Spørsmålet om bruk av innkallingsretten ble aktualisert i forbindelse med komiteens behandling av særskilt melding av 5. desember 1996 fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste - om overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR - og statsministerens redegjørelse om samme sak av 16. desember 1996. Komiteen ønsket i forbindelse med behandling av denne saken - i tillegg til en høring med daværende justisminister Holt, å høre to navngitte embetsmenn i Justisdepartementet. Denne anmodningen ble først avslått fra statsrådens side, men det ble senere gitt samtykke til en felles åpen høring med statsråden og de to embetsmennene, og slik høring ble holdt den 24. februar. Dermed bortfalt også bakgrunnen for komiteens vedtak av 21. januar 1997 om å foreslå at Stortinget tok i bruk innkallingsretten etter Grunnloven § 75 h.
Komiteen vil likevel avgi en innstilling om generelle spørsmål vedrørende bruk av den grunnlovfestede innkallingsrett, og fremmer i den anledning to konkrete forslag til endring av Stortingets forretningsorden (FO) som omhandler gjennomføring av høringer på bakgrunn av vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 h.
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (heretter omtalt som Kontrollutvalget) avga den 5. desember 1996 særskilt melding til Stortinget om overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR - Dok.nr.16 (1996-1997). Kontrollutvalgets melding ble oversendt Stortinget den 12. desember 1996, og ble ved Stortingets vedtak 16. desember oversendt kontroll- og konstitusjonskomiteen til behandling. Samme dag holdt statsministeren en redegjørelse i Stortinget om sider ved samme sak, og denne meldingen ble oversendt kontroll- og konstitusjonskomiteen til behandling. Som del av statsministerens redegjørelse fulgte en redegjørelse fra justisminister Anne Holt vedrørende Justisdepartementets befatning med denne saken.
Som ledd i sin saksbehandling besluttet komiteen den 19. desember 1996 å holde åpne høringer til belysning av visse sider ved saken. I den anledning ble det den 20. desember sendt brev til Justisdepartementet ved statsråden, der det ble anmodet om at statsråden møtte til åpen høring om saken den 27. januar 1997. I tillegg ble det anmodet om at komiteen samme dag kunne høre departementsråden i Justisdepartementet, samt at komiteen i en egen høring den 17. januar 1997 kunne høre en tidligere ekspedisjonssjef i Justisdepartementets politiavdeling samt den nylig fratrådte overvåkingssjefen.
Tema for disse høringene ble opplyst å ville være Justisdepartementets befatning med overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR, herunder opplysninger knyttet til Berge Furre og arkivmateriale som var stilt til disposisjon for Lundkommisjonen under dennes besøk i DDR, dette både forut for og etter at Kontrollutvalget innledet sin granskning av saken.
Den 7. januar 1997 mottok komiteen svar fra justisminister Anne Holt om at hun ville møte til høring som anmodet av komiteen. Når det gjaldt spørsmålet om høring av embetsmenn i departementet, uttalte statsråden at hun fant det prinsipielt korrekt at det er statsråden som svarer på vegne av Justisdepartementet, og det ble derfor meddelt at departementsråd Surlien og ekspedisjonssjef Berit Fosheim ikke ville møte til høring i komiteen henholdsvis den 27. og 17. januar.
Tidligere overvåkingssjef Hans Olav Østgaard møtte for øvrig til en åpen høring i komiteen den 17. januar 1997.
Komiteen vedtok den 9. januar å innhente en betenkning fra Stortingets kontor i forbindelse med den praktiske gjennomføringen av en eventuell høring med hjemmel i Grunnloven § 75 h under dagens forhold. Slik uttalelse fra Stortingets kontor ble mottatt den 16. januar. Uttalelsen følger som trykt vedlegg til innstillingen.
Komiteen vedtok den 21. januar 1997, mot stemmene fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, å ta opp som egen sak spørsmålet om å bruke Grunnloven § 75 h ved gjennomføring av komiteens vedtatte høring i saken om Kontrollutvalgets særskilte melding og statsministerenes redegjørelse hva angikk to embetsmenn.
Komiteen rettet den 5. februar 1997 en ny henvendelse til Justisdepartementet v. statsråd Gerd-Liv Valla. Det ble vist bl.a. til uttalelser fra tidligere overvåkingssjef Østgaard under komiteens høring den 17. januar, og departementet ble anmodet om ytterligere bidrag til å klargjøre sakens behandling for sitt vedkommende, hvoretter komiteen anmodet statsråden om å bidra til at departementsråd Rakel Surlien og ekspedisjonssjef Berit Fosheim kunne delta i en felles åpen høring med statsråden.
Ved Justisdepartementets brev den 11. februar bekreftet statsråden at hun ville møte til en felles åpen høring med de to aktuelle embetsmenn. Slik høring ble holdt den 24. februar 1997.
I og med at statsråden på denne måten aksepterte at de to aktuelle embetsmenn deltok i en felles åpen høring med statsråden, er følgelig grunnlaget for å benytte innkallingsretten etter Grunnloven § 75 h bortfalt i dette konkrete tilfellet. Komiteen ønsker likevel å avgi en innstilling som på generelt grunnlag drøfter spørsmål i tilknytning til bruk av innkallingsretten, og viser til at dette var et premiss for vedtaket om å ta opp spørsmålet om bruk av innkallingsretten. Komiteen finner det formålstjenlig med en generell gjennomgang av noen av de spørsmål som bruk av innkallingsretten reiser, dette under henvisning til den lange tid som er gått siden bestemmelsen om innkalling i henhold til Grunnloven § 75 h sist var i bruk, og til behovet for å foreta tilpasninger i forretningsordenens bestemmelser om gjennomføring av denne type høringer.
Det følger av bestemmelsen i Grunnloven § 75 h at Stortinget kan kreve innkalt enhver til å avgi forklaring for Stortinget. Bestemmelsen lyder som følger:
|
« Det tilkommer Stortinget: |
|
h. at kunne fordre Enhver til at møde for sig i Statssager, Kongen og den kongelige Familie undtagen; dog gjælder denne Undtagelse ikke for de kongelige Prinser, forsaavidt de maatte beklæde Embeder, » |
I Stortingets forretningsorden kap. 8 er det tatt inn bestemmelser om « tingenes forretninger etter Grunnloven § 75 ». I § 48 pkt. 2 heter det således:
|
« De rettigheter som er omtalt i § 75 f og h, kan utøves både av det samlede Storting og av Odelstinget særskilt. » |
I Forretningsordenen § 49 heter det videre:
|
« Når Stortinget eller Odelstinget mener det er nødvendig å innkalle noen til å møte etter Grunnloven § 75 h, skal presidenten i vedkommende ting sørge for at det blir sendt innkalling. |
|
Innkallingen skal uttrykkelig nevne den sak eller de saker som tinget ønsker forklaringer om. Den skal også gjengi tingets vedtak om hvorledes den innkalte skal bekrefte sin forklaring - med ed eller med høytidelig forsikring. Den innkalte skal videre få en gjenpart av de bestemmelser som Stortinget har vedtatt som framgangsmåte når noen innkalles etter Grunnloven § 75 h. » |
Innkallingsretten er videre omhandlet i lov av 3. august 1897 nr. 2 om særlige straffebestemmelser m.v. for personer som i henhold til Grunnloven § 75 h innkalles til å møte for Stortinget. § 1 i denne loven bestemmer at den som unnlater å møte i henhold til en innkalling etter § 75 h eller vegrer seg for å avgi forklaring - som han er pliktig til etter bestemmelsen - eller som nekter å bekrefte forklaringen med en høytidelig forsikring etter reglene i domstolsloven § 141, blir straffet med bot. I § 2 heter det at den som forsettlig forklarer seg i strid med forsikring som nevnt i § 1, straffes som bestemt i straffeloven § 163. Prosesslovgivningens bestemmelser om ed ble opphevet i 1985, og av dette må en legge til grunn at det ikke lenger er aktuelt å avkreve edsavleggelse for en som er innkalt etter Grunnloven § 75 h, jf. bestemmelsen i Forretningsordenen § 49 andre ledd.
Innkallingsretten har vært en del av vår konstitusjon siden Grunnlovens ble vedtatt i 1814. Bestemmelsen synes å ha spilt en særlig sentral rolle når det gjelder forholdet mellom statsmaktene i tiden forut for innføringen av den parlamentariske praksis, og likeledes i tiden rett etter - før denne praksis var helt festnet. Grunnloven § 75 h ble siste gang brukt i 1933 i forbindelse med den såkalte Grønlandssaken, hvor sendemann Wedel-Jarlsberg ble innkalt for å redegjøre for sin befatning med Grønlandssaken, herunder forhandlingene med Danmark om Øst-Grønland. Wedel Jarlsberg forklarte seg for Stortinget i plenum for lukkede dører. En historisk gjennomgang av innkallingsretten er for øvrig gjengitt i « Jussens venner » 1972 s. 68 ff. (Arne Fliflet). Bestemmelsen er videre omtalt i « Det Norske Storting gjennom 150 år », bind I s. 325-327 og bind II s. 313-315, samt bl.a. av Frede Castberg i « Norges Statsforfatning » bind II s. 330-331.
Det har vært lagt til grunn i konstitusjonell teori at innkallingsretten etter Grunnloven tilkommer Stortinget eller Odelstinget i plenum. Denne retten kan således ikke delegeres til en stortingskomité, jf. bl.a. Innst.S.nr.211 (1952), samt kommentarer til Stortingets forretningsorden (Erik Mo og Guttorm Hansen s. 54 og s. 94). Dette har også vært lagt til grunn i forarbeidene til Stortingets forretningsorden § 21a om åpne komitéhøringer, jf. Innst.S.nr.8 (1995-1996) s. 11-12. Det har videre vært lagt til grunn at innkallingsretten etter § 75 h gjelder enhver person, samt at det vil være møte- og forklaringsplikt for de som måtte bli innkalt etter denne bestemmelsen.
Det er videre lagt til grunn i konstitusjonell teori at forklaringsplikten innebærer at en embets- eller tjenestemann som forklarer seg i henhold til bestemmelsen ikke - som det er lagt til grunn for høringer i komiteene - er bundet av lojalitetsplikt til sin overordnede statsråd, jf. bl.a. en uttalelse avgitt av Justisdepartementets lovavdeling i 1973 i forbindelse med den såkalte Crotale-saken, hvor det slås fast at en embets- eller tjenestemann ikke kan nekte å svare på spørsmål ut fra lojalitetshensyn til statsråden. Stortinget har videre full anledning til å avdekke interne forhold i administrasjonen, hvis tinget ønsker det. Som det også fremgår av Dag Berggrav (« Slik styres Norge » 1994 s. 123) er den som avgir forklaring bare forpliktet av sannheten, men som han uttaler: « i selve den formen han gir sine svar, må han søke å være så lojal som mulig ». All den tid en innkalling av en embets- eller tjenestemann etter § 75 h ikke er betinget av statsrådens samtykke, trenger innkallingen heller ikke skje via statsråden.
Det følger naturlig av bestemmelsen at en innkalling etter Grunnloven skjer i det enkelte tilfelle der Stortinget finner dette påkrevet, et vedtak om innkalling vil således gjelde innkalling av eller en flere bestemte personer.
4.1 Generelle spørsmål ved bruk av Grunnloven § 75 h
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at bestemmelsen i Grunnloven § 75 h ikke har vært i bruk på lang tid. Det har imidlertid ikke vært anført - heller ikke fra Regjeringens side i den konkrete sak som foranlediget at spørsmålet om bruk av innkallingsretten ble reist - at denne bestemmelsen ikke fortsatt skulle hjemle at personer blir innkalt til Stortinget for å svare på spørsmål. Det forhold at denne bestemmelsen ikke har vært tatt i bruk siden 1933, viser etter komiteens mening imidlertid at dette ikke har vært et nødvendig virkemiddel for å kunne holde ønskede og påkrevde høringer med statsråder og andre, det være seg i komiteene eller også gjennom statsrådenes ordinære deltakelse i Stortingets plenum eller avdelinger. Tvert om - bevisstheten om at Stortinget har denne spesielle hjemmelen til å innkalle til høring, kan meget vel ha vært medvirkende til den praksis som har fått utvikle seg med omfattende høringer av representanter for den utøvende myndighet. Komiteen vil i denne sammenheng vise til det som er uttalt i kommentarutgave til Stortingets forretningsorden (Mo og Hansen) vedrørende høringer i stortingskomiteene, jf. FO § 21 tredje ledd (s. 54):
|
« Komiteen kan anmode en person om å gi opplysninger , men bare Stortinget og Odelstinget kan pålegge noen å møte i samsvar med Grunnloven § 75 litra h. Slik Grunnloven fortolkes, kan Stortinget ikke delegere denne myndighet til komiteene. Men i praksis har dette stort sett ikke skapt nevneverdige problemer for komiteenes arbeid. Den som anmodes om å møte, vil som regel etterkomme anmodning fra komiteen. » |
En annen sak er at utstrakt bruk av høringer, hvor statsrådene uten videre etterkommer en anmodning fra en stortingskomité, er en naturlig følge av det parlamentariske system.
Når bestemmelsen i Grunnloven § 75 h ikke har vært benyttet i etterkrigstiden, sier det seg selv at eventuell bruk av bestemmelsen reiser flere prinsipielle og praktiske spørsmål, spørsmål som komiteen finner fortjener en vurdering og avklaring uavhengig av den oppståtte situasjon når det gjelder høringer av embetsmenn i saken om Kontrollutvalgets melding til Stortinget om Overvåkningstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR - Dok.nr.16 (1996-1997) og statsministerens redegjørelse 16. desember 1996. Dette er derfor forhold komiteen vil søke å drøfte - på generelt grunnlag - i det følgende. Komiteen finner altså at en slik gjennomgang bør kunne foretas uavhengig av de konkrete forhold som foranlediget at spørsmålet kom opp.
De spørsmål som komiteen på generelt grunnlag finner naturlig bør avklares i en slik sammenheng, er bl.a.:
| - |
hvilke situasjoner kan aktualisere innkalling etter Grunnloven § 75 h? |
| - |
hvilke personer kan innkalles etter denne bestemmelsen? |
| - |
hvordan skal en innkalling etter § 75 h forberedes? |
| - |
skal eventuell forklaring i henhold til § 75 h skje i Stortingets plenum eller kan den skje for en komité? |
| - |
hvilke nærmere regler skal gis for gjennomføring av en høring i henhold til § 75 h? |
| - |
hvilken betydning har innføring av åpne høringer for gjennomføring av en høring i henhold til bestemmelsen? |
4.1.1 I hvilke saker kan innkallingsretten benyttes?
Det første spørsmålet dreier seg om hvilke situasjoner som kan aktualisere bruk av innkallingsretten etter Grunnloven, herunder også hvilke saker som kan nødvendiggjøre en slik innkalling.
En innkalling etter § 75 h kan tenkes å skje uansett type sak som er til behandling. Etter bestemmelsen kan innkalling skje overfor enhver «i statssaker». Dette har etter tradisjonell statsrettslig teori ikke vært antatt å medføre annen begrensning enn at innkallingsretten ikke skal nyttes i andre saker enn de Stortinget etter Grunnloven har adgang til å behandle. Dette vil under dagens forhold omfatte alle typer saker som hører under Regjeringens eller forvaltningens myndighetsområde. Komiteen viser til hva Castberg (Norges Statsforfatning II s. 330-331) uttaler om dette:
|
« myndigheten etter Grunnloven § 75 h er nemlig et middel til å utøve både den politiske kontroll som tilligger Stortinget, og den konstitusjonelle kontroll som tilligger Odelstinget. » |
Om Lagtinget viser han til at det ikke er noe organ for konstitusjonell kontroll:
|
« Derfor kan det heller ikke antas at et så typisk kontrollmiddel som retten til avhøring etter Grunnloven § 75 h tilligger Lagtinget. » |
Castberg forutsetter således at innkallingsretten kan komme til anvendelse i saker vedrørende Stortingets kontroll med den utøvende makt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, finner for sin del at høringer - hva enten de skjer i form av ordinære komitéhøringer eller som følge av en innkalling basert på et vedtak med hjemmel i § 75 h, ofte vil være naturlige i kontrollsammenheng.
4.1.2 Hvem kan innkalles ved bruk av Grunnloven § 75 h?
Når det gjelder spørsmålet om hvilke personer som kan innkalles etter grunnlovsbestemmelsen, viser komiteen til at det ikke er anført tvil om at bestemmelsen må tolkes etter ordlyden - innkallingsretten gjelder « enhver ». Denne grunnlovsparagrafen gir Stortinget en suveren rett til å få enhver til å møte for seg i statssaker med unntak av Kongen og den kongelige familie, hvor unntak ikke gjelder for kongelige prinser hvis de måtte inneha embeter. Den eneste tenkelige begrensing følger av det som er anført foran - spørsmålet om hvem som kan innkalles begrenses naturlig av i hvilke saker innkallingsretten kan være aktuell. I praksis antar komiteen at bestemmelsen er klart mindre aktuell for privatpersoner enn for personer som har eller har hatt en funksjon innenfor forvaltningen.
Komiteen viser til at høringer på komiténivå er blitt en stadig viktigere del av arbeidsprosessen i Stortinget. Slike høringer kan holdes med privatpersoner, organisasjoner eller med representanter for Regjeringen i forbindelse med saker som komiteene har til behandling.
Statsrådenes deltagelse i Storting og Odelsting er en selvfølgelig del av vår parlamentariske statsskikk, likeså er det blitt en selvfølgelig del av arbeidsordningen i Stortinget og av relasjonene mellom Storting og regjering at en statsråd etterkommer en anmodning fra en stortingskomité om å møte til høring i komiteen. Det vil da i hovedsak dreie seg om å gi supplerende opplysninger i saker som vedkommende statsråds departement har lagt frem for Stortinget, men vil også kunne inngå som et ledd i Stortingets kontroll med regjering og forvaltning. Det er lite tenkelig at en statsråd vil nekte å etterkomme en anmodning om å møte for en komité eller for Stortinget i plenum.
Komiteen viser til at høring av embets- og tjenestemenn som regel skjer ved at de aktuelle embets/tjenestemenn bistår statsråden under en komitéhøring. Det skjer undertiden at en stortingskomité ønsker å høre en embetsmann særskilt. I slike tilfeller skjer innkallingen gjennom statsråden, og komiteen er således avhengig av statsrådens samtykke. Komiteen viser her til Innst.S.nr.8 (1995-1996) om innføring av en prøveordning med åpne høringer, hvor flertallet uttaler:
|
« All den tid det er antatt at innkallingsretten ikke tilkommer stortingskomiteene, kan hverken statsråder eller embets- og tjenestemenn pålegges å møte for en komité, og det er samtidig lagt til grunn at embets- og tjenestemenn ikke vil kunne møte hvis den ansvarlige statsråd ikke samtykker. I forlengelsen av dette antas at en statsråd må kunne sette vilkår for at en underordnet embetsmann skal møte, f.eks. at statsråden selv får være tilstede. » |
Under høringer med embets- og tjenestemenn i departementene viser komiteen videre til at det da er lagt til grunn at vedkommende embetsmann er bundet av sin lojalitetsplikt til sin statsråd. Komiteen legger uten videre til grunn at dette gjelder hva enten statsråden er tilstede under høringen eller ikke.
Når det gjelder høringer i komiteene, er det etterhvert utviklet en fast praksis for at statsråder, eventuelt sammen med sine embets- og tjenestemenn, etterkommer en anmodning om å møte for en stortingskomité. Dette finner komiteen har bidratt til at innkallingsretten ikke har spilt noen sentral rolle når det gjelder forholdet Storting og regjering.
Som eksempler på saker hvor en komité særskilt har ønsket å høre embetsmenn, viser komiteen til at kontroll- og konstitusjonskomiteen under behandling av en embetsutnevnelse (utnevnelse av direktør for nytt rikshospital) ba om at en navngitt ekspedisjonssjef i Sosial- og helsedepartementer møtte i forbindelse med at komiteen ba helseministeren møte til høring i komiteen. Videre vil komiteen vise til at til den første høring etter innføring av prøveordningen med åpne høringer, forutsatte komiteen at ledelsen for Rikstrygdeverket møtte til høringen om TRESS-90 sammen med sosialministeren, hvilket statsråden ikke hadde innvendinger mot.
Andre saker som komiteen finner kan belyse embetsmenns deltagelse i høringer i Stortinget, er den såkalte Crotale-saken i 1973, hvor flere embetsmenn var inne til høring i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomiteen. Av referatet fra denne høringen fremgår at statsminister Korvald var tilstede under høringen med en embetsmann i Utenriksdepartementet, men at bare embetsmannen uttalte seg om saken.
Komiteen viser videre til behandlingen av utenriksminister Svenn Strays redegjørelse i Treholt-saken, hvor kontrollkomiteen i 1989 ønsket å høre flere embetsmenn i forbindelse med ulike spørsmål, bl.a. om opptak av Arne Treholt på Forsvarets Høyskole. Regjeringen hadde ikke innvendinger til at disse møtte til høring, og dette skjedde også uten at statsråden var tilstede.
Komiteen kan for øvrig ikke se at innføring av åpne høringer i seg selv skulle medføre endringer i den tidligere praksis, hverken når det gjelder embetsmenns deltagelse i stortingshøringer eller når det gjelder prinsippet om statsrådenes ansvar. Komiteen mener at åpne høringer ikke bør brukes til å eksponere ansvarsforhold internt i departementene, og dette er forhold som en komité må ta hensyn til under høringer hvor embets- og tjenestemenn deltar. Komiteen understreker at slike høringer skal skje som ledd i en saksbehandling for å kunne vurdere statsrådenes ansvar overfor Stortinget.
Komiteens mindretall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti, mener at når det gjelder embetsmenn/tjenestemenn i departementene, må det understrekes at disse er en del av statsrådenes sekretariat. Innkalling av disse til høringer bør derfor skje i samråd med vedkommende statsråd og Stortinget bør unngå å kalle dem inn uavhengig av statsråden, slik praksis har vært i hele etterkrigstiden. Dette er også en praksis som tjener til å understreke at det er statsråden - og bare statsråden - som er ansvarlig i forhold til Stortinget.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil understreke den store forskjell som eksisterer mellom embets/tjenestemenn i de ytre etater og i departementene. Embetsmenn i de ytre etater er faglig uavhengig av departementene og bør derfor ha en ubegrenset plikt til å fremføre og forsvare sine faglige synspunkter uavhengig av den til enhver tid sittende statsråd. Når det imidlertid gjelder embetsmenn/tjenestemenn i departementene, som i realiteten er og må være statsrådenes sekretariater i den nuværende oppbygging av statsforvaltningen, er det annerledes. Det må derfor slås fast at når det er departementets handlemåte i en eller flere saker som det avholdes høringer om, så vil det være naturlig om slike høringer begrenses til den ytre faglige etat når det gjelder embets- og tjenestemenn.
Komiteen viser til at anmodninger fra en stortingskomité om å høre embetsmenn, som nevnt normalt har blitt etterkommet fra regjeringens side. Om en slik anmodning ikke skulle bli etterkommet fra den ansvarlige statsråd, vil det kunne være et relevant virkemiddel for Stortinget å vurdere bruk av § 75 h. Komiteen viser her også til Innst.S.nr.8 (1995-1996) - om forslag om innføring av åpne høringer, hvor komiteen, alle unntatt Arbeiderpartiet, uttalte (s. 11):
|
« I henhold til Grunnloven § 75 bokstav h kan Stortinget kreve at enhver møter for seg i statssaker. Denne bestemmelsen er forstått slik at det kreves et plenumsvedtak for at denne innkallingsretten kan benyttes. ... Den enkelte komité kan således ikke kreve at noen møter for komiteen - såfremt noen ikke etterkommer en anmodning om å møte for en komité, må komiteen gå veien om Stortingets plenum for eventuelt å tvinge dette gjennom ». |
Komiteen vil videre vise til at Stortingets presidentskap i et brev av 16. februar 1951 til stortingskomiteene uttalte:
|
« dersom en stortingskomité ønsker å innkalle en departementsfunksjonær eller en annen embetsmann i sentraladministrasjonen til konferanse i komiteen, bør vedkommende statsråd på forhånd underrettes og hans samtykke innhentes. Skulle et slikt samtykke nektes, bør innberetning gis til Presidentskapet. » |
Presidentskapets uttalelse om at det skal gis innberetning til Presidentskapet såfremt samtykke til at en embetsmann møter for en stortingskomité ikke blir gitt, antar komiteen har sin bakgrunn i bestemmelsen om innkallingsrett; i slike tilfeller er det naturlig at spørsmålet vurderes i forhold til den spesielle hjemmel i Grunnloven § 75 h hvor Stortinget kan innkalle enhver til å forklare seg i statssaker for Stortinget i plenum. Dette illustrerer etter komiteens oppfatning at innkallingsretten under dagens forhold i hovedsak vil være aktuell hvis en stortingskomité ikke får oppfylt sitt ønske om gjennomføring av en høring i komiteen etter reglene om frivillig oppmøte til høring. At innkalling skal være nødvendig for å få en statsråd i tale, er lite praktisk, da det parlamentariske ansvar alene tilsier at en anmodning om å møte for Stortinget eller også en stortingskomité normalt vil bli etterkommet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil henvise til at Grunnloven § 75h ikke har noen spesiell funksjon i forhold til komitéhøringer av embetsmenn i ulike saker. Det har i over 60 år vært unødvendig for Stortinget å innkalle personer til høring ved bruk av denne paragrafen i Norges grunnlov. Når det gjelder embetsverket vil disse medlemmer understreke at det i hele etterkrigstiden har vært funnet praktiske ordninger mellom ulike regjeringer og Stortingets komiteer mht. innhenting av faktaopplysninger fra embetsverket i konkrete saker, enten skriftlig eller gjennom muntlige fremstillinger i komiteene. Disse medlemmer vil også understreke at denne paragrafen i sammenheng med lov av 3. august 1897 nr. 2 , gjelder enhver norsk borger uavhengig av samfunnsposisjon. Disse medlemmer vil videre understreke at denne grunnlovsparagrafen ikke er knyttet spesielt opp mot ulike former for komitéhøringer.
Disse medlemmer mener videre at den praksis som storting og regjering har praktisert mht. høring av embetsmenn på bakgrunn av statsrådens samtykke, må være klart retningsgivende i henhold til konstitusjonell sedvane og praksis. Å se Grunnloven § 75 h i sammenheng med dette, er etter disse medlemmers oppfatning kun relevant hvis en situasjon skulle oppstå hvor en regjering skulle nekte å etterkomme ønsker fra stortingets komiteer om å motta faktiske opplysninger fra embetsverket i en konkret sak. En slik situasjon har etter disse medlemmers oppfatning ikke vært aktuelt frem til i dag. Disse medlemmer vil derfor understreke at problemstillinger knyttet til høringer av embetsmenn, ikke er relevant i forhold til en prinsipiell gjennomgang av Grunnloven § 75 h. Når det gjelder høringer med embetsmenn er det disse medlemmers klare oppfatning at den sedvane som Storting og ulike regjeringer har praktisert i alle år på dette felt har vært dekkende, uavhengig av eksistensen av Grunnloven § 75 h.
4.1.3 Forberedelse og gjennomføring av en høring med bakgrunn i innkallingsretten
Komiteen viser til at forberedelse av en innkalling etter Grunnloven § 75 h til dels er regulert i Stortingets forretningsorden, jf. § 49. Der heter det at presidenten i vedkommende ting skal sørge for at det blir sendt innkalling. Innkallingen skal etter bestemmelsen uttrykkelig nevne den sak eller de saker som tinget ønsker forklaringer om. Den skal også gjengi tingets vedtak om hvorledes den innkalte skal bekrefte sin forklaring. I det komiteen viser til hva som er sagt foran om edsavleggelse, vil en for øvrig bemerke at Forretningsordenens § 49 bør endres på dette punktet. Innkallingen skal videre vise til de bestemmelser som Stortinget har vedtatt om fremgangsmåten for en slik høring. Om dette var det tidligere utførlige bestemmelser i Stortingets forretningsorden. I daværende § 44 het det således i første ledd tredje punktum, og andre ledd:
|
« Deretter skal presidenten - etter tingets vedtak - legge fram for ham de spørsmål som man ønsker opplysninger om. |
|
Under møtet kan enhver representant stille spørsmål for å få nærmere opplysninger om den sak som ligger til grunn for innkallelsen. Når en representant har stilt slikt spørsmål, skal presidenten - uten forutgående debatt og før noen annen får høve til å komme med flere spørsmål - la tinget stemme over om spørsmålet skal legges frem for den innkalte. » |
I paragrafens femte og sjette ledd het det at den innkalte kan også gi skriftlige opplysninger, som vedlegges saken.
Bestemmelsen i Forretningsordenens § 44 ble opphevet i 1966. I Innst.S.nr.65 (1965-1966) het det om dette:
|
« Den nåværende § 44 i Forretningsordenen foreslås sløyfet. Etter komiteens mening er det ikke påkrevd å ha disse bestemmelsene som en del av selve Forretningsordenen De detaljerte regler for innkalling, edsavleggelse osv. bør kunne gis av Stortinget ved eget vedtak. » |
Dette må bety at Stortinget står forholdsvis fritt til i det enkelte tilfelle å fastsette nærmere regler for gjennomføring av en høring etter bestemmelsen.
4.1.4 Kan gjennomføring av en høring med bakgrunn i bruk av innkallingsretten delegeres til komité?
Et sentralt spørsmål når det gjelder bruk av innkallingsretten er for hvem en slik høring eventuell skal gjennomføres. En gjennomgang av tidligere praksis viser at den som har vært innkalt for å avgi forklaring etter bestemmelsen har forklart seg for Stortingets plenum. Det er naturlig i en slik sammenheng å reise spørsmålet om bestemmelsen i § 75 h tilsier at en slik høring må gjennomføres i plenum, eller om dette kan skje for en stortingskomité, jf. også komiteens henvendelse til Stortingets kontor og kontorets svar på denne, jf. vedlegg.
Komiteen viser innledningsvis til at det ikke er tvil om at det er vedkommende ting som må fatte et eventuell innkallingsvedtak. Hvorvidt selve gjennomføringen av en høring etter § 75 h kan overlates til en stortingskomité er det ulik oppfatning om i komiteen. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti viser til sine merknader om dette.
Komiteen viser videre til at kontoret drøfter dette i relasjon til alminnelige delegasjonsregler. Stortingets kontor uttaler i denne forbindelse at det må være en klar premiss at vedkommende komité har den underliggende sak til behandling. Kontoret uttaler videre at:
|
« Vi kan ikke se at det eksplisitt er lagt til grunn noe sted at det omtalte forbudet mot delegasjon til komiteene også omfatter delegasjon av kompetanse til å motta forklaringen. Spørsmålet synes hittil å ha vært uaktuelt. Grunnlovens ord « møde for sig » trekker i retning av at forklaringen må avgis for det ting som har vedtatt å pålegge noen å gi forklaring, men ordlyden er neppe så klar at den i seg selv er avgjørende. ... Riksforsamlingen i 1814 forutsatte sannsynligvis at forklaringen skal gis til plenum, men en slik forutsetning kan ikke uten videre være bindende i dag. I de tre tilfelle hvor bestemmelsen hittil har vært brukt, har forklaringen blitt gitt til plenum. Da denne praksis er såpass gammel, kan heller ikke den uten videre være avgjørende i dag. » |
Når det kommer til konklusjonen, uttaler Stortingets kontor at det:
|
« er sterkt i tvil om hva som er det riktige svar på det spørsmålet. Tar man som utgangspunkt at det er eksistensen av et eventuelt forbud mot å overlate høringen til en komité som må særskilt begrunnes, skulle løsningen langt på veg være grei. Noen eksplisitte hodepunkter for et slikt forbud kan vanskelig stables på beina med grunnlag i skreven eller uskreven rett. ....Legger man derimot til grunn det motsatt utgangspunkt, nemlig at det er adgangen til å overlate utspørringen til en komité som må særskilt begrunnes, synes den rettslige situasjonen noe mer problematisk. Personlig er vi her mest tilbøyelig til å trekke analogien fra de prinsipper som nyere juridisk teori har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om adgang til delegasjon av forvaltningsmyndighet, nemlig at det er forbud mot slik delegasjon som krever særskilt begrunnelse. Ut fra dette antar vi at det vanskelig kan hevdes at Stortinget skal være avskåret fra å bestemme at forklaringen til en person som innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h skal avgis for den aktuelle komité. Dersom man ser spørsmålet i lys av rettslig etterprøving, er det også grunn til trekke frem at Stortingets vedtak i seg selv utgjør et viktig tolkningsmoment når det gjelder anvendelsen av Grunnloven. Dette har Høyesterett flere ganger vektlagt i forhold til bestemmelsene i § 97 og § 105, og må gjelde desto mer i en sak som foreliggende, hvor problemstillingen relaterer seg til Stortingets egen saksbehandling. »
|
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til foran nevnte konklusjon; at det ikke skulle være formelle hindringer i veien for at gjennomføring av en slik høring kan overlates til en komité. Flertallet vil innledningsvis gi sin tilslutning til at tidligere praksis eller bestemmelsens ordlyd, ikke gir tilstrekkelig veiledning mht. om slik delegasjon kan skje. Opphevelsen av den tidligere bestemmelsen i Forretningsordenens § 44 medfører etter flertallets mening at dette spørsmålet står åpent til avgjørelse av Stortinget i det enkelte tilfelle.
Flertallet vil generelt vise til at Stortinget etter Grunnloven har frihet til selv å organisere sitt arbeid, en arbeidsordning som Stortinget fastsetter gjennom plenumsvedtak i Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden. Flertallet viser videre til at komiteene er blitt et stadig viktigere arbeidsredskap for Stortinget og tingets avdelinger, dette ikke minst som en følge av den store saksmengde som hver sesjon er til behandling i Stortinget.
Flertallet viser også til at komiteene er blitt stadig viktigere i forhold til gjennomføring av Regjeringens opplysningsplikt; en kan bl.a. vise til at Stortingets presidentskap har uttalt at når en statsråd eller et departement på statsrådens vegne sender dokumenter til en stortingskomité i forbindelse med en sak som er til behandling i en komité og som Stortinget skal ta stilling til, må det formelt ses som en oversendelse av dokumenter som har betydning for saken, hvilket tilsier at dette er dokumenter som departementet plikter å tilstille Stortinget. I Innst.S.nr.8 (1995-1996) uttaler flertallet at:
|
« dette er forhold som etter flertallets mening illustrerer at komiteene som arbeidsredskap for Stortinget i praksis har fått en helt sentral funksjon når det gjelder tilfanget av informasjon fra Regjeringen og oppfyllelsen av Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget » |
Komiteene utgjør bare et utsnitt av Stortinget, og dette reiser etter flertallets mening egne spørsmål ved vurdering av for hvem en høring etter Grunnloven § 75 h kan gjennomføres. Et vedtak om å nytte innkallingsretten skal som foran nevnt besluttes av Stortinget eller Odelstinget i plenum. All den tid komiteenes sammensetning i utgangspunktet ligger fast, innebærer dette at et flertall av de representanter som har stemt for et forslag om å nytte innkallingsretten, ikke vil ha adgang til å delta under selve gjennomføringen av innkallingen, ja, det vil endog kunne være partigrupper som i plenum har votert for en innkalling, men som ikke er representert i den komité som får delegert ansvaret for å motta selve forklaringen fra den som er innkalt. De samme representanter vil dermed ikke selv kunne stille spørsmål til den eller de personer som er innkalt til å avgi forklaring, og vil i utgangspunktet heller ikke kunne overhøre den forklaring som blir gitt.
Såfremt en legger til grunn at det ikke er formelle hindringer i veien for å delegere gjennomføring av en slik høring til en fagkomité, må det imidlertid samtidig innebære at de representanter som voterer slik i Stortingets plenum må ha rett til å avskjære seg retten til selv å kunne motta forklaringen fra den som er innkalt. Flertallet ser likevel at dette ikke hjelper de representanter/partier som stemmer mot at forklaringen skal avgis til en komité. Flertallet kan likevel ikke se at dette er et avgjørende moment når det gjelder dette spørsmålet.
Flertallet slutter seg uten videre til Stortingets kontor når det uttaler at det må være et vilkår at vedkommende komité som får seg overlatt gjennomføringsansvaret, må ha den sak som innkallingsretten har sin rot i, til behandling, jf. også Stortingets forretningsorden § 20 tredje ledd.
Flertallet viser til at slik delegering ikke anses å være i strid med bestemmelsen i Grunnloven § 75 h, samtidig som flertallet finner at gode grunner tilsier at Stortinget i forbindelse med et eventuelt vedtak om å bruke innkallingsretten i Grunnloven § 75 h i det enkelte tilfelle må kunne bestemme at forklaringen skal avgis til en av Stortingets komiteer. Flertallet foreslår at dette nedfelles i Stortingets forretningsorden.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at det er både uklart og usikkert om hvorvidt Grunnloven § 75 h hjemler tillatelse til at enhver kan møte for komiteene, i stedet for Storting og Odelsting. Etter disse medlemmers syn har notatet av 18. januar 1997 fra Stortingets kontor også klare innvendinger mot innføring av slik praksis selv om det etter Stortingets kontors oppfatning ikke synes å være formelle hindringer i veien for at komiteene kan gjennomføre høringer med bakgrunn i Grunnloven § 75h. Disse medlemmer vil peke på at denne grunnlovsparagrafen tidligere ikke har vært brukt på en slik måte. Det er etter disse medlemmers syn en klar presisering i grunnlovsteksten som utdyper at « det tilkommer Stortinget at kunne fordre Enhver at møte for sig i statsaker ». En slik formulering i lovteksten er etter disse medlemmers oppfatning klart presiserende i forhold til at det er Stortinget eller Odelstinget i plenum som skal være de formelle organer som har en slik status, og ikke komiteene. Å tillegge gjennomføringsretten for høringer etter Grunnloven §75 h, til også å gjelde for komiteene vil etter disse medlemmers oppfatning kunne medføre en ansvarsforskyvning fra Storting og Odelsting til komiteene, som prinsipielt må ansees for å være hjelpeorganer for de respektive ting. Det har etter disse medlemmers oppfatning, vært full konsensus i Stortinget frem til i dag at komiteene er rene hjelpeorganer for behandling av saker i plenum. Det må derfor etter disse medlemmers mening ikke herske tvil om at det er i plenum hvor endelig vedtak fattes. Disse medlemmer vil også understreke at enhver Regjering kun forholder seg til Stortinget og Odelstinget i plenum. Det er også her regjeringen fremlegger stortingsmeldinger og stortingsproposisjoner. Det må derfor etter disse medlemmers oppfatning ikke være tvil om denne ubestridte parlamentariske praksis og sedvane gjennom Stortingets historie.
Disse medlemmer mener at en praksis hvor Stortingets hjelpeorganer får indirekte hjemler i Grunnloven, via plenumsvedtak, vil kunne føre til at komiteene får en politisk sterkere posisjon enn plenum. Selv om vedtakene formelt fattes i plenum, vil bruken av åpne høringer kombinert med innkallingsrett hjemlet i Grunnloven § 75 h kunne medføre en reell forskyvning fra plenum til komité.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at retten til å innkalle noen til å møte etter Grunnloven § 75 h, jf. Forretningsordenens § 48 pkt 2 og § 49 er gitt til det samlede Storting eller til Odelstinget, og at innkallingen uttrykkelig skal nevne den sak eller de saker som tinget ønsker forklaring om. Praksis opp til i dag har vært at det samlede Storting eller Odelsting selv har fattet vedtak om hvilke spørsmål som skal forelegges den/de innkalte og Tingene selv har gjennomført utspørringen. Dette medlem mener at utspørringen/gjennomføringen av høringen fortsatt bør gjennomføres av det samlede Storting eller Odelsting, selv om det rettslig sett ikke eksisterer noe forbud mot at dette kan delegeres til en komité.
Dette medlem viser til at det finnes flere partier som ikke er representert i alle komiteer. Dersom gjennomføringen delegeres til en komité som ikke har medlemmer fra alle partier, vil noen partier bli avskåret fra å delta i utspørringen, og vil ikke ha noen mulighet til å påvirke saksbehandlingen. Dette kan være udemokratisk.
Dette medlem viser til at Grunnloven § 75 h blir tatt i bruk meget sjelden. Dersom Stortinget eller Odelstinget mener det er nødvendig å benytte seg av bestemmelsen, tilsier sakens alvor at utspørringen blir gjennomført i et samlet Storting/Odelsting. Dette medlem vil således gå imot den foreslåtte endring i Forretningsordenens § 48, punkt 2 annet avsnitt.
Dette medlem deler for øvrig mindretallets synspunkter når det gjelder komiteenes status i forhold til Storting og Odelsting.
4.1.5 Åpne høringer og gjennomføring av høringer etter Grunnloven § 75 h
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti, finner grunn til se spørsmålet om Stortinget kan overlate til en stortingskomité på tingets vegne å motta en forklaring på bakgrunn av en tvangsinnkalling, i relasjon til den nye bestemmelsen i Forretningsordenens § 21a, om prøveordning med åpne høringer. Denne bestemmelsen gir alle representanter adgang til å følge en høring i en stortingskomité, i motsetning til hva som ellers har vært praksis og regelen ved komitéhøringer. Det forhold at det nå er adgang til å holde åpne komitéhøringer avhjelper samtidig det behov for informasjon som tingets øvrige representanter har lagt til grunn for sitt votum om å innkalle noen til å avgi forklaring. Prøveordningen med åpne høringer medfører dessuten at det tas stenografisk referat fra de åpne høringer som avholdes. Flertallet vil for ordens skyld tilføye at åpenheten i seg selv ikke vil reise store problemer i forhold til en vurdering av om et tingvedtak om bruk av § 75 h skulle innebære delegasjon til en stortingskomité, da en må kunne anta at det uansett kun i spesielle unntakstilfeller vil være aktuelt å motta en forklaring i henhold til § 75 for lukket ting.
Flertallet viser videre til at innføringen av åpne høringer har gitt nye og verdifulle erfaringer mht. hvordan høringer kan gjennomføres i komiteene, en tenker her bl.a. på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har vedtatt et detaljert internt regelverk for forberedelse og gjennomføring av en åpen høring, jf. vedlegg. Dette regelverket - med de nødvendige tilpasninger som følger av den spesielle ramme rundt en høring basert på innkallingsretten - må kunne vurderes lagt til grunn også for en høring med hjemmel i Grunnloven § 75 gitt at ordningen med åpne høringer videreføres.
Flertallet finner således at hjemmelen til å holde åpne høringer avhjelper noen av de problemer som ellers ville oppstå når det gjelder delegasjon av gjennomføring av et vedtak basert på den grunnlovfestede innkallingsretten, men finner ikke at denne ordningen er avgjørende for spørsmålet om gjennomføringsansvaret kan overlates til en komité.
4.1.6 Statsrådenes ansvar overfor Stortinget - høring av embetsmenn ved bruk av Grunnloven § 75 h
Komiteen registrerer at det i forbindelse med den sak som aktualiserte bruk av innkallingsretten, ble reist en rekke spørsmål vedrørende ansvarsforholdet mellom Stortinget og den utøvende makt. Komiteen viser bl.a. til at det fremgår av daværende justisminister Holts brev til komiteen den 7. januar 1997 at avslaget på anmodningen om å la to navngitte embetsmenn møte til åpen høring i kontrollkomiteen ble begrunnet med prinsippet om at det er statsråden og statsråden alene som svarer overfor Stortinget.
Komiteen er ubetinget enig i at det er statsrådene som har det politiske og konstitusjonelle ansvar for embetshandlinger i et departement.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti, kan likevel ikke se at dette prinsippet innskrenker den personkrets som kan innkalles til høring i Stortinget ved bruk av innkallingsretten, heller ikke at spørsmålet om for hvem en slik høring skal gjennomføres - i samlet ting eller for en stortingskomité - har betydning i forhold til hvem som kan innkalles til en slik høring. Flertallet viser her til foran nevnte uttalelse fra Justisdepartementet i forbindelse med Crotale-saken, jf. kap. 2, hvor det ble slått fast at også embets- og tjenestemenn kan innkalles ved bruk av Grunnlovens bestemmelse om innkallingsrett. I slike tilfeller kan statsråden ikke nekte vedkommende embetsmann å møte til høring.
Som det er vist til foran under kap. 4.1.2 vil innkallingsretten helst kunne tenkes nyttet overfor representanter for den utøvende makt. Om dette skulle være embets- og tjenestemenn, følger det av vårt konstitusjonelle system at det i så fall skjer som ledd i vurdering av vedkommende statsråds (eventuelt Regjeringens) ansvar. Forklaringer fra embets- og tjenestemenn vil kunne være nødvendige for å kunne fastslå statsrådens parlamentariske eller konstitusjonelle ansvar. Flertallet understreker at dette formålet fortsatt må være retningsgivende for høring av embets- og tjenestemenn, hva enten det dreier seg om høringer etter en innkalling i henhold til Grunnloven § 75 h, eller høringer i regi av komiteene, det være seg åpne eller lukkede høringer. Flertallet understreker at forklaringer fra embets- eller tjenestemenn med bakgrunn i et vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 ikke endrer hevdvunnen praksis for ansvarsforhold mellom Storting og regjering. I dette ligger at selv om innkallingsretten gjelder uavkortet, og uten begrensinger mht. personkrets, vil det ikke være i samsvar med parlamentarisk og konstitusjonell praksis å benytte innkallingsretten etter Grunnloven kun for å eksponere interne ansvarsforhold i regjeringen, uten at dette har betydning for Stortingets behandling eller vurdering av statsrådenes/regjeringens ansvar overfor Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil videre understreke at offentlige høringer i komiteene, gjennom bruk av Grunnloven § 75 h, vil ekskludere alle stortingsrepresentanters, og alle partiers, like adgang til å gjøre seg offentlig gjeldende i en høring eller debatt som vil oppfattes som Stortingets. Det samme forhold vil også gjelde den enkelte statsråds muligheter til å delta i denne type høringer. En slik praksis som det her legges opp til vil etter disse medlemmers oppfatning avskjære både Stortingets representanter og de partier som ikke er representert i alle komiteer. Disse medlemmer vil videre påpeke at plikten etter Grunnloven § 75 bokstav h alltid har vært praktisert slik at det er en straffesanksjonert plikt til å svare på Stortingets spørsmål, med bakgrunn i lov av 3. august 1897 nr. 2 , som gir særlige straffebestemmelser m.v. for personer som i henhold til Grunnloven § 75 h innkalles til å møte for Stortinget. Når Stortingets forretningsorden ikke sier noe om dette, blir det etter disse medlemmers oppfatning også et spørsmål om den innkalte skal ha en straffesanksjonert plikt til å svare på et spørsmål fra et parti eller en enkeltrepresentant, uten at vedkommende ting eller komité på forhånd stiller seg bak spørsmålet. En praksis ved innkalling gjennom Grunnloven § 75 h til komiteene vil derfor etter disse medlemmers oppfatning medføre at Stortingets representanter og dets partier vil måtte stille seg bak de spørsmål og problemstillinger som komitémedlemmer ville fremsette under en høring på bakgrunn av Grunnloven § 75 h, uten at dette er klarert av vedkommende ting på forhånd. Disse medlemmer mener at en slik praksis vil kunne medføre en endring av norsk statsskikk, uten at nødvendig juridisk ekspertise har gjennomført en gjennomgående betenkning over alle juridiske sider ved denne saken. Disse medlemmer vil også understreke at man heller ikke kan se noe grunnlag for at dagens politiske system vil være tjent med dette, både på bakgrunn av at det ikke har vært behov for en slik praksis tidligere og at det er svært tvilsomt om dette har vært intensjonen ved innføringen av Grunnloven § 75 h. Disse medlemmer ser derfor ingen grunn til å endre den praksis som Stortinget har hatt på dette felt frem til i dag.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå imot innstillingens forslag nr. 2, om endringer av Stortingets forretningsordens § 48 pkt. 2 annet avsnitt.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at saker som dreier seg om interne drøftelser i et departement, mellom embetsmenn og mellom disse og den politiske ledelse, normalt ikke hører hjemme i Stortinget. Derfor bør Stortinget også i slike saker unngå å innkalle embetsmenn til høring uten i forståelse med statsråden. Grunnloven gir hjemmel for slik innkalling, men det betyr ikke at Stortinget bør benytte hjemmelen. En endring av praksis her kan lett skape usikkerhet om embetsverkets forhold til sin statsråd, og statsrådens forhold til Stortinget.
Dette medlem erkjenner at det oppstår problemer i den grad et regjeringsmedlem overfor Stortinget påberoper seg embetsmennenes synspunkter. Men om det fra Regjeringens side utvises dårlig skjønn, vil det normalt ikke rettferdiggjøre at Stortinget endrer en godt begrunnet praksis.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at innkallingsretten helst vil kunne tenkes nyttet overfor representanter for den utøvende makt, jf. kap. 4.1.2. Om dette skulle være embets- og tjenestemenn i den ytre etat ville disse ha et ensidig ansvar og forhold til sin egen faglige integritet og ekspertise. I denne sammenheng forstås den ytre etat som alle embets- og tjenestemenn som ikke er ansatt og har sine arbeidsoppgaver i et departement som sekretariat for en statsråd.
Når det gjelder muligheten og gjennomføringen av høringer av og med embets- og tjenestemenn i departementene mener dette medlemmet at det kun skal kunne skje når Regjeringen eller statsråder selv henviser til embetsmennenes forklaringer eller beskrivelser overfor Stortinget eller i spørsmål om konstitusjonelt ansvar for en statsråd. I saker som dreier seg om forsvar for Regjeringens politikk må det være slik at departementenes embets- og tjenestemenn ikke bør innkalles til høringer hvor det kan stilles spørsmål om de interne diskusjoner og drøftelser mellom embets- og tjenestemenn og den politiske ledelse. Det er først når statsråden eller Regjeringen påberoper seg støtte fra, tilslutning til eller klare synspunkter fra embets- og tjenestemenn på faglig grunnlag for Regjeringens politikk at det bør kunne bli aktuelt å innkalle departementenes embets- og tjenestemenn til høring for å kontrollere slike påstander.
4.2 Endring av Stortingets forretningsorden
Det følger av Stortingets forretningsorden § 49 andre ledd andre punktum at en innkalling etter Grunnloven § 75 skal gjengi tingets vedtak om hvorledes den innkalte skal bekrefte sin forklaring - med ed eller med høytidelig forsikring. I og med at prosesslovgivningens bestemmelser om edsavleggelse er opphevet, legger komiteen til grunn at det ikke lenger kan være aktuelt annet enn at en forklaring som er mottatt med bakgrunn i § 75 h, bekreftes med forsikring. Komiteen foreslår derfor at forretningsordenen endres i tråd med dette - forklaring skal bare bekreftes med forsikring, ikke med edsavleggelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti, foreslår videre at foran nevnte tolkning når det gjelder den nærmere gjennomføring av vedtak etter Grunnloven § 75 h bør medføre endringer i Forretningsordenen. Flertallet foreslår derfor at det uttrykkelig presiseres at vedkommende ting kan bestemme at en forklaring i henhold til et innkallingsvedtak i tinget kan mottas av den komité som vedkommende ting bestemmer. Dette må kunne skje uavhengig av om det er adgang til å holde åpne høringer eller ikke. En slik presisering av Forretningsordenen må anses for å være konstitusjonelt ubetenkelig - Stortinget er etter Grunnloven gitt anledning til ved plenumsvedtak å gi nærmere bestemmelser om utøvelse av sin grunnlovsgitte kompetanse, og et vedtak om endring av Forretningsordenen er i samsvar med dette prinsipp, samtidig som en altså må kunne legge til grunn at bestemmelsen i Grunnloven § 75 h åpner for dette, jf. foran.
Flertallet understreker at en slik bestemmelse innebærer at det i det enkelte tilfelle kan bestemmes at ansvaret for gjennomføringen kan delegeres til en stortingskomité. Stortinget eller Odelstinget kan med andre ord fortsatt selv motta en forklaring basert på innkallingsretten om dette skulle være ønskelig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og medlemmet fra Kristelig Folkeparti viser til sine merknader under kap. 4.1.6, og går imot forslaget til endring av Stortingets forretningsorden § 48, pkt 2 annet avsnitt.
Komiteen viser til det som er anført foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I Stortingets forretningsorden gjøres følgende endringer:
§ 48 pkt. 2 annet avsnitt skal lyde:
Når det er fattet vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 h, kan vedkommende ting bestemme at forklaringen kan mottas av den komité som tinget bestemmer.
§ 49 annet ledd annet punktum skal lyde:
Innkallingen skal gjengi tingets vedtak om at den innkalte skal bekrefte sin forklaring med høytidelig forsikring.
Endringene under I og II trer i kraft straks.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 17. april 1997. Kontroll- og konstitusjonskomiteen oversendte 17. april, i henhold til Forretningsordenen § 12 annet ledd nr. 8 sjette ledd, utkast til innstilling til Presidentskapet til uttalelse.
Presidentskapets uttalelse til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 6. mai 1997 er her gjengitt i sin helhet:
|
« Presidentskapet viser til brev fra komiteen 17. april d.å., vedlagt utkast til innstilling om endringer i FO § 48 og § 49. |
|
Presidentskapet slutter seg til den endring som er foreslått i FO § 49 annet ledd annet punktum, bortsett fra at Presidentskapet av stilistiske grunner mener at de innledende ordene bør være de samme som i den nåværende bestemmelsen: « Den skal også gjengi ... ». |
|
Presidentskapets flertall, Kristi Kolle Grøndahl, Gunnar Skaug og Dag Jostein Fjærvoll går imot forslaget til endring av FO § 48. Flertallet legger vekt på at det er tvilsomt om Grunnloven gir Stortinget/Odelstinget adgang til å overlate til en komité å motta forklaring fra en person som blir innkalt etter Grunnloven § 75 h. Flertallet ser en slik delegasjon som dårlig forenlig både med grunnlovbestemmelsens ordlyd og den alminnelige forståelse av bestemmelsen gjennom det hundreår den hadde særlig politisk aktualitet. Videre viser flertallet til at det blant annet som en følge av vårt parlamentariske system må forutsettes at det sjelden blir aktuelt for Stortinget/Odelstinget å benytte innkallingsretten. Hvis det i et ekstraordinært tilfelle skulle skje, bør høringen - som hittil - gjennomføres av det samlede Storting eller Odelsting. |
|
Presidentskapets mindretall, Edvard Grimstad, Jan P Syse og Magnar Sortåsløkken, er enig med flertallet i komiteen at FO § 48 bør få en tilføyelse som innebærer at når det er fattet vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 h, kan Stortinget/Odelstinget bestemme at forklaringen kan mottas av vedkommende komité. Mindretallet mener at en slik delegering ikke kan anses å være i strid med Grunnloven, og at gode grunner tilsier at Stortinget/Odelstinget i forbindelse med et vedtak om å bruke innkallingsretten i et bestemt tilfelle, må kunne bestemme at høringen skal gjennomføres av en komité. |
|
I premissene punkt 4.1.4 i utkastet til innstilling har komiteens flertall uttalt at det må være et vilkår at den komité som får seg overlagt gjennomføringsansvaret, må ha den sak som innkallingsretten har sin rot i, til behandling. Hele Presidentskapet - med subsidiær tilslutning av Presidentskapets flertall - er enig i dette, og mener at denne oppfatningen i tilfelle bør komme til uttrykk i FO ved at § 48 pkt 2 annet avsnitt gis følgende ordlyd: |
|
« Når det er fattet vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 h, kan vedkommende ting bestemme at forklaringen kan mottas av den komité som har til behandling den sak som den innkalte skal forklare seg om. » |
Komiteen viser til sine merknader og Presidentskapets uttalelse, og slutter seg til Presidentskapets forslag til endring av § 49 og subsidiære forslag til endring av § 48, og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I Stortingets forretningsorden gjøres følgende endringer:
§ 48 pkt. 2 nytt annet ledd skal lyde:
Når det er fattet vedtak med hjemmel i Grunnloven § 75 h, kan vedkommende ting bestemme at forklaringen kan mottas av den komité som har til behandling den sak som den innkalte skal forklare seg om.
§ 49 annet ledd annet punktum skal lyde:
Den skal også gjengi tingets vedtak om at den innkalte skal bekrefte sin forklaring med høytidelig forsikring.
Endringene trer i kraft straks.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. mai 1997.
|
| Petter Thomassen, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder og ordfører. |
sekretær. |
Vedrørende innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h
Vi viser til brev datert 13. januar 1997.
Når det gjelder den tidligere bruk av Grunnloven § 75 bokstav h, vises til Arne Fliflets artikkel « Stortingets innkallingsrett i historisk lys. Et bidrag til tolkingen av Grunnloven § 75 h », trykt i « Jussens Venner » 1972 s. 68 flg. Se også « Det Norske Storting gjennom 150 år », Oslo 1964, Alf Kaartvedt i bind I s. 325-327 og Rolf Danielsen i bind II s. 313-315.
Bestemmelsen er ellers omtalt av bl.a. Frede Castberg i Norges Statsforfatning, tredje utgave, bind II s. 330-331.
Siste gang Stortinget brukte innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h, var som kjent i 1933, da Stortinget den 15. mai vedtok å innkalle minister (sendemann) Wedel Jarlsberg for å forklare seg om « Grønlandssaken ». Han forklarte seg for Stortinget i plenum for lukkede dører den 16. mai 1933. Referat av dette møtet er trykt i Dok.nr.9 (1933), s. 21-44.
Lov av 3. august 1897 nr. 2 inneholder « særlige Straffebestemmelser m.v. for Personer, som i Henhold til Grundlovens § 75 h indkaldes til at møde for Storthinget ».
Gjeldende FO § 48 bestemmer at de rettigheter som er omtalt i bl.a. Grunnloven § 75 h, kan utøves både av det samlede Storting og av Odelstinget særskilt. FO § 49 har enkelte bestemmelser om slike tilfelle. Presidenten i vedkommende ting skal sørge for at det blir sendt innkalling. Innkallingen skal uttrykkelig nevne den sak eller de saker som tinget ønsker forklaringer om. Ifølge § 49 skal innkallingen også gjengi tingets vedtak om hvorledes den innkalte skal bekrefte sin forklaring - med ed eller med høytidelig forsikring. Loven av 1897 har imidlertid bare bestemmelser om straff for den som vegrer seg for å bekrefte forklaringen med høytidelig forsikring eller som forklarer seg i strid med slik forsikring, ikke tilsvarende bestemmelser om bekreftelse med ed. Sett i sammenheng med at prosesslovgivningens bestemmelser om ed ble opphevet i 1985, må dette bety at det ikke lenger er aktuelt at en innkalt etter Grunnloven § 75 bokstav h bekrefter sin forklaring med ed. Dermed gjenstår at tinget må vedta at den innkalte skal bekrefte sin forklaring med høytidelig forsikring. Endelig heter det i FO § 49 at den innkalte skal få en gjenpart av de bestemmelser som Stortinget har vedtatt som fremgangsmåte når noen innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h.
Inntil 1966 hadde FO nærmere regler i § 44 om fremgangsmåten når den innkalte forklarte seg i vedkommende ting, se vedlagte kopi av denne paragraf slik den lød i 1962. Paragrafen ble opphevet ved de omfattende endringene i FO som ble vedtatt av Stortinget 21. april 1966, med følgende begrunnelse av utenriks- og konstitusjonskomiteen i Innst.S.nr.65 (1965-1966) s. 118: « Den nåværende § 44 i Forretningsordenen foreslåes sløyfet. Etter komiteens mening er det ikke påkrevd å ha disse bestemmelsene som en del av selve Forretningsordenen. De detaljerte regler for innkalling, edsavleggelse osv, bør kunne gis av Stortinget ved eget vedtak. » Vi forstår det siste slik at det her er forutsatt at Stortinget skal vedta slike regler i forbindelse med at bestemte personer vedtas innkalt.
Det er lagt til grunn at Stortinget (og Odelstinget) ikke kan delegere sin innkallingsrett etter Grunnloven § 75 bokstav h til stortingskomiteene. Dette er bl.a. uttalt av utenriks- og konstitusjonskomiteen i Innst.S.nr.211 (1952), s. 421 og av Erik Mo på s. 54 i Guttorm Hansen og Erik MO: « Om Stortingets arbeidsordning. Stortingets forretningsorden med kommentarer ». Vi legger derfor til grunn at bare Stortinget eller Odelstinget kan gjøre vedtak om å pålegge noen å « møde for sig » i samsvar med Grunnloven § 75 bokstav h.
Dersom Stortinget/Odelstinget vedtar å innkalle bestemte personer, oppstår spørsmålet om tinget kan vedta å overlate til en av Stortingets komiteer å motta forklaringen/foreta høringen. I siste punktum i § 49 står det som nevnt at Stortinget skal vedta bestemmelser om « framgangsmåten » når noen innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h. Et vilkår for i tilfelle å kunne overlate høringen til en komité, må antakelig være at komiteen har under behandling den sak som den innkalte skal forklare seg om. Vi kan ikke se at det er eksplisitt lagt til grunn noe sted at det omtalte forbudet mot delegasjon til komiteene også omfatter delegasjon av kompetanse til å motta forklaringen. Spørsmålet synes hittil å ha vært uaktuelt. Grunnlovens ord « møde for sig » trekker i retning av at forklaringen må avgis for det ting som har vedtatt å pålegge noen å gi forklaring, men ordlyden er neppe så klar at den i seg selv er avgjørende. Det samme gjelder uttrykksmåten i loven av 1897: « ... møde for Storthinget ». Riksforsamlingen i 1814 forutsatte sannsynligvis at forklaringen skal gis til plenum, men en slik forutsetning kan ikke uten videre være bindende i dag. I de tre tilfelle hvor bestemmelsen hittil har vært brukt, har forklaringen blitt gitt til plenum. Da denne praksis er såpass gammel, kan heller ikke den uten videre være avgjørende i dag.
Etter reglene i FO § 44 som gjaldt inntil 1966, var det klart at forklaringen skulle gis til vedkommende ting. Någjeldende § 49 i FO synes å bygge på den samme forutsetning, jf. bestemmelsene om at presidenten i vedkommende ting skal sørge for at det blir sendt innkalling, og at innkallingen skal nevne den sak « som tinget ønsker forklaringer om ». Reelle hensyn kan etter vårt skjønn tale både for og mot en slik løsning. På den ene side kan man hevde at Stortingets normale arbeidsordning i dag bør kunne tilsi at utspørringen overlates til den komité som har saken til behandling. De fleste saker undergis nå forberedende komitébehandling, og en forklaring i henhold til innkaling etter den aktuelle grunnlovsbestemmelse vil nettopp utgjøre en formodentlig viktig bestanddel av saksforberedelsen. På den annen side må innkalling etter denne grunnlovbestemmelsen sies å ha en alvorlig karakter, derfor bør det være en høytidelig ramme rundt høringen. Dette tilsier høring i tinget. Der vil også alle medlemmer av vedkommende ting ha mulighet for å stille spørsmål, hvis ikke annet blir vedtatt, mens en eller flere partigrupper ofte ikke er representert i en komité.
Stortingets kontor er sterkt i tvil om hva som er det riktige svar på det spørsmålet som er drøftet ovenfor. Tar man som utgangspunkt at det er eksistensen av et eventuelt forbud mot å overlate høringen til en komité som må særskilt begrunnes, skulle løsningen langt på veg være grei. Noen eksplisitte holdepunkter for et slikt forbud kan nemlig vanskelig stables på beina med grunnlag i skreven eller uskreven rett. Som nevnt foran synes det å være høyst begrenset hva man i dag kan trekke ut av de aktuelle bestemmelsers ordlyd, og man har heller ingen sikre holdepunkter for å legge til grunn at den begrensede praksis man har bygger på en rettsoppfatning om at høringer etter den aktuelle bestemmelse ikke kunne foregå andre steder enn i plenum. Legger man derimot til grunn det motsatte utgangspunkt, at det er adgangen til å overlate utspørringen til en komité som må særskilt begrunnes, synes den rettslige situasjon noe mer problematisk. Personlig er vi her mest tilbøyelig til å trekke analogien fra de prinsipper som nyere juridisk teori har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om adgang til delegasjon av forvaltningsmyndighet, nemlig at det er forbud mot slik delegasjon som krever særskilt begrunnelse. Ut fra dette antar vi da at det vanskelig kan hevdes at Stortinget skal være avskåret fra å bestemme at forklaringen til en person som innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h skal avgis for den aktuelle komité. Dersom man ser spørsmålet i lys av rettslig etterprøving, er det også grunn til å trekke frem at Stortingets vedtak i seg selv utgjør et viktig tolkingsmoment når det gjelder anvendelsen av Grunnloven. Dette er av Høyesterett flere ganger vektlagt i forhold til bestemmelsene i § 97 og § 105, og må gjelde desto mer i en sak som den foreliggende, hvor problemstillingen relaterer seg til Stortingets egen saksbehandling.
Dersom Stortinget bestemmer at forklaringen skal avgis til den aktuelle komité, må det likevel antas at bare Stortinget selv kan treffe de vedtak som er omhandlet i FO § 49 annet ledd annet og tredje punktum. Vi antar imidlertid at det ikke kan være noe i veien for at det her treffes vedtak om at de regler som ellers gjelder for komiteens åpne høringer skal legges til grunn.
Vi understreker for ordens skyld at vi ikke tar stilling til om det i den bestemte foreliggende sak er ønskelig at Stortinget overlater en eventuell høring etter Grunnloven § 75 bokstav h til komiteen.