Finansdepartementet gjør i proposisjonen rede for arbeidet med å styrke innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter. Departementet legger opp til visse justeringer av organiseringen av dette arbeidet samtidig som en søker å få til en bedre samordning mellom de virksomhetene som har ansvar for funksjonen. For å kunne gjennomføre dette foreslår departementet en tilleggsbevilgning under kap. 1618 Skattedirektoratet på 5,8 mill. kroner for budsjettåret 1996 og det foreslås opprettet 1 stilling i Finansdepartementet og 8 stillinger i Skattedirektoratet.
Departementet gjør også rede for sitt foreløpige syn på hvordan arbeidsdelingen mellom staten og statens ytre etater på den ene siden og kommunekassererne på den andre siden bør defineres og varsler utredninger og regelverksutvikling i den forbindelse. I arbeidet med opplegget for den statlige styringen av fellesinnkrevingen tar en sikte på å finne løsninger på de svakheter som Riksrevisjonen har påpekt, jf. bl.a. Dok.nr.3:01 (1995-1996). Det vises også til Innst.S.nr.79 (1995-1996) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Kap. 3 i proposisjonen redegjør for den nåværende organisering av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v. En skjematisk framstilling er tatt inn i vedlegg 1.
Departementets vurderinger av dagens organisering. (Kap. 4 i proposisjonen.)
Finansdepartementet engasjerte i 1995 konsulentfirmaet Stradec A/S for å vurdere den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen. Utredningen omfatter innfordring av skatt og folketrygdavgift, herunder arbeidsgiveravgift, inklusive innfordringsansvaret for kommune 2312 sokkel/utland, Skattefogdetatens oppgaver med merverdiavgift, investeringsavgift og arveavgift, innfordringsansvaret i Toll- og avgiftsetaten og Statens Innkrevingssentral.
Oppsummering av konsulentrapporten
Følgende alternativer er vurdert i Stradecs rapport av 30. juni 1995:
Alt. 0: Dagens organisasjonsløsning.
Alt. 1: Sammenslåing av Skatteetaten og Skattefogdetaten på sentralt nivå - dvs. integrering av etatslederansvaret for skattefogdene som en avdeling/seksjon i Skattedirektoratet, samt tilført innfordringsansvaret for kommune 2312 (sokkel/utland).
Alt. 2: Etablering av en egen innfordringsetat - dvs. oppbygging av et nytt direktorat med skattefogdene som et regionalt ledd og tilført innfordringsoppgavene til Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten, Statens Innkrevingssentral samt innfordringsansvaret for kommune 2312 (sokkel/utland).
Alt. 2 minus: Etablering av en egen innfordringsetat - dvs. oppbygging av et nytt direktorat med skattefogdene som et regionalt ledd og tilført innfordringsoppgavene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten, men først når et krav er misligholdt. Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet beholder altså ansvaret for de rutinemessige betalingssystemer for sine respektive skatte- og avgiftsarter. Statens Innkrevingssentral legges under det nye direktoratet.
Det understrekes i rapporten at størrelsen på de mulige gevinster, er usikre. Stradecs vurderinger kan oppsummeres som følger:
Dagens løsning og « alternativ 1 » vil i liten grad legge forholdene til rette for å få realisert de mulige gevinstene. Manglende koordinert oppfølging vil medføre at oppmerksomheten rettes mot de enkelte skatte- og avgiftstypene slik at samordning blir vanskelig. Konsulenten viser også til at det ikke er naturlig å innlemme Statens Innkrevingssentral eller eventuelle andre innkrevingsinstitusjoner under Skattedirektoratet. « Alternativ 1 » er imidlertid en enkel organisasjonsendring som bør kunne gjennomføres relativt hurtig.
« Alternativ 2 » og « alternativ 2 minus » vil gi gode muligheter for å samordne innbetalings- og innfordringsarbeidet og legger således forholdene godt til rette for å få realisert gevinstpotensialet. « Alternativ 2 » vil imidlertid ifølge konsulenten kunne innebære en risiko for at totalprovenyen kan bli redusert som følge av brudd i verdikjeden. Det heter i denne sammenheng at et brudd i verdikjeden vil kunne bli særlig problematisk for skatterutinene der fastsettelse og regnskapsføring er så vidt integrert gjennom hele verdikjeden.
Konsulenten viser ellers til at både « alternativ 2 » og « alternativ 2 minus » vil gi gode muligheter for at Statens Innkrevingssentral og eventuelle andre innfordringsinstitusjoner kan knyttes til det nye direktoratet. Kommunekassereretaten får imidlertid to statlige etater å forholde seg til. « Alternativ 2 » er en komplisert omorganisering. Ifølge konsulenten er imidlertid « alternativ 2 minus » en relativt enkel løsning, som bør kunne gjennomføres på relativt kort tid og med liten risiko for tap i omleggingsperioden.
Basert på en samlet vurdering anbefaler konsulenten « alternativ 2 minus ». Konsulenten mener at dette vil rette størst oppmerksomhet mot innfordringsområdet samtidig som en beholder mest mulig kontroll med verdikjedene og derved sikrer at den frivillige betalingen fortsetter på samme nivå som i dag.
Høringsrunden
Det har kommet 37 høringsuttalelser til Finansdepartementet. Av disse er det 11 høringsuttalelser som støtter « alternativ 1 » og 9 høringsinstanser som støtter « alternativ 2 »/ « alternativ 2 minus ». Høringsuttalelsene kan oppsummeres slik:
| - |
Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Kommunenes sentralforbund, Norges kemner- og kommunekassererforbund, Landsorganisasjonen i Norge v/Norsk Tjenestemannslag og Norsk Kommuneforbund, Akademikernes Fellesorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Statens Innkrevingssentral anbefaler «alternativ 1». |
| - |
Skattefogdetaten og Skattefogdenes Landsforening anbefaler «alternativ 2»/ «alternativ 2 minus». |
| - |
Statskonsult anbefaler « alternativ 2 minus ». |
Med unntak av Skattefogdetatens representanter og Statens Innkrevingssentral er det et gjennomgående trekk at høringsinstansene mener at anslagene over gevinster i konsulentrapporten er for løst fundert.
De fleste høringsuttalelsene som støtter « alternativ 1 » mener at utredningen i for liten grad ivaretar hensynet til en samlet oppgaveløsning innenfor skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen. En slik manglende vektlegging anses som meget risikabel og uheldig. Flere av disse høringsuttalelsene viser for øvrig til at hovedutfordringen innenfor skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen er å sikre riktig fastsettelse og bedre forskuddsutskriving. Det vises ellers til at problemer på innfordringsområdet i første rekke er av systemmessig karakter. En ytterligere oppsplitting gjennom oppbygging av et nytt direktorat vurderes samtidig som en dårlig løsning.
De høringsuttalelsene som støtter « alternativ 2 »/ « alternativ 2 minus » mener at situasjonsbeskrivelsen i konsulentrapporten er dekkende for problemene på det statlige innbetalings- og innfordringsområdet. Disse høringsinstansene mener at en organisasjonsløsning som tar utgangspunkt i de ulike oppgaver vil gi innfordringen økt oppmerksomhet og høyere prioritering. En slik funksjonsorientering er etter Skattefogdetatens syn både rettssikkerhets- og habilitetsmessig og økonomisk riktigere enn en verdikjedebetraktning i dette tilfellet. Skattefogdetaten mener videre at rapportens vurdering om at den frivillige betalingen kan bli redusert, ikke er riktig.
En funksjonsorientert løsning vil ifølge Skattefogdetaten ha et betydelig framtidig utviklingspotensiale ved at innfordring av andre statsinntekter enn skatter og avgifter også kan legges over i et eget direktorat.
Finansdepartementets vurdering av alternative organisasjonsløsninger
Finansdepartementet har i sin vurdering spesielt lagt vekt på følgende forhold: Gevinster ved ny organisasjonsløsning må være tilfredsstillende sannsynliggjort. For å kunne forsvare en større omorganisering bør en også kunne forvente og sannsynliggjøre et vesentlig bedre resultat enn en oppnår i dag. Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapet påpekt svakheter ved statens styring av fellesinnkrevingen i kommunene, jf. bl.a. Dok.nr.3:01 (1995-1996). Et viktig hensyn ved valg av organisasjonsløsning vil derfor også være at den i noen grad kan bidra til å bedre statens styring av fellesinnkrevingen.
Finansdepartementet er enig med høringsinstanser i at de gevinster som er anført i konsulentrapporten er usikre. Innvendingene og usikkerheten gjelder størrelsen på potensielle gevinster, i hvilken grad realisering er avhengig av organisasjonsløsning og i hvilken grad et brudd i verdikjeden har betydning for de samlede innbetalinger til statskassen.
« Alternativ 1 » og « alternativ 2 » kan slik Finansdepartementet ser det, betraktes som ytterpunkter på en skala som omfatter en lang rekke ulike organisasjonsalternativer. « Alternativ 1 » er en verdikjedeorientering av statens innbetaling og innfordring, mens « alternativ 2 » er en funksjonsmessig samordning. « Alternativ 2 minus » er et mellomalternativ, dvs. et alternativ som ifølge konsulenten søker å ta hensyn til både verdikjedeperspektivet og et eventuelt behov for samordning av likeartede funksjoner på tvers av skatte- og avgiftsarter. Risiko for redusert proveny som følge av brudd i verdikjedene vil etter Finansdepartementets mening ikke ha den samme gyldighet i tilknytning til « alternativ 2 minus », fordi verdikjedene vil holdes samlet helt fram til den frivillige betalingen er fullført. Det kan likevel være en risiko for usikre informasjons- og ordrelinjer ved at enkelte instanser, i første rekke kommunekassererne og tollkassererne, vil måtte forholde seg til to direktorater. Høringsuttalelsene viser videre at motstanden fra viktige aktører også mot « alternativ 2 minus » vil være meget betydelig.
Det viktigste vil etter Finansdepartementets mening være å få bedre samordning. Etatslederfunksjonen (direktoratsfunksjonen) for skattefogdene bør ikke ligge i Finansdepartementet. Det bør også søkes å unngå uklare informasjons- og ordrelinjer.
Etter en samlet vurdering framstår derfor som den beste organisasjonsløsningen at Skattedirektoratet tildeles fullt ansvar for innbetaling og innfordring av skatter og avgifter på eget forvaltningsområde, med skattefogdkontorene som underordnede regionale ledd, og samtidig får et ansvar for samordning også over etatsgrensene.
En slik løsning medfører at kommunekassererne får én statlig etat å forholde seg til.
Innenfor en slik ramme kan samordningstiltakene kommenteres som følger:
| - |
Harmonisering av regelverk |
| - |
Felles eller samordnet regnskapssystem på innbetalingsområdet |
| - |
EDB-basert støtte for saksbehandling av innfordring, inklusiv felles eller samordnet regnskapssystem for innfordringsområdet |
| - |
Etablering av motregningsregister |
| - |
Samordning av innfordringstiltak. |
Gevinster ved ovennevnte organisasjonsløsning kommer ikke av seg selv. De viktigste forutsetningene vil være:
| - |
Finansdepartementet og Skattedirektoratet må prioritere innfordringsfunksjonen høyere |
| - |
Skattedirektoratet må også ha fokus på andre krav enn skatt og innenlands merverdiavgift |
| - |
Skattedirektoratets faglige styring av kommunekassererne må styrkes |
| - |
Skattedirektoratet må være en drivende kraft i å få gjennomført angitte tiltak. |
En slik styrking av innbetalings- og innfordringsfunksjonene må også komme til uttrykk i organiseringen av Skattedirektoratet. Innbetaling og innfordring må sidestilles de øvrige områdene i etaten. Bemanningen må være tilstrekkelig til å iverksette samordning så raskt som mulig. Etter Finansdepartementets mening må det også skje en styrking av kompetansen på innfordringsområdet.
Finansdepartementet legger opp til at etatslederansvaret for skattefogdene overføres fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet med virkning fra 1. januar 1997. Etatslederansvaret omfatter innbetaling og innfordring samt skattefogdenes oppgaver på arveavgiftsområdet og lønns- og regnskapsfunksjonene. Skattefogdene vil fortsatt utgjøre et regionalt nivå på linje med fylkesskattekontorene.
Ny organisasjonsløsning
Finansdepartementet går inn for en organisasjonsløsning etter følgende hovedlinjer:
| - |
Etatslederansvaret for skattefogdene overføres fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet |
| - |
Skattefogdene utgjør egne enheter på lik linje med fylkesskattekontorene på regionalt nivå i Skatteetaten |
| - |
Ordningen med kommunalt ansvar for innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatt og arbeidsgiveravgift videreføres. |
Skattefogdenes nåværende oppgaver kan tredeles slik:
| - |
Innbetalings- og innfordringsoppgaver: |
| - |
Innkreving av merverdiavgift, investeringsavgift, arveavgift og en rekke mindre avgifter, gebyrer m.v. for staten |
| - |
Kontroll og tilsyn med kommunekasserernes innfordring av arbeidsgiveravgift og statens og folketrygdens andel av fellesskatten |
| - |
Fastsettelse av arveavgift |
| - |
Lønns- og regnskapsføring for et betydelig antall statsetater, samt effektuering av statlige utbetalingsordrer fra sentralt hold. |
Etatslederansvaret for samtlige av disse oppgavene overføres til Skattedirektoratet med virkning fra 1. januar 1997. Organisasjonsmessig plassering av fastsettelsesfunksjonen for arveavgift, vil bli nærmere vurdert ut fra hva som er den mest hensiktsmessige plasseringen av denne oppgaven innenfor Skatteetaten.
For lønns- og regnskapsfunksjonene kan det på et senere tidspunkt være aktuelt å foreslå alternativ organisasjonsløsning.
Skattedirektoratet skal være etatsledelse, dvs. ha det samlede ledelsesmessige ansvaret for gjennomføringen av pålagte oppgaver. Direktoratet skal således ha ansvaret for de overordnede politiske mål- og ressursrammer, og påse at skattefogdene har både kompetanse og ressurser til å løse sine oppgaver. Etatslederfunksjonen innebærer også at direktoratet har ansvaret for å innhente og levere faglig basert beslutningsgrunnlag til Finansdepartementet.
Skattefogdkontoret vil på lik linje med fylkesskattekontorene utgjøre regionale enheter direkte underlagt Skattedirektoratet. Skattefogdkontorene ledes som nå av skattefogder.
Finansdepartementets interne organisering vil bli tilpasset ny organisasjonsløsning. En skjematisk fremstilling av forslaget til organisasjonsløsninger er tatt inn i vedlegg 2.
En del av den nye organisasjonsløsningen er at Skattedirektoratet tillegges et ansvar for å samordne tiltak på innbetalings- og innfordringsområdet slik at det også retter fokus på andre kravtyper enn skatt, folketrygdavgift, arveavgift, innenlands merverdiavgift og investeringsavgift. Det forutsettes å bli etablert en egen avdeling for innbetaling og innfordring i Skattedirektoratet. Lederen inngår i Skattedirektørens ledergruppe. Departementet foreslår å styrke kompetansen og kapasiteten på innbetalings- og innfordringsområdet i Skattedirektoratet.
Kommunekassererne vil etter opplegget få én statlig etat å forholde seg til. Skattefogdene vil således både ha ansvar for ettersyn som nå, og få ansvar for faglig oppfølging av kommunekassererne i likhet med det ansvaret Skattedirektoratet har i dag.
Nærmere om innbetalings- og innfordringsfunksjonen
Samarbeid på innfordringsområdet i regi av Skattedirektoratet vil fortrinnsvis være rettet mot skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.
For å styrke innbetaling og innfordring i Skattedirektoratet forutsettes det at:
| - |
Det etableres en egen avdeling på innbetalings-/innfordringsområdet i Skattedirektoratet, og lederen inngår i Skattedirektørens ledergruppe |
| - |
Kompetansen innen innbetaling og innfordring i Skattedirektoratet økes. |
Finansdepartementet vurderer dette som viktige forutsetninger for å få gjennomført selve omorganiseringen og for å kunne realisere mulige gevinster.
Skattedirektoratet vil etter dette ha tre roller på innbetalings- og innfordringsområdet:
| - |
Etatsledelses- og oppfølgingsansvar for skattefogdenes innbetalings- og innfordringsoppgaver, inklusive faglig oppfølging av kommunekasserernes virksomhet i tilknytning til fellesinnkrevingen, herunder |
| - |
Utforme den faglige styringen av kommunekassererne og retningslinjer for skattefogdenes ettersyn |
| - |
Behandle rapporter fra skattefogdene om resultatene av innfordringsvirksomheten, samt sette i verk eventuelle tiltak på bakgrunn av dette |
| - |
Behandle enkeltsaker vedrørende kommunekasserernes innfordringsarbeid |
| - |
Samordne innfordringstiltak mot samme skyldner, herunder med Toll- og avgiftsdirektoratet |
| - |
Medvirke til samordning av regelverk og utvikle og vedlikeholde tjenlige EDB-baserte løsninger på innbetalings- og innfordringsområdet. |
Arveavgiften
Skattedirektoratet vil som overordnet myndighet for skattefogdkontorene, også overta de fleste oppgaver på arveavgiftsområdet som i dag ivaretas av Finansdepartementet. Dette innebærer at ordinær klagesaksbehandling over fastsettelse og lovanvendelse skal behandles i direktoratet. I tillegg vil det bli aktuelt å overføre saker om fritak for arveavgift etter arveavgiftsloven § 4 femte ledd (arv til allmennyttige institusjoner) og § 46 annet ledd (nedsettelse m.v. pga billighet).
Dagens løsning innebærer at departementet behandler et betydelig antall enkeltsaker av mer forvaltningsmessig art. Et mål med en endret organisering på dette saksfeltet vil være en langt mer effektiv klagesaksbehandling.
Departementet vil i samråd med Skattedirektoratet vurdere den regionale organisasjonsmessige plassering av fastsettelsesfunksjonen for arveavgift. Et hensyn ved vurderingen bør være sterkere å atskille fastsettelses- og kontrollfunksjonen fra innkrevingsfunksjonen på regionalt nivå. Hensynet til publikum og til behovet for lokalkunnskap tilsier at behandlingen av sakene ikke bør sentraliseres. Det er dessuten nødvendig å beholde den kompetanse som er opparbeidet hos skattefogdene på dette området. En endret organisasjonsmessig plassering bør derfor søke å ivareta og forene de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. En løsning som etterhvert kan vurderes er å overføre oppgavene med fastsettelses- og kontrollfunksjonen for arveavgift til fylkesskattekontorene. Dette vil i tilfelle medføre personellmessige forflytninger. Endringer av organiseringen må videre følges opp med en tilpasning av gjeldende lov, forskrifts- og instruksverk. Det vil være naturlig at Skattedirektoratet vurderer dette nærmere, på grunnlag av at arveavgiften skal administreres i Skatteetaten.
Skattefogdetatens lønns- og regnskapsfunksjoner
Lønnsfunksjonen forestår i dag utbetaling av fast lønn og variable tillegg for ca 50.000 statsansatte.
Regnskapsfunksjonen utfører regnskapstjenester og betalingsformidlingstjenester for mange små og mellomstore statlige virksomheter/driftsenheter som benytter skattefogden som regnskapsfører.
I forbindelse med innføring av nytt økonomireglement for staten vil det i større grad bli fokusert på den enkelte virksomhetsleders ansvar for økonomiforvaltningen i egen virksomhet. Det understrekes i nytt økonomireglement at ledelsen har et selvstendig ansvar for regnskapsføringen. Finansdepartementet finner det hensiktsmessig at skattefogdene i framtiden kan tilby regnskapstjenester på regionalt nivå. En vil dermed kunne utnytte mulige stordriftsfordeler som ligger i det å beholde et fagmiljø av en viss størrelse som kan gi lønns- og regnskapstjenester til regionalt nivå. Stordriftsfordelene er knyttet til lavere investerings- og driftskostnader.
Finansdepartementet ønsker derfor å tilby en ordning med regnskapssentraler. Kravene i nytt økonomireglement samt de muligheter som nye økonomisystemer gir, gjør det nødvendig å ruste opp skattefogdenes lønns- og regnskapsfunksjoner. Det er derfor igangsatt et omstillingsarbeid i Skattefogdetaten som søker å tilpasse etatens lønns- og regnskapsfunksjoner til den nye situasjonen. De sentrale tiltakene er omorganisering av lønns- og regnskapsfunksjonen, innføring av moderne økonomi- og lønnssystemer, innføring av nye rutiner og utvikling av nytt tjenestetilbud samt kompetanseheving av etatens ansatte innenfor lønn og regnskap.
Det pågår nå et prøveprosjekt for å lage nye opplegg for hvordan skattefogdenes regnskapssentralrolle skal ivaretas i praksis ut fra forutsetningene i det nye økonomireglementet. Foreløpig er tre fylkesskattekontorer med på dette opplegget.
Det legges opp til at etatsledelsen for skattefogdenes lønns- og regnskapsfunksjoner overføres til Skattedirektoratet sammen med bl.a. innbetalings- og innfordringsområdet. Bakgrunnen for dette er å unngå mulige effektivitetstap i det omstillingsarbeidet som nå er igangsatt innenfor økonomitjenestefunksjonen. Det vil imidlertid være aktuelt å vurdere en eventuell annen organisering og tilknytning for denne funksjonen på et senere tidspunkt.
Den kommunale fellesinnkrevingen
Departementet legger til grunn at det kommunale ansvaret for fellesinnkrevingen videreføres. En viktig forutsetning for departementet er imidlertid at statens faglige styring av fellesinnkrevingen og statens tilsyn styrkes. Departementet vil bl.a. vurdere hvorvidt den kommunale skatteoppkreverfunksjonen bør sikres gjennom lovregulering. Departementet ser videre et behov for å utrede nærmere adgang for statlig innkrevingsmyndighet til å overta innfordringen i en mindre del av sakene innenfor fellesinnkrevingen. Mulighetene for en overføring av saker fra statlig organ til kommunalt organ bør også vurderes i denne sammenheng.
Departementet tar sikte på å utrede adgang for statlig fastsettings- og kontrollmyndighet til å sikre midler i hastesaker og saker hvor det er fare for flukt. Med en slik ordning vil det være mindre aktuelt å overføre ansvaret for innkreving for kommune 2312 sokkel/utland til staten. Behovet for en organisatorisk endring av skatteoppkreverfunksjonen for Sentralskattekontoret for storbedrifter forutsettes å bli vurdert nærmere. Det legges videre opp til å utrede nærmere en praktisk arbeidsfordeling av ansvaret for arbeidsgiverkontrollen mellom kommunale og statlige skattemyndigheter slik at ligningsmyndighetene i hovedsak tar seg av fastsettingsdelen av denne kontrollen.
Gjennomføring av ny organisasjonsmodell
Departementet går inn for at framdriftsplanen skal være som følger:
| - |
Fra 1. januar 1997 skal Skattedirektoratet ha overtatt etatslederansvaret for skattefogdene. Det skal samtidig være opprettet en ny avdeling i Skattedirektoratet med ansvar for å følge opp innbetalings- og innfordringsområdet faglig. |
| - |
Skattefogdene vil utgjøre et regionalt nivå for innbetaling og innfordring og lønns- og regnskapsfunksjonen. Skattefogdene vil både ha ansvar for ettersyn og faglig oppfølging av kommunekassererne. |
| - |
Lederstillinger på sentralt nivå skal være besatt fra årsskiftet. Alt personell skal samtidig være innplassert i nye stillinger og vite hva som er deres oppgaver i den nye organisasjonen. |
Gjennomføringen kan todeles; omorganisering og samordning. I 1996 vil en i første rekke måtte konsentrere seg om selve omorganiseringen. Det forutsettes imidlertid at prosjektene for å utvikle nytt system for merverdiavgiftsforvaltningen og utvikle nytt skatteregnskap i Skattedirektoratet og å videreutvikle Toll- og avgiftsetatens regnskaps- og registersystemer samordnes.
Utredningen har så langt i første rekke vært konsentrert om hovedtrekk og prinsipielle valg av organisasjonsmodell for innbetaling og innfordring. Den endelige utformingen av konkrete løsninger vil måtte skje under den praktisk rettede gjennomføringen. Lønns- og regnskapsfunksjonen kan det senere være aktuelt å skille ut fra Skatteetaten. Plasseringen av fastsettelsesfunksjonen for arveavgift vil også bli nærmere vurdert.
I 1996 vil det bli etablert en prosjektgruppe som utreder og konkretiserer løsninger for direktoratsnivået og forholdet til regionalt og lokalt nivå. Det må samtidig tilsettes ledelse for den nye avdelingen i Skattedirektoratet.
Det må tilføres kapasitet og kompetanse for å utrede og iverksette konkrete løsninger både for omorganisering av direktoratet og på ulike samordningsfelter. I tillegg til deltakelse fra dagens etater vil dette behovet også kunne dekkes ved ekstern konsulentbistand.
På personalområdet vil det være nødvendig å utvikle retningslinjer og prinsipper for personalpolitikken, fortrinnsvis i den permanente organisasjonen, samt igangsette ledelsesutvikling for å utvikle godt fungerende ledergrupper.
Budsjettmessige konsekvenser i 1996
Omorganiseringen forutsetter tilleggsressurser for å utrede og iverksette detaljerte løsninger innenfor de rammer som trekkes opp i proposisjonen. En relativt rask overgang forsterker ressursbehovet.
Merbehovet i forbindelse med omtalte tiltak utgjør 5,8 mill. kroner i 1996. I tillegg til lønnsutgifter gjelder dette bl.a. utgifter knyttet til lokalleie, arbeidsplassutstyr, edb-installasjoner, kunngjøringer og informasjon.
Til styrking av innbetalings- og innfordringsområdet foreslås opprettet 1 stilling som ekspedisjonssjef under kap. 1600 Finansdepartementet. Det foreslås samtidig opprettet 8 stillinger under kap. 1618 Skattedirektoratet. Nye stillinger i Skattedirektoratet gjelder 1 stilling som avdelingsdirektør som leder av ny avdeling på innbetalings- og innfordringsområdet, 3 rådgiverstillinger for å styrke innbetalings- og innfordringsområdet, 3 stillinger, herunder 1 lederstilling, til Skattedirektoratets arbeid på arveavgiftsområdet og 1 lederstilling med ansvar for skattefogdenes lønns- og regnskapsfunksjoner.
På denne bakgrunn foreslås det at vedtatt bevilgning på statsbudsjettet for 1996 under kap. 1618 Skattedirektoratet forhøyes med 5,8 mill. kroner. Bevilgningen forutsettes dekket innenfor vedtatt budsjett for 1996 på Finansdepartementets område. Den konkrete gjennomføringen av en slik inndekning vil en komme tilbake til i omgrupperingsproposisjonen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1996.
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og representanten Roy N. Wetterstad, viser til behandling av St.prp. nr. 44 (1993-1994) i Innst.S.nr.24 (1994-1995) hvor et flertall bestående av Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og representanten Thoresen, avviste sammenslåing av skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten til én statlig felles etat. Hovedbegrunnelsen for avvisningen var at man fant gevinstpotensialet relativt marginalt og at eventuelle fordeler for næringslivet ikke var dokumentert. Flertallet så imidlertid at et samarbeid mellom etatene kunne være et viktig bidrag i å styrke innsatsen mot økonomisk kriminalitet. Flertallet anførte i sine merknader følgende:
|
« ... Regjeringen bør vurdere hvilke tiltak som er nødvendig for å redusere praktiske hindringer i dette samarbeidet slik at innsatsen mot økonomisk kriminalitet kan forsterkes. Det kan være nødvendig å finne fram til nye samarbeidsformer, og å vurdere en flytting av oppgaver mellom etatene. Flertallet forutsetter at slike forslag vil bli lagt fram for Stortinget. » |
Flertallet oppfatter foreliggende proposisjon som et forslag til nye samarbeidsformer for bl.a. å effektivisere kontrollen av skatt- og avgiftspliktige og for å få inn mer av de skatter og avgifter som det offentlige har pålagt.
Flertallet vil peke på at Regjeringens hensikt med de nye samarbeidsordningene synes å være god, men er sterkt i tvil om de foreslåtte og antydede løsninger vil gi den forventede effekt. Det er ikke tilstrekkelig dokumentert gjennom proposisjonen at omleggingene vil gi noen særlig økonomisk gevinst for det offentlige.
Flertallet mener at koordinering og styrking av innfordringsarbeidet er et nødvendig virkemiddel i kampen mot økonomisk kriminalitet, og støtter derfor slik koordinering. Flertallet ser kampen mot økonomisk kriminalitet som svært viktig. Det er lite sannsynlig at en vil redusere den økonomiske kriminaliteten vesentlig ved å legge om innfordringsarbeidet. En er kjent med at det er trekkmisligheter og gjeldsmisligheter som representerer de sentrale straffesanksjonerte innkrevingsområder. Flertallet anser det som viktig å slå ned på økonomisk kriminalitet også gjennom f.eks. hyppigere regnskapskontroll, og mer veldokumenterte politianmeldelser. En er også kjent med ressursmangelen i Økokrim. Flertallet mener dette bør vurderes nærmere i en annen sammenheng.
Flertallet mener at effektiv skatteinnkreving like godt kan oppnås med den oppgavedeling som etatene i dag har. Det kan skje gjennom et utvidet samarbeid mellom kommunekasserer, fylkesskattekontor og ligningskontor og med mer interkommunalt samarbeid og utveksling av erfaring mellom Finansdepartementet og Skattedirektoratet. Hvis det i dag er praktiske forhold eller lovbestemmelser som hindrer et slikt resultatorientert samarbeid, må dette endres på slik at samarbeidet kan fungere tilfredsstillende.
Flertallet vil understreke at kvalitet og høy kompetanse i innfordringsapparatet er viktig også av hensyn til skattebetalernes rettssikkerhet.
Flertallet registrerer at det i proposisjonen forsøkes å trekke opp en del retningslinjer for framtidig organisering og arbeidsdeling mellom staten og kommunesektoren på skatte- og avgiftssektoren og arbeidet med å styrke innbetalings- og innfordringsfunksjonen. Samtidig varsler departementet flere utredninger og videreutvikling av regelverk i denne forbindelse, uten at det varsles hvorvidt eller i hvilket omfang dette vil bli forelagt Stortinget. Flertallet er kritisk til at departementet fortsatt har mange uavklarte problemstillinger på et område som har vært til stortingsbehandling og orientering flere ganger i de siste seks årene.
Flertallet vil videre vise til at det i proposisjonen ikke redegjøres for hvor stor del av restansene for skatteinnkrevingen som skyldes restanser i skjønnsmessig ligning for både forskudds- og etterskuddspliktige og hvor mye skyldes nedsatt skattetrekk med restskatt til følge.
I arbeidet med opplegget for den statlige styringen av fellesinnkrevningen tar Regjerngen sikte på å finne løsninger på de svakheter som Riksrevisjonen har påpekt i Dok.nr.3:01 (1995-1996). Flertallet har merket seg at det er utarbeidet ny instruks for kommunekassererne med virkning fra februar i 1996. Flertallet regner med at den nye instruksen medfører at regelverket blir lettere å finne fram i, og at dette kan medføre at det oppnås effektiviseringsgevinster ved at det blir en mer ensartet innkrevning fra alle kommunekassererne.
Oversikt fra Skattedirektoratet viser at restansene hos kommunekasseren har hatt en positiv utvikling de siste årene. Restansene når det gjelder forskuddstrekk er i prosent redusert fra 0,9 % i 1988 til 0,06 % i 1994 og for arbeidsgiveravgiften har restansene blitt redusert fra 2,1 % til 0,24 % i samme tidsrom.
Flertallet vil ikke støtte forslag som svekker den kommunale skatteinnkrevingsfunksjonen. Det er videre uheldig å frata kommunekassererkontorene oppgaver som kan gi økte inntekter for kommunene. I den utstrekning et kommunekassererkontor får saker av en slik størrelse at de ikke har kompetanse og/eller bemanning til å behandle den på en tilfredsstillende måte, må de kunne begjære bistand fra andre instanser i skatteetaten.
Flertallet vil understreke at den statlige styringen med den kommunale skatteoppkrevingen fortsatt skal være definert etter prinsippene om mål- og resultatstyring og at kommunekassererne fortsatt skal ha ansvaret for fellesinnkrevningen.
Flertallet kan ikke se at det vil være hensiktsmessig å dele ansvaret for arbeidsgiverkontrollen, og mener at denne fortsatt i sin helhet bør tilligge kommunekassererkontoret. En omlegging slik Regjeringen foreslår, vil svekke kommunekassererens kontrollfunksjoner og det kan føre til dobbeltarbeid.
Flertallet har merket seg at det i praksis ikke vil være mulig å skille fastsettings- og innfordringskontroll fordi disse ut fra gjeldende rett griper så tett inn i hverandre med hensyn til trekkplikt i.h.t. skattebetalingslovens § 5 og avgiftsplikt i.h.t. folketrygdlovens § 16-3.
Flertallet vil peke på at proposisjonen omhandler en rekke forhold som det ikke er mulig å ta standpunkt til på bakgrunn av de opplysninger som foreligger. Flertallet har ikke kommentert alle fremtidige løsninger departementet antyder, men dette innebærer ikke en generell støtte til disse. Flertallet forutsetter at disse fremtidige løsningene legges frem for Stortinget på en egnet måte.
Flertallet vil peke på at det kan være hensiktsmessig at skattefogdene og fylkesskattekontorene har samme etatsledelse sentralt. Flertallet vil likevel peke på at det i proposisjonen ikke dokumenteres hvilke effektiviseringsgevinster dette medfører.
Flertallet vil likevel støtte at etatslederansvaret for skattefogdene overføres fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet. Det er i denne sammenheng viktig at skattefogdetaten opprettholdes som selvstendige enheter på regionalt nivå. Flertallet mener også at skattefogdetaten må beholde de arbeidsoppgavene de har i dag. Det er derfor ikke aktuelt å overføre fastsettelse av arveavgift og lønns- og regnskapsfunksjonene til andre etater.
Flertallet mener en slik omorganisering må evalueres etter 4 år. En forutsetter at departementet kommer tilbake til Stortinget med evalueringen. Omorganisering må medføre en påviselig effektivisering i forhold til dagens tilstand.
Flertallet vil gå imot forslaget i proposisjonen om økte bevilgninger til den foreslåtte omorganisering. Den styrking som trengs i Skattedirektoratet for å overta etatslederansvaret for skattefogdkontorene, må kunne skje ved å overflytte ressurser fra Finansdepartementet som brukes til dette i dag. De øvrige omlegginger går flertallet imot. Budsjettstyrkinger for å intensivere innsatsen for å bekjempe økonomisk kriminalitet, må Regjeringen eventuelt komme tilbake med i ordinær budsjettbehandling til høsten.
Komiteens mindretall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, konstaterer at Finansdepartementet på bakgrunn av Stortingets behandling av St.prp. nr. 44 (1993-1994) har arbeidet videre med samordning og organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v.
Mindretallet har merket seg at hensikten med denne samordningen er å effektivisere kontrollen av skatte- og avgiftspliktige, å minske tapene for staten på utestående krav, herunder å bygge ned antallet restanser, samt å effektivisere skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen i kampen mot økonomisk kriminalitet og forenkle datainnsamlingen for etatene og for næringslivet.
Mindretallet har videre merket seg at departementet har lagt mye arbeide i oppfølgingen av Innst.S.nr.24 (1994-1995) til tross for at flertallet ikke gav mange signaler om hvilke tiltak de så som alternativ til forslagene i St.prp. nr. 44 (1993-1994).
Mindretallet viser også til at departementet har engasjert konsulentfirmaet Stradec A/S for å vurdere den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen.
Mindretallet viser til at som en følge av denne utredningen foreslår departementet at Skattedirektoratet tildeles fullt ansvar for innbetaling og innfordring av skatter og avgifter på eget forvaltningsområde, med skattefogdkontorene som underordnede regionale ledd, og samtidig får et ansvar for samordning også over etatsgrensene.
Mindretallet viser til at dette medfører at etatslederansvaret for skattefogdene overføres fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet, og at Skattefogdene utgjør enheter på lik linje med fylkesskattekontorene på regionalt nivå i Skatteetaten.
Mindretallet er enig i dette, og viser til at en slik løsning innebærer økt kompetanse og kapasitet og at omorganiseringen kan gjennomføres ganske hurtig.
Mindretallet viser til at skattefogdenes innbetalings- og innfordringsoppgaver fortsetter som de er nå, mens den organisasjonsmessige plasseringen av fastsettelsefunksjonen for arveavgift og lønns- og regnskapsfunksjonene vil bli nærmere vurdert senere.
Kommunale fellesinnkrevinger
Mindretallet (medlemmene fra Arbeiderpartiet) viser til at det i St.prp. nr. 41 (1995-1996) fremgår at det er departements syn at den kommunale fellesinnkrevingen i hovedsak bør bestå.
Samtidig viser undersøkelser Riksrevisjonen har foretatt ved 26 større kommunekassererkontorer bl.a. at organiseringen og prioritering av innkrevingsarbeidet ikke er tilfredsstillende ivaretatt for alle de kommuner som var omfattet av undersøkelsen.
Mindretallet viser i den forbindelse til Dok.nr.3:01 (1995-1996) hvor Riksrevisjonen i sin kommentar til Statsregnskapet for 1992 sier følgende:
|
« Riksrevisjonen har understreket at det, i tillegg til ajourføring av instrukser og regelverk, er viktig at ansvarsforholdet mellom de ulike statlige instansene (Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdetaten) blir klargjort når det gjelder den faglige styringen av fellesinnkrevingen, dette for å oppnå en styrking av den samlede, statlige styring på området. Det er dessuten forutsatt at tiltak blir iverksatt for å bedre forholdene. » |
Til slutt sier Riksrevisjonene i sine kommentarer til fellesinnkrevingen:
|
« Riksrevisjonen har merket seg at arbeidet med utarbeidelse av nye instrukser for kommunekasserere og kommunerevisorer samt ny anmeldelsesinstruks pågår, men er ikke avsluttet. Ansvarsforholdet mellom de ulike statlige instanser er heller ikke tilstrekkelig klargjort når det gjelder den faglige styringen av fellesinnkrevingen. Departementet arbeider med tiltak for å styrke statens styring av fellesinnkrevingen. » |
Mindretallet viser til at av siktemålene med ny organisering av den statlige delen av inndrivingsapparatet har vært å legge forholdene til rette for et bedre styringssystem. Det vil også være lettere å utvikle klare kvalitetskrav overfor de kommunale skatteoppkreverne og følge opp disse.
Mindretallet viser til at den foreslåtte organisasjonsløsningen forutsetter at skattefogdene i stor grad får ansvaret for faglig oppfølging av de kommunale skatteoppkreverne i likhet med det ansvaret Skattedirektoratet har i dag.
Mindretallet er enig i at en slik løsning innebærer en forenkling ved at etatslederfunksjonen for både skatte- og merverdiavgiftsområdet samles på et sentralt statlig nivå og ved at de kommunale skatteoppkreverne direkte kan forholde seg til en instans når det gjelder faglig oppfølging og tilsyn.
Kompetansefordelingen i enkeltsaker i fellesinnkrevingen
Mindretallet (medlemmene fra Arbeiderpartiet) viser til at det i St.prp. nr. 41 (1995-1996) fremgår at det er departements syn at den kommunale fellesinnkrevingen i hovedsak bør bestå.
Mindretallet støtter departementet i at det er behov for å drøfte nærmere kompetanseforholdene mellom Skattedirektoratet, skattefogdene og de kommunale skatteoppkreverne i enkeltsaker i fellesinnkrevingen.
Mindretallet vil peke på at det i skattebetalingsloven § 48 nr. 4 annet og tredje punktum ligger hjemmel for departementet til å overføre den kommunale skatteoppkreverens myndighet i enkeltsaker for retten til skattefogden eller Skattedirektoratet. Mindretallet viser til at det i første rekke tas sikte på et utvalg tunge eller spesielle innfordringssaker med vesentlig mislighold. Denne hjemmelen har imidlertid ennå ikke vært benyttet.
Mindretallet viser til at departementet har vurdert en adgang til begrenset overføring av innkrevingssaker til statlige innkrevingsmyndigheter i en mindre del av sakene på fellesinnkrevingens område, og har varslet at de senere i år vil fremme lovforslag om dette. Mindretallet støtter dette.
Mindretallet vil i den sammenheng understreke at departementet vil i arbeidet med lovforslaget vurdere at det også kan åpnes for at de kommunale skatteoppkreverne kan utføre forent innfordring og at den nærmere praktisering av overtakelseskompetanse bør forankres i instruks fra Skattedirektoratet. Det understrekes videre at representanter for skattefogdene og de kommunale skatteoppkrevere vil bli trukket inn i forskriftsarbeidet.
Innkrevingsfunksjon for Sentralskattekontoret for storbedrifter
Mindretallet (medlemmene fra Arbeiderpartiet) viser til at det i St.prp. nr. 41 (1995-1996) fremgår at det er departements syn at den kommunale fellesinnkrevingen i hovedsak bør bestå.
Mindretallet støtter departementets ønsker om å vurdere behovet for en organisatorisk endring av skatteoppkreverfunksjonen for Sentralskattekontoret for storbedrifter.
Fordelingen av ansvaret for arbeidsgiverkontrollen
Mindretallet (medlemmene fra Arbeiderpartiet) viser til at det i St.prp. nr. 41 (1995-1996) fremgår at det er departements syn at den kommunale fellesinnkrevingen i hovedsak bør bestå.
Mindretallet har merket seg at Riksrevisjonen har påpekt svakheter ved gjennomføringen og organiseringen av arbeidsgiverkontrollen. Det vises i den forbindelse til Dok.nr.3:01 (1995-1996) i forbindelse med Statsregnskapet for 1989, der det bl.a. står:
|
« Riksrevisjonen har etterlyst tiltak for å bedre arbeidsgiverkontrollens omfang og kvalitet, samt behovet for klare ansvars- og styringsforhold. Departementet har i flere år vurdert et økt statlig engasjement i arbeidsgiverkontrollen, eventuelt at staten overtar kontrollen. » |
Mindretallet viser videre til Innst.S.nr.79 (1995-1996) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen hvor den bl.a. sier:
|
« Komiteen registrerer at de fleste sakene som fortsatt står « til observasjon » i Dok.nr.3:01 (1995-1996) finnes under Finansdepartementet, Landbruksdepartementet og Samferdselsdepartementet. Flere av disse sakene er flere år gamle, og det er etter komiteens oppfatning viktig at det nå settes trykk på for å bringe dem til akseptable løsninger snarest mulig. » |
Videre sier den til slutt i dette kapitlet:
|
« Komiteen vil i de følgende kapitler kommentere enkelte av sakene vedrørende de ulike departementer som er omhandlet i Dok.nr.3:01 (1995-1996). Når det gjelder de øvrige sakene i Dok.nr.3:01, slutter komiteen seg uten ytterligere bemerkninger til Riksrevisjonenes vurderinger og konklusjoner. » |
Mindretallet har merket seg at departementet har sett det som bekymringsfullt at arbeidsgiverkontrollen har fått langt lavere omfang og kvalitet enn forutsatt, og at en har vært opptatt av at en bedring burde søkes gjennomført ved tiltak som sikrer en mest mulig effektiv utnyttelse av eksisterende kontrollressurser.
Mindretallet viser til at departementet vil be Skattedirektoratet i samarbeide med sentrale aktører på kommunesiden foreta en nøyere gjenomgang av elementene i den samlede arbeidsgiverkontroll med sikte på å definere en alminnelig todeling og derav følgende fordeling på kommunalt og statlig ansvar.
Vurdering av adgang for statlig fastsettings- eller kontrollmyndighet til å sikre midler i hastesaker og fluktfaresaker
Komiteen viser til at departementet legger stor vekt på at fastsettelse og innfordring etter kontrollmessig avdekking av unndragelser m.v. skal kunne skje hurtigst mulig.
Komiteen viser i den forbindelse til at departementet i samarbeide med Skattedirektoratet vil utrede nærmere en særskilt adgang for fastsettings- eller kontrollmyndighetene til midlertidig sikring av midler og verdier i tilfeller hvor særlig hurtighet er påkrevet, f.eks. fordi det foreligger fluktfare for å unngå skatteforpliktelsen eller at skattedebitor er i ferd med å overføre midlene utenfor skattekreditorens rekkevidde. Komiteen støtter igangsettelsen av en slik utredning.
Komiteen legger til grunn at departementet på egnet måte vil legge fram resultatet av utredningsarbeidet slik at Stortinget kan ta endelig stilling til opplegget.
Komiteens utkast til innstilling har vært forelagt finanskomiteen som i møte 12. juni 1996 har avgitt følgende uttalelse:
|
« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, viser til sine respektive fraksjoners merknader i familie-, kultur- og administrasjonskomiteens utkast til innstilling til St.prp. nr. 41 (1995-1996). Flertallet har for øvrig ingen merknader til utkastet. |
|
Komiteens medlem fra Venstre og representanten Stephen Bråthen slutter seg til flertallets merknader og konklusjoner i utkastet til innstilling og har for øvrig ingen merknader. |
|
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse har på det nåværende tidspunkt ingen merknad til saken, men vil eventuelt komme tilbake under den kommende behandling i Stortinget. » |
Forslag fra Arbeiderpartiet:
I.
På statsbudsjettet for 1996 gjøres følgende endringer:
| Kap. 1618 |
Skattedirektoratet, Skatteetaten |
| |
01 Lønn og godtgjørelser, økes med |
kr |
700.000 |
| |
11 Varer og tjenester, økes med |
kr |
5.100.000 |
II.
Stortinget samtykker i at det opprettes stillinger i samsvar med de spesifiserte forslagene i St.prp. nr. 41 (1995-1996).
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til gjøre slikt
vedtak:
St.prp. nr. 41 (1995-1996) - om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v. - bifalles ikke.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 13. juni 1996.
|
| Grethe G Fossum, |
Grethe Fossli, |
Eli Sollied Øveraas, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
Nåværende organisering av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.
Figur utelatt.
Ny organisering av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.
Figur utelatt.