuddsforvaltningen. Det er gjennomført undersøkelser i flere etater for å kartlegge om det er betryggende rutiner som skal sikre at regler og bestemmelser blir fulgt. Selv om helhetsinntrykket er forholdsvis positivt, er det konstatert flere svakheter. Riksrevisjonen vil særlig peke på at tilskuddsorganers krav om alminnelig revisjon hos tilskuddsmottaker kan synes lite målrettet sett i forhold til behovet for å kontrollere om tilskuddet blir brukt etter forutsetningene. Et krav om særattestasjon fra revisor på bruken av tilskuddsmidlene ville gi et bedre grunnlag for oppfølging og kontroll av tilskuddsmidlene.

Det er også tatt opp flere forhold knyttet til feil og mangler i regnskapene som kan tilbakeføres til innføringen av nye edb-baserte regnskapssystemer. Riksrevisjonen er av den oppfatning at mange systemer igangsettes bl.a. før nødvendig dokumentasjon på kontrollrutiner m.v. foreligger og at utarbeidede kravsspesifikasjoner ofte er mangelfulle.

Riksrevisjonen har konstatert at mange etaters oppfølging av utestående kundefordringer ikke har vært tilfredsstillende.

I forbindelse med inntektskontrollen er det understreket at budsjetteringen også for inntekter må være så realistisk som mulig og at det bør utarbeides rutiner som sikrer bedre samsvar mellom budsjetterte og regnskapsførte inntekter.

Når det gjelder diverse regnskapsmessige spørsmål av mer teknisk art som tas opp overfor departementene i endel saker, henvises det ofte i svaret til at spørsmålet er tatt opp og avklart i møte med Finansdepartementet. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør alle tillatelser/avklaringer av regnskapsmessige spørsmål som Finansdepartementet gir i forhold til andre departementer foreligge skriftlig. »

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Jan P. Syse og Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, har under behandling av dokumentet valgt å trekke ut sak nr. 4 under Sosial- og helsedepartementet, Tress 90, sluttoppgjør mellom Rikstrygdeverket og Norsk Informasjonsteknologi, og behandle dette i en egen innstilling.

Komiteen vil i de følgende kapitler komme nærmere inn på enkelte av sakene vedrørende de ulike departementer hvis virksomhet er omhandlet i Dok.nr.1.

Når det gjelder de andre sakene for de aktuelle departementer, slutter komiteen seg uten nærmere kommentarer til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

2. Kap. 2 Utenriksdepartementet

2.1 Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift

Stortinget fattet 25. mai 1993 vedtak om nye rammevilkår for Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK), jf. Innst.S.nr.179 (1992-1993).

I samsvar med behandlingen i Stortinget skal kjernevirksomheten i det nye GIEK omfatte forretningsdelen og samfunnsdelen. Forretningsdelens garantivirksomhet omfatter kredittforsikrings- og garantivirksomhet til private kjøpere i OECD-land med inntil 360 dagers kreditt, mens samfunnsdelens kjernevirksomhet omfatter GIEKs øvrige kredittforsikrings- og garantitilbud. Samfunnsdelens øvrige virksomhet skal være driftsansvar for gammel portefølje, særskilte garantivedtak samt administrasjon av visse andre ordninger.

Gammel portefølje ble i St.prp. nr. 1 (1993-1994) definert til å omfatte tidligere inngåtte engasjementer, dvs. tilsagn og garantier som var utstedt før forvaltningsbedriften GIEK startet sin virksomhet. I proposisjonen uttales det også at såvel den gamle portefølje som særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget, skal utgjøre egne virksomhetsområder både budsjett- og regnskapsmessig som skal administreres av samfunnsdelen i nye GIEK.

I forbindelse med overgang til forvaltningsbedrift bevilget Stortinget startkapital til forretningsdelen med 3,65 mill. kroner og grunnkapital til samfunnsdelen med 11,18 mill. kroner. Beløpet under forretningsdelen skulle dekke driftsutgifter før innbetalinger kunne forventes og skulle tilsvare seks måneders drift. Grunnkapitalen under samfunnsdelen skulle tilsvare et års drift. Startkapitalen og grunnkapitalen ble bevilget som lån til forvaltningsbedriften GIEK.

Med bakgrunn i de ovennevnte stortingsdokumenter synes det å ha vært Stortingets intensjon å foreta et skarpt skille mellom « gamle » og « nye » GIEK.

Riksrevisjonen har tatt opp flere spørsmål med Utenriksdepartementet og GIEK i forbindelse med GIEKs overgang til forvaltningsbedrift og tilpasning til nye rammevilkår.

2.1.1 Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital

GIEK opplyste i rapporten for 1. halvår 1994 at generalgarantiene under alminnelig ordning (gammel portefølje) var overflyttet til forretningsdelens virksomhetsområde mot en godtgjørelse på 6,97 mill. kroner for å dekke opp forventet tap. Ifølge rapporten ble godtgjørelsen basert på at gjenvinningspotensialet for fordringer tilhørende porteføljen var null med grunnlag i en nærmere analyse av foretatte og forventede erstatningsutbetalinger.

Samtidig viste GIEKs kasserapport til Finansdepartementet for første halvår 1994 at verken post 90 Startkapital, forretningsdelen eller post 91 Grunnkapital, samfunnsdelen var blitt belastet ved opprettelsen av forvaltningsbedriften GIEK.

I Riksrevisjonens brev av 12. oktober 1994 hevdet GIEK at stortingsvedtaket var gjennomført på en fullt ut forsvarlig måte som ga minst ressursforbruk for GIEK og kundene og som klarest implementerte de forretningsmessige prinsipper. Årsaken til overføringen av gammel portefølje var at GIEK i forbindelse med overgang til forvaltningsbedrift internt hadde vedtatt at eksport foretatt etter 31. desember 1993 og som relaterte seg til garantier og tilsagn fra 1993 eller tidligere år, skulle regnskapsføres under forretningsdelens virksomhetsområde for generalgarantiene under alminnelig ordning. Eksport foretatt før 1. januar 1994 skulle henføres til gammel portefølje. For GIEK medførte det praktiske og administrative problemer å skulle behandle eksport under samme garanti foretatt henholdsvis før og etter 1. januar 1994 forskjellig, fordi eksporten foregår under samme garantinummer så lenge kundeforholdet varer. På denne bakgrunn så GIEK det som en stor ulempe å tildele eksportørene nye garantinummer for eksport f.o.m. 1. januar 1994.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke midler nye GIEK har vært drevet med i første halvår 1994 ble det i ovennevnte brev vist bl.a. til at bevilgningene var av UD/GIEK foreslått som tilskudd, men ble av Finansdepartementet omgjort til lån med rentebelastning. For å unngå rentebelastningen valgte GIEK i startfasen å dekke alle administrasjonsutgifter knyttet til ordninger som gammel portefølje, Garantiinstituttet for skip og borerigger, anbudsgarantier, enkelte særskilte vedtak og f.o.m. 1. april 1994 også Statens varekrigsforsikring. På denne måten var samfunnsdelen ikke blitt belastet i en periode, mens forretningsdelen hele tiden hadde kunnet betjene administrasjonsutgiftene med egne premieinntekter.

Saken ble forelagt Utenriksdepartementet som svarte at man kan ha to ulike tolkninger av organiseringen av forvaltningsbedriften GIEK.

GIEKs tolkning legger til grunn at institusjonen fra 1. januar 1994 er en integrert forvaltningsbedrift med fire virksomhetsområder: Forretningsdelen, samfunnsdelen, gammel portefølje og særskilte garantiordninger, og at hvert av virksomhetsområdene styres etter forskjellige retningslinjer, regler og krav.

I brevet heter det videre:

« Den alternative forståelse av forvaltningsbedriften GIEK tar utgangspunkt i at hensikten med opprettelsen av « nye GIEK » var å etablere et klart skille mellom den gamle portefølje og virksomheten etter 1. januar 1994. Det nye GIEK skulle starte med « blanke ark » og GIEK skulle administrere Gammel portefølje på vegne av og i samarbeid med Staten ved UD. Dette innebærer at den nye integrerte forvaltningsbedriften GIEK egentlig kun omfatter kjerneområdene Forretningsdelen og Samfunnsdelen og at alle andre virksomhetsområder administreres på vegne at Staten. »

Departementet mener at begge tolkninger av forvaltningsbedriften GIEK i større eller mindre grad kan finne basis i stortingsdokumentene og vedtektene.

Til spørsmål om manglende bruk av lånebevilgninger uttaler departementet:

« Når det gjelder det forhold at GIEK i første del av 1994 finansierte driften fra tilgjengelige midler fra Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak i stedet for å trekke på den tilgjengelige start- og grunnkapital, er departementet av den oppfatning at praktiske hensyn tilsier at dette må kunne aksepteres. »

Utenriksdepartementet konkluderer i sitt brev med at dersom en ønsker å endre på GIEKs forståelse av institusjonen som en integrert forvaltningsbedrift bestående av Forretningsdel, Samfunnsdel, Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak, synes det nødvendig å endre GIEKs vedtekter. Departementet vil ikke tilrå en slik endring etter kun et års drift.

Riksrevisjonen vil i denne forbindelse peke på at det i St.prp. nr. 1 (1993-1994) ble lagt vekt på å etablere klare regnskaps-/budsjettmessige skiller mellom ny og gammel virksomhet og de ulike virksomhetsområder. Dette understrekes også ved at proposisjonen kun viser budsjettet for kjernevirksomheten i nye GIEK. Gammel portefølje, særskilte stortingsvedtak og andre ordninger omtales som « Øvrig virksomhet » under samfunnsdelen og framkommer ikke i budsjettet for 1994.

Dette skillet understrekes etter Riksrevisjonens oppfatning også i vedtektene for GIEK hvor det i § 4 framgår at « Forvaltningsbedriften GIEK er budsjett- og regnskapsmessig inndelt i en forretningsdel og en samfunnsdel ». I § 10 slås fast at det skal føres separat budsjett og regnskap for forretningsdelen og for kjernevirksomheten i samfunnsdelen. I St.prp. nr. 1 for 1994 s. 53 heter det:

« Med den målsetting å etablere et oversiktlig system for den totale virksomhet i det nye GIEK, skal såvel den gamle porteføljen som særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget budsjett- og regnskapsmessig utgjøre egne virksomhetsområder under samfunnsdelen. »

Riksrevisjonen kan derfor ikke se at det vil være nødvendig å endre vedtektene for GIEK slik departementet antyder og er av den oppfatning at det er den såkalte « alternative forståelse » som var intensjonen med nye GIEK, samt at det er den nye forretnings- og samfunnsdelen (GIEKs kjernevirksomhet) som er budsjettert, definert og vedtatt som forvaltningsbedrift.

Riksrevisjonen vil bemerke at ovennevnte forhold - overføring av gammel portefølje til forretningsdelen, manglende bruk av bevilgningene under postene 90 og 91 og inndeling av GIEK i fire integrerte virksomhetsområder - synes å være i strid med budsjettvedtaket og aktuelle stortingsdokumenter, og har som konsekvens at regnskapet for 1994 ikke er i samsvar med forutsetningen for Stortingets vedtak om å omgjøre GIEK til forvaltningsbedrift.

2.1.2 Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjett

Statsregnskapet for 1994 kap. 2460 post 24 viser på flere underposter vesentlige avvik i forhold til vedtatt budsjett for 1994, jf. St.prp. nr. 1 for 1994 og Utenriksdepartementets tildelingsbrev til GIEK av 31. desember 1993.

GIEK synes å ha lagt til grunn andre budsjettforutsetninger enn de som framgår i budsjettproposisjonen og tildelingsbrevet for 1994 fra Utenriksdepartementet. I forklaringene til statsregnskapet datert 2. mars 1995 skriver GIEK til departementet at det er trykkfeil i budsjettproposisjonen.

Avvikene er i departementets forklaringer til statsregnskapet for 1994 ikke omtalt. Riksrevisjonen ba derfor i brev av 19. april 1995 til departementet om tilleggsforklaringer til de til dels vesentlige avvik fra bevilgningen som regnskapet viser.

I sitt svarbrev av 26. juni 1995 opplyser departementet at det for forretningsdelen ble budsjettert med en avsetning til premiefondet med 10 mill. kroner, men som en følge av større eksport enn forutsatt og ikke budsjetterte inntekter fra generalgarantiene under alminnelig ordning (før 1. januar 1994), er vel 15 mill. kroner overført til premiefondet. I tillegg er det utbetalt erstatningsutgifter på over 5 mill. kroner som lå i gammel portefølje og som ikke var budsjettert.

Når det gjelder samfunnsdelen uttaler departementet at årsaken til budsjettavviket på 38,048 mill. kroner er at GIEK har kun budsjettert med premier for kortsiktige garantier på grunn av lang saksbehandlingstid, men at GIEK i 1994 har fått tilgang på flere langsiktige garantier enn forventet og som har gitt høyere premieinntekter. Riksrevisjonen vil for øvrig peke på at GIEK i et brev til Utenriksdepartementet datert 4. juli 1995, opplyser at det er feil i 1994-regnskapet. Feilregistreringen har ført til at garantiansvaret under de to ordninger er feil med 300 mill. kroner for mye under samfunnsdelen og 300 mill. kroner for lite under gammel portefølje. Videre at samfunnsdelen er godskrevet med ca 23,8 mill. kroner for meget i premie i 1994 og gammel portefølje tilsvarende for lite i premie.

GIEKs budsjett for premieinntekter for 1994 under samfunnsdelen er kr 670.000 mens det ikke er budsjettert med avsetning til premiefond for GIEKs samfunnsdel. I dette regnskapet er det ikke korrigert for ovennevnte feilføring på ca 23,8 mill. kroner.

Riksrevisjonen vil bemerke at årsaken til de vesentlige avvikene synes å ligge i at de vedtatte budsjettforutsetningene ikke er fulgt opp av GIEK og Utenriksdepartementet. Regnskapet for 1994 for forvaltningsbedriften GIEK gir derfor ikke et korrekt bilde i forhold til de premisser som er vedtatt av Stortinget for å skille ny og gammel virksomhet i GIEK.

2.1.3 Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet

I forbindelse med vurdering av GIEKs regnskapssystem InfoFLEX og tilpasning til nye rammevilkår tok Riksrevisjonen opp innholdet i kasserapporten GIEK avlegger overfor Finansdepartementet. Slik kasserapporten framstår gir den et lite dekkende bilde av GIEKs totale drift, likvide beholdninger og mellomværende med Finansdepartementet. Regnskapet som GIEKs styre har avlagt i årsmeldingen for 1994 er således vesentlig forskjellig fra kasserapporten som tas inn i statsregnskapet. Statsregnskapet for 1994 inneholder ikke balanseregnskap verken for forvaltningsbedriften GIEK eller for gamle GIEK.

Riksrevisjonen ba i brev av 17. januar 1995 Utenriksdepartementet om å vurdere endringer i GIEKs kasserapport særlig med tanke på at det avlegges en rapport for forvaltningsbedriften GIEK, dvs. det som av Utenriksdepartementet omtales som « den alternative forståelse » og en for det gamle GIEK - dvs. det som omtales som Øvrig virksomhet under samfunnsdelen.

Utenriksdepartementet har i brev av 27. juni 1995 svart at departementet tar sikte på en videre diskusjon med Finansdepartementet for å gjennomgå GIEKs rapporteringsrutiner og øvrige forhold knyttet til overgangen til forvaltningsbedrift, og dette vil inngå i utarbeidelsen av egen økonomiinnstruks for GIEK.

Riksrevisjonen vil i denne forbindelse bemerke at hvis ovennevnte endringer blir gjennomført, vil kasserapporten bli tilpasset de nye rammevilkårene og samtidig være i samsvar med kasserapportene som utarbeides i andre statlige forvaltningsbedrifter. En slik kasserapport vil også gi nøkkeltall for å vurdere GIEKs oppfyllelse av de balansekrav som er satt i tilknytning til de nye rammevilkårene for forvaltningsbedriften GIEK.

Et slikt skille vil også redusere risikoen for sammenblanding av ny og gammel virksomhet slik det etter Riksrevisjonens mening har vært i 1994- regnskapet for GIEK. Blant annet vil vel 5,5 mrd. kroner i moratorierfordringer, samt andre fordringer på omtrent 1 mrd. kroner framkomme i GIEKs balanseregnskap for gamle GIEK. Dette er fordringer som kan gi den norske stat betydelige inntekter i årene som kommer, og som bør budsjetteres som gjenvinningsinntekter under gamle GIEKs portefølje av fordringer.

2.1.4 GIEKs årsrapportering

I vedtektene for GIEK som omhandler institusjonens årsrapport, heter det at i forbindelse med porteføljevurderingen skal det gis en oversikt over gjennomførte erstatningsutbetalinger og endelige tap i løpet av året. Riksrevisjonen har tolket vedtektene slik at med endelige tap menes hva GIEK har avskrevet i løpet av året.

I 1994 gjennomførte GIEK avskrivninger av fordringer med totalt kr 322.548.750, herav kr 35.434.235, under forretningsdelens område uten at dette var opplyst i årsrapporten.

Departementet beklager i brev av 20. juni 1995 at avskrivningene ikke ble nevnt i årsmeldingen for 1994 og viser til at GIEK uttaler at for framtiden vil slike avskrivninger bli rapportert som en del av vedlegg 2 « reskontro pr. ordning og land » eller i et eget vedlegg til årsmeldingen. Departementet forventer at GIEK utførlig redegjør for hvilke beløp som er avskrevet som endelig tap og begrunnelsen for dette.

Riksrevisjonen vil bemerke at framtidige rapporter bør gjenspeile virksomhetens transaksjoner og at de ellers er i samsvar med GIEKs vedtekter.

Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart:

« 1. Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift.

Departementet konstaterer at det i arbeidet med utformingen av organisasjonsstruktur for forvaltningsbedriften GIEK ble laget forskjellige kompromisser som kan ha medført uklarheter omkring hvilke deler av GIEK som er omfattet av forvaltningsbedriften. Det er i budsjettproposisjonen (s. 52) anført:

« Rammeverket for forvaltningsbedriften GIEK vil være på plass 1. januar 1994. GIEK vil imidlertid kunne ha behov for en tilpasningsperiode for å få rammeverket til å fungere fullt ut og vinne erfaring med driften. »

På s. 53 er det videre anført:

« GIEKs interne organisasjonsstruktur som følge av omleggingen til forvaltningsbedrift og innføring av nye rammevilkår, er et spørsmål det nye styret forutsettes å ville vurdere. »

Hvilke områder som omfattes av forvaltningsbedriften GIEK er først reflektert i St.prp. nr. 64 (1992-1993) om nye rammevilkår for GIEK, hvor det i kap. 7 framgår at GIEK skal være en organisatorisk enhet i form av en forvaltningsbedrift ledet av et styre og at Samfunnsdelen bør omfatte all annen virksomhet enn forretningsdelen. I Statsbudsjettet for 1994 blir på den ene side forvaltningsbedriften GIEK omtalt som å omfatte den alminnelige garantiordning med de nye rammevilkår, og dette underbygges av skissen på s. 53. Samtidig blir imidlertid Forretningsdelen og Samfunnsdelens nye garantier omtalt som forvaltningsbedriftens kjerneområde; m.a.o. forvaltningsbedriften omfatter mer enn dette, inklusive driftsansvar for virksomhetsområdene Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak. Omtalen i statsbudsjettet for 1994 av forvaltningsbedriften GIEKs budsjettsystem kan forstås dithen at hele GIEK i denne sammenheng er en forvaltningsbedrift, at hele virksomheten skal nettobudsjetteres, men at det skal være budsjett- og regnskapsmessig skille mellom de forskjellige virksomhetsområdene.

GIEKs forståelse av forvaltningsbedriften som bestående av virksomhetsområdene Forretningsdel, Samfunnsdel, Særskilte stortingsvedtak og Gammel portefølje må derfor aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter.

I departementets brev av 21. juni 1995 ble det lagt opp til at spørsmålet om hva forvaltningsbedriften GIEK omfatter eventuelt kunne vurderes i forbindelse med den evaluering av GIEK som Stortinget har fastsatt skal finne sted etter 3 års drift. På bakgrunn av Riksrevisjonens antegnelser, finner departementet at det er behov for en slik avklaring på et tidligere tidspunkt, og en tar derfor sikte på å omtalen saken i stortingsproposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1996.

1.1 Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital

Det at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, har som konsekvens at departementet ikke er enig med Riksrevisjonen i at Forretningsdelens overtakelse av generalgarantiene under Gammel portefølje eller den manglende bruk av start- og grunnkapital var i strid med budsjettvedtaket og aktuelle stortingsdokumenter. På den annen side har departementet enkelte merknader til hvordan dette i praksis ble gjort, dvs. i relasjon til forutsetningen om budsjett- og regnskapsmessig skille mellom virksomhetsområdene.

Det er riktig at virksomhetsområdet Gammel portefølje etter forutsetningene omfatter alle engasjementer utstedt før 1. januar 1994, og at såvel Forretningsdelen som Samfunnsdelen etter forutsetningene skulle starte opp sin virksomhet med null i portefølje og alle regnskap. Imidlertid hadde man ikke i GIEK eller i Utenriksdepartementet forutsett problemet med generalgarantiene, som løper med samme garantinummer så lenge kundeforholdet vedvarer. GIEK måtte 1. januar 1994 ha tildelt alle kunder en ny garanti under Forretningsdelen i tillegg til den løpende under Gammel portefølje. Dette ville ha medført uhensiktsmessig dobbeltrapportering for eksportørene. Styret valgte derfor å la Forretningsdelen overta den gamle portefølje av løpende generalgarantier mot en godtgjørelse som skulle korrigeres i ettertid slik at overføringen ikke skulle ha resultateffekt. GIEK understreker at hovedhensikten med overføringen var hensynet til eksportørene. Det ble av GIEKs styre lagt vekt på å unngå subsidiering av Forretningsdelen ved overføringen, som imidlertid medførte at Forretningsdelen ikke hadde null i garantiansvar pr. 1. januar 1994, men et beløp på 688,2 mill. kroner tilsvarende porteføljen av løpende generalgarantier.

Med utgangspunkt i at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, har Utenriksdepartementet i brev til Riksrevisjonen av 21. juni 1995 argumentert i favør av å akseptere at GIEK lot Forretningsdelen overta generalgarantiene fra Gammel portefølje, ut fra kunde- og effektivitetshensyn. Departementet har imidlertid påpekt at det ikke burde ha vært foretatt en forhåndsoverføring av et gitt beløp (6,97 mill. kroner) til dekning av estimerte framtidige erstatningsutbetalinger da dette innebærer et betydelig rentetap for Gammel portefølje. Departementet påla i den forbindelse GIEK å foreta et oppgjør mellom de to virksomhetsområder i forbindelse med halvårsregnskapet for 1995, for å rette opp i dette forholdet. Departementet mener at den framgangsmåte GIEK foreslår på dette området må kunne godtas, men har ikke gitt GIEK tilbakemelding så lenge saken ikke er avklart med Riksrevisjonen.

Vedrørende inntektsføringen under Forretningsdelen av ca 2 mill. kroner fra Gammel portefølje, forklarer GIEK dette forhold med at alle administrasjonsutgifter forbundet med de løpende generalgarantiene var budsjettert under Forretningsdelen, mens saksbehandlerne de første månedene av 1994 hovedsakelig arbeidet med det som hadde skjedd før 1994 under disse kontraktene, dvs. Gammel portefølje. Forretningsdelen var således belastet med adminstrasjonskostnader forbundet med disse generalgarantiene, uten å få en andel av premieinntektene. Styret vedtok derfor at Forretningsdelen skulle kompenseres gjennom å motta premie fra Gammel portefølje-generalgarantiene innbetalt etter årsskiftet 1993/1994 for eksport foretatt før årsskiftet, tilsvarende ca 2 mill. kroner. GIEK konkluderer etter sine oppgjørsberegninger i forbindelse med halvårsrapporten for 1995 med at overføringen som er gjort var for lav, slik at det må foretas ytterligere overføringer fra Gammel portefølje til Forretningsdelen for å dekke administrasjonsutgiftene. Også på dette punktet venter GIEK på Utenriksdepartementets og eventuelt Riksrevisjonens aksept av den foreslåtte framgangsmåten.

Riksrevisjonen påpeker videre at en fordringsmasse med nominell verdi på vel 67 mill. kroner er overtatt av Forretningsdelen og står oppført med 32 mill. kroner i nominell verdi pr. 31. desember 1994. En avskrivning på 35 mill. kroner er altså foretatt i løpet av 1994. GIEK forklarer dette med at hele den gamle portefølje av krav mot kjøpere er overtatt av Forretningsdelen, og at det som eventuelt gjenvinnes vil bli motregnet mot godtgjørelsen for overtakelsen mens resten vil bli avskrevet. GIEK er bedt om i større grad å gjøre rede for sine avskrivningsprinsipper i framtidige års- og halvårsrapporter. (Ref. brev av 12.06.95 fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen).

Hva gjelder manglende bruk av lånebevilgningene til Startkapital for Forretningsdelen og Grunnkapital for Samfunnsdelen, hadde dette sin bakgrunn i at bevilgningene var å anse som en sikkerhet i tilfelle inntektene ikke ville bli tilstrekkelige til å dekke administrasjonsutgiftene den første tiden.

Med utgangspunkt i at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, mener departementet at praktiske hensyn tilsier at dette må kunne aksepteres. Det er her bare snakk om en kortsiktig ren likviditetsstøtte, noe som bør kunne tillates i begrenset grad ut fra kostnadsmessige hensyn for bedriften som helhet, dersom alle disposisjoner går tydelig fram av regnskapene og interne avregninger er foretatt ved årets slutt slik at intet virksomhetsområde subsidieres på bekostning av et annet, eller blir skadelidende.

Riksrevisjonen peker på at budsjettproposisjonen for 1994 bare viser budsjettet for kjernevirksomheten i nye GIEK (Forretningsdel og Samfunnsdel), mens alle andre virksomhetsområder omtales som « øvrig virksomhet » under Samfunnsdelen. Utenriksdepartementet er enig i at dette gir et noe ufullstendig bilde av GIEKs totale virksomhet. Forholdet er rettet opp i budsjettproposisjonen for 1996, der fullt budsjett for alle fire virksomhetsområder vises.

1.2 Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjettet

Riksrevisjonen påpeker at Statsregnskapet for 1994 kap. 2460 post 24 på flere underposter viser vesentlige avvik i forhold til vedtatt budsjett for 1994. Utenriksdepartementet vil påpeke at i et nettobudsjetteringssystem er det bare snakk om føringer, og ikke bevilgninger på samme måte som underposter i et bruttobudsjetteringssystem. Stortinget har bevilget null på post 24, og regnskapet viser det samme. UD tar til underretning at Riksrevisjonen ønsker at vesentlige avvik i forhold til slike føringer i budsjettet blir gitt en forklaring. Dette vil bli fulgt opp fra 1995.

Den konkrete sak vedrørende Forretningsdelen som Riksrevisjonen refererer til, forklares ved at GIEK ved en inkurie ikke la de endelige budsjettvedtak til grunn i sine interne budsjetter. Dette forholdet er oppklart med Utenriksdepartementet.

23,8 mill. kroner av premieinntektene er basert på en feilføring av to garantier under Samfunnsdelen i stedet for under Gammel portefølje. GIEK har orientert Utenriksdepartementet om dette og understreker at forholdet er oppstått ved en ren saksbehandlingsfeil og ikke har noen sammenheng med GIEKs tolkning av Stortingets vedtak. Korreksjonene er foretatt i halvårsregnskapet for 1995, og GIEK har orientert departementet om at manuelle rutiner og datasystemets kontroller er forbedret for at slike feil ikke skal oppstå i framtiden.

Utenriksdepartementet kan derfor ikke være enig i Riksrevisjonens konklusjon under dette punktet om at budsjettavvikene skyldes at de vedtatte budsjettforutsetninger ikke er fulgt opp av GIEK og Utenriksdepartementet. Det er på den annen side på det rene at rutiner for budsjettering, regnskap og rapportering må vurderes og analyseres kontinuerlig med tanke på forbedringer. Det må for øvrig tas hensyn til at 1994 på mange måter var å anse som et prøveår, og at alle sider ved den nye organisasjonsmodellen ikke var befestet fra årets begynnelse.

1.3 Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet

GIEK framholder at de i alle år har rapportert i henhold til Finansdepartementets forskrifter, og at de ikke har fått noen signaler om at rapporteringsformen er lite tilfredsstillende. Utenriksdepartementet/GIEK er imidlertid åpen for å diskutere form og innhold i rapporten i forhold til GIEKS nye rammevilkår og balansekrav, og departementet har svart Riksrevisjonen at man tar sikte på en gjennomgang av rapporteringsrutinene i samråd med Finansdepartementet, i forbindelse med at det skal utarbeides en egen økonomiinstruks for GIEK.

1.4 GIEKs årsrapportering

Utenriksdepartementet vil understreke at man har pålagt GIEK å rapportere og redegjøre for foretatte avskrivninger i vedlegg til årsmeldingen. For øvrig vises det til at departementet har til hensikt kontinuerlig å vurdere rapporteringsrutiner etc. i samråd med GIEK og Finansdepartementet før den bebudede evaluering etter forvaltningsbedriftens første treårsperiode. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen viser til kritikken som framkommer i antegnelsen under punktene 1 og 1.1 og har merket seg at departementet tar sikte på å omtale saken i Stortingsproposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1996.

Riksrevisjonen stiller videre spørsmål ved om departementets og GIEKs budsjettoppfølging har vært tilfredsstillende.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

2.1.5 Komiteens merknader

Komiteen vil peika på at når Stortinget 25. mai 1993 gjorde vedtak om nye rammevilkår for Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), sa Stortinget seg samd i å omorganisere GIEK til forvaltingsbedrift. Forvaltingsbedriftsmodellen vart valt for å understreka fleksibiliteten som ligg i at GIEK skal ha sjølvstendig ansvar for å ivareta føremålet med verksemda: å fremma norsk eksport og investeringar i utlandet, og for å driva verksemda i samsvar med balansekravet.

Komiteen har merka seg at det i budsjettet for 1994 framgår:

Komiteen syner til at Stortinget vedtok at forvaltingsbedrifta GIEK budsjett- og rekneskapsmessig skulle delast inn i ein forretningsdel og ein samfunnsdel. Forretningsdelen omfattar kredittforsikrings- og garantiverksemd relatert til private kjøparar i OECD-land inntil 360 dagars kreditt. Det var ein føresetnad å driva garantiverksemd på tilnærma forretningsmessige vilkår. Samfunnsdelen si kjerneverksemd omfattar kredittforsikring- og garantitilbod elles.

Komiteen peikar på at GIEK ved samfunnsdelen i tillegg har driftsansvar for to verksemdsområder: Gamal portefølje og Særskilte garantiordningar vedteke av Stortinget, og mottar refusjon for dette arbeidet frå dei to verksemdsområda. Samfunnsdelen er dessutan tillagt administrasjon av visse garantiordningar og anna verksemd mot refusjon av driftsutgifter på forretningsmessig grunnlag.

Komiteen syner til St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet kap. 2460, Garanti-instituttet for eksportkreditt, post 24 (s. 52), der det for Samfunnsdelen vert budsjettert med refusjon av administrasjonsutgifter samt lånemidlar og rentekostnader. GIEK sin forretningsdel vart i same dokumentet også budsjettert med bruk av lånemidlar og rentekostnader. Driftsresultata vart budsjettert i balanse med 0. Komiteen har merka seg at det er gjort slik for at « nye » GIEK skulle starta med « blanke ark » frå 1. januar 1994.

Vidare viser komiteen til at forretningsdelen skulle drivast etter sjølvfinansieringsprinsippet, noko som vert støtta av at det vart budsjettert med eit låneopptak som startkapital, og det vart budsjettert med renteutgifter knytta til dette låneopptaket.

Komiteen syner til at Utanriksdepartementet/GIEK i utgangspunktet hadde føreslått å yta eit oppstartingstilskot, men at dette vart omgjort til budsjetterte lånemidlar og renteutgifter av Finansdepartementet.

Komiteen viser til at Forvaltingsbedrifta GIEK sitt budsjett for 1994 kap. 2460 kun syner samfunnsdelen og forretningsdelen, og er lagt opp for å ivareta dei forretningsmessige prinsippa som pregar tanken bak statlege forvaltingsbedrifter, m.a. med bruk av lånemidlar (startkapital, post 90 og 91) for oppstart av « nye GIEK ». Vidare er det inntektsføring av refusjon under Samfunnsdelen for administrasjon av øvrig verksemd under Samfunnsdelen, samt rentekostnader knytt til budsjetterte lånemidler.

Komiteen viser til at det er dette budsjettet som er vedtatt for forvaltingsbedrifter, jf. skisse på s. 53 i St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet, Gamal portefølje og Særskilte vedtak er ikkje med i budsjettet på tilsvarande måte.

I St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet, s. 57, pkt. VI a. Generelt, heiter det:

« Det legges til grunn nettobudsjettering. Virksomheten før og etter 1. januar 1994 skal holdes budsjett- og regnskapsmessig adskilt, og det skal føres egne budsjett og regnskap for forvaltningsbedriftens kjernevirksomhet (forretningsdel og samfunnsdel). For de to virksomhetsdelene Gammel portefølje og Særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget, skal det føres egne regnskap med underspesifikasjon på de ulike garantiordninger. De øvrige virksomhetsdeler er dekket av egne kapitler i budsjettet og kun refusjonsbeløpet for administrering av disse ordningene inngår i forvaltningsbedriftens driftsbudsjett/regnskap. »

Komiteen syner til sitat frå svarbrev frå Utanriksdepartementet til Riksrevisjonen datert 21. juni 1995 der Utanriksdepartementet syner til at:

« ... man med utgangspunkt i de ulike stortingsdokumenter om omorganiseringene av GIEK og GIEKs nye vedtekter fastsatt av UD, kan ha to ulike tolkninger av organiseringen av forvaltningsbedriften GIEK. GIEKs tolkning legger til grunn at institusjonen fra 1. januar 1994 er en integrert forvaltningsbedrift med fire virksomhetsområder, Forretningsdelen, Samfunnsdelen, Gammel portefølje og Særskilte garantiordninger, og at hvert av virksomhetsområdene styres etter forskjellige retningslinjer, regler og krav. (...)

Den alternative forståelsen av forvaltningsbedriften GIEK tar utgangspunkt i at hensikten med opprettelsen av « nye GIEK » var å etablere et klart skille mellom den gamle portefølje og virksomheten etter 1. januar 1994. Det « nye GIEK » skulle starte med « blanke ark », og GIEK skulle administrere Gammel portefølje på vegne av og i samarbeide med staten ved UD. Dette innebærer at den nye integrerte forvaltningsbedriften GIEK egentlig kun omfatter kjerneområdene Forretningsdelen og Samfunnsdelen, og at alle virksomhetsområder administreres på vegne av staten. »

Komiteen er samd med Riksrevisjonen i at det er den « alternative forståelsen » (frå Utanriksdepartementet sitt svarbrev 21. juni 1995) som var intensjonen med « nye GIEK ». Dette finn også støtte i GIEK sine vedtekter § 4, der det heiter: « Forvaltningsbedriften GIEK er budsjett- og regnskapsmessig inndelt i en forretningsdel og en samfunnsdel ». I § 10 vert det slått fast at det skal førast separate budsjett og regnskap for forretningsdelen og for kjerneverksemda i Samfunnsdelen. Vidare skal GIEK avgi budsjett og regnskap for dei ulike verksemdsområda som vert dreve eller vert administrert under Samfunnsdelen.

Komiteen har registrert at Riksrevisjonen har peika på at det ikkje er nødvendig å endra vedtektene for « nye GIEK » no.

Komiteen er nøgd med at Regjeringa tek Riksrevisjonen sine merknader til etterretning når det gjeld at GIEK si nye og gamle verksemd ikkje vart halden godt nok frå kvarandre.

Komiteen har merka seg Regjeringa si omtale av GIEK i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1996.

Komiteen er nøgd med at Regjeringa har eller vil avrekna og retta opp dei tilhøva Riksrevisjonen har peika på så raskt som mogleg. Vidare er komiteen nøgd med at det vil bli sett til at ingen av disposisjonane medfører subsidiering av noko område av verksemda.

Komiteen legg avgjerande vekt på at ein i det vidare arbeidet med organisering av GIEK opprettheld strenge krav til budsjett og rekneskapsmessig skille mellom Forretningsdelen og Samfunnsdelen og mellom Gamal portefølje og Særskilte stortingsvedtak. På denne bakgrunn er komiteen vidare samd i at departementet held fram arbeidet m.a. med organisasjonsspørsmål som er tatt opp av Riksrevisjonen, med sikte på ein mest mogleg tilfredsstillande struktur også ut frå eit kontrollmessig synspunkt.

Komiteen sluttar seg elles til dei merknader Riksrevisjonen har kome med, og støttar framlegget til desisjon.

2.2 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

2.2.1 Sammendrag

2.2.1.1 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

Utenriksdepartementet forvalter årlig betydelige tilskuddsmidler. I henhold til St.prp. nr. 1 (1992-1993) utgjorde eksempelvis tilskuddsmidlene i 1993 ca 8,2 mrd. kroner hvorav 5,2 mrd. kroner ble forvaltet og utbetalt direkte av departementet. Med bakgrunn i dette foretok Riksrevisjonen i 1993 en kartlegging og vurdering av departementets styring og kontroll av den generelle tilskuddsforvaltningen. Kartleggingen omfatter ikke tilskudd gitt som pliktige bidrag som følge av norsk medlemskap i internasjonale organisasjoner.

I rapport fra undersøkelsen ble det påpekt en rekke svakheter ved den måten tilskuddsmidlene ble forvaltet på.

Det var ikke utarbeidet overordnede retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning. Det var heller ikke fastsatt målbare kriterier som gjorde det mulig i ettertid å vurdere graden av måloppnåelse.

I noen av de undersøkte avdelinger forelå det ikke skriftlig informasjon om de ulike tilskuddene. En del av informasjonen til tilskuddsmottaker ble derfor gitt muntlig.

Det ble ikke stilt samme krav til utenlandske internasjonale mottakere som til norske mottakere. Videre ble det avdekket varierende praksis med hensyn til forbehold om innsynsrett i henhold til bevilgningsreglementets § 17.

Ved noen av avdelingene var utbetaling av tilskuddene ikke i samsvar med retningslinjene i Finansdepartementets rundskriv nr. 20/84.

Manglende føring av restanselister og manglende purrerutiner bidro til at departementets oppfølging av rapporter og regnskapsoversikter ikke ble tilfredsstillende ivaretatt.

Evaluering av tilskuddsordningene ble ikke gjennomført på en tilfredsstillende måte.

I rapporten ble departementet anbefalt å gjennomføre en rekke tiltak for å bedre tilskuddsforvaltningen. Det ble i denne forbindelse anbefalt å utarbeide et sentralt regelverk for å oppnå mest mulig ensartet praksis.

Departementet anfører bl.a. i sitt svarbrev av 18. mai 1995:

« Generell del - instrukser og retningslinjer.

Departementet vil bemerke at de overordnede forvaltningsreglene som benyttes i Utenriksdepartementet og underliggende etater, bl.a. bevilgningsreglementet, økonomireglement og øvrige til en hver tid gjeldende rundskriv fra Finansdepartementet må kunne kalles ensartede retningslinjer.

Utenriksdepartementet vil dessuten bemerke at det er satt i gang et omfattende utredningsarbeid for å bedre kvalitetssikringen i departementets bistandsforvaltning.

Departementet vil se på muligheten om det på grunnlag av ovennevnte utredningsarbeid kan utarbeides mer ensartede og generelle regler som kan gjelde innenfor hele departementets arbeidsområde.

Når det gjelder rutiner for oppfølging av underliggende etater, (her NORAD), vil departementet bemerke at dette arbeidet prioriteres og er styrket gjennom en rutinemessig og tett styringsdialog mellom Utenriksdepartementet og NORAD.

Målformulering

Riksrevisjonen påpeker mangelfull eller for generell målformulering for tilskuddsordningene.

Utenriksdepartementet vil bemerke at bl.a. innenfor Handlingsprogrammet for Øst-Europa er det utarbeidet konkrete retningslinjer for prosjektstøtten med utgangspunkt i målene som er nedfelt i St.prp. nr. 74 (1992-1993). Disse retningslinjene ligger til grunn for de evalueringsskjema som er utarbeidet. Alle prosjekter evalueres og legges inn i en evalueringsdatabase.

Tildeling av tilskudd

Departementet har merket seg Riksrevisjonens synspunkter om at det bør utarbeides standard tildelingsbrev eller kontrakter for tilskuddsmottakere.

Departementet vil bemerke at det kan være vanskelig å utarbeide ensartede skjema med krav til tilskuddsmottakere gjennom standard tildelingsskjema siden departementets tilskuddsordninger er av svært ulik karakter. Men departementet vil likevel se på om dette kan forbedres.

Riksrevisjonen mener at det i de revisorattesterte regnskaper må vurderes om det også kan stilles krav om at midlene er benyttet i henhold til departementets forutsetninger i tildelingsbrev og mottakers søknad. Departementet vil i det pågående arbeidet med kvalitetssikring se på Riksrevisjonens merknader på dette området, og vurdere om slike krav skal stilles.

Departementet har og merket seg Riksrevisjonens merknader vedrørende oppfølging av tilskudd utbetalt til utenlandske/internasjonale organisasjoner.

Departementet vil se på om den gjeldende praksis vedrørende rapporteringen fra internasjonale ordninger bør gjøres bedre.

Når det gjelder det generelle kravet om at departementet bør kreve ubenyttede midler og eventuelle opptjente renter tilbakebetalt fra internasjonale organisasjoner viser departementet bl.a. til tidligere korrespondanse med Riksrevisjonen om dette, og også omtale i St.prp. nr. 47 (1994-1995).

Utbetalingsrutiner og oppfølging av dokumentasjon/regnskapsmateriale

Departementet er i ferd med å utarbeide løsninger til et nytt økonomisystem, herunder prosjektstyringsverktøy. En vil i den sammenheng også se på mulighetene dette har for å bedre de eksisterende rutinene vedrørende utbetaling og kontroll av tilskuddsordningene.

Evaluering av tilskuddsordningen

Departementet har merket seg Riksrevisjonens synspunkter vedrørende evalueringer etc.

Departementet arbeider nå med å forbedre resultatstyrings- og rapporteringsdelen for alle ordninger. Det vises bl.a. til utarbeidelsen av mål og resultatindikatorer i St.prp. nr. 1, samt rapporteringer i forbindelse med dette. Dette arbeidet skal fortsatt utvikles og forbedres. Det ovennevnte utredningsarbeidet for bedre kvalitetssikring i bistandsforvaltningen er også konsentrert om hvorledes man skal bedre graden av mål- og resultatoppnåelse i norsk bistand.

Departementet vil for øvrig bemerke at det innenfor bistandsbudsjettet rutinemessig gjennomføres evalueringer av uavhengige konsulenter/institusjoner. Under Handlingsprogrammet for Øst-Europa foretas det evaluering av hvert prosjekt.

Anbefalinger/forslag til tiltak

Departementet har med interesse merket seg Riksrevisjonens rapport og forslag til løsninger for å gjøre tilskuddsforvaltningen bedre og mer effektiv. Departementet vil dra nytte av dette i det videre arbeid med oppfølging av rapporten. »

Riksrevisjonen vil bemerke at bl.a. på grunn av mangel på utforming av regelverk/retningslinjer har departementets tilskuddsordninger ikke blitt forvaltet på en tilfredsstillende måte. Tatt i betraktning departementets struktur, forflytting av personell og ulike tilskuddsordninger, er det viktig at det finnes skriftlige retningslinjer både på departements- og avdelingsnivå. På grunnlag av disse forhold bør det utarbeides generelle retningslinjer som omfatter hele forvaltningsprosessen og som kan benyttes som grunnlag for alle tilskuddsordninger.

Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart:

« Flere av de forholdene Riksrevisjonen peker på i ovennevnte rapport inngår i et omfattende utredningsarbeid som departementet har iverksatt for bedre kvalitetssikring gjennom systemer for bedret mål- og resultatstyring i norsk bistand. Utgangspunktet for arbeidet har vært Nord-Sør/Bistandskommisjonens understreking av behovet for bedre kvalitetssikring av norsk bistand. Dette arbeidet vil bli omtalt i den stortingsmelding om mål- og virkemidler i norsk sør-politikk som nå er under utarbeidelse.

Utenriksdepartementet har satt i gang et arbeid med overordnete retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning. I dette arbeidet inngår også retningslinjer for departementets kontroll og oppfølging av underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Dette arbeidet utføres i nær tilknytning til arbeidet med forbedret resultatstyring og -rapportering i bl.a. St.prp. nr. 1 og tildelingsbrev, jf. også de nye kravene på dette området som foreslås innarbeidet i det nye økonomireglement for staten.

Ytterligere et viktig ledd i departementets arbeid med bedre kvalitetssikring av norsk bistand vil være en mer oversiktlig struktur for de ulike mål, strategier og programmer som er fastsatt for norsk bistand. Særlig viktig vil det være å få en klar sammenheng mellom Regjeringens strategidokumenter på den ene side og de årlige budsjettproposisjoner på den annen. I nær tilknytning til dette vil departementet vie betydelig oppmerksomhet til spørsmålet om utvikling av kriteriene for tilbakemelding om resultater av bistand i forhold til de fastsatte mål på ulike nivåer. Enhver rapportering må inneholde relevant analyse som grunnlag for den videre virksomhet.

I tilknytning til arbeidet med et sentralt regelverk for departementets tilskuddsforvaltning hvor alle faser i saksgangen vil bli ivaretatt, vil Utenriksdepartementet fortsette arbeidet med bedre kontroll og oppfølging av tilskuddsbevilgningene. I Direktoratet for utviklingshjelp er det opprettet en resultatsoppfølgingsenhet som skal bidra til kvalitetsbedring i bistanden gjennom resultatoppfølging, tilbakeføring av erfaringer og opplæring. I departementet er det opprettet en stilling som revisjonsdirektør med ansvar for kvalitetssikring og resultatoppfølging. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser positivt på at Utenriksdepartementet vil utarbeide overordnede retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning, herunder retningslinjer for departementets kontroll og oppfølging av underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Riksrevisjonen forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon ».

2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen har merka seg den rapport som Riksrevisjonen har utarbeidd når det gjeld Utanriksdepartementet si tilskotsforvaltning. I rapporten vert det peika på ei rekkje manglar ved forvaltninga av tilskotsmidlane; det har ikkje blitt utarbeidd overordna retningsliner for tilskuddsforvaltninga, det har ikkje blitt laga retningsliner for departementet sin kontroll med underliggjande etatar si tilskuddsforvaltning, og det er ikkje fastsett målbare kriteriar som i ettertid har gjort det mogeleg å vurdere graden av måloppnåing. Av rapporten framgår dessuten at det i nokre tilfelle ikkje låg føre skriftleg informasjon om dei ulike tilskota - ein del av informasjonen til mottakar vart derfor gitt munnleg. Det vart ikkje stelt dei same krav til utanlandske mottakarar som til norske mottakarar. Manglar vart også påvist når det gjeld atterhald om innsynsrett overfor mottakarane, samt at det vart påvist manglande oppfølging og manglande evaluering av tilskotsordningane.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen finn å måtte konkludere med at på grunn av mangelen på utforming av tilstrekkjeleg regelverk/retningsliner har departementet sine tilskotsordningar ikkje vorte forvalta på ein tilfredsstillande måte. Ikkje minst sett i forhold til dei betydelege tilskotsmidlar det her er tale om - heile 8,2 mrd. kroner for 1993 - finn komiteen det utilfredsstillande at det ikkje er etablert sikrare rutinar på dette området. Komiteen ser likevel, på same måte som Riksrevisjonen, positivt på at departementet nå utarbeider overordna retningsliner for departementet og underliggjande etatar si tilskotsforvaltning. Komiteen meiner at dette arbeidet må gis høg prioritet.

Komiteen sluttar seg til Riksrevisjonens framlegg til desisjon.

3. Kap. 3 Administrasjonsdepartementet

3.1 Statens tomter i Narvik - festekontrakter med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune

Staten eier betydelige eiendomsarealer i Narvik kommune. Disse ble ervervet ved århundreskiftet i forbindelse med byggingen av Ofotbanen. En god del av arealene er festet bort blant annet til private næringsdrivende, Narvik kommune og Nordland fylkeskommune.

En undersøkelse Riksrevisjonen foretok i 1993 avdekket at flere av festekontraktene Narvik kommune har med staten, er av eldre dato. For flere festekontrakter er ikke festeavgiften regulert siden kontraktene ble undertegnet. I enkelte tilfeller betaler Narvik kommune en festeavgift på kr 0,01 og kr 0,02 pr. m² pr. år til staten. Festetiden er utløpt for flere av kontraktene og ny festekontrakt er ikke inngått av kommunen.

Narvik flyplass ble åpnet for rutetrafikk i 1975. Flyplassen ble bygget av Narvik kommune for flyplassarealet som lå på statlig grunn. Kommunen har fram til i dag ikke betalt leie for flyplassen som dermed har vært disponert vederlagsfritt.

Riksrevisjonens kontroll i 1993 viste også at Nordland fylkeskommune leier/fester arealer i Narvik til en pris av ca kr 0,02 pr. m² pr. år.

Narvik kommune søkte både i 1988 og 1989 daværende Forbruker- og administrasjonsdepartement om å få overta statlig grunn vederlagsfritt. Begge ganger ble dette avslått av departementet.

Riksrevisjonen tok i brev av 24. mars 1993 til Statsbygg opp spørsmålet om regulering av festeavgiften for festekontrakter med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune samt forholdene vedrørende Narvik flyplass.

Riksrevisjonen har ved flere forespørsler både i 1993 og 1994 overfor Statsbygg etterlyst status i saken. I brev av 6. juni 1994 opplyste Statsbygg blant annet at saken er tatt opp og drøftet med Administrasjonsdepartementet. I brev av 24. februar 1994 til Narvik kommune foreslo Statsbygg saken løst ved frivillig voldgift. Narvik kommune svarte ikke på henvendelsen.

I svar av 1. desember 1994 uttalte departementet at Narvik kommune har foreslått at saken løses gjennom rettslig skjønn, mens Nordland fylkeskommune har bedt om at festeavgiften for tomten til Narvik sykehus ble vurdert på nytt, eventuelt avgjort ved voldgift. For flyplasstomten ville Narvik kommune få seg forelagt en festekontrakt som er utarbeidet på grunnlag av vanlig tomtepris i området.

Riksrevisjonen har senest ved brev av 8. mars 1995 til departementet bedt om å få opplyst hvordan saken står.

I svar av 7. april 1995 opplyser departementet at det pågår en skjønnssak i Narvik mellom NSB/Statsbygg og Statens veivesen. Departementet vil avvente resultatet av skjønnet for å få bedre holdepunkter når det gjelder de faktiske eiendomsverdier i Narvik. I samme brev uttaler departementet videre at Nordland fylkeskommune har gitt uttrykk for at de ikke er uvillig til å gå i forhandlinger med Statsbygg for å løse saken.

Etter Riksrevisjonens oppfatning burde flere av festekontraktene ha vært regulert for flere tiår siden. Det er heller ikke tilfredsstillende at det ikke er inngått nye avtaler i de tilfeller der festekontraktene er utløpt. Det synes som om det fra statens side har vært satset for lite i forbindelse med oppfølging av festekontraktene.

Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Statsbygg har arbeidet med denne saken over flere år, men har hatt vanskeligheter med å nå fram til en løsning med Narvik kommune. (...)

Administrasjonsdepartementet har, som påpekt av Riksrevisjonen, i brev av 7. april 1995 til Riksrevisjonen, redegjort for den planlagte videre oppfølging av denne saken. I brevet vises det til at det pågår en skjønnssak mellom NSB/Statsbygg og Statens vegvesen i Narvik, og at departementet ønsket å avvente resultatet av denne prosessen. Det ble antatt at skjønnet ville åpne muligheter for å få til en forhandlingsløsning med kommunen, samtidig som man ville få bedre holdepunkter for de faktiske eiendomsverdier i Narvik. (...) Skjønnssaken er nå avsluttet med overskjønn. Skjønnet ga lavere verdier enn hva NSB og Statsbygg på forhånd hadde forventet. På bakgrunn av avsluttet overskjønn vil det bli foretatt en ny vurdering av eiendommene. Det tas sikte på å gjenoppta forhandlingene med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune i oktober 1995. Målsettingen er å nå fram til en løsning senest i løpet av 2. kvartal 1996. Departementet har pålagt Statsbygg løpende rapportering om fremdriften i denne saken. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen viser til at oppfølgingen av festekontraktene med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune samt forholdene vedrørende Narvik flyplass til nå har vært lite tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at det tas sikte på å gjenoppta forhandlinger med kommunen og fylkeskommunen høsten 1995 og at målet er å nå fram til en løsning senest i løpet av annet kvartal 1996.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

3.1.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at etter Riksrevisjonens oppfatning burde flere av festekontraktene vært regulert for flere år siden, at det ikke er tilfredsstillende at det ikke er inngått nye avtaler i tilfeller der festekontraktene er utløpt, og at det synes som om det fra statens side har vært satset for lite i forbindelse med oppfølgingen av festekontraktene. Komiteen vil understreke departementets ansvar for rutiner som sikrer at statens eiendom over hele landet gir den forventede avkastning, og at likebehandling ivaretas ut fra fastsatte prinsipper. Komiteen forutsetter at denne saken nå gis nødvendig prioritet. Komiteen går også ut fra at departementet vil arbeide for at de avgifter som blir fastsatt gis ikrafttreden fra det tidspunkt hvor krav ble reist.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

3.2 Statsbyggs regnskap 1994 - innføring av nytt økonomisystem

Statsbygg tok i bruk nytt edb-basert økonomisystem fra 1. januar 1994. Det første driftsåret ble det avdekket flere mangler og svakheter ved systemet og regnskapet har i lange perioder i 1994 vært til dels ureviderbart. Statsbyggs regnskap for 1994 er avsluttet med en uspesifisert differanse på kr 107.077,63. Riksrevisjonen har godkjent regnskapet med forbehold om at differansen blir avklart.

3.2.1 Innføring og dokumentasjon av nytt økonomisystem

Riksrevisjonen mottok søknad om brukstillatelse for nytt økonomisystem i Statsbygg ved Administrasjonsdepartementets brev av 8. september 1993. Søknaden var ufullstendig da det manglet vesentlig dokumentasjon om systemet. Ved brev av 1. oktober 1993 meddelte Riksrevisjonen departementet at den framlagte dokumentasjonen ikke var tilstrekkelig for å kunne vurdere det nye systemet. I et møte mellom Riksrevisjonen og Statsbyggs ledelse 15. juni 1994 gjorde Riksrevisjonen blant annet oppmerksom på at godkjennelse av systemet ikke kunne gis før systemet fungerte tilfredsstillende og det forelå en fullstendig dokumentasjon.

Høsten 1994 framla departementet ytterligere dokumentasjon. Denne var, etter Riksrevisjonens syn, fortsatt mangelfull. En mer fullstendig dokumentasjon mottok Riksrevisjonen først ved brev av 17. mars 1995 fra Administrasjonsdepartementet.

Fjern FL-koden før RTF

3.2.2 Mangler og svakheter ved systemet

Det nye systemet er bygd opp av moduler. Fra januar 1994 var kun leverandørmodulen i bruk.

Forsinket innføring av kundemodulen gjorde at inntekter for første kvartal 1994 måtte føres direkte i hovedbok mens utstedelse av husleiefakturaer måtte skje i det gamle økonomisystemet. Overføring av data fra gammelt til nytt økonomisystem ble også vanskeligere enn forutsatt. På grunn av feil i programvaren var det gjentatte problemer med å overføre regnskapsdata fra reskontrosystemene til hovedbok. Dette medførte at det ikke var mulig å få en fullstendig eller korrekt kasserapport.

Flere større og mindre feil vedrørende mange funksjoner har forårsaket stadige forsinkelser og merarbeid. Blant annet har håndteringen av bilagsnummer vært mangelfull.

Riksrevisjonen har påpekt at de regnskapsrapporter systemet har produsert ikke tilfredsstiller kravene til presentasjon av et statlig regnskap.

3.2.3 Statsregnskapet 1994 - uoppklart differanse

Kasserapporten pr. 31. desember 1994 fra Statsbyggs regnskap til statsregnskapet ble først oversendt til Finansdepartementet to måneder etter at fristen gikk ut. Kasserapporten viste en uavklart differanse på kr 107.977,63 i forhold til saldoutskrifter på bank- og postgirokonti.

Ved forskjellige ettersyn i 1994 utført både av Statsbygg, Administrasjonsdepartementet og Riksrevisjonen er det konstatert at det ikke var mulig å avstemme kontoutskriftene fra Norges Bank og Postgiro mot Statsbyggs regnskap.

Riksrevisjonen har ved revisjon av årsavslutningen bemerket at Statsbygg mangler skriftlige rutiner for regnskaps- og årsavslutning. Videre ble det avdekket flere feilkonteringer og manglende avstemming og oppfølgning av midlertidige balansekonti.

Departementet har i sitt svarbrev til Riksrevisjonen uttalt at en anser nå situasjonen for å være under kontroll, slik at regnskapet for 1994 er reviderbart.

Departementet viser videre til at Statsbygg har engasjert et eksternt revisjonsfirma for å foreta en detaljert gjennomgang av regnskapet for 1994 for å oppklare differansen som har oppstått. Etter ytterligere avstemminger er differansen redusert.

Departementet peker på at den foreløpige rapporten fra revisjonsfirmaet synes å støtte opp under departementets oppfatning om at Statsbyggs regnskap ikke viser noen form for misligheter.

Til Riksrevisjonens merknader om feilkonteringer, uttaler departementet at Statsbygg tok i bruk ny kontoplan fra 1. januar 1994, og at feilhyppigheten vil bli redusert etterhvert som man blir fortrolig med den nye kontoplanen.

Når det gjelder innføringen av det nye økonomisystemet opplyser departementet at det hadde forstått det slik at Statsbygg skulle kjøre det gamle og det nye økonomisystemet parallelt en periode. Departementet har i etatsstyringsmøte rettet kritikk mot Statsbygg for at det nye økonomisystemet ble innført uten tilstrekkelig utprøving.

Det framgår av departementets svar at det fortsatt gjenstår noen problemer med økonomisystemet. Dessuten blir det i noen tilfeller feil ved overføring av kundefaktura til hovedbok. Disse forholdene er tatt opp med systemleverandøren.

Departementet understreker at det foretas en løpende avstemming av regnskapet i 1995, slik at eventuelle systemmessige feil vil oppdages når/eller dersom de inntreffer. Det framheves at de regnskapsrapporter som avlegges i 1995 skal være pålitelige.

Riksrevisjonen bemerker at det nye økonomisystemet som ble tatt i bruk fra årsskifte 1994 ikke var ferdig tilpasset for føring av statlig regnskap. Blant annet manglet vesentlige regnskapsrapporter som hovedbok og bilagsjournal.

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det kritikkverdig at det nye systemet ble tatt i bruk før dette var tilstrekkelig utprøvd og uten at det forelå rutinebeskrivelser for systemet. Det er også uheldig at systemet blir igangsatt før brukstillatelse er ferdigbehandlet av Riksrevisjonen.

Svakheter og mangler som er omtalt tyder på at det kan stilles spørsmål om påliteligheten av regnskapsavleggelsen og innsendte kasserapporter. Riksrevisjonen har ikke avdekket forhold som kan tyde på misligheter, men vil påpeke at systemet er lite revisjonsvennlig.

Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Statsbygg ble forvaltningsbedrift fra 1. januar 1993. I den forbindelse ble det gjort et grunnleggende utredningsarbeid for å slå fast hvilke økonomiske parametre den nye etaten skulle styres etter og hvordan rapporteringen av økonomidata skulle se ut. Utredningsarbeidet konkluderte blant annet med at det var nødvendig å gå over til ny kontoplan. Innføringen av ny regnskapsordning foregikk fra medio 1992 til medio 1994.

Statsbygg valgte leverandør av økonomisystem etter grundige undersøkelser i markedet og en tilbudskonkurranse. Det viste seg imidlertid at det leverte systemet hadde problemer med å etterleve de krav som var stilt til produktet gjennom kravspesifikasjon og kjøpekontrakt. Det er dette som har forårsaket de problemer Statsbygg har hatt i 1994 i forbindelse med regnskapsavleggelsen. Statsbygg stod høsten 1993, ovenfor valget mellom å akseptere systemet med løfte om utbedring av mangler, eller å forkaste systemet og i stedet satse på et annet. Det siste alternativet ville medført en ny anskaffelsesprosess med tilhørende forsinkelse og likevel ingen garanti for at et eventuelt annet system ville være bedre tilpasset de statlige særbehov med hensyn til regnskapssystemet.

Statsbygg har engasjert et eksternt revisjonsfirma for å foreta en gjennomgåelse av regnskapet for 1994. Målet har blant annet vært å oppklare differansen i kassarapporten på kr 107.977, samt skape trygghet om regnskapet for øvrig. Det gjenstår en differanse på kr 435.

Regnskapet for 1995 blir løpende avstemt. Det skulle derfor ikke være noen særskilt grunn til å reise tvil om påliteligheten av kasserapportene for 1995.

Statsbygg har dannet en egen arbeidsgruppe som bidrar i arbeidet med å utvikle nødvendige tilleggsrapporter, hvor de rapporter Riksrevisjonen etterlyser har særskilt prioritet. Administrasjonsdepartementet vil følge opp at Statsbygg prioriterer arbeidet med å få et økonomisystem som oppfyller alle formelle krav. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen viser til at etter omleggingen til forvaltningsbedrift 1. januar 1993 ble det gamle økonomisystemet, som var blitt tilpasset den nye organisasjonsstrukturen, brukt ved føringen av Statsbyggs regnskap for 1993. Etter Riksrevisjonens oppfatning kunne Statsbygg høsten 1993 valgt å utsette innføringen av nytt økonomisystem til et senere tidspunkt enn 1. januar 1994. Dette ville blant annet gjort det mulig å foreta en mer inngående testing av systemet.

Riksrevisjonen meddelte Administrasjonsdepartementet i brev av 15. september 1995 at brukstillatelse til Statsbyggs nye økonomisystem ikke kunne gis slik det foreligger. Ved avgjørelsen ble det lagt særlig vekt på at systemet mangler bilagsjournal, tilfredsstillende hovedbok og at datobegrep ikke er entydig.

Riksrevisjonen har bedt departementet redegjøre for når de påpekte mangler og svakheter i systemet vil være utbedret.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

3.2.4 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at Statsbyggs regnskap for 1994 ifølge Riksrevisjonen i lange perioder i 1994 har vært til dels ureviderbart, og at regnskapssystemet ikke tilfredsstiller kravene til presentasjon av et statlig regnskap. Av konkrete feil som påpekes av Riksrevisjonen kan nevnes at det ikke har vært mulig å få en fullstendig eller korrekt kasserapport, at bilagshåndteringen har vært mangelfull, at kontoutskriftene fra Norges Bank og Postgiro ikke har vært mulig å avstemme mot Statsbyggs regnskap og at Statsbygg mangler skriftlige rutiner for regnskaps- og årsavslutning.

Det er etter komiteens flertalls, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, oppfatning utilfredsstillende at Statsbygg med sine ressurser og kompetanse har bragt seg selv i en så pinlig situasjon, og at Statsbygg pr. 15. september 1995 fortsatt ikke har fått brukstillatelse fra Riksrevisjonen for sitt nye økonomisystem.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

4. Kap. 6 Fiskeridepartementet

4.1 Kystverkets internkontroll, økonomistyring og regnskap for 1994

I forbindelse med revisjon av Kystverkets regnskap for årene 1990-94 er det påpekt en rekke betydelige feil og mangler som fortløpende er tatt opp i brev til Kystdirektoratet og underliggende distrikter med gjenpart til Fiskeridepartementet. I brev av 19. april 1995 til Fiskeridepartementet har Riksrevisjonen påpekt at flere av forholdene som er tatt opp er av en slik karakter at kvaliteten på regnskapene må karakteriseres som lite tilfredsstillende. Blant annet er følgende forhold avdekket:

-	formelle feil og feilføringer som blant annet har resultert i brudd på bruttoprinsippet og kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementets §§ 4 og 14

-	omfattende omposteringer ved slutten av året som indikerer manglende budsjettoppfølging gjennom året. Ofte mangler underlagsmateriale som skal dokumentere omposteringene

-	manglende avstemming og oppfølging av balansekonti. Dette medfører blant annet at tildels store beløp som skulle vært utgiftsført i regnskapet blir stående i balansen

-	manglende attestasjon og anvisning av bilag eller at bilag er anvist av personer uten anvisningsmyndighet

-	sviktende rutiner for innsending og arkivering av bilag.

Kystverkets besvarelser på Riksrevisjonens merknader er ofte utilfredsstillende og mangelfulle og saksbehandlingstiden er uakseptabelt lang. I flere tilfeller er forhold som er tatt opp ikke blitt fulgt opp av etaten til tross for skriftlig tilbakemelding til Riksrevisjonen om at dette skal skje.

Innføring av nytt økonomistyringssystem og ny kontoplan i Kystverket fra 1. januar 1994 skulle også omfatte ny økonomi-/regnskapsinstruks for etaten. Riksrevisjonen fant grunn til å reise spørsmål om økonomi- og regnskapsarbeidet har vært tilstrekkelig prioritert. Spesielt har Riksrevisjonen pekt på viktigheten av at Kystdirektoratet har nødvendig kapasitet og faglig kompetanse til å sikre god oppfølging og kvalitet på økonomiarbeidet i etaten.

Fiskeridepartementet har i sitt svarbrev av 12. mai 1995 blant annet vist til at innføring av nytt økonomisystem har medført vesentlig større ressursforbruk enn forventet. Departementet har sagt seg enig i Riksrevisjonens vurdering av at arbeidet med å sikre den planlagte framdriften når det gjelder intern systemutvikling, herunder etablering av rutiner på kontroll- og rapporteringssiden, ikke i tilstrekkelig grad har vært prioritert. Fiskeridepartementet mener at en oppdatert økonomi- og regnskapsinstruks vil være et viktig ledd i styrkingen av internkontrollen og økonomistyringen i Kystverket. Departementet vil derfor påse at arbeidet med en slik instruks blir sluttført så snart som mulig og senest innen oktober 1995.

Det framgår for øvrig at Fiskeridepartementet har gått inn i en dialog med Kystdirektoratet med sikte på å iverksette tiltak på kort og lang sikt, slik at økonomi- og regnskapsarbeidet kan bli forbedret. Kravet til rapportering er skjerpet.

Når det gjelder de konkrete forhold som er avdekket gjennom revisjonen av regnskapene for årene 1990-94, vil departementet påse at de nødvendige opprettinger vil bli foretatt i løpet av sommeren 1995. På noe lengre sikt vil følgende tiltak bli iverksatt:

-	utvikling av interne styringssystemer på drifts-, kontroll- og rapporteringssiden

-	kompetansekartlegging og utvikling, det vil si en gjennomgang av personalressursene knyttet til økonomi- og regnskapsarbeidet.

Departementet har som målsetting å oppnå vesentlige forbedringer av økonomiarbeidet i Kystverket innenfor en tidshorisont på ett til to år.

Riksrevisjonen har innvendinger til de regnskapstall som presenteres i 1994-regnskapet, men etter omstendighetene er Kystverkets 1994-regnskap godkjent idet man har forutsatt at korrigeringene i 1995-regnskapet blir utført på en slik måte at de kan aksepteres av Riksrevisjonen.

Fiskeridepartementet har på antegnelsen svart:

« ... at departementet var gått inn i en dialog med Kystdirektoratet med det for øye å få iverksatt kortsiktige og langsiktige tiltak for å bedre økonomistyringen generelt innenfor Kystverket. Dette resulterte bl a i forslag til et kortsiktig tiltaksprogram, utarbeidet av Kystdirektoratet, med tidsfrister for hvert enkelt av tiltakene. Flere av tiltakene, som gjennomgang, kontroll og utpostering av uoppgjorte posteringer på Kystdirektoratets mellomregnskapskonti med Kystverkets distriktskontorer, er under gjennomføring. Kystdirektoratet vil legge frem en revidert regnskaps- og økonomiinstruks innen oktober 1995 (...). »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at Fiskeridepartementet er innforstått med behovet for bedre regnskapsføring og internkontroll m.v. i Kystverket.

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

4.1.1 Komiteens merknader

Komiteen har merka seg at Kystverkets rekneskap for åra 1990-94 har mange betydelege feil og manglar. Feila er av ein slik karakter at rekneskapet kjem inn under kategorien som lite tilfredsstillande. Mellom anna har det forekome brot på bruttoprinsippet og kontantprinsippet. Det viser seg og at det har forekome manglande attestasjon og tilvising av bilag. Vidare er fleire bilag tilvist av personar utan tilvisingsmynde.

Komiteen har og grunn til å tru at Kystdirektoratet manglar både kapasitet og fagleg kompetanse når det gjeld å sikre både god økonomistyring og kvalitet på arbeidet. Vidare registrerer komiteen at Fiskeridepartementet uttaler i brev til Riksrevisjonen at departementet vil intensivere arbeidet med tanke på å rette opp alle feil og manglar. Departementet har som eit mål å klare dette arbeidet i løpet av 1996.

Komiteen ba Fiskeridepartementet i brev av 21. november 1995 om ein orientering om framdrifta i arbeidet med utarbeiding av ein oppdatert økonomi- og rekneskapsinstruks, samt ein utgreiing for status for dei tiltak som er iverksett med sikte på forbetringar av økonomiarbeidet i Kystverket.

Fiskeridepartementet har på denne bakgrunn mellom anna uttala fylgjande:

« ...

Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet har hatt en tett dialog i forbindelse med problemene knyttet til økonomi- og regnskapsarbeidet. Gjennom denne kontakten har vi kommet frem til en felles plattform for utvikling av økonomiforvaltningen i etaten.

Frem til i dag har fokus vært rettet mot to hovedområder. Det ene er oppdatering av regelverket og det andre er stadfesting av prinsipper for økonomi- og regnskapsarbeidet på sentrale områder som føring av oppdragsvirksomhet, regnskapsføring av prosjektrelaterte utgifter, o.a. forhold som ikke i tilstrekkelig grad er dekket opp av Bevilgningsreglementet.

Internt i Kystverket er det iverksatt en tiltakspakke med 18 konkrete tiltak med virkning på kort sikt. De fleste av disse er gjennomført, og vi kan nevne eksempler, som: klargjøring av hvem som har anvisnings- og bestillingsfullmakter, gjennomgang av uoppgjorte posteringer på Kystdirektoratets mellomregnskapskonti, utsending av direktiv til distriktskontorene med innskjerping av plikten til å foreta månedsavstemninger på mellomregnskapskonti og interimskonti o.a.

...

Det foreligger i dag en oppdatert økonomi- og regnskapsinstruks for Kystverket. Det gjenstår imidlertid en formell fastsettelse av den nye økonomi- og regnskapsinstruksen. Denne vil etter planen fastsettes av Kystdirektoratet innen kort tid, og forelegges Fiskeridepartementet med sikte på godkjenning innen årsskiftet.

...

I løpet av 1995 har det i første rekke blitt iverksatt tiltak som sikrer en vesentlig forbedring av de forhold som Riksrevisjonen påpekte i forbindelse med statsregnskapet for 1994, jf. Dok.nr.1, s. 35, herunder brudd på bruttoprinsippet og kontantprinsippet, jf. Bevilgningsreglementets § 4 og 14, omposteringer mot slutten av året, uoppgjorte balansekonti- og interimskonti mv. Enkelte av disse inngår i Kystdirektoratets tiltakspakke som er omtalt ovenfor.

...

Avslutningsvis vil vi understreke at det er lagt opp til en tett oppfølging av Kystverket gjennom skjerpede rapporteringskrav. Videre har departementet og Kystdirektoratet etablert en rutine med faste kontaktmøter. Disse møtene blir blant annet benyttet som et viktig forum for drøfting av relevante problemstillinger knyttet til økonomiarbeidet i etaten. »

Komiteen har og merka seg Innst.S.nr.57 (1995-1996), der ein samrøystes samferdselskomité tilrår at det blir føreteke omdisponering av løyvingane innafor Kystverkets ramme for å unngå omdisponeringar i statsrekneskapen for 1995. Komiteen ser dette som ein lekk i å betre dei rekneskapsmessige tilhøva i Kystverket.

Komiteen har på denne bakgrunn tillit til at rekneskapet for 1995 vil bli lagt fram i tråd med økonomi- og rekneskapsinstruksen og er samd med Riksrevisjonens framlegg til desisjon.

4.2 Opprettelse av finansiering av stiftelsen RUBIN

10. januar 1992 undertegnet Fiskeridepartementet sammen med bl.a. Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet en avtale om opprettelse av stiftelsen RUBIN (Resirkulering og utnyttelse av organiske biprodukter i Norge). Stiftelsens formål var gjennom samarbeid med næringsutøvere, forskningsmiljøer og myndighetene å oppnå en større grad av resirkulering og en mer verdifull utnyttelse av organiske biprodukter i Norge, samt å redusere de miljøproblemer som disse biprodukter representerer. Stiftelsen skulle ikke selv drive næringsvirksomhet. Vedtektene slo blant annet fast at stiftelsen skulle opphøre pr. 31. desember 1994, med mindre samtlige stiftere var enige om å fortsette virksomheten.

Riksrevisjonen har i brev av 26. april 1995 tatt opp to hjemmelsspørsmål med Fiskeridepartementet i forbindelse med stiftelsen RUBIN:

-	hjemmel for utgiftsbudsjetteringen

-	hjemmel for å etablere stiftelsen.

Når det gjelder tildelingene fra stifterne i perioden 1991-94 har Fiskeridepartementet opplyst at belastningene er fordelt på angjeldende departementers budsjettområder og ytterligere fordelt innenfor departementenes budsjettområder på kapitler og poster. Den opprinnelige avtalen omfattet bruk av ca 25 mill. kroner til og med 1994. Departementets oversikt tyder på at vel 23 mill. kroner er tildelt stiftelsen. Den nye avtalen tyder på at virksomheten til stiftelsen vil kreve ytterligere ca 9,6 mill. kroner i 1995-97.

Riksrevisjonen mener at beløpsstørrelsen totalt taler for at hele saken burde vært lagt fram for Stortinget. Avtalens forbehold om at finansieringen betinger at Stortinget for hvert år godkjenner departementets budsjettforslag er neppe noe avgjørende argument for å unnlate å gi Stortinget en samlet presentasjon. I den forbindelse viser Riksrevisjonen til antegnelsene til statsregnskapet 1990, der det framgår at kontrollkomiteen i Innst.S.nr.175 (1984-1985) om Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 1983 sa seg enig i at spørsmål om overføring av statlige oppgaver og midler til selvstendige rettssubjekter bør legges fram for Stortinget på prinsipielt grunnlag.

Det antas at stiftelsen RUBIN er et selvstendig rettssubjekt i denne sammenheng. Prosjektet burde etter Riksrevisjonens oppfatning ha vært forelagt Stortinget med samlet informasjon om forventet budsjettbelastning og med forslag vedrørende organiseringen av stiftelsen.

Fiskeridepartementet har gitt følgende redegjørelse for saken i brev av 9. juni 1995:

« 1 Hjemmel for utgiftsbudsjetteringen

Hovedgrunnen til at det ikke ble gitt en mer samlet presentasjon av RUBIN over Fiskeridepartementets budsjett må ses på bakgrunn av at fordelingen av bidragene til stiftelsen var tenkt noe annerledes fra starten, og med et større forventet bidrag fra næringen selv. I utgangspunktet var det lagt opp til en vesentlig større egeninnsats fra næringen selv i finansieringen av RUBIN. Av ulike grunner var det imidlertid ikke mulig å få dette til. (...) Etter FOS- konkursen i 1991 falt imidlertid oppdrettsnæringens andel i hovedsak bort i sin helhet, og denne andelen ble for en del dekket opp av Fiskeridepartementet, Miljøverndepartementet og Norges forskningsråd. For finansieringsforpliktelsene fra Norges Fiskarlag og Fiskeindustriens Landsforening (nå Fiskerinæringens Landsforening) ble det funnet fram til en løsning med finansiering over de årlige fiskeriavtaler mellom Staten og Norges Fiskarlag. Bruken av avtalemidler blir rapportert til Stortinget i egne stortingsproposisjoner, og RUBIN er gitt særskilt omtale i forhold til bruken av disse midlene. (...) Fiskeridepartementet har orientert Stortinget om RUBIN i flere stortingsdokumenter i perioden 1991-94, og det er tatt forbehold om Stortingets godkjenning av bruken av midler til dette formålet. Fordi finansieringen av RUBIN har vært basert på midler fra ulike poster over Fiskeridepartementets budsjett, er rapportering skjedd i forhold til disse postene. I ettertid kan departementet se at denne presentasjonsformen kan framstå som noe fragmentert, og at det derfor kunne vært hensiktsmessig å ha vurdert en mer samlet og pedagogisk framstilling av stiftelsen overfor Stortinget.

2 Hjemmel for å etablere stiftelsen

Grunnen til at organiseringen av stiftelsen RUBIN ikke ble lagt fram for Stortinget som eget vedtaksforslag var i første rekke at RUBIN fra starten av var ment å være næringens hovedansvar, og videre næringens eget organ for koordinering av næringsutviklingsarbeidet på biproduktsektoren. Dette gjenspeiles blant annet i den opprinnelige stiftelsesavtalen der næringen ble gitt styreformannsvervet, og en bred representasjon i styret. Utgangspunktet var således at RUBIN ble etablert som næringens eget organ, mens det offentlige var tiltenkt en mer tilbaketrukket tilretteleggingsrolle. Dette var også hovedårsaken til at RUBIN ble etablert som en privat stiftelse. Dermed framsto det også som mindre nærliggende å forelegge spørsmålet omorganisering av stiftelsen for Stortinget med eget vedtaksforslag. (...) Slik rollen til RUBIN har blitt - kombinert med at finansieringsgrunnlaget i hovedsak er blitt basert på offentlige midler - har Fiskeridepartementet funnet det hensiktsmessig å legge spørsmålet om organisering og videreføring av stiftelsen RUBIN for perioden 1995-97, samt samlet økonomisk ramme, fram for Stortinget på bredere basis. Det vises i den forbindelse til Fiskeridepartementets brev av 8. juni 1995 til Riksrevisjonen om dette. »

Fiskeridepartementets redegjørelse og forslag er tatt inn i St.prp. nr. 51 (1994-1995) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1995.

Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeridepartementet nå har lagt avgjørelsen vedrørende ny registrering av stiftelsen fram for Stortinget som egen sak. Likeså at kostnadsrammen på inntil 9,6 mill. kroner for 1995-97 er angitt.

Det er Riksrevisjonens oppfatning at også beslutningen vedrørende den opprinnelige etablering skulle vært forelagt Stortinget, da Fiskeridepartementets sentrale rolle både som stifter og finansieringskilde burde vært klar på det tidspunkt avtalen ble inngått.

Ved finansiering av statlig tiltak og programmer gjennom deltakelse fra flere departementer og statlige organer må det etter Riksrevisjonens oppfatning klargjøres i proposisjonsteksten fra hvilke kilder (kapittel og post) i statsbudsjettet midlene forutsettes å komme. Dette gjelder også der tiltaket ikke inkluderer opprettelse av eget rettssubjekt.

Fiskeridepartementet har på antegnelsen bl.a. svart:

« (...) Fiskeridepartementets finansiering av RUBIN har vært basert på midler fra ulike poster over departementets budsjett, slik at rapporteringen overfor Stortinget har skjedd i forhold til hver enkelt av disse postene. I ettertid ser departementet at presentasjonen av stiftelsen kunne ha fremstått mer samlet i proposisjonen, samt at fremstillingen også burde inkludert en oversikt over hvilke andre departementers kapitler og poster midler forutsettes å komme fra. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at Stortinget får de nødvendige opplysninger når det opprettes selvstendige rettssubjekter og når det budsjetteres tilskudd til slike.

Riksrevisjonen foreslår:

« Kan passere. »

4.2.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har stilt spørsmål både ved hjemmelen for utgiftsbudsjetteringen når det gjelder stiftelsen RUBIN, samt ved hjemmelen for etablering av stiftelsen. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at beløpsstørrelsen tilsier at hele denne saken burde vært fremlagt for Stortinget. Avtalens forbehold om at finansieringen betinger at Stortinget for hvert år godkjenner departementets budsjettforslag, er ikke tilstrekkelig grunn til å unnlate å gi Stortinget en egen, samlet presentasjon. Komiteen vil i denne sammenheng også vise til at kontrollkomiteen i Stortinget tidligere har forutsatt at spørsmål om overføring av statlige oppgaver og midler til selvstendige rettssubjekter bør legges frem for Stortinget på prinsipielt grunnlag, og komiteen kan ikke se at denne forutsetningen er ivaretatt for så vidt gjelder opprettelsen av stiftelsen RUBIN. Komiteen konstaterer med tilfredshet at departementet nå synes å være kommet til at saken burde vært gitt en annen presentasjon overfor Stortinget. Komiteen har merket seg at Fiskeridepartementet nå har lagt avgjørelsen vedrørende ny registrering av stiftelsen fram for Stortinget som egen sak. Videre at kostnadsrammen på inntil 9,6 mill. kroner for 1995-97 er angitt. Komiteen legger til grunn at departementet for ettertiden sørger for at Stortinget blir gitt de nødvendige opplysninger når det opprettes selvstendige rettssubjekter og når det bevilges penger til slike.

På denne bakgrunn finner komiteen å kunne slutte seg til Riksrevisjonens forslag til antegnelse:

« Kan passere. »

5. Kap. 7 Forsvarsdepartementet

5.1 Forsvarets lønnsadministrasjon

Riksrevisjonen har omtalt den administrative kontroll av lønn og tillegg i Forsvaret i de konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet 1972, 1976, 1980, 1984, 1986, 1991 og 1992. Det har gjentatte ganger vært pekt på at de fleste feilutbetalinger skjer i forbindelse med flytting. Til tross for at Forsvarsdepartementet i sine svar har beskrevet forskjellige tiltak som var eller ville bli truffet for å forebygge eller begrense feilutbetalingene, har feilene snarere økt enn minsket i omfang.

I antegnelsene til statsregnskapet 1992 tok Riksrevisjonen opp at rutinene for flytteoppgjør var endret slik at flyttegodtgjørelsen ble utbetalt lokalt og flytteregningene oppbevart i de respektive avdelinger som regnskapsbilag. Det innebar, slik Riksrevisjonen så det, en betydelig svekkelse av den administrative kontroll som ga grunn til å frykte at Forsvaret unødig var blitt påført store utgifter i form av feilutbetalinger i løpet av de ca syv måneder denne ordningen hadde eksistert.

I sitt svar uttalte departementet at det umiddelbart ville bli truffet tiltak for å bringe praksis vedrørende flytteoppgjør i samsvar med den ordning som gjaldt før 1. juli 1992.

5.1.1 Feilutbetalinger av tillegg som er direkte knyttet til beordring/flytting

Som nevnt har feilutbetalinger knyttet til tillegg som utbetales i forbindelse med beordring/flytting fortsatt å øke. I 1994 avskrev eller frafalt Riksrevisjonen krav om tilbakebetaling av i alt kr 2.892.000 som gjaldt feilutbetaling av lønn og tillegg. Av dette utgjorde feilutbetalt flyttegodtgjørelse og beordringstillegg til militært og sivilt personell i alt kr 1.200.000.

I tillegg har Riksrevisjonen i 1994 og i første halvår 1995 tatt opp en rekke saker som også gjaldt feilutbetaling av beordringstillegg. Totalt beløper feilutbetalingene av tillegg i forbindelse med flytting og beordring i perioden 1. januar 1994 - 30. juni 1995 seg til ca kr 2.400.000.

5.1.2 Status for tilståelse av beordringstillegg

I brev av 7. desember 1994 tok Riksrevisjonen opp med Forsvarsdepartementet at det til tre befal ved Rygge hovedflystasjon var utbetalt beordringstillegg etter Fredsregulativet. Befalet hadde på det tidspunktet de tiltrådte på Rygge ikke samboerstatus.

Forsvarsdepartementet har i brev av 15. mars 1995 bl.a. uttalt:

« I reglene for beordring er det ikke gjort reservasjon i forhold til regulativet, og eventuelt beordringstillegg kan derfor endres som følge av endret forsørgerstatus i løpet av beordringsperioden. »

Departementet har tidligere i en analog sak sagt seg enig med Riksrevisjonen og slått fast at det avgjørende for utbetaling av beordrings- og kompensasjonstillegg er den status befalet har på engasjementstidspunktet.

I et nytt brev til departementet anførte Riksrevisjonen at dersom det standpunkt som Forsvarsdepartementet nå hadde inntatt med hensyn til fortolkningen av beordringsregulativet ble fulgt i praksis, ville Forsvaret unødig bli påført store merutgifter til utbetaling av beordringstillegg. Riksrevisjonen ba derfor departementet om å vurdere saken på nytt. Det fremgår av konklusjonen i departementets svarbrev av 23. juni 1995 følgende:

« Ut fra en fornyet gjennomgang av saken samt en vurdering av sistnevnte punkter, er FD av den oppfatning at særavtalen Fredsregulativet del II avsnitt 4, ikke gir hjemmel for utbetaling av beordringstillegg dersom grunnlaget er til stede først etter at beordring har funnet sted, jf. FR del II pkt 4.2 hvor det fremgår at befal som er forsørger etter visse forutsetninger kan tilstås beordringstillegg. Dette er også i tråd med den praksis som Forsvaret har fulgt tidligere. FD er derfor enig med Rr når det pekes på at den fortolkning som FD tidligere har lagt til grunn vil være den korrekte.

På bakgrunn av ovennevnte vil FD trekke tilbake formuleringen som er gitt i Fds brev av 15. mars 1995. Utbetalingene burde ikke ha funnet sted, og saken burde ha vært tatt opp med overordnet myndighet før utbetaling ble foretatt. »

Riksrevisjonen er tilfreds med at Forsvarsdepartementet har endret standpunkt i denne saken.

5.1.3 Beordringstillegg til befal som tjenestegjør i Oslo og som er bosatt i kommuner rundt Oslo

I Fredsregulativet (FR) er det fastsatt særskilte regler som innebærer at befal som er bosatt i navngitte kommuner rundt Oslo forutsettes å bo hjemme og tilstås dekning av reiseutgifter mellom bopel og tjenestested med inntil kr 1.200 pr. måned.

Hensikten med endringen i regelverket var at befalet skulle få dekket de faktiske utgifter de hadde ved beordringen. Eventuelle innsparinger skulle gå til å dekke utgifter i forbindelse med hjemreise til skilt/separert befal med besøksrett til barn.

Forsvarets overkommando (FO) ble gitt adgang til å dispensere fra reglene når tjenestlige eller kommunikasjonsmessige forhold gjør at dette er nødvendig.

Ifølge Riksrevisjonens kontrollutskrift fra Forsvarets lønnssystem er det i 1994 gjennomnsnittlig gitt dispensasjon fra gjeldende regler til 43 befal. Disse har, i tillegg til fri hybel i Oslo som Forsvaret betaler for, fått utbetalt beordringstillegg med til sammen kr 1.200.000. Riksrevisjonen ba departementet om å redegjøre nærmere for utbetalingene.

Det opplyses fra departementet at dispensasjon er gitt for personell som tjenestegjør i Oslo-regionen og som av kommunikasjonsmessige årsaker, beregnet med offentlig kommunikasjon, har et fravær fra hjemmet på over 12 timer pr. dag.

Når det gjelder personell som er elever ved Forsvarets høgskole (FHS)/stabsskolene, ble det av arbeidsmessige grunner, gruppearbeid og andre forberedelser på kveldstid, gitt anledning til å dispensere for personell som har fast bopel mer enn 25 km fra Akershus festning.

Etter det departementet kjenner til, kan det synes som om FO ved delegering av fullmakter bl.a. har pålagt administrasjonen å rapportere tilbake om ordningen, men at dette pålegg ikke har blitt fulgt opp tilfredsstillende av underliggende avdelinger.

Departementet påpeker at dersom delegering av dispensasjoner som det er lagt opp til fra FOs side er i strid med intensjonene i særavtalen FR del II, må slik praksis straks opphøre.

Riksrevisjonen tar til etterretning at Forsvarsdepartementet bare har avgitt et foreløpig svar. Etter Riksrevisjonens mening kunne departementet ha gitt en prinsipiell uttalelse om praktiseringen av ordningen uten en detaljert gjennomgang av de enkelte saker.

Den ordningen som Forsvaret nå praktiserer har både uheldige og urettferdige sider. De tjenestemenn som det er gitt dispensasjon for, får i tillegg til fri hybel i Oslo utbetalt ca kr 50.000 i året i kostgodtgjørelse. Tjenestemenn med samme bosted og arbeidssted, men som oppgir å bo hjemme, får kun godtgjort reiseutgifter tilsvarende bruk av offentlig kommunikasjonsmiddel. En slik forskjellsbehandling kan ikke være i samsvar med avtalens forutsetning. Det kan også stilles spørsmål ved nødvendigheten av å bo på hybel i Oslo med en reisetid til hjemstedet på under en time.

Når det gjelder personell som er elever ved FHS stabsskolene kan det stilles spørsmål ved om det kan finnes rimeligere ordninger innenfor regulativets bestemmelser for kompensasjon for de dagene det er kvelds-/ gruppearbeid enn å utbetale godtgjørelse for hele året.

Når det gjelder delegering av fullmakt, uttaler departementet at det ikke fremgår av særavtalen hvorvidt slik delegering er hjemlet og opplyser at FO vil iverksette tiltak for å få klarlagt hjemmelsgrunnlaget. Ifølge avtalens ordlyd er det kun FO som kan dispensere fra bestemmelsene. Da det er Forsvarsdepartementet som har inngått avtalen, burde departementet være nærmest til å svare på dette spørsmålet.

Forsvarsdepartementet har på antegnelsen bl.a. svart:

« Riksrevisjonen viser til at Forsvaret har hatt gjentatte konstitusjonelle antegnelser på lønn og tillegg (ca hvert 4 år) siden 1972 og frem til i dag.

I denne forbindelse vil FD nevne at totalt avskrevet beløp i en periode ikke nødvendigvis gir det korrekte bildet over kvaliteten på lønnsadministrasjonen for 1994 og frem til april 1995 da majoriteten av sakene er av eldre dato.

Ikke desto mindre tar departementet Riksrevisjonens kritikk vedrørende Forsvarets lønnsadministrasjon alvorlig og er innstilt på å treffe nødvendige tiltak for å få redusert feilutbetalingene til et minimum. FD har gitt ut et direktiv som angir nye retningslinjer og saksbehandlingsrutiner i Forsvaret. Videre er det angitt nye avskrivningssatser foruten nytt direktiv for konsolidert rapportering av avskrivninger på halvårsbasis. Hensikten er å forbedre og effektivisere saksbehandlingen gjennom krav til dokumentasjon og saksbehandling, strammere svarfrister samt å redusere omfanget av feilutbetalingene.

I forbindelse med effektstudien ble et frittstående konsulentfirma gitt i oppdrag å vurdere nåværende Fredsregulativet ift feilutbetalinger. Den endelige rapporten foreligger og anbefalingene vil være premissgivende og vil bli brukt aktivt i oppfølgingen av arbeidet med utforming av nytt Fredsregulativ del II.

For å forbedre den overordnede styringen innen økonomiforvaltningen, vurderes alle sider ved økonomiforvaltningen ifm omorganiseringen av FO, herunder også Forsvarets lønnsadministrasjon. I det nye FO skal det opprettes en egen Økonomistab som gjennom økonomimetoder, systemer og retningslinjer skal være pådriver for bedre ressursutnyttelse i Forsvaret. I Økonomistaben er det foreslått en Kontrollavdeling som skal ivareta det administrative ettersyn ved Forsvarets regnskapsførende enheter og en lønnsavdeling som skal ivareta det overordnede ansvar for Forsvarets lønnsadministrasjon.

(...)

Særavtalen ble ift ovennevnte punkter endret ifm reforhandlinger i 1990. Hensikten med endring av avtalen var at befalet skulle få dekket de faktiske utgifter de hadde ved beordring, samt at eventuelle frigjorte midler skulle gå til omprioriteringer til fordel for besøksreiser for enslige, skilt og separert befal med besøksrett til barn. Etter å ha tilegnet seg en viss erfaring med nye retningslinjer, ble adgangen til å dispensere delegert til enkelte underlagte ledd. Etter departementets oppfatning er det imidlertid ikke hjemmel for å delegere fullmakt til å dispensere etter FR del II punkt 4.20, kommentar e. Alle delegeringsfullmakter er derfor trukket inn.

De kriterier som er lagt til grunn for dispensering, går etter departementets oppfatning ut over hav som var hensikten når avtalen ble endret i 1990. Departementet oppfatter dette som administrative bestemmelser som således kan endres av arbeidsgiver. Departementet vil ta en initiativ i den hensikt å få til endringer i de administrative bestemmelsene eller endringer i selve særavtalen ifm de pågående reforhandlingene av FR del II. Det må legges vekt på at dispensasjon først og fremst skal begrunnes i et helhetlig tjenestlig forhold, og ikke som etter dagens praktisering, enten på grunnlag av arbeid eller kommunikasjon.

Avslutningsvis vil departementet anføre at særavtalen FR del II ikke har hatt en presisjonsnivå som kan sies å være tilfredsstillende. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen er enig i at mange av de sakene som er avskrevet i tidsrommet 1. januar 1994 til 31. april 1995 har oppstått i perioden 1991-1993. At disse sakene ikke er avskrevet tidligere skyldes i hovedsak lang behandlingstid i administrasjonen. Dersom FO og departementet på et tidlig tidspunkt hadde innrømmet feiltolkning av bestemmelser i regulativet, kunne mange av de senere feilutbetalingene av beordringstillegg ha vært unngått.

Riksrevisjonen har merket seg at det etter departementets oppfatning ikke er hjemmel for å delegere fullmakt til å dispensere etter FR del II, pkt. 4.20, kommentar e, og at alle fullmakter derfor er trukket inn. Videre har Riksrevisjonen merket seg at det er departementets oppfatning at de kriterier som er lagt til grunn for dispensasjonene som er gitt, går ut over hva som var hensikten da avtalen ble endret i 1990.

Når det gjelder de tjenestemenn som er gitt dispensasjon og som fortsatt får utbetalt beordringstillegg, har departementet ikke opplyst om hva som vil bli gjort med saken.

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

5.1.4 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anmerkninger og vurderinger. Komiteen vil understreke at det må skapes orden i de forhold Riksrevisjonen har påtalt. Komiteen vil understreke at når samfunnet satser store beløp på forsvaret, så er det en klar målsetting om at midlene skal gi så mye effektivt forsvar som det overhodet er mulig å få ut av midlene. Komiteen konstaterer at det innen lønnsforvaltningen har vært nødvendig å avskrive store feilutbetalinger. Det må også bemerkes at det tar så lang tid for Forsvarsdepartementet å få på plass nye og forbedrede rutiner som sikrer en korrekt behandling av de midler Stortinget stiller til rådighet. Komiteen vil understreke betydningen av at Riksrevisjonen, som er Stortingets revisjonsorgan, får omgående svar på sine forespørsler til departementene og at de anbefalinger Riksrevisjonen pålegger iverksettes.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

6. Kap. 8 Justisdepartementet

6.1 Behandling av beslag i straffesaker ved politikamrene

I forbindelse med revisjonen av politiregnskapene for årene 1992 til 1994 har Riksrevisjonen avdekket en rekke feil og mangler ved behandlingen av beslag i straffesaker ved flere politikamre. Herunder nevnes:

-	beslaglagte beløp i straffesaker oppbevares over lengre tid på beslagsrom og ved kassekontor uten å være bokført på gjennomgangskonto i politiregnskapet

-	beslagsrapport skrives og leveres til regnskapsansvarlig for beslaglagte beløp i straffesaker lang tid (opptil 5 mnd.) etter at overlevering av selve beslagsbeløpet har skjedd

-	sviktende interne kontrollrutiner rundt opptelling- og kvitteringsfunksjonen i forbindelse med oppbevaring og overlevering av beslaglagte beløp i straffesaker. Dette synes bl.a. å være medvirkende årsak til at betydelige beslaglagte beløp i straffesaker er kommet på avveie ved ett politikammer

-	uklare rutiner vedrørende ansvar for registrering av beslag og adgang til oppbevaringsrom for beslaglagte gjenstander

-	manglende samsvar mellom beslagsrapportnummer og merking av beslaglagte gjenstander som oppbevares på beslagsrom

-	ufullstendig utfylling av beslagsrapporter når det gjelder saksnummer, navn, fødselsnummer og øvrige data som er aktuelle for identifisering av beslaglagte gjenstander

-	i flere tilfeller har påtaleenhetene ved politikamrene ikke tatt stilling til hva som skal skje med beslag i straffesaker i forbindelse med endelig avgjørelse i sakene

Reglene for politikamrenes behandling av beslag i straffesaker framgår av «Instruks for økonomiforvaltningen i politiet » av 1. september 1982 (punkt 14), som bl.a. har følgende ordlyd:

« Beslaglagte verdier skal registreres i beslagsrapport (GP-5043). En kopi av rapporten nummereres i kronologisk orden for hvert år og samles i egen perm hos vedkommende som har ansvaret for oppbevaringen av beslaglagte gjenstander. Beslagsrapporten skal inneholde alle relevante opplysninger om beslagene og disposisjonene over disse. »

Det framgår også av straffeprosessloven §§ 207 og 214 om beslag og utleveringspålegg, og Påtaleinstruksen § 9-5 at det bl.a. kreves at det settes opp nøyaktig fortegnelse over beslaglagte ting.

Riksrevisjonen ser det som svært viktig at beslaglagte beløp og gjenstander i straffesaker blir registrert og oppbevart på korrekt måte i henhold til gjeldende regelverk.

Justisdepartementet har i brev av 2. juni 1995 til Riksrevisjonen svart at den praktiske siden av « Instruks for økonomiforvaltning i politiet », har vært gjennomgått i forbindelse med etter syn og ved kurs for kontorsjefer ved politikamre. Det heter videre i nevnte brev at politimestrene, på bakgrunn av den svikten som er avdekket, vil innskjerpe plikten til å følge bestemmelsene som er nedfelt i økonomiinstruksen om ajourhold og beslaglagte verdier.

Av Justisdepartementets brev av 2. juni 1995 framgår det at departementet i rundskriv G-59/95 til politimestrene m.fl. har fulgt opp de forhold som er påpekt i Riksrevisjonens brev av 7. april 1995.

I samråd med Riksadvokaten, ber Justisdepartementet politikamrene om å foreta nødvendig gjennomgang av rutinene slik at disse fullt ut samsvarer med gjeldende bestemmelser, idet det presiseres at:

-	beslaglagte beløp i straffesaker skal overføres daglig til hovedkasse og føres over gjennomgangskonto

-	kvitterings- og opptellingsrutiner innskjerpes slik at risikoen for at beløp kommer på avveie blir eliminert

-	beslagsrapport på alle beslag skal skrives umiddelbart

-	det skal være innført klare rutiner vedrørende ansvar for registrering og adgang til oppbevaringsrom for beslag

-	beslagsrapporter skal være fullstendig utfylt når det gjelder saksnummer, navn, fødselsnummer og øvrige data som er aktuelle for identifisering av beslaglagte gjenstander

den påtaleansvarlige må påse at beslag som det ikke lenger er behov for, blir hevet, at spørsmål om eventuell inndragning blir vurdert i forbindelse med den påtalemessige avgjørelsen, og at beslaget for øvrig blir behandlet i henhold til straffeprosessloven §§ 213 - 214 når saken er endelig avgjort.

Riksrevisjonen har merket seg at Justisdepartementet i rundskriv G-59/95 til politimestrene m.fl., har bedt om at politikamrene foretar en nødvendig gjennomgang av rutinene for behandling av beslag i straffesaker slik at disse fullt ut samsvarer med gjeldende bestemmelser.

I den forbindelse understreker Riksrevisjonen betydningen av at det fra departementets side blir foretatt kontroll med at retningslinjene blir fulgt, og Riksrevisjonen vil sterkt understreke betydningen av at politiet har en tilfredsstillende internkontroll også for beslag.

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

6.1.1 Komiteens merknader

Komiteen ser det som særs viktig at beslaglagde beløp og gjenstander i straffesaker vert registrert og oppbevart på ein korrekt måte i samsvar med det gjeldande regelverk.

Komiteen har vidare merka seg at Justisdepartementet i rundskriv G-59/95 til politimeistrane m.fl. har bedt om at politikamra foretar ein nødvendig gjennomgang av rutinene for behandling av beslag i straffesaker slik at desse fullt ut er i samsvar med dei reglane som gjeld.

Komiteen vil understreka at kontrollen med at retningslinene vert etterlevd, må intensiverast. Komiteen meiner dette arbeidet må prioriterast, da publikum si tiltru til politikamra er avhengig av at politiet sjølve følgjer dei gjeldande retningslinjer.

Komiteen sluttar seg til Riksrevisjonen sitt framlegg til desisjon.

7. Kap. 9 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

7.1 Universitetet i Oslo - Forvaltning av eksterne midler

I en antegnelse til statsregnskapet 1989 tok Riksrevisjonen opp visse sider ved organiseringen av den eksternt finansierte oppdragsvirksomheten ved Universitetet i Oslo (UiO) og forvaltningen av midler knyttet til denne virksomheten. Det ble bl.a. tatt opp at universitetet over eget budsjett forskotterte drift av prosjekter i regi av « Stiftelsen universitetsforskning i Oslo ». Antegnelsen førte bl.a. til at stiftelsen ble oppløst. Saken er etter dette avsluttet, jf. Dok.nr.3:05 (1994-1995) side 39.

Reorganiseringen av universitetets forvaltningspraksis vedrørende eksterne midler til forskning o.l. førte til opprettelsen av Forskningsfinans AS, som fra 1. januar 1991 er et heleid selskap under Forskningsparken AS, med eneste formål å forvalte pengemidler. Med virkning fra januar 1991 har selskapet hatt forvaltningen av oppdragsmidler for Universitetet i Oslo. Avtalen oppfordrer private oppdragsgivere og bidragsytere til forskningsoppgaver til å foreta innbetalinger direkte til Forskningsfinans AS, slik at opptjening av renter kan komme forskningen til gode. I retningslinjene heter det bl.a. at for oppdrag som varer ut over tre måneder skal forskudd være av slik størrelse at det dekker de utgifter som vil påløpe i nærmeste kvartal. Etter reglene skal mottatte forskudd forvaltes som statlige midler og eventuelle renteinntekter tilfalle staten.

Riksrevisjonen har påtalt at Universitetet i Oslo ikke følger omhandlede retningslinjer som skal sikre felles forvaltningspraksis ved universiteter og høgskoler på dette området. Det vises til at Riksrevisjonen allerede i brev av 10. juli 1991 orienterte departementet om at det ikke regelmessig ble overført midler fra Forskningsfinans AS til dekning av påløpte utgifter i universitetets regnskap vedrørende eksternt finansierte prosjekter. Departementet ble bedt om uttalelse til den manglende finansielle avregningen mellom selskapet og universitetet. Forholdet har senere endret seg lite, og Riksrevisjonen har i brev 16. august 1993 til departementet igjen reist spørsmål vedrørende universitetets forskottering av oppdragsvirksomheten. Nye retningslinjer kom med virkning fra august 1993, og departementet ga frist for institusjonene ut 1994 med å tilpasse rammeavtaler, vedtekter o.l. til nye regler. Departementet har i brev av 2. juni 1995 gitt UiO forlenget frist til 1. juli 1995 med å gi en oversikt over stiftelser og selskaper som institusjonen har opprettet eller trådt inn i. Det er så langt ikke foretatt noen endringer i samarbeidsavtalen mellom Forskningsfinans AS og UiO.

Kontroll ved et utvalg prosjektansvarlige institutters regnskap for 1994 viser at det fortsatt er uoppgjorte saldi/underdekning på eksternt finansierte prosjektkonti. For de utvalgte konti var det en underdekning på til sammen kr 16.652.000. På denne bakgrunn ble Universitetet i Riksrevisjonens brev av 19. mai 1995 bedt om forklaring og dessuten om å opplyse hvilke tiltak som vil bli iverksatt for å oppnå bedre kvalitetssikring i regnskapsføringen. Det framgår av universitetets svar at manglende overføring av midler fra Forskningsfinans AS til UiO skyldes sviktende oppfølging ved grunnenhetene. Universitetet viser bl.a. til at universitetsdirektøren i brev av 23. mars 1994 har instruert grunnenhetene, fakulteter m.fl. om interne retningslinjer for bruk av Forskningsfinans AS. Ifølge disse retningslinjene er grunnenhetene ansvarlige for at overføring av midler foretas regelmessig.

Etter Riksrevisjonens oppfatning har det vært konstaterbar svikt ved universitetet når det gjelder den overordnede kontroll med at det er dekning for løpende utgifter for hver prosjektkonto som gjelder den eksternt finansierte oppdragsvirksomheten.

Det framgår av departementets svar til Riksrevisjonen at departementet har merket seg de argumenter som er anført fra universitetets side, men poengterer at reglement om betaling for oppdragsvirksomhet ved universiteter og høgskoler ikke åpner for den ordning som nå praktiseres ved Universitetet i Oslo. Det vises til reglementets punkt 2.5, hvor det heter at ikke-statlige oppdragsgivere normalt skal betale forskudd, som skal posteres på en interimskonto for hvert prosjekt. Det er videre presisert at interimskonti som er opprettet for forskuddsinnbetaling av oppdragsmidler er statlig eiendom og at eventuelle renteinntekter på slike konti skal gå inn i statskassen.

Departementet konkluderer med at universitetets praksis er i strid med reglementet om betaling for oppdragsvirksomhet. Det har derfor instruert Universitetet i Oslo om å avvikle den nåværende ordningen og innrette seg i tråd med gjeldende reglement. Dersom det er private oppdragsgivere og/eller bidragsytere som ønsker at renteinntekter skal komme Universitetet i Oslo til gode, må oppdragsgiveren eventuelt beholde disposisjonsretten over midlene inntil det er aktuelt med overføring. Alternativt bør universitetet som erstatning for manglende renteinntekter kunne komme fram til en avtale med de aktuelle oppdragsgivere om en høyere overheadsats på oppdragene. Departementet forutsetter at rentemidler for det aktuelle tidsrom blir tilbakeført til kap. 5605, post 83 Renter av alminnelige fordringer.

Riksrevisjonen avventer departementets tilbakemelding når det gjelder avviklingen av samarbeidsavtalen mellom UiO og Forskningsfinans AS.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Det heter avslutningsvis i Riksrevisjonens antegnelse at en avventer departementets tilbakemelding når det gjelder avviklingen av samarbeidsavtalen mellom Universitetet i Oslo (UiO) og Forskningsfinans A/S, og om endret organisering av den eksternt finansierte oppdragsvirksomheten. Til dette kan først bemerkes at det ikke er snakk om å endre organiseringen av den eksternt finansierte oppdragsvirksomheten ved UiO, siden denne drives innenfor universitetets ordinære virksomhet og med regnskapsførsel på universitetets budsjettkapitler. Det er derimot praktiseringen av reglementet for innbetaling for oppdragsvirksomhet som ikke er fulgt fra universitetets side i forbindelse med avtalen mellom UiO og Forskningsfinans A/S.

Når det gjelder sistnevnte punkt, kan det nevnes at UiO i brev til departementet redegjør for hvilke tiltak som foreløpig er truffet fra universitetets side for å følge opp departementets pålegg. Det heter at UiO tar departementets pålegg om å avvikle sitt forhold til Forskningsfinans A/S til etterretning og at en har startet arbeidet med denne tilpasningen ved en gjennomgang av universitetets avtale med Forskningsfinans A/S. Videre har universitetet startet arbeidet med å bringe aktuelle konti i balanse. UiO har i brev til Forskningsfinans A/S bedt om overføring av henholdsvis 25 og 31 mill. kroner til universitetets interimskonto.

Departementet skal høsten 1995 følge opp saken overfor universitetet, for å bevirke at universitetets praksis i denne sammenheng blir i tråd med gjeldende regelverk og departementets pålegg. Herunder vil samarbeidsavtalen med Forskningsfinans A/S opphøre. »

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen er tilfreds med departementets svar så langt. Gjennomføringen av de bebudede tiltak vil bli fulgt opp.

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

7.1.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen allerede i brev av 10. juli 1991 orienterte departementet om at midler til dekning av påløpte utgifter fra A/S Forskningsfinans til Universitetet i Oslo ikke ble overført i tråd med retningslinjene for betaling for oppdragsvirksomhet, og til at det fremdeles ikke er foretatt noen endring av samarbeidsavtalen mellom selskapet og Universitetet.

Komiteen har merket seg at det etter Riksrevisjonens oppfatning har vært konstaterbar svikt ved Universitetet i Oslo når det gjelder den overordnede kontroll med at det er dekning for løpende utgifter for hver prosjektkonto som gjelder den eksternt finansierte oppdragsvirksomhet.

Komiteen har videre merket seg at departementet har instruert Universitetet i Oslo om å innrette virksomheten i tråd med gjeldende reglement, at Universitetet har gitt foreløpig tilbakemelding om videre fremdrift, og at Riksrevisjonen er tilfreds med departementets svar så langt.

Komiteen forutsetter at saken bringes i orden snarest, og slutter seg for øvrig til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

7.2 Delegering av fullmakter til statlige kompetansesentre

Omorganiseringen av de tidligere statlige spesialskolene til statlige kompetansesentre har pågått med gradvis overføring av myndighet fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet til bl.a. Styret for landsdekkende statlige spesialpedagogiske kompetansesentre med ansvar for 11 sentre og til Styret for regionale statlige spesialpedagogiske kompetansesentre med ansvar for seks sentre. Kompetansesentrene ble formelt etablert 1. august 1992. I brev til styrene har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fastlagt hvilke oppgaver med organisering og styring av kompetansesentrene som skal ligge i departementet. Vedlagt brevet fulgte revidert instruks for styrene gjeldende fra 1. august 1993.

Gjennom de årlige tildelingsbrev og den fastsatte instruks for styrene har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gitt generelle og spesielle fullmakter til sentrene innenfor hvert styres ansvarsområde og også fastlagt hvilke fullmakter som fortsatt ligger i departementet.

Styrene har bl.a. ansvar for at sentrene:

-	holder seg innen budsjettrammene og følger de retningslinjer for bruk av midlene som er gitt i styrenes tildelingsbrev til det enkelte senter og i henhold til regelverk for økonomiforvaltningen

-	forvalter ressursene på en forsvarlig måte

-	følger lover og regler som gjelder for statlige virksomheter generelt og for statlige spesialpedagogiske kompetansesentre spesielt.

Ved revisjon av regnskapene for 1993 og 1994 for kompetansesentrene har Riksrevisjonen funnet eksempler på at nevnte regler ikke alltid blir fulgt. Både departementet og et styre har gitt muntlige fullmakter, og et annet styre har vist manglende kjennskap til vanlige forvaltningsregler. Eksemplene knytter seg til bl.a. følgende:

Muntlig fullmakt til kjøp av biler

Styret for landsdekkende statlige spesialpedagogiske kompetansesentre har muntlig gitt 11 sentre tillatelse til å anskaffe eller skifte ut biler og føre nyanskaffelsene på post 11 Varer og tjenester. Dette til tross for at det i tildelingsbrev for årene 1993 og 1994 er sagt at innkjøp av biler bare unntaksvis bør bli prioritert.

I brev av 16. mai 1995 til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet reiste Riksrevisjonen bl.a. spørsmål om departementet hadde vurdert behovet for å disponere egne biler ved sentrene etter omorganiseringen i 1992 fra spesialskoler til kompetansesentre. Forespørselen gjaldt to sentre som gikk til innkjøp av nye biler med grunnlag i nevnte muntlige tillatelse. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har opplyst at det i første omgang hadde bedt styrene skaffe seg oversikt over bilparken ved sentrene. Dette omfattet behovet for utskifting, eventuelt nyanskaffelser og å se til at det ble foretatt helt nødvendige utskiftinger.

Manglende fullmakt til å inngå lønnsavtale

Et senter inngikk 6. desember 1993 avtale med seks tjenestemenn om kompensasjon for bortfall av tillegg for ubekvem arbeidstid fram til deres lønnsplassering etter omorganiseringen ble endelig fastsatt. Tjenestemennene hadde skrevet under på at eventuelt for mye utbetalt etter avtalen, skulle trekkes inn når lønnsplasseringen var gjort. Dette var ikke gjennomført pr. 15. juni 1995.

Styret uttalte i brev 8. februar 1995 til Riksrevisjonen at avtalen ikke var korrekt i henhold til avtaleverket, men at det for meget utbetalte måtte anses mottatt i god tro og at styret ikke fant det riktig å kreve noe tilbakebetalt. Styret ble gjort oppmerksom på at det tilligger Riksrevisjonen å desidere det regnskapsmessige forhold.

Riksrevisjonen ba departementet om uttalelse til de fullmakter på personalområdet som var gitt i tildelingsbrev av 14. januar 1994 til styrene. I brev av 10. august 1995 til Riksrevisjonen har departementet bl.a. svart at det har vært noe uklart for styrene hva fullmaktene innebærer. Det er imidlertid overfor styrene bl.a. presisert at departementet ikke har gitt fullmakt til endring av lønnsplassering for besatte stillinger.

Muntlig fullmakt fra departementet til styrene vedrørende godkjenning av reiser i utlandet

Det ble ved et senter betalt forskudd til to tjenestemenn for reise til fagkonferanse i utlandet høsten 1993. Reiseregning er først levert høsten 1994. Riksrevisjonen ba i brev av 6. april 1995 styret om kopi av dets fullmakt til å godkjenne reiser i utlandet. I brev av 14. juni 1995 til vedkommende styre bekrefter departementet at slik fullmakt tidligere er gitt muntlig til styrene, og at det nå gir styrene fullmakten skriftlig.

Riksrevisjonen vil bemerke at ved delegering av fullmakter blir fullmaktsgiver ansvarlig for å følge opp og kontrollere at det forholdes i samvar med de fullmakter som vedkommende er gitt. God forvaltningsskikk tilsier at delegering av fullmakter skal gjøres skriftlig. Riksrevisjonen forutsetter at departementet i framtiden sørger for en bedre oppfølging av underliggende institusjoners praktisering av delegert myndighet.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Muntlig fullmakt til kjøp av biler

Styrene for kompetansesentrene ble opprettet høsten 1992. Departementet har lagt stor vekt på å gi styrene skriftlige instrukser og fullmakter som grunnlag for å forestå en forsvarlig forvaltning.

Departementet har gjennomført et program for opplæring av styrene, styresekretariatene og sentrene. Styrene har fra 1994 overtatt oppgaven med å gi opplæring av sentrene på økonomiområdet.

Departementet vil fortsatt gjennom formålstilpassede opplæringstiltak se til at styrene, styresekretariatene og sentrene får nødvendig innføring i instruksverket som gjelder for god forvaltningsskikk.

I tildelingsbrevet til styrene for 1995 har departementet også omtalt poststrukturen, både på inntekts- og utgiftssiden, for bedre å synliggjøre hva som kan føres under hver enkelt post.

Departementet har i brev av 15. september 1995 understreket overfor styret at alle fullmakter styret gir skal være skriftlige. Det er samtidig påpekt til styret at poststrukturen skal respekteres.

Manglende fullmakt til å inngå lønnsavtale

Departementet viser til at vedkommende styre i brev av 28. juni 1995 til Riksrevisjonen har opplyst at senteret vil bli pålagt å beregne og gjennomføre trekk av for meget utbetalt lønn for hver enkelt tjenestemann.

Departementet viser til svarbrevet av 10. august 1995 til Riksrevisjonen med redegjørelse for gitte fullmakter på personalområdet. Departementets bemerkning i brevet om at det har vært noe uklart for styrene hva fullmakten til omdisponering av personale innebærer med hensyn til lønnsplassering, hadde bakgrunn i tildelingsbrev av 14. januar 1994 til styrene. Departementet har fulgt opp med flere tiltak for å bringe praktisering av delegert myndighet i samsvar med gitte fullmakter. For å tydeliggjøre ansvarsforholdet mellom departement, styrer og sentra ble det laget et ansvarskart som viser delegering av myndighet og plassering av gjennomføringsansvar på sentrale saksfelt innen personalområdet. Departementets brev har fremdeles gyldighet og følges av styrene i det daglige arbeidet. Departementet har videre holdt flere møter og kurs i 1994 angående styrets og sentrenes fullmakter på personalområdet. Departementets jevnlige møter med styrene og styresekretariatene som ledd i styringsdialogen, inngår i den løpende oppfølging av området.

Muntlig fullmakt fra departementet til styrene vedrørende godkjenning av reiser til utlandet

Departementet vil presisere at delegering av nye fullmakter og endringer i fullmakter skal skje skriftlig, og fullmaktene skal være omtalt i det årlige tildelingsbrevet. Departementet skal sørge for at gitte fullmakter foreligger i en samlet form for forvaltningsområdet.

Departementet arbeider med å forbedre metodene for oppfølging av praktisering av delegert myndighet. Ved endring av fullmakter og delegering av nye fullmakter på økonomiområdet er nåværende ordning at det eksplisitt skal rapporteres i forhold til fullmakten. Denne praksis vil bli utvidet ved at departementet vil stille som krav til årsrapporten for 1995 og senere år at den skal inneholde rapportering om hvordan styrene og sentrene har praktisert bruk av alle delegerte fullmakter.

Departementets kontroll med praktisering av gitte fullmakter inngår også i ettersynsarbeidet i institusjonene. »

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon ».

7.2.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens merknad om at ved delegering av fullmakter blir fullmaktsgiver ansvarlig for å følge opp og kontrollere at det forholdes i samsvar med de fullmakter som er gitt.

Komiteen vil understreke det ansvar styrene for de statlige kompetansesentra har for at gitte fullmakter forvaltes i tråd med god forvaltningsskikk og for at regler og instrukser følges, bl.a. ved at fullmakten gis skriftlig.

Komiteen har merket seg at det er avslørt mangelfull kjennskap til hva gitte fullmakter innebærer og at reglene for god forvaltningsskikk er brutt flere ganger, og at departementet har igangsatt omfattende opplæringstiltak.

Komiteen konstaterer at departementet arbeider med å forbedre metodene for oppfølging av praktisering av delegert myndighet, bl.a. ved at det eksplisitt skal rapporteres i forhold til fullmakt, og ved at det vil bli stilt krav om at årsrapportene fra og med 1995 skal inneholde rapportering om praktisert bruk av alle delegerte fullmakter.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er viktig at det utøves kontroll med praktiseringen av delegerte fullmakter.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

8. Kap. 10 Kommunal- og arbeidsdepartementet

8.1 Undersøkelse av enkelte gjennomførte arbeidsmarkedsopplæringskurs

Utviklingen på arbeidsmarkedet har ført til en sterk økning i omfanget av arbeidsmarkedsopplæringen (AMO). I 1993 ble det arrangert 4.862 kurs med til sammen 72.702 deltakere.

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av enkelte gjennomførte AMO-kurs uten godkjent fagplan av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Målet med undersøkelsen var å vurdere om disse AMO-kursene dekket de målgrupper som var forutsatt, om målsetting og opptaksvilkår for kursene var oppfylt samt kursenes utnyttelsesgrad. Det ble også foretatt sammenligning av priser på kurs med samme omfang og innhold. Sysselsettingseffekten ble ikke nærmere vurdert, men undersøkelsen belyste kursdeltakernes status etter gjennomførte kurs.

Undersøkelsen viste at fullføringsdelen på kursene var tilfredsstillende.

For øvrig framgår følgende konklusjoner av rapporten:

-	For 37 % av kursene forelå det ikke dokumentasjon på at det var fastsatt målgruppe. Det kan derfor være vanskelig å vurdere om kursene dekker de prioriterte målgrupper og oppfyller intensjonene i St.prp. nr. 1 (1992-1993) for Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

-	28 % av kursene hadde ingen klar målsetting.

-	Opplysning om opptaksvilkår manglet for 26 % av kursene. Spesifiserte opptaksvilkår ville gitt bedre grunnlag for prioritering av kursdeltakerne.

-	Deltakere i forhold til kursplasser var gjennomsnittlig 79 %. Laveste utnyttelsesgrad var på 51 %. Et så stort antall ledige plasser gir dårlig utnyttelse av ressursene.

-	Priser på sammenlignbare kurs varierte betydelig fylkene imellom. Det ble funnet eksempler på at kurs kostet dobbelt så mye i ett fylke som i et annet. Samordning av innkjøpene på landsbasis vil kunne føre til bedre utnyttelse av etatens store kjøpetyngde i markedet.

77 % av de kursdeltakerne som hadde fullført de utvalgte AMO-kurs var ikke registrert kommet i jobb sju måneder etter kursslutt. 23 % av kursdeltakerne var registrert som helt eller delvis sysselsatt pr. 1. februar 1994. Tallene gir et bilde av kursdeltakernes status etter avsluttet kurs, men er ikke ment å være mål for sysselsettingseffekten.

Saken er forelagt Kommunal- og arbeidsdepartementet, og departementet uttaler i brev av 30. juni 1995 bl.a.:

« Målrettet kursvirksomhet - målgrupper, målsetting og opptaksvilkår for kurs

Når det gjelder dagens og framtidig kursvirksomhet, vil departementet peke på at arbeidsmarkedsetatens nye rutiner for innsøkning og opptak på arbeidsmarkedsopplæring skal sikre inntak på kurs i henhold til kravspesifiserte målgrupper og opptakskriterier. Dette innebærer f.eks. at søkere uten relevant utdanning og praksis i henhold til kursets kravspesifikasjon ikke skal søkes inn på kurset.

De nye rutinene for kvalitetssikring vil også kunne bidra til at arbeidskontorenes målretting av de enkelte kurs i henhold til etatens målstruktur blir bedre dokumentert enn i 1993. »

Utnyttelse av kapasiteten

Ifølge Arbeidsdirektoratets statistikk var utnyttelsesgraden av AMO i 1992, 84 % og i 1993, 83 %. Statistikken viser en noe høyere utnyttelsesgrad enn den Riksrevisjonen opererer med for 1993, som er 79 %. Dette skyldes sannsynligvis at Riksrevisjonens beregninger er foretatt på grunnlag av et begrenset utvalg av de kurs som ble gjennomført i 1993.

Departementet uttaler videre:

« Det nye systemet for innsøk og opptak forutsetter at det kalkuleres inn et visst frafall av personer fram mot innstillingsmøtet og tidspunkt for kursstart. Dette er viktig for å oppnå en høy kapasitetsutnyttelse. Det er imidlertid sider ved AMO-virksomheten som gjør det vanskelig helt å unngå frafall.

Enkelte kursdeltakere slutter for å begynne i ordinært arbeid. Dette er en frafallsgrunn som arbeidsmarkedsmyndighetene ser positivt på.

I tillegg kommer kursdeltakere som ikke møter opp eller slutter etter kort tid på kurs. Særlig på kurs hvor deltakerne har svak utdanningsbakgrunn, er umotiverte og sliter med problemer i tillegg til ledigheten, kan frafallet bli høyt. Arbeidsmarkedsetaten kan heller ikke avlyse kurs som allerede er startet opp.

I enkelte distrikter er det for liten tilgang på arbeidsledige med relevante bakgrunnskunnskaper for å oppnå fullsatte kurs. Av hensyn til de ledige og til arbeidsmarkedets behov, kan det likevel være formålstjenlig å gjennomføre kursene.

I departementets tildelingsbrev til Arbeidsdirektoratet for 1995 ble direktoratet derfor bedt om å sette i verk tiltak for å øke kapasitetsutnyttelsen under AMO.

Departementet vil peke på at de nye rutinene for innsøking av deltakere til AMO vil kunne bidra til å øke kapasitetsutnyttelsen i noen grad. Samtidig vil det fortsatt være forhold som arbeidsmarkedsetaten ikke har kontroll over, som vil ha betydning for kapasitetsutnyttelsen. (...)

Utnyttelse av kjøpetyngden i markedet på en bedre måte bl.a. ved å samordne innkjøpene på landsbasis

Arbeidsmarkedsmyndighetene har over tid gjennomført en omfattende desentralisering av beslutningene for planlegging og gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken.

Riksrevisjonens merknader og forslag på dette området ville kreve en sterkere sentralisering av virksomheten.

Den desentralisering som er iverksatt når det gjelder planlegging og kjøp av AMO-kurs, er viktig for å tilpasse seg lokale behov. Fylkesarbeidskontorene undertegner kontrakter med kursarrangører og legger fram planlagt kursaktivitet i arbeidsmarkedsrådene.

En sentral samordning på direktoratsnivå av prisene mellom kursarrangører i forskjellige landsdeler vil være mindre gunstig av flere årsaker. (...)

En sentralisert samordning av innkjøp vil også kunne gjøre det vanskelig å fange opp relevante kjennetegn ved kursarrangørene.

På denne bakgrunn ser Kommunal- og arbeidsdepartementet det som lite gunstig på dette tidspunkt å foreta ytterligere sentralisering av innkjøpsrutinene for kursvirksomheten.

Sysselsettingseffekten

Etter departementets vurdering, viser Riksrevisjonens undersøkelse flere positive resultater når det gjelder sysselsettingseffekten.

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse viste TOTAL-systemet at bare 15,5 % av deltakerne i utvalget var registrert som helt ledige 7 måneder etter kursslutt. Om lag 57 % av deltakerne i utvalget var registrert enten som delvis sysselsatte, eller de var ikke registrert i TOTAL-systemet. Departementet vil anta at en stor del av personene som ikke var registrert i TOTAL-systemet enten har kommet i arbeid, påbegynt utdanning eller er i annen type aktivitet. Samlet sett, vurderer departementet den lave andelen arbeidsledige å være et godt resultat for de kursene som er undersøkt. »

Riksrevisjonen antar at kursvirksomheten kan gjøres mer målrettet og at kapasiteten på en del kurs kan utnyttes bedre. Arbeidsmarkedsetaten bør kunne utnytte kjøpetyngden i markedet bedre ved noe mer samordning ved kjøp av kurs i det enkelte distrikt, uten at dette bør medføre sentralisering av kursvirksomheten.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Departementet vil peke på at AMO-kursene skal iverksettes på grunnlag av vurderinger av etterspørselen etter arbeidskraft i arbeidsmarkedet og de arbeidslediges behov, kompetanse og erfaringsbakgrunn. For i størst mulig grad å målrette AMO-kursene i forhold til lokale/regionale behov, foretas slike vurderinger i hovedsak på arbeidskontorene. Arbeidskontorene har den nødvendige nærkontakt med arbeidsgivere og arbeidssøkere og derved den beste kompetanse for å gjøre disse vurderingene.

1.	A-etatens vurderingsgrunnlag for å planlegge AMO-kurs innhentes lokalt/regionalt gjennom kontakt med privat næringsliv, kommuner, fylkeskommuner, bransjeorganisasjoner, fagforeninger, utdanningsinstitusjoner etc. A-etaten mottar også omfattende informasjon gjennom løpende kontakt med næringslivet.

2.	Som et ledd i lokale/regionale arbeidsmarkedsanalyser gjennomføres regelmessige bedriftsundersøkelser rettet mot det private næringsliv og offentlige etater, der blant annet bedriftenes planlagte rekrutterings- og kompetansebehov blir kartlagt.

3.	Fylkesarbeidskontorene får også gjennom arbeidsmarkedsrådene vektige innspill til planlagt kursaktivitet fra sentrale aktører i sysselsettingspolitikken som f.eks. næringsetat, utdanningsmyndigheter, LO og NHO.

En vesentlig del av planleggingsgrunnlaget for AMO-virksomhet ligger i a-etatens edb-system med bl.a. opplysninger om ledigmeldte stillinger, den løpende kontakten mellom arbeidskontorene, arbeidsgiverne og bedrifter, lediges kompetanse og erfaringsbakgrunn, og hvilke kurs som gjennomføres og skal igangsettes.

Departementet vil følge utnyttingsgraden nøye og legge vekt på en høyest mulig grad av utnyttelse. Det vil imidlertid være nødvendig å regne med noe ledig kapasitet på kursene bl.a. fordi en del kursdeltakere slutter for å gå over i ordinært arbeid.

En sterkere utnyttelse av a-etatens kjøpetyngde forutsetter en sterkere grad av sentralisering. Arbeidsmarkedsmyndighetene har gjennomgått en sterk grad av desentralisering, bl.a. for å kunne målrette virksomheten mot de lokale arbeidsmarkedene. En sterkere utnyttelse av a-etatens kjøpetyngde vil derfor kunne komme i motsetning til et ønske om målretting av kursene.

Departementet vil videre trekke fram andre årsaker til at en sentral samordning på direktoratsnivå vil være vanskelig å gjennomføre:

-	Arbeidsmarkedsetaten er avhengig av å forhandle med den enkelte kursarrangør, bl.a. om pris. Disse forhandlingene må gjennomføres lokalt.

-	Det er ikke mulig å standardisere prisene på bakgrunn av generelle kriterier som kursnavn, varighet, etc., bl.a. fordi det kan være ulik tilrettelegging for kurs innenfor samme fagplan og med samme modulinnretning, både praktisk og pedagogisk.

-	Det finnes ikke et landsomfattende leverandørnett som arbeidsmarkedsetaten kan gjøre avtaler med.

-	Kursarrangørene tilbyr ofte sine tjenester innenfor avgrensede geografiske områder.

-	Også prisene på kurs som er innkjøpt fra offentlig skoleverk kan variere, bl.a. på grunn av læreravlønninger, liten konkurranse fra andre tilbydere, etc.

-	Kunnskapene om de enkelte kursene vil bli dårligere som følge av økt avstand mellom kjøper og selger.

-	Valg av kursarrangør må skje ut i fra en samlet vurdering av både pris og kvalitet.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil legge vekt på en høyest mulig grad av utnyttelse på AMO-kursene. Det forutsettes at arbeidsmarkedsetaten legger opp til en større økonomisk bevisstgjøring når det gjelder bruk av offentlige midler til kjøp av kurs.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

8.1.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til den granskinga Riksrevisjonen har gjennomført for å finne ut om AMO-kursa dekka dei målgrupper som var føresett, om målsetting og opptaksvilkår for kursa var oppfylt og kor høg utnyttingsgraden av desse har vore. Komiteen har merka seg resultatet av granskinga og departementet sin reaksjon og oppfylgjing av forslaga til forbetringar.

Komiteen vil understreke kor viktig det er at utnyttingsgraden blir høgast mogleg på kursa, og at dei store ressursane som blir stilt til rådvelde i størst mogleg grad gjev kursdeltakarane yrkesrelevant opplæring.

Komiteen er samd i Riksrevisjonens forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

8.2 Statlig støtte til arbeidsmarkedsbedrifter

Riksrevisjonen gjennomgikk i1992 sammen med trygderevisjonen arbeidsmarkedsetatens rutiner for saksbehandling og kontroll av den statlige støtten til arbeidsmarkedsbedrifter. Undersøkelsen viste at støtten ikke var underlagt tilfredsstillende kontroll. De mangler og svakheter som ble avdekket syntes å ha sammenheng med at regelverket for arbeidsmarkedsbedriftene ikke var oppdatert, at opplæringen av saksbehandlerne hadde vært mangelfull og at det var lagt for liten vekt på interne kontrollrutiner. Saken er omtalt i de konstitusjonelle antegnelser for 1992.

Resultatet av kontrollen viser at kvaliteten på saksbehandlingen og den interne kontrollen var ujevn. Det ble i flere tilfeller avdekket:

-	mangelfull arbeidsdeling ved behandling av søknad om attførings- og lønnstilskudd

-	manglende samsvar mellom utbetalingsanmodning og opplysninger i TOTAL-systemet

-	manglende kontroll av om det utbetales andre ytelser fra arbeidsmarkedsetaten til deltakerne i arbeidsmarkedsbedriften

-	mangelfull dokumentasjon i forbindelse med utbetalingsanmodninger

-	manglende avtaler med trygdekontorene om å få tilsendt liste over sykepengeutbetalinger

-	mangelfulle attføringsplaner i TOTAL-systemet

-	manglende dokumentasjon vedrørende tilførsel av ny egenkapital ved tildeling av omstruktureringsstøtte

-	manglende oversikt over antall støttearbeidere i arbeidsmarkedsbedriftene

Kommunal- og arbeidsdepartementet har i brev av 26. juni 1995 bl.a. uttalt:

«Kommunal- og arbeidsdepartementet er oppmerksom på at det nye støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene ennå ikke er kommet helt på plass. Det er som påpekt av Riksrevisjonen fortsatt en del svakheter i etatens rutiner og interne kontroll med økonomistyring av arbeidsmarkedsbedriftene. Som årsak til problemene trekker Arbeidsdirektoratet bl.a. fram at arbeidsmarkedsbedriftene siden 1993 har vært gjenstand for en betydelig omlegging, og at 1995 er det første driftsåret med alle de nye elementene i omleggingen på plass. Direktoratet peker for øvrig på at det er arbeidet kontinuerlig med å forbedre systemet, og opplyser om en rekke tiltak som er iverksatt.

(...)

Arbeidsmarkedsetatens rolle i omleggingen har etter departementets mening vært meget konstruktiv, selv om det har forekommet feil og etaten tidvis ikke har kunnet prioritere forholdet til arbeidsmarkedsbedriftene og økonomiforvaltningen høyt nok. Departementet legger stor vekt på at etaten arbeider intensivt i å kvalitetssikre sine tjenester - både mer generelt og i forhold til arbeidsmarkedsbedriftene. Vi viser til at nye kvalitetssikringsrutiner skal være operative i ytre etat fra l. juli 1995.

(...)

Departementet vil konkludere med at omleggingen av støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene har vært et meget omfattende prosjekt, og at man måtte forvente enkelte problemer underveis. Uansett ser departementet alvorlig på de feil og svakheter som er avdekket. Vi legger imidlertid vekt på at det arbeides meget bevisst i etaten for å forbedre svakhetene.

Departementet vil instruere Arbeidsdirektoratet om å sørge for tett oppfølging av ytre etat i gjennomføringen av nødvendig forbedringstiltak. »

Etter Riksrevisjonens oppfatning synes de påviste svakheter å ha sammenheng med dårlig ajourhold av opplysninger i arbeidsmarkedsetatens TOTAL-system. Videre har oppfølging av regelverket og intern kontroll vært mangelfull.

Riksrevisjonen uttaler:

« Riksrevisjonen forutsetter at Arbeidsdirektoratet med det nye støtte- og styringssystemet vil foreta en tettere oppfølging av arbeidsmarkedsbedriftene slik at svakhetene i rutinene og den interne kontrollen med økonomistyring bedres. »

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

8.2.1 Komiteens merknader

Komiteen har merka seg resultatet av den granskinga Riksrevisjonen i samarbeid med trygderevisjonen har gjennomført med sikte på å betre rutinane for sakshandsaming og utnytting av den statlege støtta til arbeidsmarknadsbedriftene.

Komiteen reknar med at det nye støtte- og styringssystemet som vil krevje ei tettare oppfylgjing frå Arbeidsdirektoratet si side, vil medføre dei naudsynte forbetringar.

Komiteen er samd i Riksrevisjonen sitt forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

8.3 Inntekter under arbeidsmarkedsetaten kap. 3591 post 02 opplæringstjenester

Inntektene ved salg av opplæringstjenester har i flere år vært betydelig høyere enn budsjettert. I 1994 utgjør inntektene ca 5 mill. kroner, mot budsjetterte 634.000 kroner.

Det stilles i denne sammenheng spørsmål om budsjetteringen har vært realistisk. Forklaringene til statsregnskapet for 1994 kan tyde på at det er svakheter i arbeidsmarkedsetatens budsjettering av inntektsgivende kursvirksomhet. I forbindelse med ettersyn ved AMO-sentrene er det tidligere påvist svakheter i kontrollen med hvorvidt kursavgift er kommet til inntekt i statsregnskapet.

I brev av 3. juli 1995 har Kommunal- og arbeidsdepartementet bl.a. svart:

« Kommunal- og arbeidsdepartementet er enig i at merinntekten under dette kapittel de siste årene relativt sett har vært betydelige. På den annen side vil departementet peke på at fastsettelsen av nivået på inntektene i budsjettet er basert på usikre anslag.

Merinntekten skyldes i hovedsak at salg av kurs ved AMO-sentrene til bedrifter har vært vesentlig høyere enn lagt til grunn i budsjettene. Imidlertid utgjør salg av kursplasser en meget liten del av den totale AMO-aktiviteten. For 1994 utgjorde solgte kurs 1,5 % av gjennomført aktivitet ved AMO-sentrene. Salg av kurs må ses i lys av at det i en del tilfeller registreres frafall av arbeidsledige som er tatt opp på AMO-kurs. I stedet for å ha ledige kursplasser forsøkes disse solgt til bedrifter slik at deres ansatte kan utnytte de ledige plassene. Imidlertid er omfanget av slike ledige kursplasser vanskelig å anslå. I slike tilfeller kan salg av AMO-kurs eventuelt enkelte plasser bidra til å sikre høy kapasitetsutnyttelse under de enkelte kurs. På bakgrunn av Riksrevisjonens henvendelse vil Kommunal- og arbeidsdepartementet sørge for en nødvendig gjennomgang av budsjettrutinene for inntekter under opplæringstjenester.

For i størst mulig grad å redusere avviket mellom budsjett og regnskap inneværende år, har departementet bedt Arbeidsdirektoratet om en vurdering av budsjettanslaget for 1995 med sikte på eventuell endring i budsjetterte inntekter f.eks. i omgrupperingsproposisjonen høsten 1995.

Riksrevisjonen peker i sitt brev også på at det ved ettersyn ved AMO- sentrene tidligere er påvist svakheter i kontrollen med om kursavgift er kommet til inntekt i statsregnskapet. Kommunal- og arbeidsdepartementet ba Arbeidsdirektoratet om at mangler ble utbedret og brakt i samsvar med gjeldende retningslinjer. Dette er fulgt opp av Arbeidsdirektoratet gjennom presisering av regnskapsrutiner og regelverk overfor fylkesarbeidskontorene.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil be Arbeidsdirektoratet gå gjennom sine rutiner for budsjettering under dette kapittel og om nødvendig foreta endringer slik at det for framtiden blir bedre samsvar mellom budsjetterte og regnskapsførte inntekter. »

Riksrevisjonen understreker betydningen av at budsjetteringen er så realistisk som mulig og at det etableres rutiner som sikrer bedre samsvar mellom budsjetterte og regnskapsførte inntekter.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

8.3.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at inntektene ved sal av opplæringstenester har vore langt høgare enn budsjettert og at budsjetteringen dermed kan være lite realistisk. Ettersyn ved AMO-sentra har tidlegare påvist svake sider ved kontrollen av om kursavgift kjem til inntekt i statsrekneskapen. Komiteen vil understreke Riksrevisjonen sin merknad om at budsjetteringa må vere så realistisk som mogleg, og at rutinane sikrar betre samsvar mellom budsjetterte og rekneskapsførde inntekter og sluttar seg til forslaget til desisjon:

« Til observasjon. »

9. Kap. 16 Sosial- og helsedepartementet

9.1 Tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms

Det er i perioden 1985-93 totalt bevilget ca 158 mill. kroner til tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms. Bakgrunnen for bevilgningen har sammenheng med de store problemer som har vært knyttet til personellsituasjonen i helsetjenesten i de tre nordligste fylkene. Det gjelder problemer som rekruttering av helsepersonell, stabilitet i stillingene og svake faglige kvalifikasjoner.

Fra 1985 ble det gjennom Sosial- og helsedepartementet gjennomført ulike tiltak i et forsøk på å bedre situasjonen i Finnmark.

Fra 1. januar 1989 ble det etablert et eget sekretariat i Vadsø underlagt fylkeslegen i Finnmark. Bakgrunnen for opprettelsen var behov for lokal styring og koordinering av tiltakene.

I tillegg ble det fra 1. oktober 1989 nedsatt en egen styringsgruppe - ledet av Sosial- og helsedepartementet - for en bedre samordning av tiltakene. Formålet var å få tiltakene både mer målrettet og underlagt en løpende evaluering.

Styringsgruppen besluttet i 1989 å samle hele bevilgningen i et eget program basert på følgende elementer:

-	økt rekruttering

-	helsefremmende tiltak

-	bedre stabilitet blant helsepersonell

-	utbygging av psykisk helsevern i Troms

For perioden 1985-89 ble det bevilget ca 80 mill. kroner til ulike helsefremmende tiltak, mens det for perioden 1990-93 ble bevilget ca 78 mill. kroner.

Riksrevisjonen har foretatt en analyse vedrørende bruken av midlene. Denne er i stor grad konsentrert om perioden 1990-93 hvor samtlige tiltak er definert som del av helse- og ulikhetsprogrammet. Det er avdekket en rekke kritikkverdige forhold.

Når det gjelder grad av måloppnåelse for perioden 1985-89 er det vanskelig å si noe konkret. Dette har sin bakgrunn bl.a. i mangelfull/manglende rapportering av eventuelle resultater og effekten av disse. Det vises i denne forbindelse til departementets konklusjoner på det igangsatte evalueringsarbeidet. Her heter det bl.a.:

« Konklusjonen er derfor at en ikke bør bruke tid og krefter på en evaluering av perioden som er tilbakelagt. Selve utgangspunktet for bevilgningen, at de enkelte tiltak innenfor bevilgningen er etablert over hele perioden, og har hatt forskjellig styreform osv, utgjør ikke noe godt grunnlag for dette. Ut fra denne erkjennelse er det bestemt å etablere et evalueringsgrunnlag for en framtidig løpende evaluering. »

Når det gjelder måloppnåelsen for perioden 1990-93 har analysen tatt for seg de tre aktuelle innsatsområdene og vurdert disse ut fra formål, målgruppe og resultater.

Hva innsatsområde 1 angår, er formålet definert som helsefremmende tiltak som ledd i « Helse for alle-strategien « og som forsøks-, utviklings- og opplysningsorientert virksomhet relatert til ulikheter i helsetilstanden. Målgruppen for dette området har vært utsatte næringer i fiskeri- og innlandskommuner, og barn/ungdom i urbane kommuner. De avlagte rapportene fra tilskuddsmottakere mangler i stor grad resultatvurderinger knyttet opp til konkrete mål. Det er derfor vanskelig å si noe om graden av måloppnåelse. På bakgrunn av de avlagte rapporter kan det også synes som om flere av tiltakene er blitt til underveis og at opprinnelig målgruppe, i enkelte tilfeller, er endret.

Formålet med innsatsområdet 2 er å bedre stabiliteten og å øke rekrutteringen av helsepersonell i tiltakssonen. Målgruppene er relatert til spesialist- og videreutdanning og forskning. I motsetning til innsatsområdet 1 kan det her vises til konkrete resultater innenfor delområdene Medisinsk forskning, Utdanning i samfunnsmedisin og Videreutdanning i spesialsykepleie. Med bakgrunn i det framlagte materiale, er det imidlertid vanskelig å se hvor mange det var forventet å rekruttere gjennom kompetanse- og forskningstiltakene og hvilken stabilitet som var forventet.

For de andre delområdene under innsatsområdet 2 synes det ikke å være foretatt konkrete undersøkelser som viser eventuelle rekrutterings- og stabiliseringseffekter.

Når det gjelder innsatsområdet 3 er formålet intern stabilisering, rekruttering og omstilling, samt å sikre dekning av fagpersonell ved støtte til stabilisering, rekruttering og omstilling i helsetjenesten. Under dette område er det svært mange tilskuddsmottakere. Det er stilt en rekke krav bl.a. om årlige rapporter og regnskaper. For flere av tiltakene foreligger imidlertid hverken rapporter eller regnskaper. For øvrig mangler de avlagte rapporter i stor grad resultatvurderinger forankret til konkrete mål og måloppnåelse.

Det er fra tilskuddsmottakernes side stort sett lagt opp til egenevaluering av tiltakene. En fare ved egenevalueringene vil imidlertid være at de kan bli preget av subjektive vurderinger og i mindre grad vurdert ut fra objektive forhold.

Så langt revisjonen kan se er det imidlertid ikke dokumentert at det er foretatt løpende evaluering av tiltakene fra styringsgruppens side. Dette til tross for at evaluering skal gjennomføres slik det eksplisitt er nedfelt i St.prp. nr. 13 (1985-1986), « Endringer i statsbudsjettet for 1985 m.v. » I tillegg er dette forholdet også nedfelt i styringsgruppens mandat.

Behovet for evaluering av programmet er også omtalt i Sosial- og helsedepartementets St.prp. nr. 1 (1994-1995). Dette evalueringsarbeidet er så langt revisjonen kan se ikke avsluttet.

Med bakgrunn i at det ikke er gjennomført noen objektiv evaluering, er det vanskelig å vurdere hvilken effekt programmet eventuelt har hatt.

I rapportens konklusjon ble det pekt på at et gjennomgående trekk for de kontrollerte rapportene er at de er lite informative ved at de i stor grad er begrenset til en beskrivelse av ulike tiltak under de respektive prosjektene og sier lite eller ingenting om resultater og måloppnåelse. Rapportene gir dermed ikke relevante data for styring og kontroll og er derfor lite egnet som grunnlag for evaluering.

Videre ble det i konklusjonen pekt på at det ikke er utarbeidet klare mål i innsatsområdene i helse- og ulikhetsprogrammet. Det er heller ikke utarbeidet kriterier for måloppnåelse. Disse forhold i kombinasjon med mangelfull rapportering fra tilskuddsmottakerne har hatt negative konsekvenser for evalueringsarbeidet.

Når det gjelder ledelsen av dette relativt store og kostbare programmet, må det kunne sies at Sosial- og helsedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar.

For øvrig er det grunn til å peke på at konsekvensen av manglende evaluering er at styringsgruppen ikke har hatt tilstrekkelig grunnlag for å kunne gjennomføre relevante korrigeringer av tiltak og prosjekter som inngår i den tredje perioden 1994-98.

I brev av 19. juli 1995 har departementet bl.a. svart:

« Riksrevisjonens rapport er kritisk til en rekke forhold ved programmet. Spesielt peker Riksrevisjonen på at prosjektene og forvaltningsenhetene som har mottatt bevilgninger fra programmet ikke i tilstrekkelig grad har utarbeidet en målbeskrivelse som kan være gjenstand for resultatvurdering. Videre er mange av rapportene av en slik karakter at de ikke tilfredsstiller styringsgruppens krav til rapporter. (...)

Disse forhold har også vært pekt på av styringsgruppen og departementet. Det skal ikke legges skjul på at det til tider har vært motsetninger mellom ulike aktører i programmet, noe som har vanskeliggjort samarbeidsforholdene og mulighetene for å få til en helhetlig tilnærming. Det er iverksatt en egen administrativ evaluering av hvordan styringen av programmet har fungert til nå med sikte på eventuelle endringer i programmets siste del.

Styringsgruppen vedtok på møtet i Vardø i juni, før Riksrevisjonens rapport forelå og uavhengig av denne, en avkorting og justering av programmet som også går i samme retning som de vurderingene Riksrevisjonen nå har gjort seg.

Vedtaket innebærer å avslutte innsatsområde 3 samt å redusere på antallet mottakere både i innsatsområde 1 og 2. Videre vedtok styringsgruppen å arbeide for at de delene av programmet som har vist seg vellykket og som nå er vedtatt videreført, skal tas ut av programmet og bringes over i varige former. Dette dreier seg i hovedsak om enkelte av prosjektene under innsatsområde 2. (...) »

Det framkommer også av departementets svarbrev at styringsgruppen har bedt sekretariatet utrede mulighetene av en vitenskapelig evaluering av legetiltakene under innsatsområde 2. Institutt for samfunnsmedisin ved Universitetet i Tromsø har sagt seg villig til å foreta en slik evaluering.

Når det gjelder prosjektene i kommunepsykiatri uttaler departementet:

« Prosjektene i kommunepsykiatri er ikke omtalt i Riksrevisjonens rapport. For disse foreligger ekstern, vitenskapelig evaluering. Denne må kunne sies å være meget positiv til tiltakets resultater. »

Det heter for øvrig av departementets svar at Riksrevisjonen burde ha presisert nærmere hva som menes med evaluering og at dette har skapt uklarhet om hvilken evaluering som etterlyses. Riksrevisjonen har til dette funnet grunn til å minne om at det ikke er Riksrevisjonens oppgave å gi en nærmere definisjon og presisering av den evaluering som departementet og styringsgruppen selv har lagt opp til.

Riksrevisjonen vil peke på at det er bevilget ca 158 mill. kroner til tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms. På bakgrunn av de forhold som Riksrevisjonens analyse har avdekket, kan det imidlertid stilles spørsmål ved hvorvidt tiltakene har hatt den tilsiktede effekt i forhold til bevilgningens formål.

Riksrevisjonen vil, med bakgrunn i den foreliggende analysen, stille spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar ved gjennomføringen av ulike helsefremmende tiltak i perioden 1985-93:

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

9.1.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at det for perioden 1988-89 ble bevilget 80 mill. kroner til ulike helsefremmende tiltak for 1990-93 og ca 78 mill. kroner i fylkene Troms og Finnmark, til sammen ca 158 mill. kroner.

Riksrevisjonen har særlig konsentrert sin analyse av bruken av midlene i perioden 1990-93. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket en rekke kritikkverdige forhold. Når det gjelder graden av måloppnåelse for perioden 1985-89, konstaterer komiteen at det er vanskelig si noe konkret, dette på grunn av mangelfull eller manglende rapportering av eventuelle resultater.

Komiteen har merket seg departementets konklusjon om at det ikke bør brukes tid og krefter på en evaluering av perioden som er tilbakelagt. Komiteen konstaterer imidlertid at departementet i framtida vil etablere et evalueringsgrunnlag for framtidig løpende evaluering.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonens analyse for 1990-93 dreier seg om 3 innsatsområder. Når det gjelder innsatsområde 1 - « Helse for alle strategien » - har komiteen merket seg at rapportene for tilskuddsmottakerne mangler resultatvurderinger i forhold til konkrete mål, og det er derfor vanskelig å si noe om måloppnåelse. Ifølge Riksrevisjonen synes det som om flere tiltak er blitt til undervis, og at opprinnelig målgruppe noen ganger er endret ifølge Riksrevisjonens syn. Komiteen finner dette lite tilfredsstillende.

Komiteen har merket seg at innsatsområde 2 - « å bedre stabiliteten og øke rekrutteringen av helsepersonell » - kan vise til konkrete resultater innenfor visse områder som medisinsk forskning, utdanning i samfunnsmedisin og videreutdanning i spesialsykepleie.

Innsatsområde 3 omfatter « intern stabilisering, rekruttering og omstilling m.v. ». Komiteen har merket seg at det til tross for at det er stilt en rekke krav om årlige rapporter og regnskaper, ikke foreligger slike for mange av områdene, og der slike finnes mangler resultatvurderinger. Komiteen har videre merket seg at tilskuddsmottakerne stort sett har foretatt egenevaluering av tiltakene som vanskelig kan sies å være objektive. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke kan se at det er foretatt løpende evaluering fra styringsgruppens side.

Komiteen viser til Riksrevisjonens uttalelse om at Sosial- og helsedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar. Det pekes også på at konsekvensen av manglende evaluering er at styringsgruppen ikke har hatt tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre relevante korrigeringer av tiltak og prosjekter for perioden 1995-98.

Komiteen konstaterer at departementet innrømmer at det har vært motsetninger mellom ulike aktører i programmet med dertil hørende vanskeligheter, noe som har medført avkorting og justering av programmet.

Departementet uttaler at prosjektene innen kommunepsykiatri er positiv. Dette er forhold som ikke er omtalt i Riksrevisjonens rapport, og således ikke er relevant for komiteen å kommentere.

Komiteen finner det underlig at departementet synes å mene at Riksrevisjonen burde ha presisert nærmere hva som menes med evaluering, all den tid departementet og styringsgruppen selv har lagt opp til en evaluering. Komiteen er for øvrig enig med Riksrevisjonen i at dette ikke er dens oppgave.

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvorvidt tiltakene for helsefremmende tiltak i Finnmark og Troms (til sammen 158 mill. kroner) har hatt den tilsiktede effekt i forhold til bevilgningens formål. Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning når det stilles spørsmål om departementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt styringsansvar ved gjennomføring av tiltakene i perioden 1985-93, og komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

9.2 Manglende mål- og resultatbeskrivelse og rutiner for dokumentasjon og kontroll av tilskudd til kommuner

9.2.1 Manglende mål- og resultatbeskrivelse av styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede

Som en del av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming, er det i årene 1989-94 bevilget ca 5,3 mrd. kroner på kap. 673 Tiltak for funksjonshemmede, post 61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Over halvparten av denne bevilgningen er gitt som styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede. Hensikten med styrkingsmidlene er at tilbudet til psykisk utviklingshemmede som bor hjemme hos foreldre/forsørgere skal bedres og at de som har behov for mer selvstendig tilbud utenfor foreldrehjemmet skal ha mulighet til det.

Riksrevisjonen har i 1994 gjennomført en undersøkelse med formål å kartlegge og vurdere om departementet har tilfredsstillende rutiner vedrørende forvaltningen av styrkingsmidlene. I rapporten pekes det på flere mangler og svakheter i departementets forvaltning av tilskuddsordningen.

Gjennom undersøkelsen ble det avdekket at departementet ikke har lagt forholdene til rette for å kunne foreta en tilfredsstillende oppfølging av om styrkingsmidlene brukes i henhold til fastsatte mål. Målformuleringen er for øvrig lite presis og det er ikke fastsatt kriterier for måloppnåelse.

Departementet har ikke stilt krav om løpende rapprtering fra kommunene. De rapporter som foreligger er meget generelle. Kommunene er heller ikke pålagt å rapportere spesielt om bruken av styrkingsmidlene og departementet har dermed ikke kunnet vurdere oppnådde resultater mot ressursinnsatsen for styrkingsmidlene.

Det er ikke foretatt eller planlagt noen evaluering av styrkingsmidlene. Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS) er imidlertid engasjert av departementet for å gjennomgå hele reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. I de 12-15 prosjektene som NORAS har iverksatt, evalueres ikke styrkingsmidlene spesielt.

I uttalelsen fra departementet pekes det bl.a. på at regjering og Storting har fastsatt mål for reformen, herunder utviklingen av tilbudet til de hjemmeboende. Disse målene går på tjenestetilbudet til de psykisk utviklingshemmede, og ikke på kommunenes bruk av styrkingsmidlene. Departementet har som en del av oppfølgingen av statusrapporteringen om gjennomføringen av reformen fokusert på om kommunene følger opp nasjonale mål og prioriteringer for reformen i tråd med Stortingets forutsetninger.

Departementet uttaler også at kravet om mål- og resultatstyring er relativt nytt for departementene, og at det derfor er naturlig at det kreves en del utviklingsarbeid.

I reformperioden har det vært en økning i bevilgningene til hjemmeboende (styrkingsmidlene) nesten hvert år. Det er rimelig at dette da bør gjenspeile seg i utbyggingen av tilbudet til denne gruppen utviklingshemmede. Departementet foretar nå en analyse av resultatene fra rapporteringene i 1995, sammenholdt med resultatene fra rapporteringene i 1992 og 1993. Dette vil danne et godt grunnlag for å vurdere om det er et rimelig samsvar mellom størrelsen på de midlene staten overfører og det tilbudet som ytes i kommunene.

Riksrevisjonen forstår departementet slik at resultatene av styrkingsmidlene vil bli vurdert særskilt i den analysen som nå vil bli gjennomført. I denne forbindelse bes opplyst om kommunene er bedt om å avgi rapporter til dette formålet og i hvilken grad kommunene vil bli bedt om å angi hvor store andeler av tilskuddene som er gått til de ulike virksomhetsområder (delmål) for styrkingsmidlene.

9.2.2 Manglende rutiner for dokumentasjon og kontroll

Riksrevisjonen har i 1994 foretatt en kartlegging og vurdering av departementets forvaltning av tilskudd som utbetales til kommuner. Undersøkelsen omfatter to tilskuddsordninger:

-	styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede

-	lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene

Samlet bevilgning til disse to tilskuddsordningene var ca 1,2 mrd. kroner i 1994.

Undersøkelsen viste at departementet ikke kunne dokumentere at det er etablert rutiner for kontroll med bruken av tilskuddene. Departementet har i flere tilfeller utbetalt tilskudd uten at kommunene har framskaffet den dokumentasjon som departementet selv har bedt om.

Når det gjelder kontroll med utbetaling og bruk av disse tilskuddene, har departementet lagt til grunn av det er kommunerevisjonen som skal revidere regnskapene i kommunene. I tillegg skal kommunerevisjonen vurdere i hvilken grad kommunene har nådd de mål som er satt for virksomheten. Departementet har derfor lagt til grunn at kommunerevisjonens kontroll normalt må anses tilstrekkelig.

Riksrevisjonen har for sin del framholdt at i de tilfeller hvor administrasjon og kontroll med en tilskuddsordning er delegert, har departementet plikt til å føre tilsyn med at dette blir gjennomført på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen har derfor bedt departementet redegjøre for hvilke kontroller kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan dette er gjort kjent for kommunerevisjonen og tilskuddsmottakerne. Videre er det bedt opplyst på hvilken måte departementet har fulgt opp kommunerevisjonens kontroll.

Departementet har i brev til Riksrevisjonen uttalt at når det gjelder lønnstilskudd til omsorgstjenesten har departementet i forbindelse med fordelingen av tilskuddene for 1993 sendt gjenpart av departementets anvisningsbrev til landets kommunerevisjoner og til landets kommunekasserere. Videre har departementet forutsatt at kommunerevisjonen skal skje etter de vanlige regler som er fastsatt i Kommunaldepartementets forskrifter om revisjon og kontrollutvalg i kommunene og fylkeskommunene.

Når det gjelder styrkingsmidlene, har departementet i brev til Riksrevisjonen uttalt at departementet ikke kan se at det er forutsatt at fagdepartementene skal drive tilsyn med kommunerevisjonens arbeid.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet synes å ha en viss motvilje når det gjelder å se behovet for innsyn og kontroll med bruken av disse tilskuddene. Det fastholdes imidlertid at i de tilfeller hvor departementet helt eller delvis har delegert plikten til å føre kontroll med bruken av tilskuddsmidlene, er det departementets ansvar å påse at denne kontrollen fungerer som forutsatt. Videre bør det være selvsagt at i de tilfellene departementet delegerer kontrollmyndighet, bør dette gjøres på en slik måte at det er klart for begge parter hvilken kontroll m.v. som er forutsatt.

Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet ikke har svart på hvilke kontroller det er forutsatt at kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan departementet vil følge opp disse kontrollene.

Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Av antegnelsene fremgår det bl.a. at Riksrevisjonen forstår departementet slik at resultatene av styrkingsmidlene vil bli vurdert særskilt i den analysen som nå vil bli gjennomført.

Til dette vil departementet bemerke at Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 1995 ba regjeringen vurdere den økonomiske status for reformen i forbindelse med at 1995 er siste år av den såkalte gjennomføringsperioden for reformen. Den statusrapporteringen som har vært gjennomført i 1995 har dannet det viktigste grunnlag for å foreta en slik gjennomgang. Vi har i denne sammenheng også vurdert om kommunenes gjennomføring av reformen samlet sett, har stått i et rimelig forhold til den økning som har funnet sted i de øremerkede bevilgningene til dette formål i perioden 1993-95 (styrkingsmidler, innsatsmidler). Det er lagt stor vekt på å identifisere tilbudet til « personer som ikke bodde i en HVPU-institusjon pr. 31.12.87 » (hjemmeboende). Kommunene ble her bedt om å oppgi data om antall utviklingshemmede som mottar slike tjenester, volumet på tjenestene, og data om hjelpepersonellet i kommunene.

Den rapportering av status for reformen gir etter departementets oppfatning et godt bilde av situasjonen og hvordan tilbudet bl.a. for hjemmeboende utviklingshemmede har utviklet seg i perioden 1993-95. Samlet sett viser rapporteringen at kommunene har gjort mye for å bygge ut tilbudet til hjemmeboende i denne perioden og at totalsituasjonen for de hjemmeboende er blitt bedre.

Vi skal her gjengi noen av de viktigste resultatene fra statusrapporteringen 1995:

Kommunene oppgir at det er blitt bygd 1.300 flere boliger for psykisk utviklingshemmede i 1993 og 1994. Ved innledningen til 1995 la kommunene opp til å skaffe ytterligere 1.400 utviklingshemmede annen bolig i løpet av året, slik at de 700 gjenværende på avviklingsinstitusjon og 700 voksne psykisk utviklingshemmede som bor hos foreldre/pårørende, kan flytte for seg selv og motta hjemmetjenester m.v. fra det kommunale tjenesteapparatet.

Flere foreldre/pårørende til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede har fått avlastning. I 1995 legger kommunene opp til at 5.300 hjemmeboende psykisk utviklingshemmede vil bli omfattet av avlastning. Det er en økning på 900 personer i perioden 1993-95.

Flere psykisk utviklingshemmede har fått støttekontakt; kommunene legger opp til at 10.500 personer får støttekontakt i 1995. Det er en økning på 1.500 personer i perioden 1993-95. De fleste av disse er hjemmeboende.

Denne rapporten som skal sendes ut til kommunene, fylkeskommunene, fylkeslegene m.fl. i oktober 1995, vil det bli lagt fram sammenligningstall på kommunenivå som omhandler antall utviklingshemmede, tjenestene, personellsituasjonen, herunder tall som viser utviklingen i perioden 1993-95.

Vi vil understreke at Sosial- og helsedepartementet selvsagt ikke « har motvilje når det gjelder å se behovet for innsyn og kontroll med bruken av tilskuddsmidlene ». Vi vil imidlertid bemerke at det i forbindelse med departementets oppfølging av de øremerkede tilskudd til kommunenes gjennomføring av reformen er mer hensiktsmessig med en resultatoppfølging i tråd med det departementet har lagt opp til. Der hvor spesielle hensyn tilsier det, har imidlertid både departementet og fylkesmennene tatt opp med kommunene spørsmålet om hvordan midlene er disponert. »

Riksrevisjonen uttaler:

Når det gjelder pkt. 2.1. viser Riksrevisjonen til at departementet i oktober 1995 vil legge fram en rapport, med sammenligningstall på kommunenivå, som viser antall utviklingshemmede, tjenestene, personalsituasjonen og utviklingen i 1993-95.

Når det gjelder pkt. 2.2 viser Riksrevisjonen til at departementet ikke har svart på hvilke kontroller det er forutsatt at kommunerevisjonen skal gjennomføre og hvordan departementet vil følge opp disse kontrollene. Riksrevisjonen vil derfor på nytt presisere at i de tilfeller hvor departementet helt eller delvis har delegert plikten til å føre kontroll med bruken av tilskuddsmidlene, er det departementets ansvar å påse at denne kontrollen fungerer som forutsatt.

Riksrevisjonen uttaler:

« Til observasjon. »

9.2.3 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at over halvparten av de styrkingsmidler (5,2 mrd. kroner) som er gitt til psykisk utviklingshemmede som en del av reformen er gitt til hjemmeboende. Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen setter søkelyset på dette område. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at departementet ikke har tilfredsstillende rutiner vedrørende forvaltningen av styrkingsmidlene.

Departementet har ikke lagt forholdene til rette slik at en kan foreta en tilfredsstillende oppfølgning av om midlene blir brukt etter hensikten, ifølge Riksrevisjonen. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen fastslår at målformuleringen er for lite presis og at det ikke er fastsatt kriterier for måloppnåelse. Departementet har ikke stilt krav om løpende rapportering fra kommunene, og rapporter som foreligger er svært generelle.

Komiteen registrerer at kommunene heller ikke er pålagt å rapportere om styrkingsmidlene. Dermed kan ikke departementet vurdere resultater mot ressursinnsats, noe komiteen finner uheldig.

Komiteen konstaterer at det ikke er foretatt eller planlagt noen evaluering av styrkingsmidlene. Imidlertid har departementet engasjert et forskningsinstitutt for å evaluere hele reformen for psykisk utviklingshemmede. Komiteen har merket seg at styrkingsmidlene heller ikke her evalueres spesielt.

Komiteen registrerer at departementet uttaler at krav om mål- og resultatsstyring er forholdsvis nytt og at det derfor kreves en del utviklingsarbeid. Komiteen vil understreke at det er departementets ansvar å skaffe seg den nødvendige kompetanse for å etterleve nye styringsformer.

Ut fra departementets svar til Riksrevisjonen framgår det at styrkingsmidler vil bli vurdert særskilt heretter. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen i denne forbindelse har bedt departementet opplyse hvorvidt kommunene er bedt om å angi rapporter til dette formålet, og herunder spesifisere bruken av midlene. Da først kan en se om de tilsiktede mål er/blir nådd.

Riksrevisjonen har i sin kartlegging tatt for seg to tilskuddsordninger, styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede og lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene. Tilskuddene utgjør til sammen 1,2 mrd. kroner i 1994.

Komiteen har merket seg at det ikke foreligger rutiner for kontroll med bruken av slike midler fra departementets side, men at kommunerevisjonene får gjenpart av anvisningsbrevet hva gjelder lønnstilskudd til omsorgstjenesten. Når det gjelder styrkingsmidlene, synes departementet å legge til grunn at fagdepartementene ikke skal drive tilsyn med kommunerevisjonen.

Komiteen finner det underlig at departementet ifølge Riksrevisjonen forutsetter at kommunerevisjonen skal foreta nødvendig kontroll uten at bestemte kriterier er fastlagt.

Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen stiller krav til departementet om forbedrede rutiner og at departementet påser at kontrollen fungerer som forutsatt. Komiteen registrerer den korrespondanse som har foregått mellom departementet og Riksrevisjonen. Videre har komiteen merket seg departementets svar på Riksrevisjonens antegnelse. Departementet har her redegjort for en total gjennomgang og statusrapport for hele HVPU-reformen slik Stortinget ba om i forbindelse med statsbudsjettet for 1995.

Komiteen forventer at denne rapporten vil inneholde svar på hvordan de spesielle styrkingsmidlene er blitt brukt i kommunene slik Riksrevisjonen har bedt om.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen som presiserer at det er departementet som har ansvaret for at kontrollen fungerer som forutsatt selv om kontrollplikten helt eller delvis er delegert.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

9.3 Differanser mellom trygdekontorenes regnskaper og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap

Riksrevisjonen har bl.a. ved kontroller foretatt ved fem utvalgte trygdekontor funnet at det i regnskapet for 1994 er flere uoverensstemmelser mellom regnskapene i trygdekontorene og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap. Resultatet av kontrollen i trygdekontorene viste at ingen har foretatt fullstendig avstemming av årssammendrag fra Rikstrygdeverkets sentrale regnskap mot hovedbok i trygdekontorene. Det ble funnet vesentlige avvik mellom konti i Rikstrygdeverkets og trygdekontorenes regnskaper ved fire av fem trygdekontorer. Med bakgrunn i dette antar Riksrevisjonen at det foreligger tilsvarende differanser også i andre trygdekontorer.

Riksrevisjonen tok forholdet opp med Rikstrygdeverket i brev av 26. juli 1995. I Rikstrygdeverkets svar heter det blant annet:

« at det har vært og fortsatt er avvik på enkelte balansekonti er kjent for Regnskapskontoret og Trygderevisjonen. Vi har imidlertid ikke sett på dette som noe stort problem da det ikke har noen betydning for avleggelsen av Trygdeetatens regnskap overfor departementene. »

Riksrevisjonen er ikke enig i denne vurderingen og mener at avstemminger med forklaring på differanser mellom trygdekontorenes og rikstrygdeverkets sentrale regnskap må gjennomføres.

Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Etter departementets oppfatning gir sitatet fra Rikstrygdeverkets brev av 2. august 1995, løsrevet fra resten av brevet og gjengitt i antegnelsen, et misvisende bilde av saken. Rikstrygdeverket har i samme brev gitt en forklaring på hvordan denne type avvik kan oppstå, hva som er gjort ved tidligere avvik samt hvilke planer som foreligger for å rydde opp i eventuelle resterende avvik.

(...)

Det understrekes at alle beløp i trygdekontorenes balansekonto er med både i det sentrale regnskapet og i kasserapporten og da på et aggregert nivå. De omtalte avvik oppstår kun i det årssammendrag Rikstrygdeverket sender det enkelte trygdekontor som « kvittering » for mottatte regnskapsdata.

Sosial- og helsedepartementet vil ta opp med Rikstrygdeverket muligheten for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap. »

Riksrevisjonen viser til at det av antegnelsen går fram at det er flere uoverensstemmelser mellom regnskapene i trygdekontorene og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.

Riksrevisjonen forutsetter at departementet sørger for at Rikstrygdeverket retter opp de påviste regnskapsmessige avvik.

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

9.3.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har funnet flere uoverensstemmelser mellom regnskapene mellom fem trygdekontorer og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.

Komiteen har videre merket seg at Rikstrygdeverket ikke har sett dette som noe stort problem, da det etter deres syn ikke har noen betydning for avleggelsen av Trygdeetatens regnskap overfor departementet. Riksrevisjonen er ikke enig i den vurdering som Rikstrygdeverket her gjør og mener at avstemminger med forklaringer på differansen må gjennomføres.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har merket seg at Sosialdepartementet i sitt svarbrev på antegnelsen har uttrykt at Riksrevisjonens gjengivelse av deler av Rikstrygdeverkets brev av 2. august 1995 kan gi et misvisende bilde av saken.

Flertallet vil uttrykke forundring over at departementet i den grad støtter opp om Rikstrygdeverket på bakgrunn av Riksrevisjonens klare anmerkning om at avstemminger med forklaringer på differanser mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap må gjennomføres. Imidlertid sies det fra Sosial- og helsedepartementet at de vil ta opp med Rikstrygdeverket å få til et bedre system for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.

Flertallet forutsetter at departementet prioriterer dette arbeidet og pålegger Rikstrygdeverket å foreta forbedringstiltak straks.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet her merket seg at Sosialdepartementet i sitt svarbrev på antegnelsen gir uttrykk for at etter deres oppfatning gir sitatet fra Rikstrygdeverkets brev av 2. august, løsrevet fra resten av brevet og gjengitt i antegnelsen, et misvisende bilde av saken. Departementet viser videre til at Rikstrygdeverket har gitt forklaring på hvordan denne type avvik oppstår, hva som er gjort ved tidligere avvik, samt hvilke planer som foreligger for å rydde opp i eventuelle resterende avvik.

Departementet sier videre det vil ta opp med Rikstrygdeverket muligheten for å gjennomføre en avstemming med forklaring på differansene mellom trygdekontorenes og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap.

Disse medlemmer forutsetter at departementet sørger for at Rikstrygdeverket retter opp de påviste regnskapsmessige avvik i tråd med Riksrevisjonens merknader.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

10. Komiteens tilrådning

Komiteen viser til det som er uttalt foran og til antegnelsene fra Riksrevisjonen og anbefaler Stortinget å gjøre følgende

vedtak:

I.

Utdrag av statsregnskapet for 1994 vedlegges protokollen.

II.

Antegnelsene til statsregnskapet for 1994 vedkommende

2.	Utenriksdepartementet

3.	Administrasjonsdepartementet

4.	Barne- og familiedepartementet

5.	Finans- og tolldepartementet

6.	Fiskeridepartementet

7.	Forsvarsdepartementet

8.	Justisdepartementet

9.	Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

10.	Kommunal- og arbeidsdepartementet

11.	Kulturdepartementet

12.	Landbruksdepartementet

13.	Miljøverndepartementet

14.	Nærings- og energidepartementet

15.	Samferdselsdepartementet

16.	Sosial- og helsedepartementet, sak 1, 2, 3, 5, 6 og 7

blir desidert i samsvar med innstillingen fra Riksrevisjonen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 19. desember 1995.

	Petter Thomassen, leder og ordf. for nr 14

Dag Jostein Fjærvoll, ordf. for nr 15.	Edvard Grimstad, ordf. for nr 7.	Carl I Hagen, ordf. for kap. 5.

Sigvald Oppebøen Hansen, ordf. for nr 6 og nr 12	Dagny Gärtner Hovig, ordf. for nr 9.	Jan P Syse, ordf. for nr 3 og nr 4

Tom Thoresen, ordf. for nr 11.	Marit Tingelstad, ordf. for nr 16.	Rita Tveiten, ordf. for nr 2 og nr 8

		Kjellbjørg Lunde, sekretær og ordf. for nr 10 og nr 13.

2.1	Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift	5
2.1.1	Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital	6
2.1.2	Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjett	7
2.1.3	Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet	7
2.1.4	GIEKs årsrapportering	8
2.1.5	Komiteens merknader	10
2.2	Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning	11
2.2.1	Sammendrag	11
2.2.1.1	Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning	11
2.2.2	Komiteens merknader	13

3.1	Statens tomter i Narvik - festekontrakter med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune	13
3.1.1	Komiteens merknader	14
3.2	Statsbyggs regnskap 1994 - innføring av nytt økonomisystem	14
3.2.1	Innføring og dokumentasjon av nytt økonomisystem	14
3.2.2	Mangler og svakheter ved systemet	14
3.2.3	Statsregnskapet 1994 - uoppklart differanse	14
3.2.4	Komiteens merknader	15

4.1	Kystverkets internkontroll, økonomistyring og regnskap for 1994	16
4.1.1	Komiteens merknader	17
4.2	Opprettelse av finansiering av stiftelsen RUBIN	17
4.2.1	Komiteens merknader	18

5.1	Forsvarets lønnsadministrasjon	19
5.1.1	Feilutbetalinger av tillegg som er direkte knyttet til beordring/flytting	19
5.1.2	Status for tilståelse av beordringstillegg	19
5.1.3	Beordringstillegg til befal som tjenestegjør i Oslo og som er bosatt i kommuner rundt Oslo	19
5.1.4	Komiteens merknader	21

6.1	Behandling av beslag i straffesaker ved politikamrene	21
6.1.1	Komiteens merknader	22

7.1	Universitetet i Oslo - Forvaltning av eksterne midler	22
7.1.1	Komiteens merknader	23
7.2	Delegering av fullmakter til statlige kompetansesentre	23
7.2.1	Komiteens merknader	25

8.1	Undersøkelse av enkelte gjennomførte arbeidsmarkedsopplæringskurs	25
8.1.1	Komiteens merknader	27
8.2	Statlig støtte til arbeidsmarkedsbedrifter	27
8.2.1	Komiteens merknader	28
8.3	Inntekter under arbeidsmarkedsetaten kap. 3591 post 02 opplæringstjenester	28
8.3.1	Komiteens merknader	28

9.1	psykisk helsevern i Troms	28
9.1.1	Komiteens merknader	30
9.2	Manglende mål- og resultatbeskrivelse og rutiner for dokumentasjon og kontroll av tilskudd til kommuner	31
9.2.1	Manglende mål- og resultatbeskrivelse av styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede	31
9.2.2	Manglende rutiner for dokumentasjon og kontroll	31
9.2.3	Komiteens merknader	33
9.3	Differanser mellom trygdekontorenes regnskaper og rikstrygdeverkets sentrale regnskap	33
9.3.1	Komiteens merknader	34

1.	Kap. 1 Innledning	5

2.	Kap. 2 Utenriksdepartementet	5

10.		Komiteens tilrådning	34

Stortinget.no

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vedrørende Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet og regnskap vedkommende administrasjonen av Svalbard for 1994.

Dette dokument

Tilhører sak

Innhold

2.1 Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift

2.1.1 Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital

2.1.2 Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjett

2.1.3 Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet

2.1.4 GIEKs årsrapportering

2.1.5 Komiteens merknader

2.2 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

2.2.1 Sammendrag

2.2.1.1 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

2.2.2 Komiteens merknader

3.1 Statens tomter i Narvik - festekontrakter med Narvik kommune og Nordland fylkeskommune

3.1.1 Komiteens merknader

3.2 Statsbyggs regnskap 1994 - innføring av nytt økonomisystem

3.2.1 Innføring og dokumentasjon av nytt økonomisystem

3.2.2 Mangler og svakheter ved systemet

3.2.3 Statsregnskapet 1994 - uoppklart differanse

3.2.4 Komiteens merknader

4.1 Kystverkets internkontroll, økonomistyring og regnskap for 1994

4.1.1 Komiteens merknader

4.2 Opprettelse av finansiering av stiftelsen RUBIN

4.2.1 Komiteens merknader

5.1 Forsvarets lønnsadministrasjon

5.1.1 Feilutbetalinger av tillegg som er direkte knyttet til beordring/flytting

5.1.2 Status for tilståelse av beordringstillegg

5.1.3 Beordringstillegg til befal som tjenestegjør i Oslo og som er bosatt i kommuner rundt Oslo

5.1.4 Komiteens merknader

6.1 Behandling av beslag i straffesaker ved politikamrene

6.1.1 Komiteens merknader

7.1 Universitetet i Oslo - Forvaltning av eksterne midler

7.1.1 Komiteens merknader

7.2 Delegering av fullmakter til statlige kompetansesentre

7.2.1 Komiteens merknader

8.1 Undersøkelse av enkelte gjennomførte arbeidsmarkedsopplæringskurs

8.1.1 Komiteens merknader

8.2 Statlig støtte til arbeidsmarkedsbedrifter

8.2.1 Komiteens merknader

8.3 Inntekter under arbeidsmarkedsetaten kap. 3591 post 02 opplæringstjenester

8.3.1 Komiteens merknader

9.1 Tiltak for økt rekruttering og bedret stabilitet av helsepersonell til Finnmark og psykisk helsevern i Troms

9.1.1 Komiteens merknader

9.2 Manglende mål- og resultatbeskrivelse og rutiner for dokumentasjon og kontroll av tilskudd til kommuner

9.2.1 Manglende mål- og resultatbeskrivelse av styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede

9.2.2 Manglende rutiner for dokumentasjon og kontroll

9.2.3 Komiteens merknader

9.3 Differanser mellom trygdekontorenes regnskaper og Rikstrygdeverkets sentrale regnskap

9.3.1 Komiteens merknader