Formålet med meldingen
Fiskeridepartementet gir i meldingen en bred beskrivelse av utvikling og forutsetninger for dagens lostjeneste som bakgrunn for de spørsmål som er reist om kostnadene ved lostjenesten (jf. « Bakgrunn for meldingen » nedenfor).
Etter departementets mening viser denne beskrivelsen at kostnadsøkningen i lostjenesten de siste årene ikke har vært så stor som det fra enkelte hold er gitt uttrykk for, og at den skyldes andre forhold enn de som har vært fremme i diskusjonen.
Den kostnadsøkningen som har vært, skyldes i stor grad økt trafikk og dermed økt etterspørsel etter lostjenester. En slik kostnadsøkning ville dermed ha kommet også med den tidligere lospliktordningen. Inntrykket av en stor kostnadsøkning har blitt forsterket gjennom en underdekning i losgebyrene de to siste årene. Denne underdekningen har imidlertid ikke oppstått primært fordi kostnadene har økt, men fordi trafikkøkningen har kommet i grupper som ikke dekker de kostnadene lostjenesten har ved å utføre losoppdrag for denne trafikken.
På grunn av dette og med endringer både i reglene for å måle skipenes størrelser og i reglene for losplikt og losgebyrer, har det også vært vanskeligere enn før å utarbeide pålitelige anslag over inntektene i budsjettåret, og dermed riktige satser.
Kostnadene ved et losoppdrag varierer vanligvis lite med fartøyets størrelse. Satsene for losgebyrene er likevel i stor grad gradert ut fra fartøystørrelsen. Dette er gjort bl.a. ut fra hensynet til konkurranseforholdet mellom de ulike grupper av fartøyer. Departementet vil opprettholde en slik gradering selv om det innebærer at små fartøyer ikke alltid betaler de fulle kostnadene ved et losoppdrag og at store fartøyer ofte betaler mer enn kostnadene ved et tilsvarende losoppdrag.
Departementet er allerede nå oppmerksom på noen spørsmål og problemer som må vurderes nærmere.
Departementet tar sikte på en evaluering når ordningen er trådt i kraft og systemet i sin helhet har fått tid til å virke i to hele år slik som tidligere forutsatt.
Bakgrunn for meldingen
I 1994 la Fiskeridepartementet fram to stortingsmeldinger som til sammen ga grunnlaget for et nytt lospliktsystem og nytt gebyrsystem i samsvar med losloven av 1989, jf. St.meld. nr. 43 (1993-1994) Losgebyr og losplikt, og tilleggsmeldingen, St.meld. nr. 11 (1994-1995) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleibevis. Etter Stortingets behandling, jf. Innst.S.nr.63 (1994-1995), ble nye regler om losplikt og losgebyret fastsatt den 23. desember 1994, med ikrafttreden 1. mai 1995.
I de to meldingene og i Stortingets behandling ble det lagt rammer og retningslinjer for det nye regelverket. Det ble bl.a. lagt til grunn at ressursene i lostjenesten skulle holdes om lag uendret i to år fram til at en evaluering av omleggingen kunne bli foretatt. Under forutsetning om at losgebyrene fortsatt skal dekke lostjenestens kostnader, vil dette si at den samlede gebyrbelastningen på skipsfarten langs kysten også holdes om lag uendret.
Grunnlaget for de nye reglene om losplikt er trafikksikkerheten for ferdselen langs kysten, og lospliktordningen innebærer en betydelig bedring av sikkerheten i kystledene.
Økt trafikk og dermed økt etterspørsel etter lostjenester førte til at aktiviteten i lostjenesten økte mer enn de gitt bevilgningene ga rom for. Dette førte i 1994 og 1995 til kostnadsoverskridelser for lostjenesten som til dels ikke ble dekket ved økte inntekter.
Kostnadsoverskridelsene i lostjenesten og protestene fra de gruppene som hadde fått økte gebyrer enten som følge av økt tonnasje eller bestemmelsene om bruk av los, ga inntrykk av at kostnadene i lostjenesten som følge av nye lospliktbestemmelser hadde økt vesentlig, i strid med forutsetningene fra 1994. Under stortingsbehandlingen av Fiskeridepartementets budsjett for 1996 og St.prp. nr. 3 (1995-1996) fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen legge fram en vurdering av virkningene av omleggingen i lospliktreglene og gebyrsystemet i løpet av våren 1996, jf. Innst.S.nr.32 (1995-1996).
Lostjenestens rolle
Lostjenesten er en grunnleggende forutsetning for trafikksikkerheten langs norskekysten, og dermed også for miljøsikkerheten. Lostjenesten bidrar dessuten til å bedre framkommelighet og regularitet, som er vesentlige konkurransefaktorer for en transportform som i seg selv er miljøvennlig.
Kostnadene ved lostjenesten skal ifølge Stortingets årlige budsjettvedtak i sin helhet dekkes inn av skipsfarten. Etter gjeldende losplikt- og gebyrsystem er det i hovedsak skipsfarten mellom Norge og utlandet som dekker disse kostnadene. Regnet i transportarbeid (antall tonnkm) kan man anslå at ca 3/4 av skipstrafikken langs norskekysten utgjøres av skip i utenriksfart.
På bakgrunn av studie utført av Innovasjonsmiljø AS kan man anta at lostjenesten gir betydelige samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske nettogevinster.
Elektroniske kart
Fiskeridepartementet og underlagte organer arbeider aktivt for å utvikle nye tekniske løsninger innenfor ulike navigasjonshjelpemidler som kan bidra til en sikrere sjøtransport. Hovedsakelig har denne innsatsen vært rettet mot å utbedre eksisterende systemer og supplere med nytt for å gi større sikkerhet.
Det arbeides også med å etablere elektroniske sjøkart, bl.a. av Statens kartverk.
Elektronisk navigasjon vil uten tvil kunne gi bedre sikkerhet ved seilas langs kysten, men slike systemer kan ikke erstatte losene. Elektronisk navigasjon kombinert med loskompetanse vil imidlertid være en svært god sikkerhetsmessig løsning. Elektroniske kart og satellittnavigasjon kan gi sikre opplysninger om fartøyets posisjon. Men dette er alene ikke nok for sikker seilas. I trange og uoversiktlige farvann med møtende trafikk og skiftende strøm- og værforhold kreves det i tillegg lokalkunnskap og erfaring.
Lostjenestens organisering og dagens lospliktordning
Departementet gir i meldingens kap. 3 en beskrivelse av lostjenestens organisering, og en oversikt over andre samfunnsoppgaver som er pålagt lostjenesten.
Videre gjøres det i kap. 4 rede for bakgrunnen for dagens lospliktordning og de rapportene om sikkerhet på sjøen som dagens ordning bygger på.
Den gjeldende losloven ble vedtatt i 1989, men trådde først i kraft i 1992 med unntak av gebyrbestemmelsene, som trådte i kraft 1995. Loven har en rekke forskriftstjenester, bl.a. om plikt til å bruke los i norske farvann, om farledsbevis og om losberedskapsgebyr og losingsgebyr.
Behovet for en lospliktordning som var utformet ut fra trafikksikkerhetshensyn, var man klar over allerede før 1990 da det mer konkrete arbeidet med dette startet. Det ble lagt fram et forslag til ny lospliktordning og nytt losgebyrsystem, jf. de to stortingsmeldingene i 1994.
I hovedtrekk ble ordningen at alle fartøyer over 500 BT i utenriks fart er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjen. Dette vil si at de skal bruke los eller ha farledsbevis. For fartøyer med farlig og/eller forurensende last ble størrelsesgrensen satt lavere, og losplikten omfatter også skip i innenriks trafikk. Alle lospliktige fartøyer og alle fartøyer som bruker los, er også pliktige til å betale losgebyrer.
De nye reglene trådte i kraft 1. mai 1995 med en overgangsordning, og det ble satt i verk et stort informasjonsopplegg våren 1995 før denne datoen.
Viktige faktorer i forbindelse med nye regler om bruk av los og deres virkeområde
I kap. 5 i meldingen blir ble det bl.a. gitt en omtale av sjøulykker og årsakssammenhenger, risiko, konsekvenser av sjøulykker, drøfting av enkelte spørsmål knyttet til navigatørers kompetanse, situasjonen langs kysten slik den er i dag og om forholdene i andre land.
Når virkeområdet for et regelverk om bruk av los skal vurderes, er det etter departementets oppfatning ikke tilstrekkelig bare å se på farvannets beskaffenhet som kriterium for hvorvidt det er ønskelig for myndighetene å ha en viss kontroll. Helhetsbildet omfatter en rekke andre forhold som har en vesentlig innvirkning på risikoen. Slike forhold kan bl.a. være:
| - |
strømforhold, både generelle og lokale |
| - |
ankringsforhold, f.eks. i de såkalte turistfjordene |
| - |
besetningenes kompetanse - i denne sammenheng særskilt navigatørenes kompetanse |
| - |
mulighet for å takle en krisesituasjon |
Meldingen peker på at manglende kompetanse hos utenlandske offiserer er et problem. Det dreier seg ikke bare om ukyndighet i kystnavigering, men også manglende språkkunnskaper. Det hjelper altså ikke at et farvann er forholdsvis enkelt å seile i dersom man i møtesituasjoner ikke er i stand til å kommunisere med andre brukere av farvannet. Risikoen blir for høy. Departementet finner for sin del å måtte ta til etterretning at det er store variasjoner i kompetanse blant kystens trafikanter.
Etter departementets oppfatning tyder helhetsbildet på at myndighetene ved hjelp av det nye regelverket om bruk av los og om farledsbevis gis muligheten til kontroll i det aller meste av innenskjærs farvann. Områder der det åpenbart ikke er behov for slik kontroll, og innseilinger til losbordingsfelt, har vært relativt enkle å peke på.
Meldingen drøfter kort enkelte spørsmål knyttet til navigatørers kompetanse. Departementet mener at risikonivået i norsk innenskjærs farvann kan reduseres i betydelig grad ved at kompetansenivået hos navigatørene sikres, enten ved å fastslå at kompetansen allerede finnes hos skipets egne navigatører, eller ved å tilføre den ved bruk av los.
Etter de opplysninger som er innhentet, er den norske lostjenesten i stor grad på linje med de kravene som man møter i andre land. Bruk av los er heller ikke dyrere i Norge enn i land som vi kan sammenligne oss med.
Arbeidsvilkår i lostjenesten
Departementet gir i kap. 6 i meldingen en kort redegjørelse for arbeidsvilkårene for statsloser og losbåtførere. Dette er tatt med fordi det ofte brukes som argument i forhold til kostnadene i lostjenesten.
Antallet loser har ikke økt i samsvar med trafikkøkningen, men overtiden for loser har økt i alle kystdistrikter. Det har aldri vært et mål at lostjenesten skulle ha kapasitet til å dekke etterspørselstopper. Den målformulering som har vært brukt, er at lostjenesten skal kunne dekke 97 % av losbestillingene innenfor de fastsatte bestillingsfrister uten at det oppstår ventetid av betydning. Det kreves om lag 5-10 % overtid for å nå dette målet, og for å få nødvendig fleksibilitet. Dersom trafikken fortsatt øker, vil det være behov for flere loser.
Det har vist seg noe vanskeligere etter hvert å rekruttere loser til den nordlige landsdelen. Det har også hendt i den senere tiden at aspiranter har avbrutt opplæringen for å gå tilbake til handelsflåten. Departementet vil nøye følge utviklingen for å sikre at lostjenesten er konkurransedyktig når det gjelder lønn og øvrige arbeidsforhold.
På lang sikt er lostjenesten avhengig av at det utdannes tilstrekkelig antall navigatører, og at de får tilstrekkelig erfaring. Mange av losaspirantene kommer fra utenriksflåten. En hovedhindring for rekruttering av nordmenn til utenriksflåten er at offiserer med de laveste sertifikatene ikke er økonomisk konkurransedyktige i forhold til mannskap fra lavkostland. De får dermed ikke nok fartstid til å utløse høyere sertifikater. Dersom de oppnår å ta ut et høyere sertifikat i forholdsvis ung alder, vil rederiene ofte mene at de har for kort yrkeserfaring til å fylle en tilsvarende stilling.
Departementet mener derfor at det er grunn til en viss bekymring når det gjelder den framtidige rekrutteringen til lostjenesten.
Foreløpig er det fortsatt noen havner som opprettholder sin tidligere ordning med kommunale havneloser. Kystverket har etter hvert overtatt mer og mer av losingen også innenfor havnedistriktene.
Kontroll med at regelverket følges
Departementet gir i kap. 7 i meldingen en kort beskrivelse av kontrollbehovet og - mulighetene, og det kontaktnett lostjenesten har til å hjelpe seg med kontrollarbeidet. Departementet peker på at det er viktig å kontrollere at regelverket overholdes. Dette gjelder både bruk av los, bruk av farledsbevis og overholdelse av betalingsplikten.
Departementet peker på at det også finnes en reaksjonsmulighet overfor dem som ikke følger regelverket. Departementet vil derfor legge fram et forslag til endring av losloven som gjennom en hjemmel åpner for å ilegge tilleggsgebyr for fartøyer som har unnlatt å melde fra om betalingspliktige seilinger.
Trafikk og ressurser
Av meldingens kap. 8 går det fram at trafikkutviklingen har vært jevnt stigende de siste årene, mens kostnadene ikke har økt i samme tempo.
I kapitlet gjøres det også særskilt rede for trafikkutviklingen i Troms og Finnmark losoldermannskap.
Det gis i meldingen en inngående beskrivelse av driften og trafikkøkningen i lostjenesten i perioden 1980-1995. Antall skipperbevis, som er et dokument som utstedes for lospliktige seilas og som er grunnlag for losgebyrberegningen, og antall losinger gikk ned i perioden 1980-1985 i sammenheng med den generelle lavkonjunkturen. Tallene viser at lostjenesten etter dette har dekket en jevnt stigende etterspørsel etter lostjenester med omtrent samme apparat som på midten av 80-tallet. Trafikken har økt i alle losoldermannskap bortsett fra Oslofjorden og Grenland.
Lostjenestens driftsbudsjett har vært nesten konstant i perioden 1980-1995 regnet i faste priser. Ser man bort fra økningen i loskapittelet som følge av overføringen av loskontorene, var bevilgningene i B.innst.S.nr.III lavere i 1995 enn i 1980 regnet i faste priser. Inkludert tilleggsbevilgninger og merinntektsfullmakter er likevel samlet kostnadsramme for lostjenesten om lag 10 % høyere i 1995 enn i 1980 regnet i faste priser.
De gjennomsnittlige utgifter pr. losing i 1995 var kr 5.600 dersom en ser bort fra de administrative utgiftene til loskontorene. Inklusive administrasjonsutgifter var gjennomsnittkostnaden kr 5.741 i 1995. Dette innebærer at selv med de administrative utgiftene inkludert i regnskapstallene for 1994 og 1995, ligger gjennomsnittsutgiften pr. losoppdrag lavere enn for de foregående år. Utgiftsforløpet viser en jevn nedadgående tendens, med unntak av 1988 hvor en hadde en ganske markant økning. En medvirkende årsak til denne økningen var en nedgang i antall losoppdrag i forhold til året før med 9,3 % som følge av at Forsvarsdepartementet ga danskefergene i Oslofjorden dispensasjon fra lostvangen.
Det har vært en jevn og vedvarende trafikkøkning langs kysten og dermed økning i losetterspørselen i sju, åtte år. Denne økningen ble de første årene dekket ved en betydelig effektivisering i lostjenesten, og medførte dermed ikke nevneverdige kostnadsøkninger i budsjettet.
Trafikkøkningen kom de første årene av denne perioden på Vestlandet. Det var særlig trafikk til de store petrokjemianleggene der. Eventuelle kostnadsøkninger f.eks. til overtid og reiseutgifter, kunne dekkes ved merinntektsfullmakter.
De senere årene har den mest merkbare trafikkøkningen skjedd i Nord-Troms og Finnmark. Det dreier seg nesten i sin helhet om russiske fiskefartøyer som enten leverer fisk eller kommer for reparasjonsoppdrag e.l. Dette er relativt små fartøyer som ikke gir storinntekter med losing.
Fra og med 1989 har det hvert år vært en økning i antall utførte losinger. Med unntak av 1992 har den prosentvise økningen i antall losoppdrag vært høyere enn den prosentvise økningen i bevilgningene. I 1992 hadde man en relativt stor økning i driftsbevilgningen som skyldtes opprettelsen av trafikksentralen på Fedje og oppstart av rekrutteringsprosessen for statsloser. Økningen i utførte losinger i 1994 og 1995 var om lag 10 %, mens økningen i driftsmidlene var på hhv. 3,4 % og 5,3 %. I samme periode var de årlige prosentvise økningene i regnskapstallene lavere enn økningen i losingsaktiviteten. Dette indikerer en mer effektiv drift av lostjenesten.
Ved innføringen av nytt lospliktsystem var det en forutsetning at utgiftsnivået i lostjenesten ikke skulle øke som følge av systemet. Tallmaterialet en har for å sammenligne de månedlige regnskapstallene under det nye systemet med tilsvarende tall under det gamle lospliktsystemet, er begrenset. En bør derfor være forsiktig med å trekke for bastante konklusjoner. Ut fra de tallene man pr. i dag har, er det imidlertid ingen klar tendens som entydig indikerer en utgiftsøkning.
Antallet og plasseringen av losstasjoner er under fortløpende vurdering. Det kan likevel være vanskelig å foreta raske omstruktureringer, bl.a. på grunn av fordelingen av losenes sertifikater.
Når det gjelder sjøtrafikkstatistikk, viser departementet til et nytt meldings- og informasjonssystem. Når det kommer i drift, vil det gi et bedre grunnlag for trafikkstatistikk. Det er grunn til å anta at et koordinert samarbeid mellom Kystverket og havnene om utvikling av datasystemer og definering av grensesnitt m.v. kan bidra til ytterligere bedring av statistikkgrunnlaget. I EU er det for øvrig vedtatt et direktiv for havnestatistikk. Dette gjelder også for EØS-området. Det bør derfor etter hvert være mulig å få noe bedre tall for sjøtrafikken langs norskekysten.
Vurdering av losgebyret
Departementet beskriver i kap. 9 i meldingen kort det tidligere kystgebyrsystemet og bakgrunnen og hovedtrekkene i det nye losgebyrsystemet.
Det spesielle kystgebyret som tidligere skulle dekke lostjenestens kostnader, var utformet med hensynet til sikkerheten som den dominerende faktor. Store deler av kysten lå utenfor de områdene der utenlandske fartøyer måtte bruke los, og norske fartøyer var ikke pålagt å bruke los bortsett fra i Grenlandsområdet, i innseilingen til Kårstø og til Sture og Mongstad. Det var derfor viktig å ha et gebyrsystem som ikke ga økonomisk incitament til å seile uten los. Gebyrforskjellen mellom det å seile med og uten los var derfor relativt liten, og på lange distanser var det i hovedsak ingen forskjell. De nye losgebyrene består av to hovedkomponenter:
| 1. |
Losberedskapsgebyr, som med enkelte unntak skal betales |
| - |
når fartøyet omfattes av reglene om plikt til å bruke los eller farledsbevis, uansett om los er ombord eller ikke, |
| - |
når fartøyet bruker los |
| 2. |
Losingsgebyr, som skal betales av alle fartøyer som faktisk benytter statslos uavhengig av farvann. Losingsgebyret kommer i tillegg til losberedskapsgebyret. |
Losberedskapsgebyret består av en tonnasjeavhengig og en distanseavhengig komponent. Losingsgebyret betales i form av timesatser for bruk av los, dog slik at det alltid som et minimum betales for det antall timer som fremkommer ved å dividere den utseilte distanse i nautisk mil med 10. Det er lagt opp til at losberedskapsgebyret og losingsgebyret hver skal dekke 50 % av de samlede utgiftene.
Det nye losgebyrsystemet har, på bakgrunn av den generelle lospliktordningen som er innført, en større forskjell mellom bruk og ikke bruk av los. Hensynet til sikkerheten er i hovedsak ivaretatt gjennom lospliktbestemmelsene, og betydningen av gebyrsystemet som sikkerhetsmessig virkemiddel er redusert. Det er nå lagt større vekt på at gebyrene bør ha en viss sammenheng med det underliggende kostnadsgrunnlaget. På bakgrunn av dette er en del fritaks- og rabattordninger som fantes tidligere, tatt bort.
Det er også lagt vekt på at kostnadsforskjellen bør være så stor at rederne finner det lønnsomt å satse på kvalitet og kompetanse hos navigatører og besetningsmedlemmer ombord. Prisforskjellen bør også være stor nok til at et fartøy ikke tar los ombord bare for å avlaste et mannskap som er i knappeste laget. Gebyrforskjellen mellom det å bruke los og det å ikke bruke los er derfor større enn tidligere. På den annen side er det nå åpnet adgang til å betale losberedskapsgebyr i form av årsavgift for alle fartøyer uansett størrelse.
Det nye losgebyret pålegger alle lospliktige fartøyer å betale losberedskapsgebyr ved seilas innenfor grunnlinjen. Når skipet bruker los, betales også losingsgebyr, uansett farvann.
Gebyrene er differensiert etter skipets størrelse.
Alle betalingspliktige fartøyer som seiler innenfor grunnlinjen og som ikke benytter statslos, har plikt til å gi melding om seilasen til vedkommende kystdistriktskontor ved losoldermannen. Departementet vil fremme et forslag til lovendring slik at det åpnes adgang til å kreve et noe høyere administrasjonsgebyr slik at dette kan ha en preventiv virkning mot å unndra seg meldeplikten.
Det er i meldingen gjort rede for hvilke elementer som bestemmer gebyrkomponentenes og gebyrsatsenes størrelse. Blant disse elementene er en viss inntektsutjevning mellom små og store skip og den utvidede årsavgiftsordningen. En har likevel valgt å ha et likt gebyrsystem over hele landet, og et likeartet lostilbud på alle aktuelle steder på kysten. Departementet kan ikke se at det skulle foreligge noen saklig grunn til at den enkelte losstasjon skulle være selvfinansierende.
Meldingen gir også en nærmere beskrivelse av forholdet mellom gebyrsatsene og overgangen til ny målekonvensjon fra 18. juli 1994. Det var stor usikkerhet forbundet med denne overgangen, særlig når det gjaldt endringen i den totale tonnasjegrunnlaget for beregning av gebyrsatser. Økningen viste seg i etterhånd å bli mindre enn hva man hadde trodd på forhånd, og den reduksjon i satsene som man hadde foretatt, viste seg å være for stor. Dette førte til en inntektssvikt. Med virkning fra 15. september 1995 ble derfor satsene øket med ytterligere 10 % for å dekke opp deler av de merkostnadene som ville påløpe i 1995. Disse satsene ble ved årsskiftet videreført inn i 1996.
Konsekvenser av nye bestemmelser
Departementet gir i kap. 10 i meldingen beskrivelse av endringene i betalingsmønsteret og utgiftsfordelingen mellom de enkelte fartøyer og brukergrupper etter omleggingen til nytt gebyrsystem. Meldingen presenterer en rekke regneeksempler, og forutsetningene for dem er beskrevet. De endringer som gjennom 1994 og 1995 har funnet sted i betalingsmønster og utgiftsfordeling mellom fartøyer og brukergrupper, kan i hovedsak tilskrives tre forhold:
| a) |
Overgang til nye måleregler fra 18. juli 1994 |
| b) |
Omlegging til nytt losbetalingssystem fra 1. mai 1995 |
På grunn av en mer kostnadsrettet utforming av gebyrsystemet, har fartøyer som bruker los over lange distanser, fått en merkbar økning i sine losgebyrer. Dette gjelder særlig cruisefartøyer og fartøyer i transitt. Departementet vil vurdere å differensiere timesatsene for bruk av los etter et visst antall timer for å redusere denne gebyrøkningen noe.
Enkelte fartøyer har også fått en sterk økning av gebyrbelastningen på grunn av den nye målekonvensjonen. Fartøyenes tonnasje har økt sterkt, og gebyrene tilsvarende. Økningen har vært mest merkbar for ro-rofartøyer, og herunder spesielt biltonnasjen. Det er på denne bakgrunn kommet henstillinger fra agenter og skipsfartsrepresentanter knyttet til bilimport om å vurdere en egen tariff for ro-rotonnasjen for å redusere de sterke utslag som har funnet sted.
Overgangen til ny målekonvensjon har bl.a. hatt som formål en viss omfordeling av gebyrbelastningen. Departementet er det derfor ikke ønskelig å foreta denne typen endringer i gebyrstrukturen.
Regjeringen legger fortsatt til grunn, som tidligere, at skipsfarten skal dekke 100 % av utgiftene til lostjenesten. Det har ikke vært meningen at de nye lospliktbestemmelsene og gebyrordningene skal rokke ved dette.
På bakgrunn av en del henvendelser og noen mer ekstreme utslag vil departementet vurdere om gebyrsystemet bør justeres på enkelte punkter for å unngå helt urimelige og uhensiktsmessige utslag.
Bortfallet av fritaksordningene i losgebyrene har medført at bøyelastere ikke lenger anløper Åmøyfjorden i Stavanger havnedistrikt for å vente på oppdrag slik de gjorde før. Under disse anløpene foretok de gjerne innkjøp og mindre reparasjoner. Disse fartøyene må ha los under inn- og utseiling, og legger dermed beslag på ressurser i lostjenesten. Fra lokalt hold i Stavanger-området har det kommet protest mot at fritaksordningen falt bort med henvisning til at omsetningen for de aktuelle delene av næringslivet i området er redusert. Det er i denne sammenheng viktig å merke seg at alle fritaksordninger og rabatter til enkelte grupper vil føre til at andre må betale mer. Dette vil være tilfellet så lenge kravet er at losgebyrene skal dekke lostjenestens utgifter. Departementet har derfor vært skeptisk til å gjeninnføre denne typen fritak, også på bakgrunn av at betalingsplikten nå er nøye knyttet til losplikten, og dermed kostnadene i lostjenesten.
Videre vil ethvert gebyr- eller avgiftssystem ha virkninger for brukerne. Også andre næringsdrivende kan påberope seg at losgebyrer, eller for den saks skyld enhver gebyr- eller avgiftsordning, fører til uheldige konkurranseforhold, og at deres konkurransesituasjon ville ha vært bedre uten den kostnaden på transporten eller produksjonen som losgebyrene eller andre avgiftsordninger utgjør. Argumentene kan etter premissene i losloven ikke legges til grunn for å innvilge fritak eller rabatter til slike formål.
Komiteen viser til Innst.S.nr.63 (1994-1995) der komiteen vektlegger betydningen av strenge regler for losplikten.
Komiteen viser til § 1, formålsparagrafen i losloven:
|
« Formålet med loven er å sikre en effektiv lostjeneste, som kan bidra til å trygge ferdselen på sjøen og derigjennom verne om miljøet samt medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver. » |
Videre heter det i Innst.S.nr.63 (1994-1995):
|
« Komiteen vil vise til at når regelen om losplikt skal ha som mål å trygge trafikken og unngå ulykker og uhell, må regelen i første rekke gjelde de fartøyer hvor risikoen for uhell og ulykker er størst. |
|
Komiteen viser til at departementet i sine vurderinger har lagt vekt på at norsk innenskjærs farvann er svært krevende farvann å ferdes i, og stiller store krav til kunnskap om farvannet. Vind og strømforhold, mørketid langs kysten vinterstid, store økonomiske interesser i virksomheter i kystsonen gjør det nødvendig å sikre at de fartøy som seiler langs kysten har navigatører om bord med god nok kompetanse. |
|
Komiteen er enig i de vurderinger som er lagt til grunn fra såvel Kystdirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og Statens forurensningstilsyn og slutter seg til forslaget om at det skal være krav om bruk av los eller farledsbevis innenfor grunnlinja langs hele kysten med de unntak som er inntatt i meldingen. » |
Komiteen viser til at i Innst.S.nr.63 (1994-1995), jf. St.meld. nr. 43 (1993-1994) Losgebyr og Losplikt, og St.meld. nr. 11 (1994-1995) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleisbevis, uttaler komiteen bl.a. følgende:
|
« Komiteen vil understreke betydningen av at en i innfasingsperioden viser stor fleksibilitet fra såvel departement, Kystdirektoratet, Kystverkets distriktsorganisasjon og losoldermenn, slik at det ikke blir til hinder for trafikken og fører til store ekstrakostnader for sjøfartsnæringen. » |
Komiteen peker på at det derfor ble lagt til grunn at ressursene i lostjenesten i en overgangsperiode på ca 2 år skulle holdes på samme nivå som før de nye lospliktreglene trådte i kraft, og inntil man hadde fått gjort en evaluering av ordningen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til Innst.S.nr.32 (1995-1996) hvor et flertall bestående av Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti uttalte følgende:
|
« Dette flertallet konstaterer at nyordningen har medført endringer i ressursbruken, noe som ikke er i samsvar med Stortingets forutsetninger » |
Flertallet vil peke på at det samme flertallet satte fram følgende forslag:
|
« Stortinget ber Regjeringen komme med en evaluering av det nye lossystemet som egen sak i første halvår 1996, med sikte på å følge opp Stortingets forutsetninger i Innst.S.nr.63 (1994-1995). » |
Flertallet vil peke på at den framlagte meldingen gir en god oversikt over utviklingen av lostjenesten og gebyrsystemene, men meldingen gir få - om noen, forslag til løsninger for de kostnadsproblemer som er oppstått.
Komiteens medlemmer fra Høyre finner dette uheldig fordi disse økningene også har rammet den mest kostnadsfølsomme del av næringen hvor konkurranseflaten mot alternative transportformer er stor.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til meldingen hvor det kommer fram at det er problemer i lostjenesten knyttet til endringene om språkbruk i ny loslov.
Disse medlemmer ber departementet følge saken, og evt. komme tilbake med forslag til endring som medfører at skandinavisk skal være obligatorisk språk i forbindelse med losing langs norskekysten.
Elektroniske kart
Komiteen viser til St.meld. nr. 28 (1995-1996) Hvor fartøy flyte kan ....., der det heter:
|
« Bruk av moderne informasjonsteknologi kan bidra til økt sikkerhet og effektivitet i sjøtransport. Et viktig ledd i denne satsningen er en elektronisk sjøvei. I første fase er elektroniske sjøkart og nøyaktig satellittbasert posisjonsbestemmelse hovedelementene i sjøveien. Det er planlagt å knytte annen informasjon til sjøveisystemet. Trafikksentralene langs kysten vil ha en funksjon i denne sammenheng. Denne infrastruktur ventes å bidra til sikrere og mer effektiv skipsfart bedre miljø og nye arbeidsplasser. » |
Komiteen viser videre til Innst.S.nr.241 (1995-1996) fra næringskomiteen der det heter:
|
« Komiteen vil peke på at sikker sjøtransport også er avhengig av gode kart og navigasjonssystemer. Komiteen er av den oppfatning at det nå trengs en opptrapping av investeringene i den elektroniske sjøveien basert på elektroniske sjøkart, som innebærer nye oppmålinger og satellittbasert posisjonsbestemmelse i hurtigbåtleder og norske havområder. » |
Komiteen viser til Innst.S.nr.63 (1994-1995) til Losmeldingene der komiteen sier:
|
« Komiteen er av den oppfatning at å legge for stor vekt på elektroniske navigasjonshjelpemidler i dag og redusere losplikten, ville være å forskuttere en utvikling på dette feltet. » |
Komiteen viser til kapittel 5 i meldingen hvor det gis en inngående beskrivelse av sjøulykker og årsakssammenhenger, risikokonsekvens av ulykke, kompetanse hos maritime navigatører og en beskrivelse av situasjonen langs kysten slik den er i dag.
Komiteen har merket seg, at etter departementets oppfatning, tyder helhetsbildet på at myndighetene ved hjelp av det nye regelverket om bruk av los og om farledsbevis gis muligheter til kontroll i det aller meste av innenskjærs farvann. Områder der det åpenbart ikke er behov for slik kontroll, og innseilinger til losbordingsfelt, har vært relativt enkle å peke ut.
Arbeidsvilkår i lostjenesten
Komiteen merker seg det behovet det er for å rekruttere losaspiranter og de krav til kompetanse som er nødvendig for å sikre en god lostjeneste. Komiteen deler videre departementets bekymring når det gjelder rekruttering til lostjenesten og vil be departementet følge denne utviklingen nøye.
Komiteen merker seg den betydning den norske handelsflåten har for utdanning av navigatører som er rekrutteringsgrunnlaget for lostjenesten.
Komiteen viser i den forbindelse til St.meld. nr. 28 (1995-1996) og til Innst.S.nr.241 (1995-1996) fra næringskomiteen der det heter:
|
« Komiteen vil framheve betydningen av kompetanse i alle ledd for å sikre konkurranseevnen innen maritim sektor, og er enig med Regjeringen i at det må være en hovedprioritering å styrke de maritime næringer gjennom rekruttering, forskning og utdanning. |
|
Komiteen vil understreke at utdanning gjennom formell kompetanse og praksis er meget sentrale elementer i en stadig mer kunnskapsbasert næring. Komiteen vil videre understreke at den sviktende søkningen til maritim utdanning er et alvorlig problem både i dag og på lengre sikt. |
|
Komiteen vil også understreke at vilkårene for å ansette norske sjøfolk er forbedret både gjennom refusjonsordningen og gjennom de tiltak rederiene og arbeidstakerorganisasjonene har iverksatt for å redusere kostnadene og øke rekrutteringen. Komiteen er imidlertid av den oppfatning at norske sjøfolks sterkeste konkurransefortrinn vil være god praktisk erfaring og en utdannelse preget av kvalitet og effektivitet. » |
Kontroll med at regelverket følges
Komiteen slutter seg til departementets forslag til endring av losloven som gjennom en hjemmel åpner for å ilegge tilleggsgebyr for fartøyer som har unnlatt å melde fra om betalingspliktige seilinger.
Trafikk og ressurser
Komiteen viser til at kap. 8 gir en inngående beskrivelse av trafikkutviklingen i perioden 1980-1995 og etterspørselen etter lostjenester.
Komiteen har merket seg at trafikken har økt i alle losoldermannskap, bortsett fra Oslofjorden og Grenland. Spesielt Nord-Troms og Finnmark har fått en merkbar økning av russiske fiskefartøyer som enten leverer fisk eller kommer for reparasjonsoppdrag.
Komiteen har merket seg de spesielle problemer som er oppstått i Finnmark og Troms hvor knapphet på loser har ført til at fartøyer blir tvunget til å vente eller får tilbud om å seile på dispensasjon om dette anses som ansvarlig.
Komiteen vil understreke at begrensninger i lostjenesten kan medføre at fiskeriindustrien ikke vil være i stand til å opprettholde optimal drift og sysselsetting.
Komiteen vil videre understreke behovet for å føre løpende kontroll med at det er en rimelig avveining mellom de gebyr som hvert enkelt fartøy betaler, i forhold til de utgifter som er forbundet med losoppdraget. Det bærende prinsipp om at det skal være en mest mulig ensartet lostjeneste på landsbasis og at konkurranseforholdet mellom ulike fartøytyper ikke forrykkes må være med i vurderingen.
Komiteen viser videre til St.prp. nr. 58 (1995-1996) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1996, der det heter:
|
« Regjeringen anser det som viktig å følge utviklingen i lostjenesten, og i det nye gebyrsystemet, som er trådt i kraft med virkning fra 1. mai 1995. Selv om kort tid er gått fra iverksettelsen, vil det legges fram for Stortinget en melding med en foreløpig evaluering av losplikt- og gebyrsystemet i vårsesjonen. På bakgrunn av de siste prognosene for kostnads- og inntektsutviklingen i lostjenesten vil det legges stor vekt på kostnadskontroll, og om nødvendig vil det bli iverksatt kostnadsreduserende tiltak. » |
Komiteen er enig i at det legges stor vekt på kostnadskontroll, og forutsetter at eventuelle kostnadsreduserende tiltak ikke går ut over miljø og sikkerhetsaspektet.
Dessuten forutsettes det at departementet i budsjettet for 1997 kommer tilbake med nærmere beskrivelse av kostnads- og inntektsutviklingen i forbindelse med innføringen av nytt gebyrsystem.
Komiteen vil videre be departementet vurdere en evt. endring i plassering av losstasjoner evt. opprettelse av nye stasjoner i Finnmark og Troms dersom det vil gi lavere kostnader, bedret effektivitet og eller økt sikkerhet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, ønsker videre å få vurdert om det finnes andre områder langs kysten hvor gebyrene gir avvisningseffekt til andre utenlandske havner.
Flertallet ber departementet utrede om våre gebyrer medfører slike geografiske avvisninger, og eventuelle beregne provenyet for konkurransenøytralitet i slike tilfeller. Flertallet ber departementet komme tilbake til denne saken i forbindelse med budsjettet for 1997.
Flertallet mener at samlet sett har losgebyrsystemet og endringene i målesystemet medført betydelige kostnadsøkninger for skipsflåten.
Flertallet finner dette uheldig, og er innstilt på i forbindelse med budsjettbehandlingen for 1997 å iverksette tiltak med sikte på å få redusert disse kostnadene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at trafikkutviklingen har vært jevnt stigende de siste årene, mens kostnadene ikke har økt i samme grad. Disse medlemmer vil bemerke at det ved innføring av nytt lospliktsystem, var det en forutsetning at utgiftsnivået i lostjenesten ikke skulle øke som følge av systemet. Tallmaterialet som i dag ligger til grunn for en sammenligning mellom det gamle systemet og det nye er begrenset, og ut fra dette tallmaterialet, er det ingen klare tendenser som entydig indikerer en utgiftsøkning. Disse medlemmer er av den oppfatning at det er for tidlig å trekke endelig konklusjon i dette spørsmålet.
Disse medlemmer har merket seg at som følge av at inntektssiden i lostjeneste i stor grad baserer seg på satser som er differensiert etter fartøystørrelse, vil redusert gjennomsnittsstørrelse ha konsekvenser for det totale provenyet. Dette har ifølge departementet hittil ikke medført noe alvorlig problem.
Disse medlemmer er enig i de vurderinger departementet har foretatt i forbindelse med økning av gebyrer som følge av nye måleregler og tonnasje.
Konsekvensen av nye bestemmelser
Komiteen viser til at meldingen gir en inngående beskrivelse av konsekvensene av de nye bestemmelsene.
Komiteen har merket seg den store gebyrøkningen som har funnet sted i forbindelse med lange losinger f.eks. fartøyer i transitt og cruisefartøyer.
Komiteen er enig med departementet om at det kan være en kostnadsmessig begrunnelse for å etablere en viss avtrapping av timesatsene, slik at de reduseres noe etter et viss antall timer, og at en reduksjon eventuelt kan skje i mer enn ett trinn.
Komiteen er klar over at et eventuelt provenytap vil avhenge av etterspørselen, og at erfaringsgrunnlaget er kort. Derfor bes departementet komme tilbake med evt. konkrete forslag til innretning av gebyrsystem for langlosingene og provenyvirkninger i forbindelse med budsjettet for 1997.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 43 (1995-1996) - om lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse - vedlegges protokollen.
|
Oslo, i samferdselskomiteen, den 17. juni 1996.
|
| Magnus Stangeland, |
Aud Blattmann, |
Solveig Torsvik, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |