I samsvar med Grunnloven § 75 bokstav k har Riksrevisjonen i Dok.nr.1 (1996-1997) kunngjort utdrag av statsregnskapet for budsjettåret 1995. Dokumentet inneholder videre Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskapet for 1995 samt av regnskapet vedkommende administrasjonen av Svalbard.
I antegnelsene omtales flere virksomheters regnskaper som har så vesentlige feil og mangler at Riksrevisjonen ikke har kunnet godkjenne regnskapet. En del feil og mangler kan tilbakeføres til innføringen av nye edb-baserte regnskapssystemer, i andre tilfeller foreligger uavklarte saldi i regnskapet og manglende avstemming.
Generelt sett er det under flere departementer tatt opp forhold knyttet til den administrative kontroll, bl.a. mangelfull føring av anvisningsprotokoller og ikke tilfredsstillende avstemmingsrutiner, og det er fortsatt behov for oppfølging av at det etableres en forsvarlig internkontroll i flere virksomheter. Manglende dokumentasjon av attestasjon og anvisning for utbetaling er gjennomgående feil som ofte må presiseres i forbindelse med godkjenning av regnskapene.
Inntektskontrollen har avdekket manglende oversikt over utestående fordringer i flere virksomheter og problemer knyttet til innfordringsarbeidet. I flere saker påpekes betydelige budsjettavvik, som resultat av at den realistiske budsjettering ikke er god nok.
Det er også satt søkelys på enkelte departementers prosjektstyring, både når det gjelder store byggeprosjekter og edb-anskaffelser.
Flere eksempler viser svakheter ved regelverket og praktiseringen av dette knyttet til økonomiske kompensasjonsordninger ved fratredelse fra statlige lederstillinger.
Fire tidligere antegnelser desidert « Til observasjon » tas opp på nytt i årets antegnelser. Det vises for øvrig til at Riksrevisjonen har framlagt for Stortinget en gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1989-1994 desidert « Til observasjon » i Dok.nr.3:01 (1996-1997), oversendt Stortinget 28. oktober 1996, noe som etter Riksrevisjonens oppfatning har medført en langt bedre oppfølging i departementene.
1.1 Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, registrerer at det i antegnelsene omtales flere virksomheters regnskaper som har så vesentlige feil og mangler at Riksrevisjonen ikke har kunnet godkjenne regnskapet. Komiteen ser svært alvorlig på dette.
Komiteen registrerer videre at det under flere departementer er tatt opp forhold knyttet til den administrative kontroll, og at det fortsatt er behov for oppfølging når det gjelder etablering av en forsvarlig internkontroll i flere virksomheter.
Komiteen har merket seg at fire tidligere antegnelser desidert « Til observasjon » tas opp på nytt i årets antegnelser. Det vises for øvrig til Stortingets behandling av Dok.nr.3:01 (1996-1997) om Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1989-1994 desidert « Til observasjon », jf Innst.S.nr.140.
Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjon har satt søkelyset på enkelte departementers prosjektstyring når det gjelder både store byggeprosjekter og edb-anskaffelser. Komiteen vil i denne forbindelse presisere viktigheten av at dette blir fulgt opp også i fremtiden da stadig flere store statlige oppgaver blir gjennomført som prosjekter.
Komiteen har under behandlingen av dokumentet valgt å behandle i egen innstilling sak nr. 2 under Forsvarsdepartementet, Prosjekt 2010 - bygging av nytt kontorbygg i Lutvann leir, sak nr. 6 under Justis- og politidepartementet, Utgiftsført, ubrukte bevilgninger til bobehandling, og sak nr. 4 under Landbruksdepartementet, Manglende prisutjevning på kraftfôr (Statkorn Holding AS).
Komiteen vil i de følgende kapitler komme nærmere inn på enkelte av sakene vedrørende de ulike departementene hvis virksomhet er omhandlet i Dok.nr.1.
Når det gjelder de andre sakene for de aktuelle departementene, slutter komiteen seg uten nærmere kommentarer til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
2.1 Fratredelseskontrakter - Åremålskontrakter - Ventelønn
Administrasjonsdepartementet har utarbeidet en standardkontrakt for tilsetting i åremålsstillinger og gitt retningslinjer for bruk av denne. I de tilfeller det vurderes avtalt mer vidtgående vilkår enn det standardkontrakten hjemler skal fagdepartementene innhente Administrasjonsdepartementets samtykke på forhånd.
Det er også utarbeidet egne bestemmelser for behandling av saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling. Bestemmelsene er inntatt i Administrasjonsdepartementets brev av 21. mai 1993 til samtlige departementer og Statsministerens kontor. Dersom fratredelseskontrakten gir mer vidtgående rettigheter enn det tiltredelseskontrakten tilsier, skal saken sendes via fagdepartement til Administrasjonsdepartementet til uttalelse. Det er fagdepartementet som treffer beslutning i saken.
Riksrevisjonen har gjennom den løpende revisjon tatt opp flere tilfeller hvor ovennevnte gitte bestemmelser og retningslinjer ikke er fulgt. I Riksrevisjonens brev til Samferdselsdepartementet av 15. mars 1996 og 29. mars 1996 er det bedt om departementets uttalelse knyttet til fratredelseskontrakt for tidligere administrerende direktører i Norges Statsbaner og i Postverket. Det framgår av Samferdselsdepartementets to svar at Administrasjonsdepartementets uttalelse ikke har vært innhentet til noen av kontraktene til tross for at de gikk utover vilkårene i tiltredelseskontraktene. Saken er tatt opp som egen orienteringssak under Samferdselsdepartementet.
Riksrevisjonen har også forelagt for Administrasjonsdepartementet en sak vedrørende tidligere åremålstilsatt direktør i Statsdata/Statskonsult som i ventelønnsperioden har vært innleid av flere statlige oppdragsgivere som konsulent. Det har ikke vært foretatt avkorting av ventelønnsutbetalingene for opptjente konsulenthonorarer. Administrasjonsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen lagt til grunn at det skulle vært foretatt slik avkorting og at saken har vist at departementets rutiner har vært for dårlige. Departementet har i nevnte brev varslet at det skal utarbeides særskilte rutiner hvor ansvaret for oppfølging av ledere på ventelønn er forankret i vedkommende avdelingsledelse. Saken er tatt opp som egen orienteringssak under Administrasjonsdepartementet.
Til Administrasjonsdepartementet har Riksrevisjonen etterlyst øvrige oppfølgingstiltak på området. Departementet opplyser i sitt brev av 9. mai 1996 at det vil bli foretatt endringer i standardkontrakt for ledere i åremålsstillinger. Det vurderes å ta inn et punkt i kontrakten som uttrykkelig pålegger arbeidstaker å gi arbeidsgiver skriftlig varsel så snart han personlig, eller selskap han er involvert i mottar lønn eller annet arbeidsvederlag for vedkommende i ventelønnsperioden. Departementet har ellers ikke signalisert tiltak for å følge opp øvrige ledere som går på ventelønn.
Riksrevisjonen har i brev av 17. juni 1996 bedt Administrasjonsdepartementet beskrive og klargjøre regelverk og retningslinjer vedrørende ventelønnsavtaler for åremålstilsatte ledere og andre særskilte avtaler om økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse for statlige ledere, herunder redegjøre for tiltak for å sikre en tilstrekkelig oppfølging av slike avtaler.
Departementet har i svarbrev av 1. juli 1996 orientert om følgende:
Økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse
Gitte saksbehandlingsregler for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse fra statsstilling regulerer også forbedrede vilkår med hensyn til ventelønn som avtales i forbindelse med en ekstraordinær fratredelse. Saksbehandlingsreglene er ikke tatt inn i Statens personalhåndbok fordi det etter departementets oppfatning vil kunne gi det feilaktige inntrykk at dette er tiltak som benyttes hyppig i statsforvaltningen og dermed er en del av vanlig personalforvaltning. Administrasjonsdepartementet har foreløpig ikke fått seg forelagt noen slike avtaler til behandling.
Åremålskontrakter - særvilkår mht. ventelønn og pensjon
Dersom standard åremålskontrakt benyttes er det ikke nødvendig å forelegge kontrakten for Administrasjonsdepartementet til godkjenning. Departementet opplyser at det derfor ikke foreligger samlet oversikt over inngåtte åremålskontrakter.
Der det vurderes å gi ekstra pensjonsytelser til åremålstilsatte ledere, er det nødvendig med Administrasjonsdepartementets samtykke til avtalen. Når det derimot gjelder kontraktsbestemmelser om ventelønnsperioden, åpner standardkontrakten for en valgadgang. Fagdepartementet kan velge om ventelønns-perioden skal settes til to år eller om ventelønnen skal løpe frem til oppnådd pensjonsalder.
Ventelønn - annet passende arbeid eller annen passende stilling
Av standardkontrakten for åremålsstillinger fremgår at den åremålstilsatte i en ventelønnsperiode er forpliktet til etter departementets nærmere bestemmelse å utføre annet passende arbeid eller overta annen passende stilling. Departementet har ikke laget spesielle rutiner for behandling av slike saker. Dette er overlatt den enkelte statlige virksomhet.
Inntekt i ventelønnsperioden
Når det gjelder avkorting av ventelønn mot annen inntekt ventelønnsmottaker skaffer seg i ventelønnsperioden, viser departementet til forskjellige regler for lovbestemt ventelønn og kontraktsfestet ventelønn. Tjenestemannslovens forskrift § 12 ble med virkning fra 1. januar 1996 endret til at avkorting ikke bare skulle foretas i forhold til annet offentlig og privat arbeid, men også i forhold til all annen inntekt vedkommende har eller får. Dette vil inkludere næringsinntekt. Slik dagens standardkontrakt lyder vil inntekt fra næring imidlertid ikke gå til avkorting av ventelønn. Det heter videre i svaret fra departementet at den person som mottar kontraktsfestet ventelønn har en klar plikt til å melde fra til ventelønnsutbetalende myndighet om vedkommende skaffer seg annen inntekt og størrelsen på disse. Ventelønnsutbetalende myndighet kan ikke ha oversikt over dette på annen måte.
Departementet legger videre til grunn i sitt brev til Riksrevisjonen av 1. juli 1996 at det kan være behov både for å gjøre regelverket på områdene bedre kjent og å se på reglene på nytt. Departementet vil derfor utarbeide nye retningslinjer.
Departementet uttaler at det tas sikte på følgende:
| - |
en presisering og klargjøring av hvilken grad av offentlighet som skal utøves i tilknytning til lederlønns- og åremålskontrakter |
| - |
saksbehandlingsreglene for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling sendes ut på nytt |
| - |
ny standardkontrakt for kombinerte lederlønns- og åremålskontrakter, samt ny ren åremålskontrakt vedlegges. Kontrakten skal inneholde bl a punkter som uttrykkelig pålegger arbeidstaker å gi arbeidsgiver skriftlig varsel så snart han selv eller selskap han er involvert i, mottar lønn eller annet arbeidsvederlag i ventelønnsperioden |
| - |
en veiledning knyttet til disse standardkontraktene, hvor det innskjerpes hvilke plikter mht. oppfølging den enkelte virksomhet har og hvilke spørsmål som krever Administrasjonsdepartementets samtykke eller godkjenning |
| - |
en omtale av hva en åremålsstilling innebærer når det gjelder den midlertidige karakter og forholdet til midlertidige funksjoner (« åremålsstilling med retrettstilling »). |
Riksrevisjonen konstaterer at på grunn av uklart regelverk og uklare retningslinjer samt manglende oppfølgingsansvar har inngåelse og oppfølging av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter for åremålstilsatte ledere i staten ikke skjedd på en tilfredsstillende måte.
Det framgår at departementet ikke er forelagt en eneste avtale om økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse fra statsstilling etter at saksbehandlingsregler om dette ble gitt i 1993. Det synes behov for at departementet generelt iverksetter tiltak for å avdekke om flere slike avtaler foreligger.
Riksrevisjonen bemerker også at Administrasjonsdepartementet ikke har noen samling av eller oversikt over inngåtte åremålskontrakter i staten. Det bør vurderes å igangsette undersøkelser for å avklare om løpende åremålskontrakter i staten er i overensstemmelse med gitt standard, herunder om kontraktsbestemmelsene blir fulgt opp. Det bør i denne forbindelse avklares om det blir foretatt kontraktsfestet avkorting av ventelønn der mottaker har annet lønnet arbeid og om arbeidstaker er disponert for annet passende arbeid eller annen passende stilling.
Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at departementet vil igangsette flere tiltak. I tillegg til de varslede tiltak vil Riksrevisjonen stille spørsmål om det er mulig å gi nærmere retningslinjer om innholdet i begrepet passende arbeid eller annen passende stilling og når dette bør pålegges en ventelønnsmottaker. Departementet bør også vurdere ytterligere tiltak for å sikre at ventelønnsutbetaler blir gjort kjent med inntekt fra arbeid eller næring som ventelønnsmottaker mottar i ventelønnsperioden.
Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
|
« Administrasjonsdepartementet er av den oppfatning at de tidligere nevnte tiltak vil sikre tilstrekkelig klargjøring og oppfølging av regelverket på området. Innholdet i Statens personalhåndbok vil endres i samsvar med nevnte PM. Vi vil imidlertid vurdere fortløpende hvorvidt disse tiltakene er tilstrekkelige og vil eventuelt komme tilbake med nye tiltak dersom det viser seg å være behov for det. » |
|
Etter at dette brevet ble sendt har departementet startet arbeidet med en personalmelding. Denne vil inneholde regler om offentlighet knyttet til lederlønns- og åremålskontrakter, samt saksbehandlingsreglene for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling. |
|
Vi vil deretter påbegynne arbeidet med nye standardkontrakter for åremålsstillinger og åremåls/-lederlønnsstillinger, samt regelverket knyttet til dette. Nye standardkontrakter med en omfattende veiledning om regelverket på området, tar vi sikte på å sende ut i en ny personalmelding senere. |
|
Det er vår oppfatning at det arbeidet som er påbegynt og som vil bli gjennomført, i all hovedsak vil ivareta de hensyn som Riksrevisjonen påpeker i sine antegnelser. Riksrevisjonen nevner likevel ytterligere tiltak som bør gjennomføres. |
|
Når det gjelder undersøkelser for å avdekke om det foreligger saker om økonomisk kompensasjon som ikke er forelagt Administrasjonsdepartementet, og om det finnes åremålskontrakter som ikke er i overensstemmelse med standardkontrakten og som skulle ha være forelagt Administrasjonsdepartementet, så vil det være den enkelte virksomhet/fagdepartement selv som i første omgang må undersøke dette. Administrasjonsdepartementet vil pålegge statlige virksomheter å foreta slike undersøkelser og rapportere resultatet til Administrasjonsdepartementet. Vi vil i tillegg sørge for en bedre oppfølging og mer presist regelverk i fremtiden. |
|
Vi vil også se nærmere på definisjonen av begrepet « passende arbeid » eller « passende stilling ». » |
Riksrevisjonen viser i sin avsluttende uttalelse til at oppfølging av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter for ledere i staten har vært lite tilfredsstillende og understreker nødvendigheten av et presist regelverk. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil iverksette flere tiltak som vil bedre oppfølgingen av ledere som fratrer og at departementet fortløpende vil vurdere hvorvidt tiltakene er tilstrekkelige. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
2.1.1 Komiteens merknader
Komiteen understreker det nødvendige i at departementet nå gir denne saken høy prioritet. Komiteen har merket seg at departementet vil iverksette tiltak for bedre oppfølgingen av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter. Det faktum at departementet ikke har klare rutiner på dette punkt, og det faktum at både NSB og Postverket ikke følger retningslinjene med å innhente departementets samtykke på forhånd, ved utvidelse av vilkårene i tiltredelseskontraktene, tilsier at komiteen er enig med Riksrevisjonen i at saken fortsatt må stå « til observasjon ». Komiteen vil i tiden fremover følge saken nøye.
2.2 Pensjonsordningen for apoteketaten
Pensjonsordningen for apoteketaten (POA) er regulert av lov om pensjonsordning for apoteketaten. Ordningen har om lag 5.400 medlemmer, i hovedsak apotekere og ansatte ved apotek. POA administreres gjennom Statens Pensjonskasse (SPK).
Riksrevisjonen har gjennomført en kontroll av enkelte sider ved administreringen av POA. Kontrollen avdekket alvorlige svakheter på alle de kontrollerte områdene.
Innkreving av premie fra apotekene
Det var ikke etablert kontroller som sikret at alle apotek innbetalte premie og heller ikke tilfredsstillende kontroller av at innbetalt premie var korrekt.
Pensjonsordningens medlemsdatabase
Det ble konstatert at opplysningene i pensjonsordningens medlemsdatabase inneholdt mange feil. Det kan reises spørsmål ved om kvaliteten på de registrerte data har vært god nok til at databasen kan legges til grunn for pensjonsberegninger.
Beregning av statstilskudd til ordningen
Ifølge lovens § 37 skal staten yte et tilskudd til pensjonsordningen som skal dekke den del av pensjonsutgiftene som følger av medregning av tjenestetid før lovens ikrafttredelse. Riksrevisjonens kontroll har avdekket at det bare var beregnet statstilskudd for 10 av årets måneder, og foreløpige beregninger fra POA indikerer at statstilskuddet totalt har vært minst 16 millioner kroner for lavt.
Utlån til medlemmer
POA yter boliglån til sine medlemmer på gunstige betingelser. Ved fratreden fra medlemsberettiget stilling skal lånebetingelsene endres. Riksrevisjonen påpekte etter sin kontroll at rutinene for oppfølging av dette ikke syntes å fungere tilfredsstillende.
Riksrevisjonen la de avdekkede forholdene frem for POA (ved SPK).
Etter Riksrevisjonens syn var de tiltak som ble varslet gjennomgående for lite konkrete og uten klare tidsangivelser. Saken ble derfor lagt frem for Administrasjonsdepartementet til uttalelse.
I sitt svar har Administrasjonsdepartementet redegjort nærmere for tiltakene og fastsatt tidsfrister for gjennomføringen. Det er varslet et relativt omfattende arbeid med blant annet gjennomgåelse av premieoppgjørene for de siste to årene, utvikling av et nytt medlemssystem og kontroll av de registrerte medlemsdata.
Departementet har videre opplyst at POA allerede har foretatt en gjennomgåelse av utlån og funnet ca 50 saker hvor lånerenten skulle vært satt opp som følge av lånekundens fratreden fra medlemsberettiget stilling. Disse låntakerne er varslet om at renten vil bli forhøyet.
Administrasjonsdepartementet har varslet at det vil følge saken relativt tett den nærmeste tiden og for øvrig komme tilbake til Riksrevisjonen med nærmere redegjørelser.
Riksrevisjonen bemerker at det er avdekket alvorlige feil og mangler vedrørende administreringen av pensjonsordningen. På flere områder har mangelfulle rutiner medført at ordningen har gått glipp av inntekter den har krav på. Omfanget av dette er ikke endelig fastslått ennå. Svikt i rutinene for oppdatering og registrering av medlemsinformasjon har dessuten gjort at det må reises spørsmål om ordningens medlemsdatabase har vært egnet som grunnlag for pensjonsberegninger.
Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« 1. Innkreving av premie fra apotekene
|
Riksrevisjonen har påpekt at POA ikke hadde etablert kontroller som sikret at alle apotek innbetalte premie til pensjonsordningen. POAs styre har bestemt at det skal kreves renter dersom premie betales etter forfall. Riksrevisjonen har påpekt at dette ikke har blitt gjort. |
|
I brev fra Riksrevisjonen til AD går det fram at POA ikke har gjennomført kontroll av innbetalte premier i 1994 og 1995. POA vil gjennomgå premieoppgjørene for disse to årene innen 1. desember 1996. I de tilfellene det framgår at apotekene ikke har innbetalt tilstrekkelig oppgjør, eller at oppgjøret er innbetalt for sent, vil POA kreve rente etter en rentesats som tilsvarer gjennomsnittsrenten for statens 5-års obligasjonslån. POA vil også sende krav til de respektive apotekene om innbetaling av eventuelt for lite innbetalt premie og renter innen 1. desember 1996. |
2. Pensjonsordningens medlemsdatabase
|
Riksrevisjonen har konstatert at opplysningene i pensjonsordningens medlemsdatabase inneholdt mange feil. Statens Pensjonskasse som administrerer POA er i ferd med å utvikle et nytt medlemssystem for POA. Det nye medlemssystemet for POA skal være ferdigstilt innen 15. desember 1996. På grunn av kravene som må stilles til kvalitet og de store ressurser som arbeidet forutsetter, har AD samtykket i at selve medlemshistorikken ikke vil bli kontrollert før etter at det nye, elektronisk baserte, medlemssystemet er ferdigstilt. En fullstendig gjennomgang av alle historiske data vil bli gjennomført innen utgangen av 1997. Årsaken til at dette vil ta såpass lang tid er at alle data i dagens medlemsdatabase må kontrolleres. |
3. Beregning av statstilskudd for ordningen
|
Riksrevisjonens kontroll har avdekket at POA har beregnet for lite statstilskudd, og at flere pensjoner som skulle vært med i beregningen av statstilskuddet ikke var tatt med. |
|
POA har foretatt foreløpige beregninger for manglende statstilskudd. POA er dessuten i sluttfasen for beregning av manglende statstilskudd som følge av at ikke alle pensjoner som skulle vært med i beregningen tidligere har vært tatt med. AD vil sørge for at alle pensjoner det ikke har vært beregnet riktig statstilskudd for blir gjennomgått. AD vil komme tilbake til Riksrevisjonen med beløpenes størrelse så snart alle beregninger er utført. Svar vil senest bli sendt innen årsskiftet 1996/1997. |
4. Utlån til medlemmer
|
Ved fratreden fra medlemsberettiget stilling skal lånebetingelsene endres for boliglån til medlemmer. Riksrevisjonen påpekte etter sin kontroll at rutinene for oppfølging av dette ikke har fungert tilfredsstillende. |
|
POA har gjennomgått alle som sto registrert som sluttet og samtidig sto med lånekode i medlemsregisteret. POA fant at ca 50 låntakere var sluttet. Disse skulle ha fått forhøyet rente. Medio mai 1996 ble de tilskrevet og varslet om renteøkningen. |
|
For øvrig er både AD og POA innforstått med at datakvaliteten i medlemsregisteret influerer på justeringen av lånevilkårene. AD er tilfreds med POAs opprettinger. » |
Riksrevisjonen har merket seg at Administrasjonsdepartementet har iverksatt tiltak både med hensyn til å korrigere de forhold som er antegnet og å innføre nye systemer som skal gi bedre kontroll på området i fremtiden. Departementet vil informere Riksrevisjonen om resultatet av tiltakene innen årsskiftet 1996-97.
Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
2.2.1 Komiteens merknader
Komiteen merker seg at det åpenbart er svakheter i kontrollen med pensjonsordningen for apoteketaten. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at saken må stå « til observasjon » inntil Riksrevisjonen kan evaluere resultatene av tiltakene som departementet har iverksatt.
2.3 Ventelønn til tidligere åremålstilsatt direktør
Administrasjonsdepartementet har i Statens personalhåndbok utarbeidet en standardkontrakt for tilsettinger i åremålsstillinger. Ifølge standardkontrakten skal ventelønnen utgjøre 80 % av lønnen.
En tidligere direktør i Statskonsult/Statsdata var tilsatt i åremålsstilling i perioden 1986-1992. Han mottok ventelønn fra 1. juli 1992 og fram til 30. juni 1994 ifølge arbeidskontrakt med daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Av arbeidskontrakten framgår at såframt den åremålstilsatte ikke går over i annen privat eller offentlig stilling, har han rett til en årlig godtgjørelse som svarer til 80 % av lønnen i inntil to år. Videre framgår det at så lenge den åremålstilsatte mottar ventelønn, er han forpliktet til, etter departementets nærmere bestemmelse, å utføre annet passende arbeid eller overta annen passende stilling.
Vedkommende har som konsulent ansatt i et aksjeselskap som han har eierinteresser i, utført arbeid for Statens forvaltningstjeneste og Statsdata i ventelønnsperioden. Arbeidet for Statens forvaltningstjeneste gjelder oppdrag for Strategirådet for Stamnettet. Det er utbetalt ca kr 364.000 i konsulenthonorar til aksjeselskapet for arbeid utført i ventelønnsperioden. Vedkommende var også medlem av Strategirådet for Stamnettet mens han var tilsatt som direktør for Statsdata. Videre var han fra mars 1993 til juni 1994 styreleder for Winix AS hvor han fikk utbetalt kr 43.700 for styreledervervet.
Riksrevisjonen har forelagt saken for Administrasjonsdepartementet. Departementet har i brev av 22. november 1995 til Riksrevisjonen uttalt at arbeidet vedkommende utførte for Statsdata og Statens forvaltningstjeneste var å betrakte som annen offentlig stilling. Det skulle derfor vært foretatt avkorting i ventelønnsutbetalingene tilsvarende opptjente konsulenthonorarer. Vedkommende kunne ut fra forutsetningene ha blitt pålagt å utføre arbeid for Statsdata og Statens forvaltningstjeneste uten spesiell godtgjørelse. Departementet opplyser videre at det i 1992 var blitt gjort oppmerksom på konsulentengasjementet for Statsdata. Som følge av dette instruerte departementet Statskonsult ved brev av 15. mars 1993 om at det skulle foretas avkorting i ventelønnen tilsvarende det beløp som var fakturert som konsulenthonorar. Departementet opplyser at brevet ble forlagt internt hos Statskonsult og at det derfor ikke ble foretatt slik avkorting.
Departementet har i nevnte brev av 22. november 1995 uttalt at denne saken har vist at departementets rutiner har vært mangelfulle. Departementet beklager det som har skjedd og uttaler at de i fremtiden vil følge opp eventuelle ledere på ventelønn nøye. Det opplyses videre at departementet vurderer å forelegge den konkrete saken for Regjeringsadvokaten for vurdering av mulig tilbakesøknings-/erstatningsansvar. Administrasjonsdepartementet har i brev av 12. juli 1996 til Riksrevisjonen orientert om at Regjeringsadvokaten 21. mai 1996 tok ut forliksklage mot vedkommende.
Riksrevisjonen har merket seg at Administrasjonsdepartementet beklager det som har skjedd, at det er tatt ut forliksklage og at departementet i fremtiden kommer til å følge opp eventuelle ledere på ventelønn nøye.
2.3.1 Komiteens merknader
Komiteen merker seg at departementet beklager at det ikke har vært foretatt avkorting av ventelønnsutbetalingene til den tidligere åremålstilsatte direktør slik regelverket krever. Komiteen merker seg at departementet uttaler at rutinene har vært mangelfulle, og forutsetter at dette bringes i orden snarest mulig
3.1 Nettoføring av lån under Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds risikolåneordning
Kap. 2430 Lån til statsbankene m.v. har en mindreutgift på 2.711 mill. kroner, hvorav 1.868 mill. kroner under post 92 Lån til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND).
I henhold til Finansdepartementets forklaringer til Riksrevisjonen til statsregnskapet for 1995, skyldes mindreutgiften på post 92 hovedsakelig at konvertering av lån fra gammelt til nytt innlånssystem under risikolåneordningen i SND, er regnskapsført netto i statsregnskapet, mens det ble lagt til grunn bruttoføring i SIII.
Også i nysalderingen 1995, St.prp. nr. 27 (1995-1996), ble det fra Regjeringen lagt opp til bruttoføring av ovennevnte innlånsordning, noe som også Stortinget sluttet seg til.
Siden det ikke er redegjort for nettoføringen i St.meld. nr. 3 (1995-1996), Statsregnskapet for 1995 under omtalen av avvik fra S III og nysaldert budsjett, finner Riksrevisjonen det riktig å orientere Stortinget.
Departementet har følgende kommentar:
|
« Avviket i forhold til statsregnskapet skyldes i hovedsak følgende: |
|
SND finansierer sine utlån under risikolåneordningene ved å låne fra staten. I denne forbindelse tok SND fram til 1. januar 1994 opp 5-års avdragsfrie lån til fast rente. Med virkning fra 1. januar 1994 fikk imidlertid SNDs risikolåneordninger tilsvarende innlånssystem som grunnfinansieringsordningen, dvs. et system der SND selv velger løpetiden på sine lån fra staten. Størrelsen på bevilgningen for utbetalinger under kap. 2430 og avdrag under kap. 5341 vil i det nye innlånssystemet være avhengig av hvilken løpetid SND velger for sine innlån. Dette skyldes at både utlån og avdrag i det nye innlånssystemet føres brutto under de respektive kapitlene, og både utlånssiden og avdragssiden vil derfor øke tilsvarende lånets størrelse hver gang SND innløser og refinansierer et lån fra staten. |
|
Under SNDs risikolåneordninger løper det imidlertid fortsatt en del lån under den gamle innlånsordningen. Etter hvert som disse forfaller blir lånene konvertert til SNDs nye innlånssystem, hvor SND selv bestemmer løpetiden. I budsjettet for 1995 la en til grunn at hver slik konvertering av gamle, forfalte lån ble postert brutto som et avdrag på kap. 5341, post 94, og som et utlån på kap. 2430, post 92. I regnskapet er konverteringen imidlertid ført netto. Dette medførte at både inntekts- og utgiftskapitlet isolert sett viste lavere beløp i regnskapet enn i budsjettet. Netto utlånsvekst til SNDs risikolåneordninger ble ikke påvirket av dette. » |
3.1.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at departementet har opplyst at en la til grunn for budsjettet at konverteringen skulle føres brutto, mens det i regnskapet ble ført netto. Komiteen forutsetter at departementet for fremtiden velger samme bokføringsmåte for budsjett og regnskap.
3.2 Avkastning av statskassens valutainnskuddskonto - endret regnskapsprinsipp
Bevilgningsregnskapet for 1995 viser en samlet merinntekt på 1.142 mill. kroner for kap. 5605 Renter av statskassens kontantbeholdning og andre fordringer. Forholdet er ikke nærmere omtalt i St.meld. nr. 3 (1995-1996)
Av Finansdepartementets forklaringer til Riksrevisjonen til statsregnskapet for 1995, framgår det at merinntekten skyldes at post 86 Av statskassens foliokonto i Norges Bank ble 1.435 mill. kroner høyere enn budsjettert. Denne merinntekten har igjen sammenheng med at Norges Banks overføring av avkastningen på statskassens valutainnskuddskonto ble gjort etter andre prinsipper enn det som ble lagt til grunn ved utarbeidelsen av budsjettet. I tidligere regnskaper ble det lagt til grunn at over-/underkurs skulle amortiseres over lånenes resterende løpetid. For 1995 ble overføringen beregnet etter markedsverdiprinsippet. Endring i føringsmåte medførte at valutagevinsten i sin helhet kom til inntekt i statsregnskapet for 1995 i stedet for å bli fordelt over etterfølgende år.
Siden forholdet ikke er nevnt i St.meld. nr. 3, finner Riksrevisjonen det riktig å orientere Stortinget.
Departementet har følgende kommentar:
|
« Da budsjettanslagene ble utarbeidet forelå det enkelte uavklarte forhold knyttet til metode for beregning av avkastningen på statens valutainnskuddskonto i Norges Bank. I Nysaldert budsjett, jf. St.prp. nr. 27 (1995-1996) og Innst.S.nr.100 (1995-1996), ble det benyttet en metode der verdiene ble vurdert til historisk kostpris, korrigert for amortisering av over/underkurs. Den endelige verdifastsettingen ble imidlertid basert på markedsverdier etter laveste verdis prinsipp. Gjennom året steg markedsverdien på innskuddene, og endring i føringsmåte innebar at realiserte kursgevinster på vel 1.150 mill. kroner i sin helhet kom som inntekt i regnskapsåret 1995 i stedet for over en kortere periode i etterfølgende år. |
|
Ved opprettelsen av valutainnskuddskontoen fikk en i tillegg en engangsoverføring på knapt 300 mill. kroner av påløpte renter på diskontopapirer. Dette ble ikke lagt til grunn i Nysaldert budsjett. » |
3.2.1 Komiteens merknader
Komiteen tar departementets forklaring til orientering.
4.1 Forsvarets FN-virksomhet - administrativ kontroll m.v.
Forhold vedrørende Forsvarets FN-virksomhet er flere ganger tidligere tatt opp i antegnelser til statsregnskapet og senest omtalt i Dok.nr.3:01 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.79 (1995-1996). Antegnelsene omhandler blant annet mangler ved forvaltnings- og økonomitjenesten, herunder en rekke kritikkverdige forhold.
Norske FN-avdelinger har etter 1991 vært engasjert i flere oppdrag.
De kritikkverdige forholdene som er tatt opp i tidligere antegnelser har, etter Riksrevisjonens erfaring, ikke bedret seg. Det har derfor vært nødvendig på nytt å se nærmere på Forsvarets FN-virksomhet innen følgende områder:
| - |
Kantinedriften ved FN-avdelingene. |
| - |
Materiellforvaltningen ved FN-avdelingene. |
| - |
FN-avdelingen i Somalia, herunder penge- og materiellregnskapet. |
4.1.1 Kantinedriften ved FN-avdelingene
Driften av kantinetjenesten har vært et kontinuerlig problem siden oppstarten i 1980. Kantinetjenesten er senere utvidet til å dekke FN-avdelingene i det tidligere Jugoslavia. Den årlige omsetningen ved kantinene ved FN-avdelingene er på ca 50 mill. kroner.
Etter gjentatte henvendelser fra Riksrevisjonen, gjennomførte Forsvarets overkommando (FO) og Forsvarets regnskapssentral (FRS) ettersyn i oktober 1995 ved kantinen i Tuzla. Etter ettersynet er det foretatt avskrivning, kassasjon og nedskrivning av betydelige beløp mot kantinens ansvarsfond. Videre finnes det fremdeles en beholdning av ukurante varer som må nedprises for anslagsvis 1-2 mill. kroner.
Ved ett ettersyn ved kantinen i NORBATT (Norsk bataljon i UNIFIL) i februar 1996, ble det konstatert en kassedifferanse på ca 1,25 mill. kroner, og hvor store deler av differansen ikke kunne forklares. Videre ble det avdekket kritikkverdige forhold ved manglende avstemming av regnskapskonti og spesifikasjon av leverandørkonto, etterslep i bilagsføringen og manglende innsending av regnskapene, manglende attestasjon og underdokumentasjon til bilag samt overstrykninger på originalbilag. Det finnes også ved denne kantinen en stor beholdning av ukurante varer.
For å bedre situasjonen når det gjelder innkjøpssiden ved kantinene, arbeider Hærens forsyningskommando (HFK) for å få til rammeavtaler med aktuelle leverandører, og rutinene for innkjøp er under vurdering.
Etter Riksrevisjonens oppfatning kan forverringen av driftsforholdene ved kantinene henføres til mangelfull administrativ styring og kontroll, overskridelser av fullmakter som ligger til grunn for ordningen, uklare ansvarsforhold, ukvalifisert personale ved kantinene, dårlig innkjøpspraksis som har ført til ukurans i varebeholdningene og for stor gjeld til leverandører. Dette fører til at kantinevirksomheten har unødvendig store utgifter.
4.1.2 Materiellforvaltningen ved FN-avdelingene
Forsvarsdepartementet forutsatte i 1991 at en rekke tiltak skulle iverksettes for å få materiellforvaltningen i forbindelse med FN-oppdrag opp på et akseptabelt nivå.
I svar til antegnelsen til statsregnskapet 1991 anførte Forsvarsdepartementet, at FO høsten 1992 ville utgi Bestemmelser for norsk FN-tjeneste (BFN 70-01) om forsyninger, materiell og refusjoner i FN-systemet for å bringe forvaltningen opp på et tilfredsstillende nivå.
Distriktskommando Østlandet (DKØ) har i 1995 gjennomført forvaltningskontroller ved FN-avdelingene. Konklusjonene fra disse rapportene viser at det fortsatt synes å være en del grunnleggende problemer med materiellforvaltningen. I rapportene anføres det blant annet at sentrale regnskapsbestemmelser ikke er blitt fulgt og at grunnlaget ikke er tilstede for å føre et tilfredsstillende regnskap.
Forsvarsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen vist til at FN-avdelingene har forholdsvis kompliserte regnskapssystemer, der det skilles mellom flere eierforhold og regler for regnskapsføring, nasjonalt- (NOE), kontingent- (COE) og FN-eiet materiell (UNOE).
Etter departementets oppfatning er dagens regelverk innenfor materiellforvaltning i Forsvaret tilfredsstillende også i forhold til Forsvarets FN-virksomhet. Problemet ligger i oppfølgingen, bruken og forståelsen av de allerede etablerte regler og rutiner for en forsvarlig kontroll og forvaltning av materiell.
Departementet er videre oppmerksom på at kontinuitet i forvaltningsstillinger er av vital betydning. Dette er et særlig problem i forbindelse med tjenestegjøring i internasjonale operasjoner, da en stor del av personellet rekrutteres for perioder på 6 - 12 måneder. Den militærfaglige bakgrunn er ofte også mangelfull. Departementet har i mars 1996 lagt frem St.prp. nr. 38 (1995-1996) Om ny befalsordning, hvor det blant annet vises til hva Forsvaret vil foreta seg på ovennevnte områder.
Riksrevisjonens erfaring er at det fremdeles er vanskelig å få rekruttert personell som har relevant forvaltningsbakgrunn og dermed kjennskap til materiell-regnskapsføring.
Etter Riksrevisjonens syn hjelper det lite å ha et omfattende regelverk/ bestemmelser når personellet ikke har fått tilstrekkelig med opplæring.
4.1.3 FN-avdelingen i Somalia
Norge mottok 4. september 1992 en uformell anmodning fra FN om å stille et stabskompani på inntil 70 personer til FNs operasjon i Somalia UNOSOM, jf. St.prp. nr. 72 (1992-1993). Ved kgl.res. av 18. september 1992 besluttet regjeringen å svare positivt på FNs anmodning.
4.1.4 Pengeregnskapet
FN-avdelingene sender sine regnskapsbilag månedlig til Forsvarets regnskapssentral (FRS) som sammenstiller regnskapene for de forskjellige enhetene til ett felles FN-regnskap. Etter relativt kort tid ble det avdekket at de månedlige regnskapene ved FN-avdelingen i Somalia ikke ble innsendt som forutsatt.
Departementet har i brev av 24. juni 1996 anført at pengeregnskapstjenesten ved FN-avdelingen i Somalia bar tydelig preg av manglende fagkunnskap og hyppig utskifting av pengeregnskapsfører. Kvaliteten på regnskapene var svært varierende, men innsendelsen synes å ha vært foretatt i henhold til gjeldende bestemmelser. Terminering av avdelingene ble foretatt uten at FRS deltok. Dette var en av årsakene til at det tok 19 måneder før regnskapet ble avsluttet.
Ved FN-avdelingen i Somalia er det foretatt flere inn- og utbetalinger fra enhetens kasse uten nødvendig anvisning. Dette er et klart brudd på gjeldende regelverk. En rekke bilag i pengeregnskapet ble først bokført i desember 1995, dvs. 19 måneder etter at oppdraget ble avsluttet. På grunn av mangelfull dokumentasjon har det vært svært vanskelig å avgjøre om de tildelte midler er brukt i samsvar med forutsetningene.
4.1.5 Materiellregnskapet
Etter det Riksrevisjonen kjenner til finnes det ikke et komplett materiellregnskap for FN-avdelingen i Somalia.
Materiellregnskapstjenesten synes ved denne operasjonen å ha sviktet fullstendig. Ansvaret for at det gjennomføres en tilfredsstillende regnskapsføring av det materiell avdelingen disponerer tilligger oppsettende avdeling og kontingentens sjef.
I forbindelse med uttrekningen ble store deler av nasjonaleiet materiell (NOE) solgt. Men likevel også materiell av kontingenteiet utstyr (COE) ble avhendet ved denne operasjonen. Det ble eksempelvis i januar 1994 anskaffet 94 bo- og kontorcontainere for til sammen ca 5 mill. kroner. En del av containerne ble tre måneder senere overdratt til FN til sterkt redusert pris. Overdragelsen har i dette tilfelle skjedd uten at det har foreligget nødvendig hjemmel.
Forsvarsdepartementet bekrefter at avdelingen ikke har hatt et komplett materiellregnskap. Ved termineringen av avdelingen ble materiellet talt opp og, etter ankomst Norge, tatt inn ved oppsettende avdeling for kontroll opp imot regimentets regnskap. Kontrollen avdekket store differanser og tap av materiell kan beløpe seg til 2 mill. kroner.
Departementet har opplyst at en del av forholdene rundt de forvaltningsmessige forhold kan tilskrives mangel på tid og på kvalifisert personale. I flere tilfeller har det vært nødvendig å la materiellforvaltningen komme i annen rekke. Dette gjelder også i Somalia, der operative behov måtte prioriteres.
Riksrevisjonen antar at en del av de kritikkverdige forhold som er avdekket ved denne misjonen, kan tilskrives de knappe tidsfristene som Forsvaret fikk fra beslutningen om å delta ble fattet og til styrkene ankom operasjonsområdet. Det er for øvrig mange likhetstegn i forvaltningen mellom denne misjonen og andre operasjoner som ikke kan henføres til knappe tidsfrister.
Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« Kantinedriften ved FN-avdelingene
|
Kantinetjenesten ved FN-avdelingene har representert et problem i forbindelse med driftsforholdene. Ved FN-avdelingen i Libanon er det gjennomført en fullstendig opprydding, og driften er her under kontroll. I Bosnia er situasjonen også under kontroll. |
|
I den forbindelse peker Forsvarets overkommando på at alle tap, ned- og avskrivninger i kantinedriften så langt er dekket av opparbeidet ansvarsfond og har derfor ikke ført til tap for Forsvaret. |
|
Den mest kritiske faktor i kantinetjenesten er kvaliteten på det personellet som leder og driver kantinen på stedet. I mange tilfeller har man ikke maktet å rekruttere personell med den kompetanse man ønsker. |
|
Siden Forsvaret ikke har tilsvarende tjeneste andre steder i sin organisasjon, blir opplæringssituasjonen vanskeliggjort. Forsvaret har ikke maktet å gi tilfredsstillende opplæring før overtakelse av stillingene. |
Materiellforvaltning ved FN-avdelingene
|
På tross av utgivelse av bl a « Bestemmelser for norsk FN-tjeneste » og iverksettelse av flere tiltak, har det vært - og fremdeles er - problemer med å gjennomføre en tilfredsstillende materiellforvaltning ved norske avdelinger i internasjonal tjeneste. For å bedre dette vil Distriktskommando Østlandet prioritere veiledning og forvaltningskontroll ved avdelingene i utlandet. Planen er at dette skal gjennomføres etter hvert kontingentskifte og innen rimelig tid for at svikt og mangler kan rettes i tide. |
FN-avdelingen i Somalia
|
Materiellforvaltningen ved FN-avdelingen i Somalia har vært drevet under helt spesielle forhold. Det kan nevnes at forholdene avdelingen opererte under til tider var turbulente og i kortere perioder tilnærmet kriselignende. |
|
Som eksempel kan nevnes anskaffelse og avhending av bo- og kontorcontainere. Containerne ble anskaffet fordi det var den raskeste måten å skaffe bo- og arbeidsforhold som gav et minimum av beskyttelse. Da containerne tre måneder senere ble avhendet, hadde man i realiteten intet alternativ til den avhending som ble foretatt, fordi den operative situasjonen ble mer og mer kaotisk og farlig. |
|
Ifm Riksrevisjonens forespørsel etter materiellregnskapet for UNOSOM kan det opplyses at da man skulle gjøre opp status var det betydelig differanse mellom regnskapsført og fysisk beholdning. Differansen skyldtes både tap/mangler, og at det var mangler ved regnskapet. |
|
Akershus regiment er nå i ferd med å avslutte arbeidet med å ajourføre regnskapet. » |
Riksrevisjonen har merket seg at hovedproblemene ved Forsvarets FN-virksomhet når det gjelder kantinedriften, materiellforvaltningen og pengeregnskapstjenesten kan tilskrives utilstrekkelig kompetanse og mangelfull opplæring av tjenestegjørende personell.
Riksrevisjonen konstaterer at tidligere foreslåtte tiltak bare i liten grad er fulgt opp og at den administrative kontroll med FN-virksomheten fortsatt er mangelfull.
Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
4.1.6 Komiteens merknader
Komiteen viser til Riksrevisjonens merknader om at hovedproblemene ved Forsvarets FN-virksomhet når det gjelder kantinedriften, materiellforvaltningen og pengeregnskapstjenesten kan tilskrives utilstrekkelig kompetanse og mangelfull opplæring av tjenestegjørende personell. Komiteen stiller seg kritisk til at tidligere foreslåtte tiltak bare i liten grad er fulgt opp og at den administrative kontroll med FN-virksomheten fortsatt er mangelfull. Dette fører til unødvendig store utgifter ved kantinedriften og at det er svært vanskelig å avgjøre om de tildelte midlene til materiellforvaltningen er brukt i samsvar med forutsetningene.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon « Til observasjon ».
4.2 Inntektsmålsettingen knyttet til salg av Forsvarets arealer og eiendommer i forbindelse med Gardermoen-utbyggingen
Forsvarets Gardermoutredning (FGU) har stått sentralt i Forsvarets arbeid med utredning av Gardermoen som hovedflyplassalternativ. I rapport av 15. desember 1991 anslo FGU inntektene ved salg av Forsvarets eiendommer på Gardermoen (Trandum leir inkludert Russerleiren og Sør-Gardermoen leir, øvingsområdet på Gardermoen og Trandum Tekniske Verksted) og boliger på Rena til 400-600 mill. kroner. Forsvarsdepartementet konkretiserte inntektsanslaget til 500 mill. kroner i St.prp. nr. 90 (1991-1992).
Samferdselskomiteen ba Forsvarsdepartementet redegjøre for hvordan inntektsanslaget på 500 mill. kroner var stipulert. I svar av 5. juni 1992 uttalte departementet at det ikke var vurdert om potensielle kjøpere var villige til å betale de stipulerte beløp, men at det var gjennomført restverdibetraktninger. Stortinget sluttet seg til inntektsanslaget i forbindelse med behandlingen av Innst.S.nr.1 (1992-1993).
I St.prp. nr. 48 (1994-1995) ble inntektsmålsettingen redusert med omlag 280 mill. kroner, med forbehold om at det fortsatt heftet usikkerhet ved anslagene. Av denne reduksjonen var 200 mill. kroner knyttet til forutsetningen om at Stortinget ville beslutte ikke å avhende Trandum tekniske verksted (TTV). Etter dette ble verdien på denne eiendommen nedjustert til ca 40 mill. kroner, dvs. en reduksjon på ca 160 mill. kroner. Det ble også opplyst at salg av et øvingsområde ville kunne gi vesentlig mindre inntekt enn opprinnelig antatt på grunn av forslag til ny verneplan. Forsvarsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen anslått den nye salgsverdien for øvingsområdet til 6 mill. kroner. Det opprinnelige anslaget var på 100 mill. kroner. Departementet opplyste videre at det totale justerte inntektsanslaget inneholdt nye eiendommer som ikke var med i den opprinnelige inntektsmålsettingen. Verdien av disse eiendommene ble samlet anslått til 80 mill. kroner. Ifølge departementet kunne dette vært presisert tydeligere overfor Stortinget.
Riksrevisjonen konstaterer at det har vært en vesentlig inntektssvikt for flere av eiendommene som lå til grunn for den opprinnelige inntektsmålsettingen. Verdivurderingene har etter Riksrevisjonens oppfatning vært basert på et ikke tilstrekkelig grunnlag, og det kan stilles spørsmål ved verdien av slike anslag når de viser seg å være så løselig fundert.
Riksrevisjonen finner det også uheldig at Forsvarsdepartementet ikke har informert Stortinget om at nye eiendommer med anslått verdi på 80 mill. kroner var tatt inn i beregningen av det justerte inntektsanslaget i St.prp. nr. 48 (1994-1995).
Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart:
|
« Riksrevisjonen viser til at de opprinnelige verdivurderingene ikke har vært basert på tilstrekkelig grunnlag. Det ble også fra Forsvarsdepartementets side i brevet til Samferdselskomiteen presisert at det var restverdibetraktninger som ga grunnlaget for antagelse av mulige salgsverdier, og at det innebar at det ikke var gjort vurderinger av om potensielle kjøpere var villige til å betale de stipulerte beløp. For øvingsområdet var det forutsatt at området kunne benyttes til næringsvirksomhet. Dette var avhengig av at kommunen regulerer tomteområdet til næringsformål, og mulig fremtidig reguleringsformål hadde man ikke oversikt over på tidspunktet for den første verdifastsettelsen. » |
Riksrevisjonen viser til at departementet har redegjort for hvordan verdianslagene ble beregnet og for de forhold som i ettertid har redusert anslagene. Departementet har ikke tilkjennegjort at verdianslagene burde vært beregnet på en annen måte eller hva som vil gjøres for at fremtidige verdianslag skal bli bedre fundert. Departementet har ikke besvart spørsmålet om verdien av slike anslag når de viser seg å være så løselig fundert.
Departementet forklarer at utelatelsen av flere eiendommer i svaret til Samferdselsdepartementet skyldes en inkurie. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i ettertid innser at de nye eiendommene burde ha vært omtalt i St.prp. nr. 48 (1994-1995) for å holde Stortinget best mulig orientert.
Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
4.2.1 Komiteens merknader
Komiteen vil understreke at det er meget viktig at Stortinget fortløpende gjøres kjent med endrede økonomiske forutsetninger av betydning når det gjelder enkeltprosjekt av en viss størrelse. Dette er forutsetningen for å drive god økonomistyring og foreta riktige prioriteringer ut fra de økonomiske rammer som Stortinget setter i forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene.
Komiteen viser til at departementet, ifølge Riksrevisjonens bemerkninger, innser at departementet burde ha handlet annerledes for å holde Stortinget best mulig orientert. På denne bakgrunn tiltrer komiteen Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
4.3 Økonomistyringen i Forsvaret m.v.
Riksrevisjonen har gjennomgått Forsvarsdepartementets (FD) forklaringer til statsregnskapet for 1995. I brev av 20. mai 1996 er det bedt om nærmere forklaringer til flere forhold. Departementet har svart ved brev av 20. juni 1996.
4.3.1 Mindreforbruk
Mindreforbruk forekommer på flere kapitler. Til sammen ønsker departementet å overføre 1 825 mill. kroner fra 1995 til 1996. Forsvarsdepartementet har i mange år hatt betydelige mindreforbruk av gitte bevilgninger. Senest i antegnelsene for regnskapet for 1991, jf. Innst.S.nr.174 (1992-1993) har Riksrevisjonen tatt opp departementets betydelige mindreforbruk.
Mindreforbruket er forklart med at dette i hovedsak skyldes følgende forhold utenfor Forsvarets kontroll:
| - |
Vanskeligheter med å oppnå akseptable avtaler i gjenkjøpsforhandlinger med utenlandsk industri. |
| - |
Forsinkelser i leveranser. |
| - |
Forsinkelser i prosjektfremdrift. |
| - |
Endring av betalingsbetingelser vedrørende Foreign Military Sales (FMS-cases). |
Departementet anfører at Forsvarets prosjektstyring er vel ivaretatt og under kontinuerlig forbedring, og mener at mindreforbruk og overskridelser ikke kan tillegges for svak prosjektstyring i Forsvaret. Forsvaret har som klar målsetting å bedre økonomistyringen, herunder prosjektstyringen gjennom konkrete tiltak.
Riksrevisjonen er av den oppfatning at mindreforbruket de senere år utgjør betydelige beløp. Det fremgår blant annet av Bevilgningsreglementets § 4 at budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter i budsjetterminen så langt de kan forutses. Ut fra de senere års erfaringer med stadig høyt mindreforbruk er det grunn til å kritisere FDs manglende budsjettstyring av underliggende etater.
4.3.2 Merforbruk
Det har vært overskridelser på enkelte kapitler i 1995 med totalt ca 107,5 mill. kroner, hvorav 80 mill. kroner på kap. 1719. Sistnevnte overskridelse skyldes ifølge Forsvarsdepartementet en ren inkurie.
I brev av 4. mars 1996 til Finansdepartementet (FIN) fremmet FD en såkalt begjæring om overføring av negative saldi for ikke å bryte bevilgningsreglementet både ved å overskride bevilgningen og å flytte midler mellom kapitler. FIN godtok ikke FDs forslag om negative overføringer. Overføringene måtte således nulles ut av bevilgningsregnskapet.
Budsjettoverskridelsene i statsregnskapet for 1995 er et brudd på bevilgningsreglementets § 11. Prinsipielt sett er det uheldig at FD år etter år ikke etterlever bestemmelsene i bevilgningsregnskapet, jf. Dok.nr.1 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.108 (1995-1996) og Stortingets behandling 30. januar 1996. Departementet burde i forbindelse med omgrupperingen i 1995 ha sørget for nødvendige overføringer på budsjettet.
4.3.3 Kap. 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nyanlegg
Riksrevisjonen har påpekt at departementets forklarte avvik i flere tilfeller ikke harmonerer med forklaringene fra underliggende enheter.
Forsvarsdepartementet har anført flere årsaker til de påpekte tallmessige avvik. Avvikene skyldes i hovedsak at departementet og Forsvarets regnskapssentral (FRS) har benyttet andre utgaver av plan- og regnskapstall enn det underliggende enheter har.
Etter Riksrevisjonens oppfatning må det være en klar forutsetning at det til enhver tid er avklart hvilke plantall som skal benyttes i den løpende rapporteringen, og at alle forklaringer til statsregnskapet tar utgangspunkt i de endelige avstemte og korrigerte regnskapstall for gjeldende regnskapsår.
4.3.4 Kap. 1792/4792 FN-tjenesten
Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved fremgangsmåten departementet benytter ved mottak av refusjoner, ofte for tidligere år, utover det som er budsjettert for det enkelte år fra FN. Videre har Riksrevisjonen stilt spørsmål ved om en overførsel av midler på denne måten gir et riktig bilde av utgiftene fra år til år og om dette er overensstemmende med Stortingets forutsetninger.
Departementet har bekreftet at det er korrekt at en vesentlig del av det innbetalte beløp fra FN i 1995 er refusjoner fra tidligere år, og at budsjetteringsmåten for inntekter fra FN i 1995 er lik den praksis som er etablert gjennom mange år der man i forbindelse med omgrupperingsproposisjonen tar hensyn til innbetalinger hittil og forventede innbetalinger i resten av regnskapsåret. Departementet fremholder at denne måten å budsjettere og føre regnskapet på ikke gir et riktig bilde av utgiftene år for år fordi inntektene ikke er periodisert som utgiftene. Departementet vurderer å fremme forslag om endring av rutinene ved regnskapsførsel av FN-refusjoner.
Riksrevisjonen vil bemerke at oversikten over utestående fordringer i FN synes å ha vært for dårlig i flere år.
4.3.5 Kap. 2463 Forsvarets bygningstjeneste
Forsvarets bygningstjeneste (FBT) ble etablert som et forvaltningsorgan med utvidede fullmakter fra 1. januar 1995. I FDs iverksettingsbrev til FBT fremkommer blant annet at FBT er en selvstendig bud-sjetterende enhet som skal føre regnskapet etter regnskapsprinsippet med nødvendige tilpasninger til statsregnskapet.
Ifølge FBTs forklaringer til kap. 2463 er det et negativt driftsresultat på 2,955 mill. kroner i 1995. I bevilgningsregnskapet fra FIN er driftsresultatet lik null. Riksrevisjonen har bedt FD om å redegjøre for hvilke konkrete krav, kriterier og prinsipper som følger av at regnskapet etableres etter regnskapsloven, hvilke tilpasninger til statsregnskapet som er nødvendige samt hvordan regnskapet skal rapporteres og presenteres ved avleggelse til FIN.
I brev fra FD til Forsvarets overkommando (FO) er FBT gitt anledning til å tilpasse sitt samlede behov til kap. 1719 post 52 og kap. 1760 post 11 selv om FBTs oppdragsmengde overfor departementet ble lavere enn antatt slik at grunntilskuddet ikke ville bli brukt opp. En slik overføring mellom kapitler strider mot bevilgningsreglementet og må tas opp i omgrupperingsproposisjonen.
FD har forklart at det forutsatte at en nærmere avklaring av regnskapet til FBT ville bli foretatt mellom FBT og FRS. Sommeren 1995 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som blant annet skulle se nærmere på FBTs forhold til statsregnskapet.
Riksrevisjonen kan ikke se at Forsvarsdepartementet har oppfylt sin tilsynsplikt med underliggende enheter. Det er ikke skapt tilstrekkelig klarhet om FBTs regnskapsavlegg ettersom det forekommer uoverensstemmelser mellom bevilgningsregnskapet og FBTs regnskapsavlegg direkte til FIN. Nevnte arbeidsgruppe er ikke kommet frem til noen endelige synspunkter på en avklaring av krav, kriterier, prinsipper, tilpasninger til statsregnskapet og rapportering/presentasjon av FBTs regnskap.
Riksrevisjonen konstaterer at Forsvarsdepartementet har brutt bevilgningsreglementet ved å gi FBT anledning til å tilpasse bruken av budsjettmidlene etter sitt samlede behov på kap. 1719 post 52 og på kap. 1760 post 11. Brudd på bevilgningsreglementet er tidligere påtalt av Riksrevisjonen, senest i Dok.nr.1 (1995-1996).
Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« Pkt 5.1 Mindreforbruk
|
Forsvaret er ikke fornøyd med det betydelige mindreforbruket på totalt ca 8 % eller ca 1.825 mill kroner i 1995. Departementet vil analysere situasjonen mht tiltak som kan bedre forholdet inneværende og senere budsjettår. 88 % av mindreforbruket skyldes i hovedsak forsinkelser i materiell- og EBA-investeringer. Årsakene til disse forhold kan i hovedsak henføres til ulike hendelser utenfor Forsvarets kontroll og forsinkelser av investeringsprosjekter. |
|
Til tross for betydelig mindreforbruk på investeringssiden inneværende år understrekes det at Forsvaret har behov for tildelte investeringsmidler for å gjennomføre investeringsprosjektene. Når det oppstår et mindreforbruk, som i stor grad skyldes hendelser som ligger utenfor Forsvarets kontroll, er det uheldig å trekke den konklusjon at dette skyldes svak prosjektstyring, og at behovet for investeringsmidler er redusert. |
|
Fordeling av mindreforbruket mellom drift og investering |
|
Mindreforbruket skyldes i hovedsak investeringer med ca 1.608 mill. kroner på poster med stikkordet « kan overføres ». 958,7 mill. kroner av dette kan henføres til kap 1760 post 45 store nyanskaffelser. |
|
I sum vurderer departementet det økonomiske resultatet på driftssiden som tilfredsstillende. Departementet viser til 5 %-regelen i unntaksbestemmelsene til Bevilgningsreglementet. |
Pkt 5.2 Merforbruk
|
Brutto overskridelser i 1995 var på 107,493 mill kroner, hvorav 80 mill kroner skyldes en inkurie og omtales ikke nærmere, jfr Riksrevisjonens skriv. Overskridelsene for 1995 er et brudd på Bevilgningsreglementet. Netto overskridelser 27,493 mill kroner utgjør 0,1 % av Forsvarsbudsjettet. Forsvaret har som målsetting å hindre fremtidige overskridelser og brudd på Bevilgningsreglementet bl a ved å videreutvikle prognoseverktøy og derav bedre kontrollen over forventet forbruk ved omgrupperingstidspunktet. |
Pkt 5.3 Kap 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nyanlegg
|
Departementet viser til forklaring i departementets skriv av 20 juni 1996. |
Pkt 5.4 Kap 1792/4792 FN-tjenesten
|
Forsvaret har hatt for dårlig oversikt over utestående fordringer i FN. For å skaffe bedre oversikt over dette, har departementet engasjert seg sterkt i å få etablert gode rutiner og retningslinjer for innkreving av utestående krav. |
Pkt 5.5 Kap 2463 Forsvarets bygningstjeneste
|
Forsvarets bygningstjenestes endrede organisasjonsform etter januar 1995 har medført noen uklarheter omkring avleggelsen av FBTs regnskaper, og usikkerhet i FBT rundt regnskaps- og kontantprinsippet har medført differanse mellom Finansdepartementets bevilgningsregnskap og FBTs forklaringer til kap 2463. Ved avleggelse av regnskap for 1995, har FBT meldt inn en « underdekning » på 2,955 mill kroner, mens i Statsregnskapet er driftsresultatet null. Denne « underdekningen » tilsvarer den siste faktura FBT utstedte i 1995 til dekning av sine utførte timeverk. Denne fakturaen tilfredsstiller ikke kontantprinsippet. Inn- og utbetalinger for å få kap 2463 til å gå i null må nødvendigvis skje året etter, fordi man ikke vet den endelige sum før utgangen av desember. FBTs nye tilpasning er dermed ikke fullt ut forenlig med kontantprinsippet. |
|
Riktig avdeling i FBT har ikke mottatt retningslinjene fra Forsvarets regnskapssentral angående regnskapsførsel, og FRS har således ikke fulgt de retningslinjer som er nedtegnet i dette. |
|
Ved budsjettering for 1995 satte FBT, FO og FD sammen opp en fordeling mellom grunntilskudd og oppdragsinntekter på 40/60 %. Sent på året viste det seg at andelen oppdragsinntekter mot FO ble langt høyere enn opprinnelig anslått, og dette ble dekket ved at kap 1719, post 52 ble belastet. I ettertid ser man at denne overføringen burde vært medtatt i omgrupperingsproposisjonen. FBT har i ettertid utarbeidet en langt bedre systematikk som gir bedre grunnlag for å anslå kostnadsfordelingen mellom departementet og Forsvarets overkommando for hvert enkelt budsjettår på en bedre måte i fremtiden. |
|
Departementet vil snarest initiere en igangsetting av utarbeidelse av forslag til retningslinjer for regnskapsfunksjonen i FBT. » |
Riksrevisjonen har merket seg at regnskapet for 1995 som for tidligere års regnskaper, viser brudd på bevilgningsreglementet og svak økonomistyring, herunder mangelfullt tilsyn med underliggende enheter. Riksrevisjonen forventer at departementet for fremtiden fullt ut innretter seg etter gjeldende regler og bestemmelser. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
4.3.6 Komiteens merknader
Komiteen viser til Riksrevisjonens bemerkninger der der framgår at regnskapet for 1995 også viser brudd på bevilgningsreglementet og svak økonomistyring, herunder mangelfullt tilsyn med underliggende enheter. Komiteen har merket seg den kritikk som er framsatt når det gjelder mangelfull budsjettstyring med underliggende enheter samt uheldig praktisering når det gjelder rapportering.
Komiteen forutsetter at departementet for framtiden sørger for å overholde bevilgningsreglementet, bedre økonomistyringen og innarbeide rutiner for mer tilfredsstillende tilsyn og budsjettstyring med underliggende etater.
På denne bakgrunn tiltrer komiteen Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
5.1 Videreutvikling, utplassering og etterbruk av edb-systemer planlagt for De olympiske vinterleker 1994
I forbindelse med De olympiske vinterleker 1994 (OL-94) hadde Justisdepartementet bl.a. ansvaret for at følgende systemløsninger forelå for politiets arbeid:
| - |
Basissystemer for tekstbehandling og skjemahåndtering (BL). |
| - |
Personelladministrativt system/system for tjenesteliste, turnus. arbeidstidsreglement (PA/TTA). |
| - |
Politioperativt styringssystem (PO). |
| - |
Nødvendig teknisk infrastruktur. |
Systemene skulle være ferdig utviklet og tas i bruk under OL-94. Det var en klar forutsetning at systemene skulle ha full etterbruksverdi, og at de skulle utplasseres og tas i bruk i ordinært politiarbeid ved landets politidistrikter etter OL.
Riksrevisjonen har i brev av 6. mars og 31. mai 1996 til Justisdepartementet bedt om redegjørelse for en rekke forhold vedrørende utvikling og etterbruk av systemene.
Ifølge Justisdepartementets svarbrev er det kun PO som ble nyttet som forutsatt under OL-94.
Det fremgår av korrespondansen at opprinnelig versjon av BL-systemet er skrinlagt. Et nytt BL-system (BL-96) er etter hva departementet opplyser utviklet til et fullverdig saksbehandlingssystem for straffesaksbehandling. Serieutplassering av systemet til samtlige av landets politidistrikter vil starte i 1996. Et frittstående TTA-system er ferdig utviklet februar 1996 og vil etter foreliggende plan bli serieutplassert fra 1997. Videreutvikling av det opprinnelige PA er stoppet. PO-systemet er i drift ved to politikamre og ett politidistrikt. PO planlegges innført ved ytterligere to distrikter i løpet av 1996. Departementet har imidlertid tatt forbehold om tidsplan og utplasseringsomfang.
Riksrevisjonen har gått nærmere inn på følgende forhold:
5.1.1 Kostnadsoverskridelser og prosjektregnskap m.v.
Riksrevisjonen har mottatt en oversikt over budsjetterte og faktiske kostnader vedrørende de fire hovedsystemene for perioden 1992 til og med 1995.
Ifølge nevnte oversikt er det for perioden 1992-95 budsjettert med 190,8 mill. kroner og brukt 211,4 mill. kroner. Ifølge departementet er merutgiftene dekket gjennom omdisponeringer og holdt innenfor de totale budsjettrammer for politi- og lensmannsetaten.
Av kostnadene på 211,4 mill. kroner er 72,4 mill. kroner fordelt på de fire systemene (PO, PA, TTA og BL). Departementet har uttalt at det i en del tilfeller har vært vanskelig å slå fast hvilket system enkelte kostnadselementer gjelder.
Riksrevisjonen har bedt om redegjørelse om hvorfor ca to tredjedeler av utgiftene ikke er fordelt og at det er medgått 20,6 mill. kroner mer enn budsjettert. Videre har Riksrevisjonen bedt opplyst hva departementet vil gjøre for å sørge for at tilfredsstillende prosjektregnskap blir ført for den videre fullføringen av prosjektene.
I departementets svar til Riksrevisjonen heter det at den alt overveiende del av beløpet som ikke er fordelt på system, er grunnleggende fellesutgifter for aktiviteter som vedrører samtlige systemer. Derfor er det ikke hensiktsmessig å henføre beløpet til bestemte systemer.
Når det gjelder merforbruk i forhold til prosjektbudsjettet skyldes dette utvidede og endrede krav til funksjonalitet i forhold til de opprinnelige kravspesifikasjonene, anskaffelse av kostbare arbeidsstasjoner i stedet for PCer som planlagt og at anskaffelse av nettverk ble dyrere enn planlagt. Videre var det i det opprinnelige budsjett ikke planlagt med utgifter til ekstern kvalitetssikring og prosjektadministrasjon.
Etter Riksrevisjonens vurdering indikerer overskridelsene at planleggingen og oppfølgingen ikke har vært tilfredsstillende. De totale utgiftene i perioden 1992-95 utgjør i underkant av 241 mill. kroner. Dette er et betydelig beløp og Riksrevisjonen finner det påfallende at det ikke kan gis opplysninger om hva det enkelte system totalt har kostet.
5.1.2 Konsulenthonorarer og prosjektstyring
Av oversikt over kostnader for 1992-95 går det fram at konsulenthonorarer totalt utgjør 97,6 mill. kroner av utgiftene på 211,4 mill. kroner.
I brev fra Politiets datatjeneste av 21. mai 1995 til Justisdepartementet uttales bl.a. at systemutviklingssiden for PO, BL, PA/TTA er preget av dårlig styring. Fremdriften har sprukket en rekke ganger og kostnadsanalysene har vært urealistiske og således ikke holdt. Det uttales også at et betydelig antall konsulenter har vært engasjert i utviklingsarbeid på timebasis uten klare kontraktsfestede ansvarsforhold om hvilke egenskaper de enkelte produktene skal ha når de er ferdige.
På denne bakgrunn ba Riksrevisjonen om redegjørelse, herunder opplyst hvor stor andel av konsulentutgiftene som er utbetalt i henhold til kontraktsfestede forhold og hvor stor andel av konsulentutgiftene som er utbetalt på timebasis uten kontraktsfestede ansvarsforhold om hvilke egenskaper de enkelte produktene skal ha når de er ferdige.
Justisdepartementet har opplyst at ifølge Politiets datatjeneste, er all konsulentbistand inngått etter kontrakt. Videre uttaler departementet at en tilstandsanalyse av virksomheten avdekket en generell svakhet ved kontraktene ved at systemenes sluttprodukter ikke var klart nok definert. Det er deretter gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og en snuoperasjon internt ved PD.
Riksrevisjonen oppfatter departementets uttalelse slik at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og antar at dette kan ha ført til ikke ubetydelige merutgifter for staten.
5.1.3 Utgifter vedrørende personelladministrativt system (PA)
I brev fra Politiets datatjeneste til Justisdepartementet uttales det bl.a. at PA er beheftet med så mange grunnleggende problemer at dette systemet bør vurderes erstattet med en annen løsning.
Departementet har opplyst til Riksrevisjonen at PA er stoppet. Departementet har videre uttalt at PA-løsningen sørget på en effektiv måte for å administrere personellet under OL, herunder føring av personalia, fravær og forlegning. Lønnsdelen var det imidlertid ikke mulig å ferdigstille til OL, fordi dette ville kreve vesent-lige endringer i et innkjøpt standardsystem som på forhånd ikke var tilpasset politiets krav.
Kostnader som er påløpt til systemet PA er, ifølge departementet, 5 mill. kroner. I tillegg kommer lønnskostnader på ca 2,4 mill. kroner til eget personell og tap på 1 mill. kroner som er investert i TTA. Det foreligger også et uavklart krav mot Politiets datatjeneste på 2,2 mill. kroner i forbindelse med kontraktsoppsigelse. I tillegg antar Riksrevisjonen at ytterligere utgifter også kan henføres til PA.
Etter det Riksrevisjonen kan se ut fra det tallmaterialet som er presentert, er det vanskelig å fastslå hvilke utgifter det personelladministrative systemet som er besluttet ikke tatt i bruk, har påført staten i tillegg til de 8,4 mill. kroner som er direkte henført til prosjektet.
5.1.4 Gevinstberegning
Riksrevisjonen har i brev av 31. mai 1996 bedt Justisdepartementet om en redegjørelse for når departementet forventer å oppnå en positiv nåverdi av de investeringer som er foretatt/må foretas.
Departementet svarer i brev av 25. juni 1996 bl.a.:
|
« Ved vurdering av gevinster og lønnsomhet ved å fullføre og utplassere systemene etter OL skiller vi mellom tre typer fordeler: |
| b) |
Styringsmessige fordeler. |
| c) |
Rasjonaliseringsmessige fordeler. |
|
Det er kun rasjonaliseringsgevinstene som kan kvantifiseres i kroner i en nytteberegning. De strategiske og styringsmessige kan bare måles i endringer i tilstanden over tid, og kan ikke tallfestes i en internrenteberegning eller nåverdiberegning. |
|
Rasjonaliseringsgevinstene knytter seg primært til BL. For PO og TTA er gevinstene først og fremst av styringsmessig og strategisk art. » |
På bakgrunn av de opplysninger som er gitt av Justisdepartementet kan Riksrevisjonen ikke se at det er lagt opp til et system som kan vise når prosjektene forventes å gi avkastning i forhold til de investeringer som er foretatt.
5.1.5 Politioperativt styringssystem (PO)
Departementet har opplyst at av de systemene som var planlagt til bruk under OL, ble PO som var det desidert mest viktige og kostnadskrevende systemet, benyttet som forutsatt under OL. PO var et meget effektivt system som til enhver tid ga politiet nødvendig etterretningsinformasjon og oversikt over politistyrken. Dette medførte at OL kunne avvikles på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte uten å redusere politiberedskapen i resten av landet under et beredskapsmessig minimum. Departementet har videre opplyst at IT-planen høsten 1995 ble revidert i tråd med justiskomiteens merknader i B.innst.S.nr.4 (1994-1995). Innføringen av PO-systemet ble nedprioritert til fordel for snarlig innføring av kontorstøtte og administrative systemer for hele politiet og lensmannsetaten.
Ut fra det tallmaterialet som er presentert av departementet, kan 48,2 mill. kroner henføres til PO-systemet. I tillegg antar Riksrevisjonen at visse beløp av utgiftene til fellesaktiviteter på 139 mill. kroner og utgifter til bruk av eget personell på 14 mill. kroner vedrører dette system.
Riksrevisjonen oppfatter departementets uttalelse slik at det nå råder usikkerhet om hvorvidt PO-systemet vil bli serieutplassert i fremtiden. Riksrevisjonen vil peke på at systemet var forutsatt å ha full etterbruksverdi, skulle utplasseres og tas i bruk i ordinært politiarbeid ved landets politidistrikter og at PO-systemet ifølge departementet var det mest kostnadskrevende systemet som var utarbeidet i forbindelse med OL 1994.
Justisdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« 1.1 Kostnadsoverskridelser og prosjektregnskap mv
|
Justisdepartementet har redegjort for hva det enkelte system totalt har kostet å anskaffe og utvikle. I tillegg kommer fellesutgifter som ikke er henførbare til hvert system og som vi derfor ikke har funnet hensiktsmessig å fordele. |
|
Ved vurderingen av lønnsomheten for hele IT-satsingen er det imidlertid viktig å ta hensyn til de ufordelte fellesutgiftene. |
1.2 Konsulenthonorarer og prosjektstyring
|
Tilstandsanalysen som ble gjennomført etter oppdrag av departementet, avdekket at kontraktene ikke var gode nok i beskrivelsen av hvilke egenskaper de ferdige produktene skulle ha. Det er deretter gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og en snuoperasjon internt ved Politiets datatjeneste. |
|
Departementet vil opplyse at etatens brukerkrav til IT-systemer nå ivaretas ved oppnevnte faggrupper bestående av fagfolk fra etaten. |
1.3 Utgifter vedrørende personelladministrativt system (PA)
|
PA ble anskaffet etter en omfattende valgprosess. Senere utvikling har imidlertid vist at PA ville være uhensiktsmessig i forhold til andre generelle lønns- og personalsystemer i staten. |
1.4 Gevinstberegning
|
Det er lagt opp til et system for beregning av nødvendig rasjonaliseringsgevinst for at prosjektet skal tilfredsstille statens krav til avkastning. Beregningen er basert på en levetid på 5 år etter siste installasjon og det nødvendige vedlikehold er lagt inn som driftskostnad. Det forutsettes at hvert politidistrikt realiserer sin gevinst på minst 4 % ett år etter at installasjon av utstyr og programvare er avsluttet i distriktet. |
1.5 Politioperativt styringssystem (PO)
|
Det politioperative systemet PO som var i bruk under OL, benyttes døgnkontinuerlig til avvikling av alle oppdrag ved operasjonssentralen i Oslo politikammer og er i tillegg i drift i enkelte utvalgte distrikter. Målet er å videreføre utplassering av PO i etaten. Departementet prioriterer i første omgang utplassering av infrastruktur, samt systemer for kontorstøtte og saksbehandling. Departementet har i denne forbindelse lagt vekt på Justiskomiteens uttalelse i budsjettinnstillingen for 1995 om å prioritere og ta i bruk utstyr og programvare som gir større effekt og at mer avanserte systemer må vente. |
|
Beslutning om eventuell utplassering av PO på bred basis vil bli tatt på grunnlag av erfaring fra den pågående driften. Erfaringene med systemet er så langt positive. » |
Riksrevisjonen konstaterer at det politioperative systemet PO ble tatt i bruk som forutsatt under OL-94. Det har pågått en omfattende videreutvikling for å få satt de øvrige systemene i drift og ett av systemene (Personelladministrativt system) er stoppet. PO er fortsatt i begrenset prøvedrift og det er ikke truffet beslutning om serieutplassering. Det er Riksrevisjonens oppfatning at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende. Dette kan ha ført til ikke ubetydelige merutgifter for staten.
Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
5.1.6 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at av de fire systemløsninger som forelå for politiets arbeid under De olympiske vinterleker i 1994, var det kun politioperativt styringssystem (PO) som ble nyttet som forutsatt under OL-94. Komiteen har videre merket seg at den opprinnelige versjon av basissystemer for tekstbehandling og skjemahåndtering (BL) er skrinlagt og at et nytt BL-system er utviklet og at serieutplassering av dette til landets politidistrikter er iverksatt f.o.m. 1996. Når det gjelder personelladministrativt system/system for tjenesteliste, turnus, arbeidsreglement (PA/TTA), registrerer komiteen at videreutviklingen av det opprinnelige PA er stoppet. Videre har komiteen merket seg at politioperativt styringssystem (PO) er i drift ved to politikamre og ett politidistrikt og at dette planlegges innført ved ytterligere to distrikter, men at departementet har tatt forbehold om tidsplan og utplasseringsomfang.
Når det gjelder kostnadsoverskridelser har komiteen merket seg at to tredjedeler av utgiftene ikke er fordelt og at det er medgått 20,6 mill. kroner mer enn budsjettert for prosjektene. Komiteen har videre merket seg at merforbruket skyldes endrede krav til funksjonalitet i forhold til de opprinnelige kravspesifikasjonene og anskaffelse av kostbare arbeidsstasjoner, nettverk samt ekstra utgifter til ekstern kvalitetssikring og prosjektadministrasjon. Komiteen er enig med Riksrevisjonens vurdering at disse overskridelsene indikerer at planleggingen og oppfølgingen av systemene ikke har vært tilfredsstillende. Komiteen har videre merket seg at de totale utgiftene i perioden 1992-95 utgjør i underkant av 241 mill. kroner.
Komiteen har også merket seg at systemutviklingssiden for PO, BL, PA/TTA har vært preget av dårlig styring, urealistiske kostnadsanalyser og at fremdriften har sprukket en rekke ganger. Komiteen vil i denne sammenheng understreke at dette ikke er tilfredsstillende, men konstaterer at Riksrevisjonen oppfatter departementet dithen at også departementet innser at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og at dette kan ha medført ikke ubetydelige merutgifter for staten.
Komiteen vil videre understreke at det også er utilfredstillende at Justisdepartementet heller ikke har lagt opp til noe system som kan vise når disse prosjektene forventes å gi avkastning i forhold til de investeringer som er forutsatt. Komiteen har merket seg at departementet i denne sammenheng også vektlegger de ufordelte fellesutgiftene som et viktig vurderingsgrunnlag. Men komiteen vil understreke at lønnsomhetsvurderingen for disse prosjektene burde vært bedre enn det som fremkommer av Riksrevisjonens gjennomgang av saken.
Når det gjelder kontraktsforholdene har komiteen merket seg departementets konklusjon om at kontraktene ikke var gode nok i beskrivelsen av hvilke egenskaper de ferdige produktene skulle ha, og at det er gjennomført en nødvendig omlegging av virksomheten og interne omstruktureringer ved Politiets datatjeneste. Komiteen er videre tilfreds med at etaten nå har oppnevnt faggrupper bestående av fagfolk fra etaten for å ivareta brukerkravene til IT-systemene. Komiteen har videre merket seg at departementet nå har iverksatt nødvendige tiltak for å imøtekomme de klart utilfredstillende forhold rundt dette prosjektet som Riksrevisjonen har påpekt innenfor de ulike områder. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at prosjektstyringen ikke har vært tilfredsstillende og at dette kan ha medført merutgifter for staten. Komiteen registrerer at i dette prosjektet opplever man de samme svakheter som ved flere andre IT-prosjekter i staten. Komiteen slutter seg derfor til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjo
6.1 Mangler ved registrering og rapportering av inntekter - bruk av Statens innkrevingssentral
6.1.1 Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern - inntekter
Statsregnskapet viser at det på kap. 3533 Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern postene 02 Gebyrer og 03 Sertifiseringsinntekter er innbetalt kr 19.881.000. Deler av innbetalingene er restanser fra 1994.
Statens innkrevingssentral (SI) innkrever gebyrer og sertifiseringsinntekter og fører regnskap over dem på vegne av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE).
Utestående fordringer ifølge DBE var pr. 31. desember 1995 på ca 14,6 mill. kroner samt at gebyrinntekter for ca 4,5 mill. kroner var blitt uteglemt av innkrevingssentralen i 1995 og ikke fakturert før i 1996.
Av forklaringene til statsregnskapet fremgår bl.a. at direktoratet har bemerket at ordningen med å benytte innkrevingssentralen ikke fungerer som ønsket og har medført ekstrajobb for direktoratet, som selv ønsker å overta hele ansvaret og oppfølgingen.
Manglende rapporter og periodisering fra innkrevingssentralen medfører ifølge direktoratet at det ikke er mulig å innfri de rapporteringskrav (4 ganger årlig til KAD) som er satt. Kontroll og avstemming mot innkrevingssentralen kan heller ikke gjennomføres.
Det foreligger ikke skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom direktoratet og innkrevingssentralen. Ifølge direktoratet var det forutsetningen i planleggingsfasen at SI skulle utarbeide en manual som skulle regulere de ulike aktiviteter som samarbeidet innebar.
I brev av 12. juni 1996 har departementet bl.a. svart Riksrevisjonen at departementet påpekte tidlig at det ikke er etablert tilfredsstillende avtale mellom de to etatene og anså dette nødvendig for å finne en løsning på de praktiske problemene, men var av den oppfatning at det var naturlig at de to etatene selv tok initiativ til og hadde ansvaret for å iverksette en tilfredsstillende ordning.
Etatene hadde et møte 28. mai 1996 hvor problemstillingene ble drøftet og det ble besluttet at det skulle utarbeides en rapport hvor det gjøres rede for de organisasjonsmessige og ansvarsmessige forhold, samt beskrivelse av rutiner som vil bli etablert. Dersom det fremdeles skulle gjenstå uakseptable problemer i forholdet mellom etatene vil disse bli tatt opp med Justisdepartementet som SI er underlagt.
Riksrevisjonen legger til grunn at tilfredsstillende rapportering og avstemming på inntektssiden er et grunnleggende krav for å sikre at utførte oppdrag blir korrekt fakturert og regnskapsført. Når dette svikter, kan budsjettoppfølgingen og den interne kontroll vanskelig gjennomføres på en tilfredsstillende måte.
6.1.2 Produkt- og elektrisitetstilsynets inntekter
I forklaringene til statsregnskapet for 1995 har departementet opplyst at Produkt- og elektrisitetstilsynets (PE) regnskapstall ikke er i overensstemmelse med tall Statens innkrevingssentral (SI) har rapportert til statsregnskapet. Det fremgår at Kommunal- og arbeidsdepartementet vil ta opp problemet i eget brev til Finansdepartementet.
Ved utgangen av 1995 er det sendt avgiftsgrunnlag for utførte oppdrag til innkrevingssentralen på ca 5,5 mill. kroner, som ikke er kommet til uttrykk i statsregnskapet. Nåværende rapporteringsrutiner fra SI gir ikke PE oversikt over utestående fordringer eller fordringer som er avskrevet. Det foreligger ikke skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom PE og SI.
I PEs svarbrev av 16. april 1996 til Riksrevisjonen opplyses at samarbeidsforholdet med Statens innkrevingssentral ut fra den rådende situasjon er under løpende vurdering. Allerede i 1994 anmodet Kommunal- og arbeidsdepartementet etaten om å foreta en gjennomgåelse og revidering av avgiftsregulativet. Dette arbeidet startet tidlig i 1995. Målsettingen var å kunne legge om avgiftssystemet fra 1. januar 1996. Dette er blitt utsatt, og nytt avgiftssystem kan ikke iverksettes før tidligst fra neste årsskifte. Omleggingen i avgiftsregulativet vil også få konsekvenser for rutiner i samarbeidet med SI. Ut fra forventningen om å få fastsatt et nytt/revidert avgiftsregulativ har PE så langt ikke ønsket å foreta en bredere vurdering av andre samarbeidspartnere som kan ivareta behovet for oppfølging og regnskapsføring av inntekter.
Riksrevisjonen har i brev av 20. mai 1996 til departementet bedt opplyst om problemet med avvikende regnskapstall mellom PE og SI nå er avklaret med Finansdepartementet, og i så tilfelle hvilke endringer dette medfører.
Kommunal- og arbeidsdepartementet har i svarbrev av 12. juni 1996 uttalt at departementet er kjent med at dokumentasjonen fra SI ikke har vært tilstrekkelig for å kunne foreta avstemminger og kontroller på en tilfredsstillende måte. Det fremgår videre at departementet er oppmerksom på tilsvarende problemer vedrørende Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Departementet opplyser at dersom de berørte etater seg i mellom ikke kommer frem til et akseptabelt resultat vil det bli rettet en henvendelse til Justisdepartementet for å løse problemstillingene.
Riksrevisjonen vil peke på at korrekt rapportering og avstemming av inntekter er en forutsetning for at budsjettoppfølgingen og den interne kontroll kan gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen kan ikke se at departementet har opplyst hvorvidt de regnskapsmessige forhold er avklaret med Finansdepartementet. For øvrig har Riksrevisjonen merket seg at det kan bli aktuelt å ta opp regnskapsførerfunksjonen med Justisdepartementet, som SI er underlagt.
Kommunal- og arbeidsdepartementet har på antegnelsen svart blant annet at:
|
« Det har i ettertid vist seg at det har vært store praktiske problemer mellom SI og DBE, og SI og PE, noe som har medført mye ekstraarbeid for etatene. Departementet har siden januar 1995 blitt holdt løpende orientert om problemene etatene har i samhandlingen med SI. Vi har i de to siste årene, i forbindelse med forklaringer til statsregnskapet, orientert Riksrevisjonen om de praktiske problemene etatene har. |
|
Fra utkast til nye funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten er det et poeng at etaten selv (ledelsen) avgjør hvordan den vil organisere regnskapsarbeidet i etaten. Ut fra denne bestemmelsen, kan løsningen i så fall bli at inntektsinnkrevingen blir ført tilbake til henholdsvis Skattefogden i Vestfold og Skattefogden i Oslo. Det opplyses at både DBE og PE vurderer organisering av regnskapsfunksjonen på inntektssiden med tanke på eventuelt å inngå nye kontrakter med henholdsvis Skattefogden i Vestfold, Skattefogden i Oslo og Akershus, eventuelt andre regnskapssentraler. |
|
I lys av det som er nevnt innledningsvis, vil departementet fortløpende vurdere hensiktsmessigheten av om SI fortsatt bør være regnskapssentral for DBE og PE vedrørende innkreving av gebyrer og avgifter og at departementet avventer tilbakemeldingen av resultatet i dialogen DBE og PE har med SI, samt hvordan etatene ønsker å organisere regnskapsfunksjonen på inntektssiden. » |
Riksrevisjonen forutsetter at departementet ser til at det snarlig blir etablert en tilfredsstillende ordning for innkreving, regnskapsføring og rapportering av inntekter. De antegnede forhold vil bli fulgt opp i den løpende revisjon. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
6.1.3 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at rutinene i forholdet mellom Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Statens innkrevingssentral ikke fungerer som forutsatt med hensyn til rapportering og avstemming av inntekter. Dette har bl.a. medført mangler ved fakturering og regnskapsføring. Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen legger til grunn at svikt i regnskapsføringen medfører at budsjettoppfølgingen og den interne kontroll vanskelig kan gjennomføres på tilfredsstillende måte. Komiteen legger til grunn at problemene vil bli rettet opp gjennom de tiltak som er iverksatt eller varslet iverksatt.
Komiteen viser til at det fremgår av Riksrevisjonens antegnelser at Produkt- og elektrisitetstilsynets (PE) regnskapstall ikke er i overensstemmelse med tall Statens innkrevingssentral (SI) har rapportert til statsregnskapet. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i brevs form har bedt Kommunal- og arbeids-departementet opplyse om problemet med avvikende regnskapstall mellom PE og SI nå er avklart med Finansdepartementet, men at Kommunal- og arbeidsdepartementet ikke har opplyst hvorvidt denne avklaringen med Finansdepartementet har funnet sted. Komiteen registrerer at det også i denne saken kan bli aktuelt å ta opp regnskapsførerfunksjonen med Justisdepartementet. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen foreslår desisjonsformen « Kan passere » om dette forholdet. Komiteen forutsetter at det blir etablert en tilfredsstillende ordning for innkreving, regnskapsføring og rapportering av inntekter så snart som mulig.
7.1 Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten - Regnskap og revisjon
Ved behandlingen av St.meld. nr. 73 (1983-1984) om organiseringen av statens deltakelse i petroleumsvirksomheten, ga Stortinget sin prinsipielle tilslutning til at det i budsjetter og regnskaper gjennomføres et skille mellom de investeringer, utgifter og inntekter som faller på Statoil og de investeringer, utgifter og inntekter som skal kanaliseres direkte over statsbudsjettet.
Vilkårene for rettighetshavere i petroleumsvirksomheten er fastsatt i samarbeidsavtalene for utvinningstillatelsene (lisensene). Lisensenes økonomiske virksomhet er for deltakernes felles regning og risiko, men er unntatt fra selskapsloven og dermed lovkravet til regnskap og revisjon.
Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE-ordningen) er særegen ved at regnskapet består 100 % av partneropererte lisenser. Ved etableringen av SDØE-ordningen omfattet lisensvilkårene krav til årsregnskap og avleggelse av revisjonsberetning for lisensene.
Ved brev av 11. januar 1995 til Oljeindustriens Landsforening og Norsk Oljeforening for rettighetshavere er det fra departementets side gitt et generelt samtykke til bortfall av kravet til regnskap og ekstern revisjon for lisensene, dette av hensynet til kostnadseffektivitet.
Som revisor for SDØE har Riksrevisjonen etter lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918 tilgang til all informasjon som den anser som nødvendig for å utføre sitt arbeid. For SDØE-deltakelse i lisenser der Statoil er operatør, har Riksrevisjonen dessuten hjemmel i aksjeloven § 18-5 til å kreve alle de opplysninger den finner påkrevd for sin kontroll, samt generell adgang til revisjonsrapporter fra partnere i interessentskap hvor SDØE har andeler, og adgang til å delta som observatør i partneres revisjon av slike interessentskap hvor SDØE har en andel og hvor andre enn Statoil er operatør. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig for Riksrevisjonens revisjon av statsregnskapet for det enkelte år.
Årsregnskap og revisjonsberetning for lisensene har vært et vesentlig element som grunnlag for Riksrevisjonens kontroll med SDØE. Bortfallet av årsregnskap og revisjon i lisensene medfører etter Riksrevisjonens mening redusert sikkerhet vedrørende SDØE-regnskapet.
24. januar 1996 informerte Riksrevisjonen departementet om at SDØEs regnskap for 1994 foreløpig ikke er kvittert, men at Riksrevisjonen overfor Statoil har reist spørsmål om kompenserende kontroller. Statoil har som forretningsfører for SDØE arbeidet for å få til en frivillig ordning med revisorbekreftelse på årsavregningene for de lisensene der SDØE har andeler.
I brev av 14. juni 1996 har Riksrevisjonen overfor departementet stilt spørsmål ved om en frivillig ordning gir tilstrekkelig sikkerhet, da både omfang og innhold vil kunne variere fra år til år. En tilfredsstillende løsning vil kunne være dersom en eventuell endring av lisensvilkårene vil omfatte et krav fra departementets side om revisorbekreftelse på årsavregninger der SDØE har andeler.
I svarbrev av 2. juli 1996 anførte departementet at den frivillige ordningen med bekreftelse fra ekstern revisor på desemberavregningen har fått en tilslutning som omfatter 84 % av SDØEs kostnader, og at det var godt håp om å komme opp i 96 %
Riksrevisjonen bemerker at situasjonen ikke har utviklet seg som forutsatt, og at det gjenstår ca 10 mrd. kroner i SDØEs regnskap for 1995 som ikke ser ut til å bli tilfredsstillende dekket av den frivillige ordningen. Beløpet tilsvarer 36 % av SDØEs kostnader, fordelt på 97 lisenser. I noen av disse lisensene har SDØE dominerende eierandel og lisensaktiviteten vurderes som vesentlig i forhold til SDØE-regnskapet. Den frivillige ordningen vil derved kun dekke 64 % av kostnadene i 1995.
Departementet uttaler i brev til Riksrevisjonen at det vil iverksettes ytterligere tiltak dersom den frivillige ordningen ikke virker tilfredsstillende. Riksrevisjonen vil vurdere utviklingen videre og eventuelt komme tilbake til saken i forbindelse med revisjon av regnskapet for 1996. Riksrevisjonen finner det imidlertid riktig å orientere Stortinget om at revisjonen av SDØE-regnskapet ikke er like betryggende som tidligere etter at kravet til regnskap og ekstern revisjon for lisensene bortfalt.
Departementet har bl.a. følgende kommentar:
|
« I forbindelse med gjennomgangen av konsesjonsverket for 14. konsesjonsrunde ble det foreslått å oppheve plikten til ekstern revisjon av regnskapet for hver utvinningstillatelse umiddelbart etter utløpet av hvert regnskapsår. Begrunnelsen var at ordningen ble betraktet som et unødvendig og fordyrende element, og at regelen i regnskapsavtalen om partnerrevisjon burde være tilstrekkelig. |
|
I etterkant har Riksrevisjonen påpekt at bortfallet av kravet om ekstern revisjon av lisensregnskapene har medført at Riksrevisjonen ikke har tilstrekkelig grunnlagsmateriale for å gjennomføre revisjon av SDØEs regnskap. |
|
Departementet har bedt Statoil, som forretningsfører for SDØE, om å komme fram til en frivillig ordning for forenklet revisjonsberetning fra de ulike operatørenes revisorer i de lisenser der SDØE deltar. Statoil arbeider med å få den frivillige ordningen så omfattende som mulig. |
|
I antegnelsene til statsregnskapet for 1995 gir Riksrevisjonen uttrykk for at den frivillige ordningen ikke anses tilstrekkelig for Riksrevisjonens kontroll og revisjon med SDØE-regnskapet for 1994 og 1995, og at revisjon av SDØE-regnskapet derfor ikke er like betryggende som tidligere. |
|
Departementet vil på denne bakgrunn finne en løsning som tilfredsstiller Riksrevisjonens behov og tar sikte på å fremme forslag om en forskriftsendring som skal gi Riksrevisjonen tilstrekkelig grunnlag til å revidere SDØE-regnskapet fra og med 1996. » |
7.1.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til de meget store verdier som faller inn under SDØE-ordningen (Statens Direkte Økonomiske Engasjement i petroleumsvirksomheten).
Det er etter komiteens oppfatning kritikkverdig at det ble etablert regnskaps- og revisjonsordninger som innebar at Riksrevisjonen fant grunnlag for å fastslå at Riksrevisjonen ikke hadde tilstrekkelig grunnlagsmateriale for å gjennomføre revisjon av SDØE’s regnskap, og at revisjonen av SDØE-regnskapet ikke var like betryggende som tidligere etter at kravet til regnskap og ekstern revisjon til lisensene bortfalt.
Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at sikkerheten vedrørende SDØE-regnskapet på denne måten ble redusert, og komiteen stiller seg undrende til at man i det hele tatt gjennomførte et system uten at man hadde hensyntatt de alvorlige økonomiske konsekvenser dette ville kunne medføre.
Komiteen har på forespørsel til departementet fått bekreftet i brev av 7. mars 1997 fra departementet at det nå er tatt affære i saken for å få regnskaps- og revisjonsordningene inn i mer betryggende former.
Departement skriver i sitt brev bl.a.:
|
« Forskrift til lov om petroleumsvirksomhet ble endret ved kgl res 20. desember 1996. Ved forskriftsendringen ble bl.a. regnskapsplikt og plikt om revisjon av regnskapet for den enkelte produksjonstillatelse med statlig deltakelse pålagt ved forskriftsform. Forskriftsendringen trådte i kraft straks og får virkning fra og med regnskapsåret 1996. » |
Komiteen tar dette til etterretning og forutsetter at Riksrevisjonen vurderer om de nevnte tiltak er tilstrekkelig til å sikre en betryggende revisjon. Det er komiteens oppfatning at SDØE representerer så betydelige verdier, at bare de aller beste arbeidsbetingelser for Riksrevisjonen kan aksepteres, og at det overhodet ikke må herske den minst tvil om kvaliteten på revisjonen av SDØE-regnskapet.
Komiteen mener at de økonomiske dimensjoner av saken tilsier at Riksrevisjonen også i tiden fremover holder Stortinget orientert om utviklingen i saken
8.1 Vegvesenets regnskap for 1995 - innføring av nytt økonomistyringssystem
8.1.1 Feil, mangler og svakheter ved økonomistyringssystemet KRØSUS/ØKOSYS
Vegvesenet innførte 1. april 1994 økonomistyringssystemet KRØSUS (ØKOSYS fra høsten 1995). Riksrevisjonen mottok søknad om brukstillatelse 18. oktober 1993 fra Samferdselsdepartementet. Dokumentasjonen av systemet var ikke tilfredsstillende. Fremskaffelse av nødvendig dokumentasjon forsinket behandlingen. I brev av 12. september 1994 ga Riksrevisjonen en foreløpig brukstillatelse under forutsetning av at flere påpekte svakheter og mangler ble utbedret. Siste frist for utbedring var 30. september 1994. Etter en omfattende korrespondanse og diverse møter med Vegdirektoratet er det fortsatt mangler og svakheter som ikke er rettet opp, og det gjenstår en rekke uløste forhold før Riksrevisjonen kan gi endelig brukstillatelse til KRØSUS/ØKOSYS.
8.1.2 Mangler og svakheter ved det avlagte regnskap for 1995
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 1994 er det avdekket så vesentlige feil, mangler og svakheter ved økonomistyringssystemet at Riksrevisjonen ikke kunne godkjenne regnskapet.
Følgende tidligere påpekte forhold avdekket i regnskapet for 1994 er fremdeles ikke rettet opp i regnskapet for 1995:
| - |
tilbakebetaling av entreprenørsikkerhetsstillelser blir ikke korrekt belastet statsregnskapet, |
| - |
rekvirering av fylkesvegmidler skjer for sent i de fleste fylker |
| - |
samt at enkelte fylker har differanser i kassarapportene for enkelte måneder |
I tillegg er det avdekket bl.a. følgende svakheter i vegvesenets regnskap for 1995:
| - |
10 fylker har hatt differanser i avgiftspliktig/avgiftsfri omsetning, |
| - |
utbetalte forskudd/delbetalinger på eiendomserstatninger blir postert sammen med øvrige former for erstatninger og |
| - |
fysisk opptelling og registrering av beholdningsvarer i regnskapssystemet er sterkt forsinket. Dette gjelder både innmelding av eldre beholdningsvarer i KRØSUS og registrering av nye varer. Forholdet gir grunn til bekymring ettersom en stor del av beholdningsvarene er lett omsettelige. |
Merknadene til regnskapet ble forelagt Samferdselsdepartementet til uttalelse i brev 23. mai 1996 med frist senest innen 15. oktober 1996 til å rette opp eller foreslå å iverksette tiltak.
Departementet sa seg i svarbrev av 18. juni 1996 enig i at vegvesenets regnskapspraksis er kritikkverdig på en rekke punkter. På den annen side mener departementet at rutinene er forbedret i løpet av 1995. I de tilfellene der det fremdeles kan reises kritikk mot vegvesenets regnskapsførsel, forutsetter departementet at forholdene vil bli rettet opp snarest. Det understrekes at de tiltak Riksrevisjonen har forutsatt iverksatt vil bli gjennomført innen fristen.
Riksrevisjonens godkjennelse av regnskapet for 1995 er betinget av at de påviste feil og mangler blir rettet opp.
Samferdselsdepartementet har bl.a. på antegnelsen svart at:
|
« Når det gjelder den nye økonomiløsningen, vil Vegdirektoratet i det videre arbeid med denne bl.a. ha jevnlig kontakt med Riksrevisjonen, slik at en så langt som mulig unngår de problemer som oppsto i forbindelse med innføringen av KRØSUS. |
|
Ut fra erfaringen med KRØSUS vil Samferdselsdepartementet understreke viktigheten av at Vegdirektoratet i det videre arbeid unngår de problemer som oppsto i forbindelse med innføringen av KRØSUS. » |
|
Videre har departementet i forbindelse med regnskapet for 1995 uttalt at: |
|
Vegdirektoratet har opplyst at det legger stor vekt på å følge opp de merknader Riksrevisjonen har til regnskapet, og at det innen 15. oktober 1996 vil sørge for at de nødvendige endringer blir foretatt vedrørende belastning i statsregnskapet av tilbakebetaling av entreprenørsikkerhetsstillelser. For å få enda bedre kontroll med rekvirering av fylkesvegmidler har direktoratet i 1996 satt i verk flere tiltak, herunder utviklet to nye rapporter som gir vegkontorene bedre oversikt over hva som er tilført/rekvirert av forskudd og særbidrag i forhold til utgifter. Vegdirektoratets oppfølging av differanser i kassarapportene i enkelte fylker har medført en nedgang, men direktoratet vil fortsatt følge opp saken slik at alle differanser blir utpostert og at kassarapportene for ettertid skal stemme. |
|
Samferdselsdepartementet uttaler at det ser alvorlig på at det er avdekt svakheter og mangler ved Vegvesenets regnskap som har medført at Riksrevisjonen ennå ikke har godkjent regnskapet for 1995. Departementet har merket seg de ovennevnte tiltak og vil følge opp at Vegdirektoratet innen 15. oktober 1996 retter opp de feil og mangler som Riksrevisjonen har påvist. » |
Riksrevisjonen har kontrollert om de påviste feil og mangler i 1995-regnskapet er rettet opp som forutsatt i departementets svar. Kontrollene viser at det fortsatt gjenstår flere forhold som må utbedres før Riksrevisjonen kan godkjenne regnskapet.
Når det gjelder økonomistyringssystemet forutsetter Riksrevisjonen at departementet sørger for at Vegdirektoratet i det videre arbeid med utvikling av systemet, utbedrer de mangler og svakheter som er avdekket. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
8.1.3 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Riksrevisjonen i 1994 ga en foreløbig brukertillatelse under forutsetning av at flere påpekte svakheter og mangler ble utbedret. Riksrevisjonen har hatt omfattende korrespondanse og flere møter med Vegdirektoratet i forbindelse med saken. Samferdselsdepartementet uttalte at det ville følge opp at Vegdirektoratet innen 15. oktober 1996 rettet opp de feil og mangler som Riksrevisjonen har påpekt. Senere kontroller fra Riksrevisjonens side viser at det fortsatt gjenstår flere forhold som må utbedres før regnskapet kan godkjennes.
Komiteen finner det uforståelig at Vegdirektoratet ikke har vært i stand til å rette opp de feil og mangler som Riksrevisjonen har påpekt. Riksrevisjonen påpekte manglene allerede i brev av 12. september 1994. Når Vegdirektoratet ikke har klart å rette opp de påviste feil og mangler i løpet av drøyt to år, må det enten bero på manglende kompetanse eller at Vegdirektoratet ikke har prioritert saken tilstrekkelig høyt. Etter komiteens syn er begge ting alvorlige, og krever umiddelbar innsats både fra Samferdselsdepartementets og Vegdirektoratets side.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag om at saken fortsatt skal stå: « Til observasjon ».
8.2 NSBs kontroll med fribilletter
NSB har en ordning med fribilletter som utstedes til ansatte og ansattes ektefelle og barn. Videre kan NSB utstede fribilletter til personer som ikke er ansatt i NSB.
Riksrevisjonens kartlegging av fribillettrutinene i NSB i 1993 viste at det ikke kunne dokumenteres at regelverk og rutiner ble fulgt, noe som ble tatt opp med NSB i brev av 10. august 1993.
Riksrevisjonen foretok i oktober 1995 en ny kartlegging, nå ved Hovedkontoret i Oslo og Persontrafikk i Trondheim. Riksrevisjonens kartlegging har vist at NSBs regelverk ved utlevering av fotofribilletter ikke praktiseres likt i alle deler av NSB. Det foreligger ikke alltid dokumentasjon på at de som har fått utlevert fotofribilletter og oblater har krav på dette. Det ble i 1995 sendt ut 69.300 oblater til utleveringsstedene.
Riksrevisjonen ba i brev av 2. november 1995 opplyst årsaken til den ulike praksis, samt hvorfor NSB ikke hadde kontrollert at regelverket for utlevering ble fulgt. Av brevet fremgår at Riksrevisjonen på nytt fremhevet fordelen ved å ha opprettet et edb-register over hvem som har rett til de ulike former for fribilletter og at det må etableres gode kontrollrutiner. Riksrevisjonen ba også om at NSB vurderte en nærmere tilknytning til NSBs øvrige billettsystemer.
I NSBs brev av 28. november 1995 uttales bl.a.:
|
« En sentral gjennomgang av dagens situasjon og praksis på dette området - som grunnlag for besvarelse av Deres spørsmål og anbefalinger - har avdekket følgende svakheter: |
| - |
Regelverket bør gjennomgås og oppdateres. |
| - |
Rutinene bør strammes inn, bl a for å sikre ensartet praksis hos de enheter som utferdiger fribilletter. |
| - |
Ansvarsforholdene må klarlegges og tydeliggjøres bedre. |
| - |
Oppfølging og kontroll av rutinene må skjerpes. |
|
NSBs ledelse er ikke tilfreds med de forhold som er avdekket og som Riksrevisjonen delvis påpeker gjennom sine spørsmål og vil omgående sette i gang tiltak for å sikre nødvendig styring og kontroll også på dette område. NSB vil snarest mulig nedsette en prosjektgruppe for å få den nødvendige ryddighet og orden på området. » |
I brev av 4. juni 1996 opplyste NSB at prosjektgruppen hadde levert sin innstilling og at den var sendt til gjennomgang i Konsernstab Personal, bl.a. for å samordne forslagene med selve fribillettreglementet for deretter å bli behandlet i konsernledelsen.
Saken ble forelagt Samferdselsdepartementet og i brev av 11. juli 1996 fremgår at departementet har forelagt saken for NSB som bl.a. forklarer at årsaken til at det har tatt tid å gjennomgå og rette opp de forhold som Riksrevisjonen har tatt opp, er at arbeidet med å bedre de administrative rutiner måtte ses i sammenheng med forenkling og bruk av fribillettreglementet.
Videre uttalte departementet at de finner det imidlertid lite tilfredsstillende at Riksrevisjonens kartlegging i oktober 1995 avdekte at NSB ikke i tilstrekkelig grad hadde fulgt opp resultatene av kartleggingen to år tidligere og at etaten fortsatt hadde et mangelfullt system for utlevering og kontroll med bruk av fribilletter. Kartleggingen avdekte videre en ulik praktisering av regelverket innad i NSB, noe som etter departementets mening er lite heldig.
Etter departementets oppfatning vil arbeidsbeskrivelsen NSB har utarbeidet for fribillettordningen bedre de forhold som Riksrevisjonen har tatt opp, bl.a. vil sentraliseringen av billettutstedelsene føre til at regelverket blir praktisert likt for alle deler av NSB. Departementet har merket seg at gjennomføringen av arbeidsbeskrivelsen skal skje så snart som praktisk mulig.
Riksrevisjonen er av den oppfatning at det har tatt uforholdsmessig lang tid å utrede hvordan oppfølgnings- og kontrolltiltak vedrørende bruk av fribilletter bør etableres.
Riksrevisjonen ser det som viktig at det nå er utarbeidet arbeidsbeskrivelse for fribillettordningen og forutsetter at denne implementeres i nærmeste fremtid.
Samferdselsdepartementet har på antegnelsen svart:
|
« NSB har opplyst at arbeidet med å sette ut i livet den utarbeidede arbeidsbeskrivelsen for fribillettordningen nå er i gang. En database for fribilletter, samt en ny type fotofribillett er under utvikling. Videre er arbeidet med organiseringen av et sentralt fribillettkontor og forenkling av regelverket i gang. |
|
Samferdselsdepartementet har merket seg at arbeidet med konkrete tiltak for å bedre bedriftens kontroll med fribilletter nå er i gang. Vi forutsetter at NSB gir dette arbeidet den nødvendige prioritet. » |
Riksrevisjonens kartlegging avdekket at NSB har hatt et mangelfullt system for utlevering og kontroll med bruk av fribilletter samt ulik praktisering av regelverket innad i NSB. Riksrevisjonen har merket seg at NSB har igangsatt en rekke tiltak for å oppnå bedre styring med bruk av fribilletter og foreslår: « Kan passere ».
8.2.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at NSB ble bedt om å opprette et bedre system for kontroll med fribillettordningen etter Riksrevisjonens undersøkelse i 1993. Ved en senere undersøkelse i 1995 hadde hovedkontoret i Oslo ennå ikke et tilfredsstillende system. Som følge av Riksrevisjonens gjennomgang ble det nedsatt en prosjektgruppe, som leverte sin innstilling 14. juni 1996. Komiteen finner i likhet med Riksrevisjonens at det har tatt uforholdsmessig lang tid å få til et tilfredsstillende system. Komiteen vil peke på at en slik sak lett sår tvil om at den autoritet selskapets ledelse utøver i virksomheten, også i en situasjon hvor fagforeningene ønsket å beholde det gamle systemet. Komiteen vil understreke viktigheten av at det ikke såes tvil om den daglige ledelsens evne og vilje til å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og kritikk. Når det i 1995 ble sendt ut 69.300 fribilletter, sier det seg selv at man må ha et godt registrerings- og kontrollsystem for å unngå misbruk.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
8.3 « Nytt Billettsystem » i NSB
Det ble 12. februar 1992 etablert et samarbeidsprosjekt mellom NSB, AS Oslo Sporveier og Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s (SL) organisert som et aksjeselskap, Billettsystemer AS med formål å prosjektere, anskaffe og sette i drift et nytt billettsystem for lokaltrafikken i Oslo og Akershus. Selskapet oppløses når prosjektet er gjennomført. Pr. mai 1996 har NSB brukt om lag 30 mill. kroner på prosjektet.
I Dok.nr.3:02 (1994-1995) Antegnelser vedrørende Norges Statsbaner (NSB) tok Riksrevisjonen opp NSBs prosjektstyring ved innføring av nye edb-systemer. Saken ble fulgt opp i Dok.nr.3:01 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.79 (1995-1996) og Stortingets behandling 14. desember 1995. Denne saken ble da ansett avsluttet.
En rekke svakheter ble avdekket i en ny undersøkelse, herunder at systemet på grunn av forsinkelser ble utsatt en rekke ganger, mangelfull kravspesifikasjon, prosjektets lønnsomhet vurdert høyere enn det var dekning for pga fortsatt uklarheter rundt den fremtidige koordinering og organisering av billettsamarbeidet og bl.a. mangelfullt beregningsgrunnlag, samt eierskap og driftsansvar for registerdatamaskinen og avregningen mellom selskapene.
Riksrevisjonens brev av 22. februar 1996 til Samferdselsdepartementet ble av departementet forelagt for NSB. Av NSBs svar av 18. mars 1996 fremgår bl.a. at NSB tar Riksrevisjonens anmerkninger til etterretning og opplyser å ha satt i verk tiltak for å rette opp de svakhetene som er påpekt.
Samferdselsdepartementet har i brev av 21. mars 1996 bl.a. uttalt:
|
« NSB er langt på veg enig i den kritikk Riksrevisjonen har kommet med. |
|
Det er klart at før et prosjekt settes i gang må prosjektets lønnsomhet være vurdert og det må være gjennomført kost-/nytteanalyser som inneholder alle relevante elementer. Finansieringen bør også være i orden før en setter i gang et prosjekt. |
|
Når det gjelder forholdet til andre elektroniske systemer, bør det så langt det er mulig tilstrebes en samordning mellom « Nytt billettsystem » og andre elektroniske billettsystemer. |
|
Det går fram av Riksrevisjonens rapport at det ennå er uavklarte forhold i tilknytning til framtidig koordinering og organisering av billettsamarbeidet mellom eierne i Billettsystemer AS, herunder framtidig eierskap og driftsansvar for registerdatamaskinen. Departementet legger til grunn at disse spørsmålene som burde ha vært avklart på et tidlig tidspunkt i prosjektfasen, avklares så snart som mulig. |
|
Departementet har merket seg at NSB nå har satt i verk tiltak for å rette opp svakheter vedrørende « Nytt billettsystem » som Riksrevisjonen har tatt opp, samt at det i 1996 og 1997 vil bli gjennomført flere kvalitetsrevisjoner og at NSB våren 1996 vil foreta en gjennomgang av budsjetter og nytte-/kostnadsanalyse hvor det vil bli tatt hensyn til Riksrevisjonens kommentarer. Etter vår oppfatning vil disse tiltakene kunne bedre NSBs styring med prosjektet. |
|
NSB opplyser i ovennevnte brev av 19. januar 1996 at bedriften for « Nytt billettsystem » vil sørge for å følge gjeldende regelverk vedrørende søknad om brukstillatelse for edb-baserte regnskapssystemer. Departementet forutsetter at dette blir gjort. |
|
På bakgrunn av erfaringene fra « Nytt billettsystem » foreslår Riksrevisjonen flere tiltak for å unngå lignende problemer i fremtiden og at NSB vil føre en strengere oppfølging av tilsvarende prosjekter i framtida. Samferdselsdepartementet vil understreke viktigheten av at Riksrevisjonens foreslåtte tiltak blir fulgt, slik at en får bedre styring og kontroll med slike prosjekter, samt systematisere tidligere erfaringer. » |
Styret i Billettsystemer AS vedtok i styremøte 7. juni 1996 å kansellere rammeavtalen med leverandøren av det nye elektroniske billettsystemet for kollektivtrafikken i Oslo-området.
Riksrevisjonen har merket seg at da rammeavtalen med leverandøren ble kansellert, besluttet samarbeidspartnerne å arbeide videre med utviklingen av et felles billettsystem, og vil stille spørsmål ved om alle forhold i tilknytning til fremtidig koordinering og organisering av billettsamarbeidet mellom eierne av Billettsystemer AS er avklart. Riksrevisjonen har videre merket seg at NSB nå vil etablere en styringsgruppe og gjennomgå budsjetter og nytte-/kostnadsanalyser.
Samferdselsdepartementet har på antegnelsen svart:
|
« De tre eierne i Billettsystemer AS, ønsker å fortsette arbeidet med utviklingen av et nytt felles billettsystem. NSB har imidlertid presisert at en starter med en grundig vurdering av alle kjente risikoområder. I forprosjektfasen som vil vare fram til 1. desember 1996, vil det bli en gjennomgang av organisering, styring, koordinering og avklaringer mellom de tre eierselskapene. NSB vil selv gå igjennom alle mulige alternativer som NSB er tjent med, før det tas stilling til hvilket billettsystem NSB vil ha. |
|
Samferdselsdepartementet legger til grunn at det ovennevnte opplegg i forprosjektfasen for NSBs vedkommende også innebærer at bedriften foretar nytte/kostnadsanalyser og avklaring av finansieringen før det fattes en beslutning om hvilket system NSB vil ha. » |
Riksrevisjonen har merket seg at departementet legger til grunn at NSB i forprosjektfasen foretar nytte-/kostnadsanalyser og avklarer finansieringen før det fattes vedtak om hvilket billettsystem NSB vil ha. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
8.3.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at komiteen og dermed Stortinget har behandlet deler av dette saksområdet både i forbindelse med Dok.nr.3:02 (1994-1995) og senere ved Dok.nr.3:01 (1995-1996). Gjennom Innst.S.nr.79 (1995-1996) og Stortingets behandling 14. desember 1995 ble det gitt klart uttrykk for komiteens holdning i saken. Riksrevisjonen har foretatt senere undersøkelser som har avslørt en rekke svakheter ved selve prosjektet og oppfølgingen, noe som reiser tvil om NSB i tilstrekkelig grad klarer å ta med seg erfaringer fra tidligere saker i det etterfølgende arbeid. Komiteen vurderer saken slik at NSB bør gå gjennom og justere egne rutiner og praksis i forhold til Riksrevisjonens vurderinger.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
8.4 Samarbeidsavtale om bruk av NSBs fiberkabelnett
Stortinget behandlet den 15. juni 1995 utkast til samarbeidsavtale mellom NSB og Telenor AS om kommersiell utnyttelse av NSBs fiberkabelnett. Avtalen har en tidsramme på 15 år. Vedtak ble fattet i samsvar med Innst.S.nr.179 (1994-1995) og St.prp. nr. 53 (1994-1995).
Samarbeidsavtalen ble undertegnet 14. juli 1995, med forbehold om godkjenning fra styrene i Telenor AS og NSB, noe som fant sted i styremøter 29. august og 8. september 1995.
Av avtalen fremgår det bl.a.:
|
« Vederlaget for 15 års leie av overskuddskapasitet som definert i punkt 3 litra a, settes til 330 - trehundreogtretti - mill kroner. |
|
Dette vederlaget betales forskuddsvis med en tredel, 110 - etthundreogti - mill kroner senest 2 - to - måneder etter undertegnelsen av denne avtalen og med en tredel, 110 - etthundreogti - mill kroner innen et år etter første betaling. Den siste tredel, 110 - etthundreogti - mill kroner betales innen utgangen av tiende avtaleår. Ved forsinket betaling påløper morarenter etter Morarentelovens til enhver tid gjeldende rentesatser. » |
Innbetalingen fra Telenor AS skjedde imidlertid først den 30. januar 1996, ca fire og en halv måned etter avtalens undertegnelse. Riksrevisjonen har bedt NSB om opplysninger vedrørende NSBs manglende betalingsoppfølging samt hvorvidt krav om morarenter var sendt til Telenor AS.
I NSBs svar datert 16. april 1996 heter det:
|
« Årsaken til at NSB ikke tidligere har fakturert beløpet på 110 mill kr beror på vår tolking av Telenor-avtalen. NSB har forutsatt at beløpet ville innbetales automatisk i henhold til avtaleteksten. I dialog med Samferdselsdepartementet i januar 1996 ble det avklart at det var forventet at NSB sendte faktura til Telenor AS. Det skal også bemerkes at avtalen, inkl. endringer, ikke ble endelig godkjent i NSBs styre før 8. september 1995. Innbetaling kunne dermed ha skjedd innen 8. november 1995 og ikke 14. september 1995 som det nevnes i Deres brev. |
|
Da Telenor AS har innbetalt beløpet korrekt i henhold til utsendt faktura, er det ikke grunnlag for å sende krav om morarente. Feilen for at fakturaen ble sendt for sent ligger hos NSB, og Telenor AS kan ikke lastes for dette. » |
NSB tolker avtalen slik at betalingsforpliktelsen først inntrer to måneder etter styrets godkjennelse (8. september 1996) og ikke etter undertegnelsen (14. juli 1996).
Da det kan stilles spørsmål ved om en slik tolkning er i strid med ordlyden i avtalen, ba Riksrevisjonen i brev av 21. juni 1996 om departementets vurdering, herunder av når 1. avdrag forfaller til betaling.
I brev av 11. juli 1996 fremholder departementet at NSB fastholder sin tidligere tolkning av avtaleteksten. Departementet viser i denne forbindelse til at det er avtalepartene selv som står nærmest til å fortolke avtalen.
Videre uttaler bl.a. departementet:
|
« Samferdselsdepartementet har merket seg at NSB i brev av 16. april 1996 til Riksrevisjonen har anført at NSB hadde forutsatt at beløpet ville bli innbetalt automatisk i henhold til avtaleteksten, men da det ikke skjedde tok de kontakt med departementet for å få en avklaring. Samferdselsdepartementet mener at NSB burde tatt kontakt med Telenor AS som avtalemotpart for å få nødvendig avklaring om hvorfor beløpet ikke var innbetalt. |
|
I utgangspunktet antar departementet at dersom det ikke framgår av avtalen at betaling skal skje ved påkrav, utløser selve undertegningen/godkjennelsen av avtalen forpliktelse til å betale det avtalte beløp innenfor angitt forfallstid, dvs senest to måneder etter undertegning. |
|
Departementet mener derfor at Telenor AS etter ordlyden i avtalen hadde en selvstendig plikt til å betale ved forfall, uten å avvente ytterligere skritt fra kreditors side - og heller ikke noe påkrav. |
|
Når kontraktspartene likevel synes å ha blitt enige om å innfortolke et krav om at det skulle sendes faktura, kan departementet vanskelig overprøve dette. Dersom NSB hadde vært uenig i en slik fortolkning, burde de tatt opp dette med avtaleparten etter kontraktens pkt. 15. |
|
Avtalens gyldighet var avhengig av at styrene hadde godkjent den. Dersom både Telenor AS og NSB har lagt til grunn at fristen for innbetaling begynner å løpe ved styrets godkjenning, kan departementet vanskelig legge en annen tolkning til grunn, da avtalepartene her er nærmest til å tolke avtalen. På den annen side mener departementet at det burde ha gått klarere fram av avtalen hva som regnes som undertegnelsestidspunktet, dersom dette ikke samsvarer med datoen avtalen er undertegnet. |
|
Dersom NSBs tolkning legges til grunn, dvs at undertegnelsestidspunktet anses for 8. september 1995, skulle første avdrag vært innbetalt innen 8. november 1995. Innbetaling fra Telenor AS skjedde først 30. januar 1996. Etter avtalen skal annet avdrag betales innen et år etter første innbetaling, jf. avtalens pkt 6 a. I og med at første avdrag er betalt for sent, skulle avtalens ordlyd tilsi at annet avdrag først forfaller til betaling 30. januar 1997. Dette synes imidlertid ikke å være intensjonen med avtalen, og NSB må derfor bli enig med Telenor AS om hvordan kontrakten skal tolkes på dette punkt. » |
Riksrevisjonen tar til etterretning at Samferdselsdepartementet i utgangspunktet er enig i at det ikke skulle være nødvendig å sende faktura til Telenor AS med krav om betaling.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener det burde gått klarere frem av avtalen hva som skulle regnes som undertegnelsestidspunkt, særlig dersom partene mente at dette ikke skulle være i samsvar med datoen avtalen ble undertegnet.
Departementet har følgende kommentar:
|
« NSB har nå opplyst at Telenor AS ved godkjenningen av avtalen tok et forbehold som må være avklart « ... før den praktiske gjennomføringen av avtalen settes i gang. » Dette var ikke avklart før 15. januar 1996. NSB mener at selve betalingen må oppfattes som en del av den praktiske gjennomføringen av avtalen og at første innbetaling som fant sted 30. januar 1996 dermed var foretatt innen avtalens frist. |
|
Som nevnt i vårt brev av 11. juli 1996 til Riksrevisjonen var avtalens gyldighet avhengig av at styrene hadde godkjent avtalen. Det er avtalepartene som er nærmest til å tolke avtalen. Dersom både Telenor AS og NSB har lagt til grunn at fristen for innbetaling begynner å løpe først etter at forbehold til avtalen er avklart, kan Samferdselsdepartementet vanskelig legge en annen tolkning til grunn. |
|
Departementet var ikke kjent med disse opplysningene da vi sendte vårt brev 11. juli 1996. » |
8.4.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Stortinget 15. juni 1995 godkjente utkastet til samarbeidsavtale mellom NSB og TELENOR AS om kommersiell utnyttelse av NSBs fiberkabelnett, selv om det også var ulike syn på avtalen blant de politiske partier.
Komiteen finner det uforståelig at NSB og TELENOR ikke har sett sin interesse i å følge opp avtalen best mulig når det gjelder den øknomiske siden av selve betalingsavtalen. Komiteen vil vise til at betalingsforsinkelsene som lett løper opp i betydelige beløp, « gir vann på møllen » til tidligere påstander om en dårlig avtale for NSB, manglende evne og vilje til oppfølging, og uorden i NSB-systemet som TELENOR har visst å utnytte. Komiteen forutsetter at Samferdselsdepartementet nå påser at avtalen både blir gjennomført og overholdt etter de tidligere godkjente forutsetninger.
Komiteen tar saken til orientering.
8.5 Ventelønn ved fratredelse i åremålsstilling
8.5.1 Ventelønn til tidligere administrerende direktør i Norges Statsbaner
I forbindelse med at administrerende direktør i Norges Statsbaner fratrådte ca 1 år og 4 måneder før åremålskontraktens utløp, ba Riksrevisjonen 15. mars 1996 Samferdselsdepartementet om redegjørelse. Ifølge fratredelseskontrakt mellom administrerende direktør og Samferdselsdepartementet som ble inngått 3. juli 1995 og som erstattet tilsettingskontrakt datert 18. september 1990 ble administrerende direktør gitt rett til full lønn frem til 30. september 1996 og deretter rett til 80 % av lønnen frem til 24. februar 2000, samt at ordningen med telefongodtgjørelse og aviser ble videreført. Vedkommende skulle stå til rådighet for NSBs styre og/eller Samferdselsdepartementet.
Samferdselsdepartementet uttalte i brev av 14. mai 1996 bl.a. at det, for å få løst lederspørsmålet i NSB og få til en løsning som begge parter kunne godta, var nødvendig å tilstå tidligere administrerende direktør full lønn åremålsperioden ut og forlenge ventelønnen frem til vedkommende vil være 62 år og kan ta ut pensjon (privat pensjonsforsikring).
8.5.2 Ventelønn til tidligere administrerende direktør i Postverket
Administrerende direktør i Postverket fratrådte sin stilling 1 år og 9 måneder før åremålskontrakten utløp. Riksrevisjonen ba 27. september 1995 Samferdselsdepartementet om en redegjørelse.
Ifølge fratredelseskontrakt 4. april 1995, som erstattet tilsettingskontrakt datert 19. februar 1991, ble administrerende direktør gitt rett til full lønn i ett år etter fratredelse og deretter rett til 80 % av lønnen frem til 30. september 1999 samt at ordningen med tjenestebil og telefon ble videreført. Vedkommende skulle utføre annet passende arbeid for Samferdselsdepartementet/Postverket.
Det fremgår av Samferdselsdepartementets redegjørelse av 16. januar 1996 at det på bakgrunn av vedkommendes situasjon, ble tilstått ventelønn inntil tidligere administrerende direktør vil være 65 år og kan ta ut pensjon. I tilsettingskontrakten er ordningen med fri bil og telefongodtgjørelse regulert. Samferdselsdepartementet fant det ut fra en totalvurdering rimelig at ordningen med fri bil og telefongodtgjørelse ble videreført i fratredelseskontrakten, selv om tiltredelseskontrakten ikke hjemlet dette.
8.5.3 Samferdselsdepartementets saksbehandling
Dersom det ved fratredelse i åremålsstilling avtales en økonomisk kompensasjon ut over det som er avtalt i tilsettingskontrakten, skal Administrasjonsdepartementets uttalelse innhentes.
Av fratredelseskontraktene i de ovennevnte saker fremgår at det er tilstått betingelser som går ut over de opprinnelige åremålskontraktene og at det er gitt mer vidtgående rettigheter enn Administrasjonsdepartementets standardkontrakt hjemler.
|
Etter å ha forelagt Riksrevisjonens brev for Administrasjonsdepartementet, uttaler Samferdselsdepartementet i brev av 16. januar 1996 bl a at departementet er innforstått med de lønnsbetingelser/ventelønn som er satt opp som mal i Administrasjonsdepartementets standardkontrakt, men at det i de tilfeller hvor den åremålstilsatte har relativt få år igjen frem til det kan tas ut pensjon bør legges vekt på om vedkommende innen rimelig tid kan ventes å komme i annet lønnet arbeid, jf. Administrasjonsdepartementets PM 4/89, Ad C 3 første avsnitt. |
Samferdselsdepartementet beklager at Administrasjonsdepartementets uttalelse om vilkårene i fratredelseskontraktene ikke ble innhentet siden fratredelses-kontrakten inneholder bedre vilkår enn tiltredelseskontraktene foreskriver. Departementet viser til at det ifølge retningslinjene kan inngås fratredelseskontrakter med økonomisk kompensasjon som går ut over tilsettingskontrakten, og at det er fagdepartementet som til slutt treffer beslutningen.
Riksrevisjonen tar til etterretning at Samferdselsdepartementet beklager å ha inngått to fratredelseskontrakter som inneholder bedre vilkår enn tiltredelseskontraktene hjemler uten først å ha innhentet uttalelse fra Administrasjonsdepartementet slik regelverket tilsier.
8.5.4 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Samferdselsdepartementet har gått ut over bestemmelsene i Administrasjonsdepartementets standardkontrakter når ventelønnen for de to tidligere direktørene ble avtalt. Komiteen viser til at standardkontraktene i tilstrekkelig grad ivaretar den fratredendes interesser, og at departementene bør ha svært gode grunner for å gå ut over disse. Komiteen mener det er viktig med en enhetlig praktisering av ordningen med ventelønn, og at man av den grunn i hovedsak ikke bør fravike bestemmelsene i standardkontraktene. Komiteen er lite tilfreds med at Samferdselsdepartementet ikke har innhentet Administrasjonsdepartementets uttalelse i sakene før ventelønn ble tilstått.
Komiteen tar saken til orientering.
9.1 Rikshospitalets regnskap
Riksrevisjonen har ved flere anledninger tatt opp forhold vedrørende økonomiforvaltningen ved Rikshospitalet.
9.1.1 Gjestepasientoppgjør - fylkeskommuner
Det har oppstått betydelige restanser som følge av uenighet mellom fylkeskommuner og bl.a. Rikshospitalet vedrørende utfakturerte kurdøgn for pasienter som har vært innlagt ved hospitalet.
I henhold til forslag i St.prp. nr. 46 (1993-1994) og St.prp. nr. 55 (1994-1995) vedtok Stortinget å ettergi fordringer på Oslo kommune og Telemark fylkeskommune for til sammen henholdsvis 158 mill. kroner og 10,9 mill. kroner. Fordringene var oppstått fra 1989 og frem til 1. juli 1994. En vesentlig del av ettergivelsene gjaldt Rikshospitalet og tidligere Statens senter for ortopedi med totalt ca 130 mill. kroner.
Ved brev av 24. mai 1994 til statlige sykehus fremsatte Sosial- og helsedepartementet krav til fylkeskommunal henvisning til statlige sykehus med virkning fra 10. juni 1994.
Det har imidlertid oppstått betydelige restanser også etter at henvisningsordningen trådte i kraft, og var pr. 31. desember 1995 på nærmere 17,5 mill. kroner.
Sosial- og helsedepartementet uttalte i brev 30. mai 1996 at hospitalet ikke kan forvente at restanser som har oppstått etter 1. juli 1994 vil kunne avskrives, og at en eventuell innstramming på hospitalets utgiftsside må vurderes dersom restansesituasjonen ikke radikalt forbedres.
Riksrevisjonen ba i brev av 24. juni 1996 opplyst hvordan en vurderte restansesituasjonen, hvilke tiltak som ville bli iverksatt samt hvordan restansene som var oppstått etter 1. juli 1994 ville bli behandlet.
Sosial- og helsedepartementet har i brev av 11. juli 1996 bl.a. svart at restansene for gjestepasienter i årene 1991-93 for Rikshospitalet, Revmatismesykehuset og Statens senter for ortopedi var i størrelsesorden 25-30 mill. kroner pr. år. I 1994 forbedret situasjonen seg, ved at restansene for perioden november 1993 til oktober 1994 var på ca 15 mill. kroner. Av dette ble ca 10,8 mill. kroner som gjaldt perioden før 1. juli 1994 avskrevet, jf. St.prp. nr. 55 (1994-1995).
Departementet uttaler at beløpene viser at situasjonen er noe bedret, ved at vel 4 mill. kroner av restansen fra 1995 nå er innbetalt, men det gjenstår fortsatt restanser for hele perioden på ca 13,2 mill. kroner.
Sosial- og helsedepartementet uttaler videre bl.a.:
|
« Det har vært forutsetningen at restanser av betydning ikke skulle oppstå etter 1. juli 1994. Beløpene viser at det fortsatt oppstår restanser på Rikshospitalet som ikke er akseptable. Man vil aldri helt kunne eliminere uenighet og derav restanser. » |
Rikshospitalet har etablert en egen gruppe som skal foreta gjennomgangen av restanser samt at det nye økonomisystemet vil medføre en bedre håndtering av restansene.
Når det gjelder restanser som har oppstått etter 1. juli 1994, uttaler departementet at der det er klart at Rikshospitalet er ansvarlig, må restansene og inntektsbortfallet dekkes inn ved tilsvarende innsparing på utgiftssiden. Dersom det viser seg at restanser skyldes uklarhet i henvisningsordningen, vil departementet gjennomgå dette og vurdere ytterligere endringer. Dersom fylkeskommunen er ansvarlig for manglende innbetaling, må Rikshospitalet sette i verk tiltak for å inndrive restansene med 1. juli 1997 som endelig frist. Restansene fra 1994 og 1995 som skyldes feil fra Rikshospitalets side mener departementet i prinsippet også bør dekkes ved tilsvarende innsparing på Rikshospitalets utgiftsside. Før dette kan bli iverksatt må de helsefaglige konsekvensene vurderes og det kan være aktuelt å ta saken opp med Stortinget.
I brev av 20. august 1996 til Riksrevisjonen opplyser Sosial- og helsedepartementet at de ba Rikshospitalets styre om å legge frem tiltak for nedbygging av restanser og for å unngå nye restanser.
Det arbeides nå med innføring av system for oppdatert samlet oversikt over innsigelser fra fylkeskommuner som vil være operativt i løpet av ca 2 måneder.
Videre gjengir departementet følgende uttalelse fra styret:
|
« Diskusjoner om fakturaens innhold ut fra reelt manglende opplysninger i henhold til henvisningsreglene eller ut fra uenighet om reell betaler, vil ikke kunne frita fylkeskommunene å betale fakturaen eller deler av fakturaen. Pr idag er det urealistisk av Rikshospitalet å innføre et system som medfører full innbetaling for senere kreditnota for den del av fakturaen som evt er uriktig. Dette blir gjennomført når de økonomiske konsekvensene av dette er klarlagt og Rikshospitalet har systemer som håndterer dette. » |
Riksrevisjonen forutsetter at Sosial- og helsedepartementet iverksetter de tiltak som er nødvendige for å oppnå en tilfredsstillende restansesituasjon vedrørende gjestepasientoppgjør ved Rikshospitalet.
9.1.1.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at det fortsatt er betydelige restanser mellom fylkeskommunen og Rikshospitalet også etter Stortingets vedtak om ettergivelse av fordringer på ca 160 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 46 (1993-1994) og St.prp. nr. 55 (1994-1995).
Komiteen viser til at Sosial- og helsedepartementet har foretatt tiltak for å rydde opp i saken, men at det likevel gjenstår restanser på ca 13 mill. kroner. Komiteen er tilfreds med departementets utsagn der det uttrykkes at Rikshospitalet må dekke inntektsbortfallet der feil skyldes Rikshospitalet selv.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen forutsetter at departementet setter i verk nødvendige tiltak for å oppnå tilfredsstillende restanseinnkreving.
9.1.2 Andre inntektsarter (selvbetalende pasienter, MR-undersøkelser og polikliniske inntekter)
Rikshospitalets regnskap viser også restanser av betydelige beløp og dels av eldre dato vedrørende selvbetalende pasienter, MR-undersøkelser og polikliniske inntekter. Samlet beløper restansene seg til ca 22 mill. kroner.
I brev av 24. juni 1996 til Sosial- og helsedepartementet og Rikshospitalet ba Riksrevisjonen om en nærmere redegjørelse for forholdet.
Sosial- og helsedepartementet har i svarbrev av 11. juli 1996 bl.a. vist til at Rikshospitalet er bedt om å legge frem en plan for spesielle tiltak når det gjelder nedbygging av restanser.
Videre viser departementet til Rikshospitalets styre vedrørende restanser for selvbetalende pasienter hvor følgende bl.a. ble uttalt:
|
« Rikshospitalet har allerede gjennomført en ny ansvarsfordeling av oppfølging av restanser. Egenbetalende pasienter blir i denne rutinen underlagt særskilt oppfølging. Egenbetalende pasienter må grupperes i to: |
| - |
pasienter som reelt sett enten selv via forsikringer, humanitære organisasjoner eller offentlig myndighet (UDI o.l.) har betalingsevne |
| - |
pasienter som kommer med ikke dekkende forsikringsordning, eller nærmest er å betrakte som helseflyktninger |
|
Vi vet idag at mange av de restansene som står i våre bøker klassifisert under selvbetalende er utenlandske borgere som er innlagt på Rikshospitalet som øyeblikkelig hjelp. Pasienter som reelt sett har betalingsevne vil bli fulgt opp på samme måte som fylkeskommunene, men det vil fremgå av dokumentasjon ved innleggelse at inkasso vil bli brukt om nødvendig. » |
Departementet vil for øvrig komme tilbake til avskrivning av restanser for årene 1985-94 i egen ekspedisjon.
Videre uttaler Rikshospitalets styre:
|
« Utestående hva gjelder poliklinikk blir idag sendt ut til inkasso ved manglende betaling av egenandel. Rikshospitalets datasystemer for poliklinikkene har imidlertid vært svake. Disse står på listen for prosjekter for gjennomføring i 1996/97. Begrunnelse for manglende betalingsvilje hva gjelder poliklinisk virksomhet har vært nettopp manglende kvalitet i fakturaunderlaget spesielt til fylkeskommunen. Begrunnelse har vært reell. Rikshospitalet vil i mellomperioden til systemene er implementert, søke å gjennomføre manuelle oppfølginger for dette. Rikshospitalet har i løpet av våren/forsommeren 1996 forsterket sin avdeling for oppfølging av utfakturering. Rikshospitalet vurderer også løpende om det skal leies inn ekstra hjelp for å kunne gjennomføre oppfølging av kunder og utbedring av både manuelle og maskinelle rutiner og systemer. » |
Riksrevisjonen vil bemerke at årsaken til at en rekke poster på kontiene ikke er gjort opp, synes å være at rutinene for utfakturering, oppfølging og eventuell avskrivning av utestående fordringer ikke har vært tilfredsstillende.
9.1.2.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg restanser på ca 22 mill. kroner fra selvbetalende pasienter, MR-undersøkelser og polikliniske inntekter.
Komiteen har videre merket seg at årsaken til dette synes å være at rutinene for utfakturering, oppfølging og eventuelt avskriving av utestående fordringer ikke er tilfredsstillende. Komiteen forventer at det straks blir ryddet opp i disse forholdene.
9.1.3 Midlertidige konti
Rikshospitalets regnskap har en rekke midlertidige konti. Etter gjentatte skriftlige henvendelser fra Riksrevisjonen ble spesifikasjon av de fleste kontiene pr. 31. desember 1995 oversendt Riksrevisjonen 7. juni 1996.
I brev av 24. juni 1996 til Sosial- og helsedepartementet og Rikshospitalet ble flere forhold vedrørende de midlertidige kontiene tatt opp.
Sosial- og helsedepartementet viste i svarbrev av 17. juli 1996 til brev fra Rikshospitalet av 10. og 12. juli 1996 og har svart bl.a.:
Ad konto, Restanser diverse utlegg (saldo 25,3 mill. kroner)
|
« Som det fremgår av Rikshospitalets svar vil man 1. august starte en prosess med innkreving av restanser. Departementet vil følge opp restansesituasjonen ved hospitalet og be om status pr 31. desember 1996. » |
Ad konto, Utlegg for pasienter (saldo 800.000 kroner)
|
« Rikshospitalet uttaler at restansen i stor grad har fremkommet som følge av behandlingen av utenlandske pasienter. Rikshospitalet vil komme tilbake med en fremdriftsplan for hvordan uinnfridde krav overfor utlendinger skal behandles. Dette vil bli fulgt opp av departementet. » |
Ad konto, Inn-/utbetalinger til nærmere undersøkelse (saldo på ca 26 mill. kroner)
|
Det er behov for strammere oppfølgingsrutiner for kontoen og departementet vil følge opp overfor Rikshospitalet for å få status over restansene pr 31. desember d.å. » |
Ad De ortopediske verkstedene
|
« Som det fremgår av Rikshospitalets brev er det korrekt at oppsatt regnskap ikke inneholder spesifikasjon for de ortopediske verkstedene. Dette vil bli fulgt opp fra Rikshospitalet og departementet overfor Riksrevisjonen. » |
Riksrevisjonen vil bemerke at Rikshospitalet ikke i tilstrekkelig grad har prioritert arbeidet med avstemming og oppgjør av midlertidige konti. Det må etableres rutiner som sikrer at utestående fordringer gjennomgås regelmessig med henblikk på snarlig oppgjør, eventuelt utsendelse av kravbrev og andre innfordringsskritt avpasset etter fordringens alder, beløp m.v. Riksrevisjonen forutsetter at det iverksettes tiltak som sikrer nødvendig oppfølging av Rikshospitalets midlertidige konti og utestående fordringer, samt at det utarbeides plan for gjennomgang og vurdering av de enkelte konti og posteringer.
9.1.3.1 Komiteens merknader
Komiteen registrerer at Riksrevisjonen bemerker at Rikshospitalet ikke har prioritert arbeidet med avstemming og oppgjør av midlertidige konti.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen forutsetter at det også her iverksettes tiltak som sikrer nødvendig oppfølging av midlertidige konti og utestående fordringer.
9.1.4 Kjøp av konsulenttjenester
Rikshospitalets regnskap for 1995 viser at det er utbetalt nærmere 23 mill. kroner til kjøp av konsulenttjenester og faglig assistanse.
I brev til Rikshospitalet av 8. mai 1996 ba Riksrevisjonen om å få oversendt samtlige kontrakter/avtaler mellom Rikshospitalet og de syv mest brukte konsulentfirmaene som gjaldt nærmere 70 % av de regnskapsførte utbetalingene. Rikshospitalet oversendte kopi av ni kontrakter hvor kostnadsrammene utgjorde til sammen omkring 30 % av utbetalingene til de nevnte firmaene.
Forholdet ble tatt opp med Rikshospitalet og Sosial- og helsedepartementet i brev av 21. juni 1996. Det ble videre bedt om redegjørelse for bl.a. føring av anbudsprotokoll og om det var utarbeidet strategi og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester.
Rikshospitalet har i brev av 10. juli 1996 bl.a. opplyst at de tilsendte kontraktene var hentet fra Rikshospitalets kontraktsregister og sentrale administrative arkiv. I tillegg var mange kontrakter arkivert utenfor de arkiv som rutinen tilsier. Rikshospitalet vil både vurdere og innskjerpe sine rutiner på dette området.
Rikshospitalet opplyste at det ofte er tilkommet tilleggsavtaler med konsulentene som følge av utviklingen av det opprinnelige oppdrag, og at disse ikke har inngått direkte i kontraktsbeløpet, samt at tilleggsavtalene har ikke vært lagt ved det materiale som ble oversendt Riksrevisjonen.
Uoverensstemmelsen som fremkommer på dette punktet kan tilbakeføres til den type kontrakter som er benyttet av Rikshospitalet. Dette er ifølge Rikshospitalet i stor grad kontrakter med fastpris, evt med opsjoner på eventuelle tilleggsarbeider, kontrakter med antatt ramme samt kontrakter uten noen ramme.
Sosial- og helsedepartementet uttaler videre:
|
« Rent formelt kan det etter vårt syn ikke betegnes som en overskridelse av kontraktsrammen dersom en opererer med antatt ramme, eller har kontrakter uten noen definert ramme. Vi vil imidlertid anse det som en uheldig kontraktsstruktur, som kan stride mot den styringsstruktur som bør ligge til grunn for kontrakter ved kjøp av konsulenttjenester. Departementet har merket seg at Rikshospitalet vil innskjerpe sine rutiner mht arkivering av kontrakter. » |
Rikshospitalet fører ingen samlet anbudsprotokoll for kjøp av konsulenttjenester, og hvordan anbud er innhentet følger dokumentasjonen av forprosjekter eller hovedprosjekter.
Departementet uttaler at de har merket seg at Rikshospitalet vil vurdere sine egne rutiner mht valg av innkjøpsmetode og føring av anbudsprotokoll, og at rutinene om nødvendig vil bli bedre tilpasset regelverket.
Vedrørende spørsmålet om strategi og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester har Sosial- og helsedepartementet svart:
|
« Rikshospitalet er en meget stor og kompleks organisasjon, og det vil ikke være lett, og kanskje heller ikke hensiktsmessig, å utforme en samlet strategi for hele denne virksomheten. Vi kan heller ikke se at det foreligger formelle krav på dette området, sjøl om vi ideelt sett ser fordeler ved at det utarbeides slike strategier, ihvertfall på viktige delområder (som f.eks IT). » |
Riksrevisjonen har i brev av 18. juli 1996 anmodet Rikshospitalet om kopi av de resterende kontraktene samt endrings- og tilleggsavtalene med de aktuelle firmaer.
Riksrevisjonen vil bemerke at det iflg. Forskrifter for kjøp av varer og tjenester til staten skal føres anbudsprotokoll med begrunnelse for valg av innkjøpsmetode og leverandør samt at det anses som god forvaltningsskikk at virksomheter som ofte benytter eksterne konsulenter utarbeider strategi for bruk av konsulenttjenester. I tillegg bør det utarbeides retningslinjer for planlegging av konsulentoppdrag, oppfølging av aktuelt regelverk, prisfastsettelse og økonomiske rammer.
9.1.4.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Rikshospitalet har brukt 23 mill. kroner til konsulenttjenester for 1995.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonen på forespørsel ikke har fått oversendt alt materiale som det ble bedt om. Årsaken til dette sies å være at de tilsendte kontraktene var hentet fra Rikshospitalets kontraktsregister, men at mange kontrakter var arkivert utenfor de arkiv som rutinen tilsier. Etter komiteens syn er dette ikke tilfredsstillende, og viser til at Rikshospitalet har opplyst at det ofte er tilkommet tilleggsavtaler med konsulentene (som følge av utviklingen av det opprinnelige oppdrag).
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonen som bemerker at det skal føres anbudsprotokoll med begrunnelse for valg av innkjøpsmetode og leverandør.
Komiteen er videre enig med Riksrevisjonen som uttaler at det bør utarbeides retningslinjer for planlegging av konsulentoppdrag, oppfølging av aktuelt regelverk, prisfastsettelse og økonomiske rammer.
9.1.5 Økonomiforvaltningen generelt ved Rikshospitalet
I brev av 24. juni 1996 ba Riksrevisjonen også om departementets vurdering av økonomiforvaltningen generelt ved Rikshospitalet.
Sosial- og helsedepartementet uttalte at økonomiforvaltningen må forbedres og ba Rikshospitalet innen 12. august d.å. legge frem en plan for generelle tiltak for forbedring av økonomiforvaltningen. Følgende ble uttalt av Rikshospitalets styre:
|
« Rikshospitalet har de senere årene gjort en betydelig innsats for å styrke økonomiforvaltningen. ... Parallelt med at Rikshospitalets administrasjon har arbeidet med å forbedre de eksisterende systemer, har det foregått planlegging og realisering av nye systemer. Dette arbeidet bygger på omfattende strategiske vurderinger, og det er utarbeidet flere rapporter om vår IT-strategi: |
| - |
Teknisk infrastruktur 17. juni 1992 |
| - |
Informasjonsmessig infrastruktur januar 1993 |
| - |
Prosjektdirektiver for (januar 1993) |
| - |
Økonomistyring og system |
| - |
Innkjøp og lagerstyring |
| - |
Lønns- og personalsystem |
| - |
Pasientadministrativt grunnsystem |
| - |
Rekvisisjons- og svarsystem |
| - |
Overordnet IT-plan og budsjett 16. mars 1994. |
|
Med utgangspunkt i disse arbeidene har Rikshospitalet fått innført moderne teknologiske løsninger for de ovennevnte systemer. Løsningene har krevd en omfattende gjennomgang av alle systemer og rutiner. Gjennomføringen har i hovedsak gått i henhold til tidsplan og økonomiske rammer, men har vært et betydelig løft for organisasjonen. Det gjenstår fortsatt en del utviklingsarbeider. Innkjøringsfasen har derfor blitt noe lenger enn antatt. Når det gjelder det nye lønns- og personalsystemet, er leverandøren (Statens datasentral) forsinket. Det største problemet i Rikshospitalets økonomiforvaltning pr. idag er laboratoriesystemene, som har for dårlige avregnings-løsninger. I 1997 vil de fleste store laboratoriesystemene få nye datasystemer som vil gi helt andre kontroll- og faktureringsmuligheter. |
|
Rikshospitalet har i de siste årene lagt grunnlaget for et godt økonomisystem som kan møte de krav som stilles til ressursstyringssystemer og samtidig gi ledelsen et vesentlig bedre kontrollverktøy. Full nytte av systemene vil vi først få i 1997. |
|
Styret er av den oppfatning at Rikshospitalets økonomiske rutiner og økonomiforvaltning har vært under kontinuerlig forbedring de senere år, og er tilfreds med det arbeidet som er gjort. Dette arbeidet videreføres, bl.a. med nye IT-systemer som bidrar til å sikre rask og korrekt rapportering som grunnlag for nødvendige beslutninger. » |
Departementet konkluderer med at Styrets tiltaksplan med forbedring av rutiner samt innføring av nye IT-systemer vil bedre økonomiforvaltningen inkludert restansesituasjonen på Rikshospitalet. Det forutsettes at innføring av nye IT-systemer vil få full effekt i 1997. Departementet vil følge restansesituasjonen og økonomiforvaltningen nøye fremover slik at Rikshospitalet følger opp de tiltak som er angitt.
Riksrevisjonen bemerker at de uavklarte forhold, svakheter og mangler som er omtalt i antegnelsen er betydelige. Det knytter seg usikkerhet til påliteligheten av Rikshospitalets regnskap. Før ovennevnte svakheter og mangler er avklart vil Riksrevisjonen ikke kunne ta stilling til regnskapet for 1995.
Sosial- og helsedepartementet viser i sitt svar på antegnelsen bl.a. til departementets brev av 11. juli og 20. august d.å. samt departementets konklusjon i brev av 20. august. Departementet har følgende tilleggsmerknader:
|
« Ad Gjestepasientoppgjør fylkeskommunerSHD har bedt Styret for Rikshospitalet om å påse at system for oversikt over innsigelser fra fylkeskommunene er i drift innen uke 43 d.å. At innsigelsene må grupperes ut fra hovedårsaksforhold. Videre at styret rapporterer situasjonen månedlig til SHD når systemet er i drift, samt at innkrevingsrutinene overfor fylkeskommunene prioriteres. |
|
Departementet vil følge opp at dette blir gjort og videre tiltak vil bli vurdert. |
|
Andre inntektsarterDet vil bli satt i verk tiltak for opprydding i forbindelse med restansene. |
|
Det vil videre bli fulgt opp utfaktureringsrutiner, oppfølging og avskrivingsrutiner bedres. |
|
Ad Midlertidige kontiRikshospitalet har under utarbeidelse en plan for løpende gjennomgang, analyse og vurdering der opprydding i forhold til gamle poster inngår. Rikshospitalet har opplyst at fordring på 20,5 mill kr. relatert til Medinnova nå er innbetalt. |
|
Ad Kjøp av konsulenttjenesterRikshospitalet opplyser at interne rutiner for anskaffelse av konsulenttjenester er innskjerpet. Interne retningslinjer for bruk av konsulenttjenester vil bli vurdert. |
|
Ad Økonomiforvaltningen generelt ved RikshospitaletDepartementet vil påse at ovenstående punkter blir fulgt opp slik at forholdene blir brakt i orden så snart som mulig. » |
Riksrevisjonen kan ikke godkjenne Rikshospitalets regnskap for 1995 og forutsetter at departementet iverksetter nødvendige tiltak slik at påpekte feil og mangler blir brakt i orden. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
9.1.5.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har bedt om Sosial- og helsedepartementets vurdering av økonomiforvaltningen ved Rikshospitalet og at departementet sier at økonomiforvaltningen må forbedres og at det må legges frem en plan om generelle tiltak for forbedring. Komiteen registrerer svaret slik det er gjengitt i Dok.nr.1 (1996-1997).
Komiteen vil bemerke at det fortsatt gjenstår en del utviklingsarbeid og at lønns- og personalsystemet er noe forsinket på grunn av leverandøren (Statens datasentral). Videre har komiteen merket seg at det er laboratoriesystemene som har for dårlige avregningsløsninger.
Komiteen registrerer at departementet konkluderer med at de tiltak Rikshospitalet skisserer vil bedre økonomiforvaltningen inkludert restansesituasjonen på Rikshospitalet.
Komiteen mener det er alvorlig når Riksrevisjonen bemerker at uavklarte forhold, svakheter og mangler er så betydelige at Riksrevisjonen ikke kan godkjenne regnskapet for 1995.
Komiteen ba i brev 12. mars 1997 Sosial- og helsedepartementet redegjøre nærmere for status i de tiltak som er iverksatt på området, jf departementets brev til Riksrevisjonen av 11. juli og 20. august 1996, med departementets konklusjon i brev av 20. august, samt departementets svar på antegnelsen. Komiteen registrerer departementets arbeid for å avklare og rydde opp i de forhold som her er omtalt.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
9.2 Mangelfull avstemming av anvisningsprotokoller
9.2.1 Mangelfull avstemming av anvisningsprotokoll i Sosial- og helsedepartementet
Riksrevisjonen har ved flere anledninger påpekt Sosial- og helsedepartementets manglende avstemming av anvisningsprotokollen mot bevilgningsregnskapet og ble omtalt i antegnelsene til statsregnskapet både for 1993 jf. Dok.nr.1 (1994-1995), Innst.S.nr.98 (1994-1995) og Stortingets behandling 21. mars 1995 samt Dok.nr.3:01 (1995-1996), Innst.S.nr.79 (1995-1996) og Stortingets behandling 14. desember 1995, og for 1994 Dok.nr.1 (1995-1996), Innst.S.nr.108 (1995-1996) og Stortingets behandling 30. januar 1996.
Revisjon av regnskapet for 1995 avdekket på nytt mangelfull avstemming av anvisningsprotokollen i departementet og Riksrevisjonen ba i brev av 31. mai 1996 om oversikt over anviste utbetalinger i departementets anvisningsprotokoll sammenholdt med hovedbok fra Statens forvaltningstjeneste og Finansdepartementets direkte posteringer i bevilgningsregnskapet. I svarbrevet har departementet bl.a. uttalt:
|
« Helsetilsynet og departementet arbeider med innføring av nytt økonomisystem, bl a ut fra de krav som vil bli stillet i funksjonelle krav til nytt økonomireglement i staten. Det vil bl.a. gi bedre muligheter til å foreta nødvendige kontroller med hensyn til avstemming. » |
Ved kontroll av det mottatte materialet fant Riksrevisjonen flere avvik, både i forhold til bevilgningsregnskapet og i forhold til departementets egen an-visningsprotokoll, noe som ble tatt opp i møte med Sosial- og helsedepartementet den 11. juli 1996 og i brev av 15. juli 1996 hvor de enkelte avvik bl.a. ble spesifisert og bedt forklart.
Til tross for at Sosial- og helsedepartementet nå har lagt frem avstemt anvisningsprotokoll for 1995, vil Riksrevisjonen bemerke at Sosial- og helsedepartementet ikke har foretatt avstemming av anvisningsprotokollen innen fastsatte frister. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved Sosial- og helsedepartementets forklaringer til statsregnskapet når det grunnlagsmaterialet som forklaringene bygger på ikke er avstemt mot departementets anvisningsprotokoll.
9.2.2 Mangelfull avstemming av anvisningsprotokoller i Statens helsetilsyn
Ved revisjon av regnskapet for 1995 har Riksrevisjonen avdekket mangelfull avstemming av anvisningsprotokollene. Riksrevisjonen ba i brev av 31. mai 1996 om oversikt over anviste utbetalinger i henhold til Helsetilsynets anvisningsprotokoller sammenholdt med hovedbok fra Statens forvaltningstjeneste og Finansdepartementets direkte posteringer i bevilgningsregnskapet. Riksrevisjonen har pr. 19. august 1996 ikke mottatt avstemmingsmateriale for et stort antall kapitler og poster, som til sammen utgjør hovedtyngden av de midler Statens helsetilsyn har disponert i 1995. Statens helsetilsyn har i brev av 28. juni 1996 opplyst at forklaringer til differanser for øvrige kapitler ikke er ferdige og vil bli ettersendt fortløpende. I brevet uttaler Statens helsetilsyn bl.a.:
|
« Helsetilsynet erkjenner at den etterspurte dokumentasjon skulle ha vært utarbeidet løpende gjennom regnskapsåret, og beklager at denne først foreligger etter Riksrevisjonens frist. Helsetilsynet vil presisere at det har vært foretatt avstemming, men avvik har ikke vært fulgt opp og korrigert tilstrekkelig systematisk. De etterspurte avstemminger vil bli foretatt for 1996. |
I brev av 6. august 1996 forklarer Statens helsetilsyn at de fleste periodiske avvikene mellom hovedbok fra Statens forvaltningstjeneste og Helsetilsynets anvisningsprotokoller skyldes at månedsregnskapene avslutter til forskjellig tid. Sosial- og helsedepartementet har ikke hatt bemerkninger til Helsetilsynets brev.
Resultatet av Helsetilsynets endelige avstemmingsarbeid må foreligge før Riksrevisjonen kan ta stilling til regnskapet for 1995. Også for de kapitler som disponeres av Statens helsetilsyn kan det stilles spørsmål ved Sosial- og helsedepartementets forklaringer til statsregnskapet når det grunnlagsmaterialet som forklaringene bygger på ikke er avstemt mot Helsetilsynets anvisningsprotokoller.
Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen bl.a. svart i forbindelse med mangelfull avstemming av anvisningsmyndighet i Sosial- og helsedepartementet at departementet vil innarbeide nødvendige rutiner slik at regnskapet for 1996 blir avstemt i tråd med gjeldende regelverk. Videre vil departementet påse at det i forbindelse med mangelfull avstemming av anvisningsmyndighet i Statens helsetilsyn at Helsetilsynet vil sluttføre avstemming av fjorårets regnskap medio oktober, samt at nødvendige rutiner vil bli innarbeidet slik at regnskapet for 1996 blir avstemt i tråd med gjeldende regelverk.
Riksrevisjonen kan ikke ta stilling til Helsetilsynets regnskap for 1995 før resultatet av avstemmingsarbeidet foreligger.
Riksrevisjonen forutsetter at dokumentasjon for avstemming av regnskapet for fremtiden foreligger innen 15. mars etter regnskapsårets slutt. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
9.2.3 Komiteens merknader
Komiteen viser til Innst.S.nr.98 (1994-1995) der komiteen uttaler:
|
« Komiteen har merket seg at til tross for Riksrevisjonens tidligere påpeking om mangelfull føring av anvisningsprotokoller, er dette ennå ikke avstemt mot bevilgningsreglementet. |
|
Komiteen er enig med Riksrevisjonen om behovet for periodiske avstemminger, og forventer at departementet retter opp slike elementære rutiner. » |
Komiteen viser til at også den gang foreslo Riksrevisjonen antegnelsen « Til observasjon » og komiteen sluttet seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
Komiteen vil peke på at Riksrevisjonen også senere flere ganger har påpekt Sosial- og helsedepartementets manglende avstemming av anvisningsprotokollen mot bevilgningsregnskapet. Komiteen har merket seg at til tross for at Sosial- og helsedepartementet nå har lagt fram avstemt anvisningsprotokoll for 1995, bemerker Riksrevisjonen at Sosial- og helsedepartementet ikke har foretatt avstemming av anvisningsprotokollen innen fastsatte frister. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved departementets forklaringer til statsregnskapet når det grunnlagsmaterialet som forklaringene bygger på ikke er avstemt mot departements anvisningsprotokoll.
Komiteen mener at manglende avstemming av anvisningsprotokollen mot bevilgningsregnskapet i Sosial- og helsedepartementet og mangelfull avstemming av anvisningsmyndighet i Statens helsetilsyn er alvorlig. Saken blir alvorlig når manglene ikke rettes opp til tross for gjentakende anmerkninger fra Riksrevisjonen. Komiteen viser til Riksrevisjonens forutsetning om at dokumentasjon for avstemming av regnskapet for framtiden foreligger innen 15. mars etter regnskapsårets slutt. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasj
10.1 Sjøfartsdirektoratet - mangelfulle rutiner vedrørende skipskontrollgebyrer
10.1.1 Manglende kontroll av anviste beløp mot regnskap
Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapet for 1991, jf. Dok.nr.1 (1992-1993), Innst.S.nr.174 (1992-1993) og Stortingets behandling 27. mai 1993, og for 1992, jf. Dok.nr.1 (1993-1994), Innst.S.nr.90 (1993-1994) og Stortingets behandling 24. mars 1994, pekt på manglende intern kontroll med anviste mot regnskapsførte inntekter og utgifter i Sjøfartsdirektoratet.
Statens innkrevingssentral har fra 1. januar 1994 overtatt innkrevingen og regnskapsføringen av Sjøfartsdirektoratets gebyrinntekter fra Skattefogdkontorene, noe som skal gjøre avstemmingsarbeidet langt enklere, da man heretter ville ha en regnskapsfører å forholde seg til mot tidligere atten.
Riksrevisjonen har konstatert at avstemming pr. 31. desember for årene 1993, 1994 og 1995 ikke forelå ved kontrolltidspunktene, og at avstemming ikke utføres rutinemessig. Riksrevisjonen har ved flere anledninger, senest i brev av 14. mai 1996 til Utenriksdepartementet, bemerket at avstemming av Sjøfartsdirektoratets inntekter og utgifter ikke er foretatt.
Utenriksdepartementet svarte i brev av 7. juni 1996 at avstemming av utgiftene for 1995 er under utarbeidelse, og at det til nå ikke har vært mulig å foreta avstemming av inntektene bl.a. pga omdisponering av ressurser, samt manglende mottak av nødvendige rapporter fra Statens innkrevingssentral. Avstemmingsarbeidet for 1995 viser at direktoratet fortsatt har en uoppklart differanse mellom anviste og regnskapsførte utgifter.
Riksrevisjonen vurderer fremdeles Sjøfartsdirektoratets rutiner på området som lite tilfredsstillende, ikke tilstrekkelig prioritert og i strid med gjeldende regelverk. Riksrevisjonen kan ikke se at de nødvendige tiltak for å bedre rutinene på området er blitt iverksatt. Overføringen av innkrevings- og regnskapsføringsoppgaven til Statens innkrevingssentral synes heller ikke å ha gjort avstemmingsarbeidet enklere.
10.1.2 Restansekontroll
I antegnelsene til statsregnskapet for 1991 og 1992 ble det pekt på at den etablerte restansekontrollen med gebyrinntektene ikke var tilfredsstillende, og Riksrevisjonen har senere ved flere anledninger rettet spørsmål om Sjøfartsdirektoratets restansekontroll, herunder påpekt at manglende innsending av restanselister til Sjøfartsdirektoratet fra Statens innkrevingssentral er i strid med gjeldende regelverk.
Utenriksdepartementet og Sjøfartsdirektoratet har i brev av 19. mars og 7. juni 1996 forklart at Sjøfartsdirektoratet har hatt store problemer med å få gode regnskapsrapporter fra Statens innkrevingssentral. Rapporter fra Statens innkrevingssentral vil heretter bli mottatt til riktig tid, og avstemmingsrutinen på inntektssiden vil bli utført i henhold til normalinstruksen.
Sviktende restansekontroll i Sjøfartsdirektoratet vanskeliggjør etter Riksrevisjonens oppfatning Sjøfartsdirektoratets og Utenriksdepartementets kontroll med at data til statsregnskapet blir riktig.
10.1.3 Skipskontrollgebyrer
Riksrevisjonen har i 1995 foretatt en kartlegging og vurdering av Sjøfartsdirektoratets rutiner vedrørende skipskontrollgebyrer og har igjen konstatert manglende utstedelse av gebyrer. I brev av 13. februar 1996 til Sjøfartsdirektoratet har Riksrevisjonen pekt på følgende svakheter i gebyrinntektsrutinene:
| - |
manglende utstedelse av reduserte årsgebyr (Norsk Ordinært Skipsregister, NOR) |
| - |
manglende behandling av feilliste (årsgebyrer NOR) |
| - |
manglende avstemming av anviste mot regnskapsførte skipskontrollgebyrer |
| - |
manglende mottak av restanseliste og fakturakontrolliste fra Statens innkrevingssentral |
| - |
manglende funksjonsdeling mellom registrering og etterkontroll av registrerte data i de ulike edb-systemer |
| - |
ikke tilstrekkelige/tilfredsstillende rutiner og kontrollordninger vedrørende mottak, utstedelse, behandling og registrering av ulike rapporter, meldinger og sertifikater |
| - |
manglende avstemmingsrutiner for Sjøfartsdirektoratets refusjonskrav til Oljedirektoratet. |
I brev av 19 mars 1996 tar Sjøfartsdirektoratet og Utenriksdepartementet til etterretning de påpekte svakheter i gebyrinntektsrutinene. Det angis flere årsaker til at gebyrinntektsrutinene ikke er tilfredsstillende, herunder overgang til ny regnskapsfører, gebyrforskriftene for NOR- og NIS-skip ble slått sammen, ny organisasjonsmodell, implementering av nytt økonomistyringssystem (utgiftssiden), samt lite utviklet edb-system for god datafangstbehandling av gebyrrelevante tjenester.
I svaret angis videre tiltak som vil bli iverksatt, bl.a. utsendelse av en ajourført instruks om korrekt gebyrinnberetning og ønske om å få registrert alle gebyrrelevante data samtidig med registrering av sertifikat- og kontrolldata. Riksrevisjonen bemerker at de påpekte svakheter i Sjøfartsdirektoratets interne kontroll omfatter store deler av hele gebyrinntektsrutinen.
Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« 1.1 Manglende kontroll av anviste beløp mot regnskap
|
I brev av 11. juni 1996 til Riksrevisjonen opplyste Sjøfartsdirektoratet at utgiftsavstemmingen for 1995 var gjennomført. Differansen mellom regnskapsførte og anviste utgifter utgjorde 68.910 kroner, tilsvarende 0,1 % av post 11. Avstemmingsproblematikken vil forsvinne i forbindelse med implementering av nytt økonomistyringssystem. |
1.2 Restansekontroll
|
Utenriksdepartementet har i brev av 7. juni 1996 redegjort for Sjøfartsdirektoratets problemer med å få offisielle 1995-rapporter fra Statens innkrevingssentral (SI). SI opplyser at rapportene Sjøfartsdirektoratet har mottatt ikke er til å stole på, noe som har umuliggjort en fullgod avstemming. Statistikk over samlede restanser pr. 31. august 1996 er mottatt. Fullstendig spesifisert restanseliste er ikke mottatt hverken for 1995 eller 1996. Utenriksdepartementet vil ta saken opp med Justisdeparte-mentet dersom problemet ikke blir løst med det første. |
1.3 Skipskontrollgebyrer
|
Følgende opplysninger kan gis i forhold til Sjøfartsdirektoratets svarbrev av 11. mars 1996: |
| - |
Ajourført instruks om korrekt gebyrinnberetning er sendt ut i rundskriv av 30. april 1996 med presisering i rundskriv av 3. juli 1996. |
| - |
Sjøfartsdirektoratet har i brev av 11. mars 1996, jf Utenriksdepartementets brev av mars 1996, tatt opp med Riksrevisjonen til nærmere avklaring den manglende funksjonsdeling mellom registrering og etterkontroll av registrerte data i de ulike edb-systemer. |
| - |
I gebyrsystemet er det nå mulig å få en oversikt over fartøy som skal ha redusert årsgebyr. |
| - |
Feillistene følges opp og gebyr utstedes når manglene/feilene angående sertifikater, fartsområde, fartøytypekoder, adressater mv er rettet opp. |
| - |
Fakturakontrolliste mottas jevnlig. |
| - |
Meldinger om registrering i NIS mottas fortløpende. Dessuten kontrolleres at NIS-gebyr er utstedt når supplement til Norges Skipsliste mottas hvert kvartal. |
| - |
Avstemmingsrutiner mot Oljedirektoratet (OD) er etablert. Kopi av refusjonskrav er bedt tilsendt som grunnlag for kontroll mot kassarapport fra OD. |
|
Utenriksdepartementet er for øvrig enig i at det var behov for en generell gjennomgang og forbedring av direktoratets rutine for innkreving av gebyrer ». |
Riksrevisjonen konstaterer at Sjøfartsdirektoratet gjennom flere år har hatt lite tilfredsstillende rutiner for behandling av skipskontrollgebyrer. Riksrevisjonen har merket seg de tiltak Utenriksdepartementet og Sjøfartsdirektoratet har satt i verk for å rette opp de påviste svakheter i avstemmingsrutinene, restansekontrollen og innkrevingsrutinene. Videre har Riksrevisjonen merket seg at avstemmingsproblemer søkes løst ved innføring av nytt økonomistyringssystem i Sjøfartsdirektoratet, og at Utenriksdepartementet om nødvendig vil ta opp med Justisdepartementet vanskene i forholdet til Statens innkrevingssentral. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
10.1.4 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg i forbindelse med Sjøfartsdirektoratets rutiner vedrørende skipskontrollgebyrer at avstemming pr. 31. desember for årene 1993, 1994 og 1995 ikke forelå ved kontrolltidspunktene, og at avstemming ikke utføres rutinemessig som forutsatt i Normalinstruksen for statsinstitusjoner som selv ikke utfører slike funksjoner. Komiteen registrerer videre at Utenriksdepartemenet i brev av 7. juni 1996 sier at avstemming av utgiftene for 1995 er under utarbeidelse, og at det til nå ikke har vært mulig å foreta avstemming av inntektene fordi tilgjengelige ressurser er blitt benyttet ved implementering av nytt økonomistyringssystem og manglende mottak av nødvendige rapporter fra Statens innkrevingssentral. Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen fortsatt vurderer Sjøfartsdirektoratets rutiner på dette området som lite tilfredstillende, og at dette ikke er tilstrekkelig prioritert og i strid med gjeldende regelverk. Komiteen vil derfor understreke at nødvendige tiltak må bli iverksatt snarest, slik at rutinene blir i samsvar med gjeldende regelverk. Komiteen har videre merket seg at Utenriksdepartementet og Sjøfartsdirektoratet nå har iverksatt tiltak for å rette opp de påviste svakhetene i avstemmingsrutinene, restansekontrollen og i innkrevingsrutinene.
10.2 Eiendommen Nansen Field i Los Angeles
Eiendommen Nansen Field i San Pedro nær Los Angeles ble kjøpt i 1948 av den norske stat gjennom Velferdstjenesten for handelsflåten. Kjøpet ble foretatt av daværende generalkonsul i Los Angeles som privatperson og finansiert ved hjelp av Nortrashipmidler og statlige bevilgninger. Eiendommen ble i 1952 overdratt til en stiftelse, « Seamen of Norway Inc. », som ble opprettet av norske myndigheter. Hensikten var at stiftelsen skulle sitte med hjemmelen til eiendommen på vegne av den norske stat, og at staten skulle ha kontroll med stiftelsen gjennom styret. En fast praksis ble etablert, hvor representanter fra norske myndigheter var medlemmer i styret. Den norske generalkonsulen i Los Angeles var til enhver tid formann og en representant fra Velferdstjenesten for handelsflåten var sekretær i kraft av sine stillinger (ex. officio).
Utenriksdepartementet har i St.prp. nr. 27 (1995-1996) orientert Stortinget om eiendommen Nansen Field og det mislykkede forsøk på å selge den, samt redegjort for utgiftene til den påfølgende rettssaken.
Riksrevisjonen tok i brev av 24. mai 1996 til Utenriksdepartementet opp flere sider ved saken. I sitt svarbrev viser Utenriksdepartementet til at det i 1981 i avtalen med Sportsklubben Fram ble bestemt at Frams leie skulle bestå i at klubben påtok seg ansvaret for vedlikeholdet av Nansen Field. Avtalen sa ikke noe om at Fram skulle ha styremedlemmer i stiftelsen. I 1982 ble det avholdt tre styremøter. Etter departementets viten er det ikke avholdt styremøter etter dette.
Departementet viser videre til at det ved skifte av generalkonsul i Los Angeles i 1985 ble informert om Nansen Field og den etablerte praksis. Generalkonsulen etablerte kontakt med andre medlemmer i styret, og informerte om at han hadde overtatt som ny styreformann. Det ble imidlertid ikke avholdt noen styremøter, og den nye generalkonsulen ble således aldri formelt valgt som styreformann.
Etter at Stortinget hadde besluttet salg av Velferdstjenestens eiendommer i utlandet, ble det ifølge departementet avholdt styremøte 12. januar 1991 i « Seamen of Norway Inc. » hvor kun to av styremedlemmene deltok. I styremøtet ble det valgt tre nye medlemmer, alle fra Fram, hvorav Frams styreformann ble valgt til ny formann i stiftelsen. Den norske generalkonsulen ble hverken innkalt til møtet eller informert etterpå. Generalkonsulen hadde i tiden etter dette møtet kontakt med Frams styreformann vedrørende Nansen Fields fremtid, uten at dette møtet ble nevnt. Generalkonsulen forholdt seg hele tiden til ham kun som Frams styreformann. Frams styreformann avviste i et brev datert 6. juni 1991 (mottatt 2 måneder senere) til Utenriksdepartementet ved generalkonsulen i Los Angeles, at Utenriksdepartementet hadde noen innflytelse over Nansen Field.
Norske myndigheter ble således først i august/september 1991 kjent med at Fram-representantene hadde valgt seg inn i styret. Fristen for å reise innsigelser mot styrevalget gikk ut i mai/juni 1992. Departementet hevder at man for sent ble gjort kjent med fristen.
I saken mot styret la dommeren til grunn at det ikke fulgte av vedtektene for « Seamen of Norway Inc. » at de personer som til enhver tid var generalkonsul og velferdssekretær var ex. officio formann og sekretær i stiftelsen, og det sittende styret ble godkjent som det lovlige styret i « Seamen of Norway Inc. ».
Når det gjelder Utenriksdepartementets klage til statsadvokaten i California, vises det til møte mellom generalkonsulen i San Francisco og visestatsadvokaten i California den 14. desember 1995. Visestatsadvokaten understreket at styret i « Seamen of Norway Inc. » var nødt til å bevise at eiendommen ble brukt i tråd med statuttene, og dersom statsadvokaten anså at dette ikke skjedde, ville statsadvokaten selv måtte gå til sak mot styret.
Riksrevisjonen reiser spørsmål om norske myndigheter i tilstrekkelig grad fulgte opp Nansen Field gjennom de styrende organer. I henhold til domsavsigelsen tapte den norske stat retten til å få omgjort styrevalget på grunn av passivitet. Dette er med på å underbygge Riksrevisjonens oppfatning av at Utenriksdepartementets oppfølging av Nansen Field i tiden før og etter at eiendommen ble besluttet solgt ikke har vært tilfredsstillende og som har medført at den norske stat er pådratt ekstra utgifter på totalt 8,2 mill. kroner.
Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
|
»I St.prp. nr. 27 (1995-1996) ble Stortinget orientert om eiendommen Nansen Field i Los Angeles og problemene knyttet til salg av eiendommen. I proposisjonen ble det også redegjort for utgiftene i forbindelse med den påfølgende rettssaken, og det ble samtidig fremmet forslag om en bevilgning på 8,2 mill kroner til dekning av disse utgiftene. Under behandlingen av saken sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag, jf Innst.S.nr.100 (1995-1996). |
|
Problemene vedrørende Nansen Field-saken har bl a sammenheng med at det i statuttene for stiftelsen « Seamen of Norway Inc. », som overtok den innkjøpte eiendommen i 1948, ikke var tatt inn at den norske stat var eier av eiendommen. Den norske stat overdro eiendommen formelt til « Seamen of Norway Inc. » for å oppnå skattefrihet etter amerikanske regler. I statuttene sto det heller ikke at den norske generalkonsul i Los Angeles skulle være formann i styret for stiftelsen. Dette var hovedgrunnen til at staten tapte saken mot det selvvalgte styret for « Seamen of Norway Inc. » |
|
Pga. endringene i skipsfarten og dermed redusert bruk av eiendommen, besluttet « Seamen of Norway Inc. » å leie ut Nansen Field fra 1981 til sportsklubben Fram. Leieavtalen gikk ut på at klubben skulle ta seg av vedlikeholdet av eiendommen, noe som fungerte tilfredsstillende for alle parter. I ettertid må det imidlertid erkjennes at denne ordningen forutsatte at den norske generalkonsulen til enhver tid utøvet kontroll i stiftelsen gjennom det formelle vervet som formann i styret. |
|
Da Utenriksdepartementet i august 1991 ble kjent med at representanter for styret i « Seamen of Norway Inc. » bestred den norske stats rett til eiendommen, ble generalkonsulatets advokatforbindelse bedt om å komme med en betenkning. Advokatens vurdering var at den norske stat hadde eiendomsretten til Nansen Field og følgelig rett til å selge eiendommen i tråd med Stortingets vedtak i 1989. Dette ble lagt til grunn for departementets videre kontakt med styret i « Seamen of Norway Inc. ». Det ble gjort flere forsøk på å komme frem til forlik med den andre part, men disse forsøkene strandet. |
|
I august 1991 meldte Framrepresentantene seg for Generalkonsulatet som medlemmer av styret. Fordi styret hadde vært uvirksomt i nærmere 10 år, ble det ikke umiddelbart reagert på at disse ikke var medlemmer av styret i 1982. Fristen for å reise innsigelse mot styrevalget ble fastsatt i ettertid gjennom dommerens fortolkning. |
|
Staten tapte søksmålet om eiendomsretten til eiendommen ved at amerikansk rett fant det sittende styret lovlig, en domsavsigelse som var uventet både for departementet og departementets amerikanske, juridiske rådgiver. |
|
Domstolens avgjørelse gjør imidlertid at det må konstateres at spørsmålet om eiendomsretten til Nansen Field, til tross for manglene ved stiftelsens statutter, ikke ble viet tilstrekkelig oppmerksomhet fra offentlig norsk hold før beslutningen om å avhende eiendommen ble tatt, og at dette har ført til ekstra utgifter for den norske stat. |
|
Utenriksdepartementet understreker det engasjement som ble utvist fra departementets og generalkonsulatets side etter at man ble oppmerksom på de mange spørsmål som beslutningen om avhendelse avdekket hadde som hovedmål å hindre at staten led tap. » |
Riksrevisjonen tar til etterretning departementets erkjennelse av at eiendomsretten til Nansen Field ikke ble viet tilstrekkelig oppmerksomhet før beslutningen om å avhende eiendommen ble tatt, og at dette har ført til ekstra utgifter for den norske stat. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
10.2.1 Komiteens merknader
Når det gjelder eiendommen Nansen Field i Los Angeles sier komiteen seg enig med Riksrevisjonen i at Utenriksdepartementet ikke i tilstrekkelig grad fulgte opp Nansen Field gjennom det styrende organ Seamen of Norway Inc. Bl.a. gjennom at generalkonsulen aldri ble offisielt valgt som styreformann, og at det aldri ble avholdt styremøter i hans tid som generalkonsul.
Komiteen er også enig i Riksrevisjonens konklusjoner m.h.t. domsavsigelsen som gjorde at den norske stat tapte retten til å få omgjort styrevalget pga. passivitet, noe som klart viser at Utenriksdepartementets oppfølgingen av Nansen Field i tiden før og etter at eiendommen ble besluttet avhendet ikke har vært tilfredstillende, og at dette har medført at den norske stat er påført ekstra utgifter på totalt 8,2 mill. kroner.
Komiteen har merket seg at departementet erkjenner disse forhold i sin antegnelse til Riksrevisjonen. Komiteen slutter seg med dette til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
10.3 Virksomheten ved velferdsstasjonen Norway House i San Francisco
Eiendommen Norway House (NH) ble gitt som gave i 1941 til Socialkomiteen for sjøfolk og noe senere ble stiftelsen Norway House Inc. etablert som den formelle eier av eiendommen. I 1948 overlot styret for stiftelsen driftsansvaret til norske myndigheter. Fra 1990 har Sjøfartsdirektoratet (SFD) hatt det administrative ansvaret for velferdsstasjonen som skulle drives på non-profit basis.
Kort tid etter at Sjøfartsdirektoratet overtok driftsansvaret oppsto det konflikt mellom direktoratet og bestyreren ved Norway House, og våren 1993 ble bestyreren suspendert fra sin stilling.
Riksrevisjonen oversendte 8. juli 1993 en ettersynsrapport til Utenriksdepartementet hvor det ble konkludert med at regnskapet ikke lot seg avstemme og at et nytt og bedre regnskapsopplegg burde prioriteres. Det ble videre fastslått at NHs gjeld var $ 283.000 (ca 1,8 mill. kroner) pr. mai 1993 og at den økonomiske situasjon var svært vanskelig. Riksrevisjonen anbefalte at SFD overlot det daglige ansvaret for driften til det lokale styret i San Francisco. Dette ble tatt til følge ved at det ble opprettet et arbeidsutvalg med egen instruks utgått fra styret for NH. UD bestemte i møte 21. juli 1993 at bestyrer skulle gjeninnsettes i sin stilling.
Situasjonen ved NH bedret seg ikke nevneverdig og forutsetningen om nedbetaling av gjeld ville sannsynligvis ikke bli oppfylt. Videre var det manglende etterlevelse av instrukser/retningslinjer samt indikasjoner på manglende kommunikasjon mellom Arbeidsutvalget/styret ved Norway House og Sjøfartsdirektoratet. Problemene med regnskapssystemet var også uløste.
Etter et nytt revisjonsbesøk i september 1994 konkluderte Riksrevisjonen i sin rapport oversendt Sjøfartsdirektoratet/Utenriksdepartementet 20. desember 1994 at stasjonens gjeld nå hadde økt til $ 419.000 (ca 2,7 mill. kroner), at likviditeten ved stasjonen var meget anstrengt, samt at gitte instrukser ikke var fulgt. I rapporten ble det foreslått en rekke tiltak for å bøte på situasjonen. Anbefalingene ble tatt til følge av SFD og instrukser ble gitt det lokale styret.
I januar 1995 kom imidlertid NH i akutt likviditetskrise. Dette medførte at SFD måtte yte et lån på $ 75.000 hvor det ble stilt klare betingelser for lånet herunder nedbetalingsplan og oppfølging av instruks.
Styret for NH meddelte i brev av 31. mars 1995 at man ikke så seg i stand til å opprettholde den nåværende driftsformen ved stasjonen, og SFD bestemte at driften ved stasjonen i sin nåværende form skulle legges ned, i framtiden skulle Norway House drives etter de opprinnelige statutter av et frittstående styre, den norske stat skulle dekke den pådratte gjeld ved NH og bestyreren hjemkalles til Norge. En privat revisor ble engasjert til å gå igjennom regnskapene og gjeldssituasjonen ved stasjonen.
Bestyreren gikk til sak mot styret for Norway House Inc., og det ble oppnådd forlik i mars 1996. En egen overtakelsesavtale innebærer at den norske stat trekker seg helt ut av virksomheten og skal i framtiden ikke ha noe økonomisk ansvar eller forpliktelser. Sjøfartsdirektoratet har imidlertid gitt det lokale styret en garanti for et eventuelt driftsunderskudd etter at ordinære utgifter er dekket, på opp til $ 10.000 for det gjenværende av 1996.
Riksrevisjonen har fulgt nedleggelsesprosessen nøye og etterlyste tidligere manglende innsendt regnskapsmateriale og et sluttregnskap. Direktoratet uttalte 24. juni 1996 at sluttregnskap pr. 31. mai 1996 vil bli oversendt Riksrevisjonen så snart dette foreligger.
I brev av 23. mai 1996 opplyser direktoratet at samlet gjeld utgjør ca 4 mill. kroner. Det er også påløpt ikke ubetydelige administrative kostnader i UD og SFD.
Riksrevisjonen konstaterer at staten har tapt ca 4 mill. kroner på sitt engasjement i Norway House.
Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
|
« Det har vært en klar forutsetning at driften av Norway House i San Francisco skulle være selvfinansierende. Da driften ble besluttet videreført i 1993 etter at det var påvist en gjeld på 1,8 mill. kroner, ble Riksrevisjonens anbefalinger om ny styringsmodell tatt til følge, og Sjøfartsdirektoratet forutsatte at gjelden skulle nedbetales innen 1. januar 1995. |
|
Gjelden økte ytterligere imidlertid. En ikke ubetydelig del av utgiftene har sammenheng med selve avviklingen av statens engasjement i driften av Norway House. |
|
Sluttregnskapet pr 31. mai 1996 ventes i løpet av september 1996. |
|
Som omtalt i Riksrevisjonens antegnelser gjenstår utgifter på ca 830.000 kroner som følge av driften ved Norway House frem til 31. mai 1996. Utenriksdepartementet og Sjøfartsdirektoratet vil innenfor sine administrative budsjettrammer dekke disse utgiftene. Norway House er dermed gjeldfritt. Det nye styret for Norway House som overtok ansvaret for driften pr 1. juni 1996, legger til grunn at driften av Norway House heretter skal være selvfinansierende. Sjøfartsdirektoratet har imidlertid gitt tilsagn om driftsstøtte i 1996 på USD 10.000 dersom dette skulle vise seg nødvendig. |
|
Generalkonsulatet i San Francisco og det nye styret for stiftelsen Norway House Inc. har gjort en betydelig innsats for å få Norway House i drift igjen. Styret ønsker å drive Norway House som et pensjonat, fortsatt med fortrinnsrett for sjøfolk og samtidig gjøre det til et samlingssted og kulturhus for Norge. Utenriksdepartementet venter at Norway House vil være selvfinansierende etter den nye driftsmodellen, og staten vil være uten økonomisk ansvar for eventuelle underskudd. » |
Riksrevisjonen konstaterer at virksomheten ved Norway House har vært styrt på en lite tilfredsstillende måte, herunder har det vært betydelig svikt i regnskapsføringen, og manglende kommunikasjon mellom Utenriksdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, det lokale styret og bestyrer ved Norway House. Disse forhold har etter Riksrevisjonens oppfatning medvirket til at det ikke ble etablert en økonomisk og rasjonell drift ved stasjonen. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».
10.3.1 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at staten har tapt ca 4 mill. kroner i sitt engasjement i Norway House i San Francisco. Komiteen konstaterer at virksomheten ved Norway House har vært styrt på en lite tilfredstillende måte, og at det har vært betydelig svikt i regnskapsføringen. Videre har manglende kommunikasjon mellom Utenriksdepartementet, Sjøfartsdirektoratet og den lokale bestyrer og styret vært en bidragsfaktor. Komiteen er enig med Riksrevisjonen at disse forholdene har medvirket til at det ikke ble etablert en økonomisk og rasjonell drift ved stasjonen. Komiteen slutter seg med dette til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».
Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I.
Utdrag fra statsregnskapet for 1995 vedlegges protokollen.
II.
Antegnelsene til statsregnskapet for 1995 vedkommende
Administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finans- og tolldepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet, sak 1, 3, 4, 5, 6, 7.
Justis- og politidepartementet, sak 1, 2, 3, 4, 5, 7.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og arbeidsdepartementet
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet, sak 1, 2, 3, 5.
Miljøverndepartementet
Nærings- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
blir desidert i samsvar med innstillingen fra Riksrevisjonen.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. mars 1997.
|
| |
Petter Thomassen, |
|
| |
leder og ordf. for |
| |
Nærings- og |
| |
energidepartementet
|
| Dag Jostein Fjærvoll, |
Edvard Grimstad, |
Carl I Hagen, |
| ordf. for |
ordf. for |
ordf. for Finans- og |
| Samferdselsdepartementet. |
Forsvarsdepartementet. |
tolldepartementet.
|
| Sigvald Oppebøen Hansen, |
Sigbjørn Johnsen, |
Jan P Syse, |
| ordf. for |
ordf. for Kirke-, |
ordf. for |
| Fiskeridepartementet og |
utdannings- og |
Administrasjons- |
| Landbruksdepartementet. |
forskningsdepartementet. |
departementet og Barne- |
| |
|
og familiedepartementet.
|
| Gunnar Skaug, |
Marit Tingelstad, |
Ragna Berget Jørgensen, |
| ordf. for |
ordf. for Sosial- og |
ordf. for |
| Kulturdepartementet. |
helsedepartementet. |
Utenriksdepartementet |
| |
|
og Justisdepartementet.
|
| |
|
Kjellbjørg Lunde, |
| |
|
sekretær og ordf. for |
| |
|
Kommunal- og |
| |
|
arbeidsdepartementet og |
| |
|
Miljøverndepartementet |