1. Sammendrag

       Regjeringen ber i proposisjonen Stortinget om samtykke til ratifikasjon av en samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom de land som er parter i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen på den ene siden og Island og Norge på den andre om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser.

       Kapittel 1 i proposisjonen inneholder innledning og sammendrag. I kapittel 2 blir det gjort nærmere rede for samarbeidsavtalen, herunder forhandlingene som førte fram til avtalen, avtalens innhold, institusjonelle løsninger samt forholdet mellom Schengen-samarbeidet og EU-samarbeidet. Kapittel 3 omhandler forholdet til Grunnloven. I kapittel 4 i proposisjonen gjennomgås hovedtrekkene i Schengen-samarbeidet. I kapittel 5 redegjøres det nærmere om de enkelte samarbeidsområdene og forholdet til gjeldende rett og praksis, herunder Schengen-informasjonssystemet (SIS) og personvern. Kapittel 6 omhandler internasjonalt politisamarbeid, herunder det nordiske politisamarbeidet, norsk deltakelse i Interpol, politisamarbeidet i Schengen og norske interesser i forholdet til disse. I kapittel 7 redegjøres det for de økonomiske og administrative konsekvenser av avtalen. Kapittel 8 i proposisjonen inneholder konklusjoner og tilråding.

       Følgende dokumenter er vedlagt proposisjonen:

       Samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Schengen-landene og Island og Norge; Schengen-konvensjonen av 19. juni 1990; Schengen-avtalen av 14. juni 1985; Overenskomst mellom Danmark, Finland, Norge, Sverige og Island om opphevelse av passkontrollen ved de internordiske grenser av 12. juli 1957, med endringer ved overenskomst av 27. juli 1979; Passfrihetsprotokoll av 22. mai 1954; Erklæringer fra regjeringene i EFs medlemsstater og i EFTA-statene av 2. mai 1992; og Den nordiske pasunion i en europæisk sammenhæng av 27. februar 1995.

       Et særskilt vedlegg til avtalen inneholder regelverk i henhold til artikkel 1 i samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Schengen-landene og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser, herunder tiltredelsesavtalene og tiltredelsesprotokollene for Italia, Spania, Portugal, Hellas og Østerrike, den konsulære fellesinstruks, vedlegg til Felleshåndboken, veiledning for politisamarbeidet samt Eksekutivkomiteens beslutninger og erklæringer.

       De deler av regelverket i henhold til artikkel 1 i samarbeidsavtalen mellom Schengen-landene og Island og Norge, som er gradert fortrolig i henhold til Beskyttelsesinstruksen, er oversendt Stortinget av Justisministeren med brev av 20. mars 1997 som utrykt vedlegg til proposisjonen.

       Det vises i proposisjonen til at etter de nordiske statsministres uttalelse 27. februar 1995 i Reykjavik, førte de nordiske land drøftelser og forhandlinger med Schengen-landene gjennom 1995 og 1996. 19. desember 1996 undertegnet Norge og Island en samarbeidsavtale og EU-landene Danmark, Finland og Sverige tilslutningsavtaler med Schengen-samarbeidet.

       Det fremholdes i proposisjonen at Schengen-samarbeidet er et tradisjonelt, mellomstatlig samarbeid, uten overnasjonalitet. Det tar sikte på å bygge ned personkontrollen ved de indre grenser for å sikre målsettingen om fri bevegelse av personer. Grensekontrollen ved de ytre grenser skal styrkes, og samarbeidet mellom landenes justis- og politimyndigheter utbygges. Schengen-samarbeidet foregår utenfor EUs rammer, selv om bare EU-land kan være direkte part i Schengen-konvensjonen. Vedtak fattes ved enstemmighet, og har kun folkerettslig virkning. De enkelte medlemsland avgjør på selvstendig grunnlag om nasjonale gjennomføringsvedtak er nødvendig, og hvorledes den nasjonale gjennomføring skal skje.

       Det fremholdes videre at det alt vesentlige av Schengen-regelverket er åpent for offentlig innsyn. For å unngå muligheter for misbruk fra kriminelles side er imidlertid visse dokumenter og håndbøker, særlig om politi, grensekontroll og visumutstedelse, unntatt fra offentlighet.

       Det opplyses at Schengen-informasjonssystemet (SIS) er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander som ledd i gjennomføringen av Schengen-konvensjonens målsettinger om kriminalitetsbekjempelse og grensekontroll. Registrering kan bare skje for angitte formål i samsvar med nasjonale regler og kravene i Europarådets personvernkonvensjon. Det er Regjeringens syn at Schengen-konvensjonen inneholder bestemmelser som sikrer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen.

       Det opplyses videre at samarbeidsavtalen med Schengen-landene innebærer at Norge og Island deltar i alle fora i Schengen-samarbeidet. Norge og Island deltar ikke i avstemninger. Gjennom sin deltakelse i arbeidet i Schengen-organene kan Norge øve innflytelse på de vedtak som treffes. Norge avgjør på selvstendig grunnlag hvorvidt det ønsker å godta beslutninger som er truffet i Schengen. De institusjonelle mekanismer i samarbeidsavtalen er utformet under hensyn til at Norge og Island ikke er EU-medlemmer, samtidig som Schengen-landene har behov for å ivareta sine forpliktelser overfor de EU-medlemmer som ikke deltar i Schengen-samarbeidet. Regjeringen anser at de institusjonelle løsninger i samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser.

       Det opplyses videre i proposisjonen at EU-regler som blir gitt på det området Schengen-samarbeidet omfatter, binder Schengen-landene i EU. Samarbeidsavtalen har regler for hvorledes Norge og Island kan slutte seg til eventuelle fremtidige EU-regler på området for Schengen-samarbeidet. Samarbeidsavtalen inneholder forpliktelser for Schengen-landene i EU til å informere Norge og Island om regler som drøftes i EU av betydning på Schengen-samarbeidets område, og til å drøfte slike regler med Norge og Island. Norge og Island vil på selvstendig grunnlag måtte ta stilling til om de aksepterer å bli bundet av slike EU-regler.

       Det opplyses videre at det innenfor områdene visumutstedelse, våpentransport over landegrensene og saksbehandlingsregler for asylsaker, kan være aktuelt med ordninger eller avtaler med EU for å sikre at Norge kan anvende de samme reglene som de øvrige Schengen-land, slik det er forutsatt etter samarbeidsavtalen.

       Det fremholdes at Schengen-reglene om varekontroll i det alt vesentlige er overtatt av EU-reglene om det indre marked og tollunionen. Med enkelte unntak (legemidler til eget bruk og visse tekniske krav til jakt- og konkurransevåpen som transporteres over landegrensene), gjelder ikke samarbeidsavtalen for varer. Dette innebærer at tollkontroll av håndbagasje tilhørende reisende fra Schengen-landene og Island vil kunne foregå stort sett som i dag.

       Regjeringen anser at norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet faller utenfor den situasjon som omhandles i Grunnloven § 93. Avgjørende i forhold til Grunnloven § 93 er hvorvidt tilknytningen til Schengen-samarbeidet vil medføre at en internasjonal sammenslutning kan treffe vedtak som har direkte virkning for personer i Norge. Dette er ikke tilfelle. Schengen-samarbeidet er ikke opprettet som en internasjonal organisasjon, og vedtak i Schengens organer har bare rent folkerettslig virkning.

       Det forhold at EU har gitt enkelte regler som har erstattet Schengen-regler, reiser heller ikke spørsmål i forhold til Grunnloven. EU-vedtak vil uten videre være bindende for de Schengen-land som er EU-medlemmer. For norsk aksept av EU-regler som gis på et område som allerede omfattes av Schengen-regler, gjelder imidlertid samarbeidsavtalens prosedyrer. Norge vil dermed måtte ta selvstendig stilling til om vi kan godta de aktuelle EU-regler i Schengen-sammenheng. Norske myndigheter vil ikke engang bli folkerettslig forpliktet før de ved en selvstendig beslutning godtar å la seg binde.

       Det vises til at EUs regjeringskonferanse (IGC) drøfter spørsmålet om det fremtidige samarbeidet i EU på justis- og politisektoren (søyle III-samarbeidet). I denne sammenheng drøftes også spørsmålet om å knytte Schengen-samarbeidet tettere til EU-samarbeidet. Det har vært hevdet at man fra norsk side av den grunn bør avvente utfallet av IGC-drøftingene før det tas stilling til spørsmålet om ratifikasjon av samarbeidsavtalen. Imidlertid er det usikkert om EUs regjeringskonferanse vil treffe noen beslutning som berører Schengen-samarbeidet. Selv om EU skulle treffe en slik beslutning, vil det uansett ta tid før den kan gjennomføres. De traktatendringer som måtte bli vedtatt i IGC, må ratifiseres. Det kan også bli tale om folkeavstemning i enkelte land over de nye traktattekstene. Til dette kommer at det kan bli aktuelt med overgangsordninger før iverksettelse av vedtak som angår Schengen-samarbeidet. Alt dette bidrar til at gjennomføring av eventuelle slike vedtak vil kunne trekke ut i tid. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at samarbeidsavtalen bør ratifiseres raskt, slik at grunnlaget for Norges samarbeid med Schengen er avklart. Dette vil kunne gi forhandlingsstyrke overfor EU når det gjelder å finne løsninger som kan ivareta norske politiske og konstitusjonelle hensyn i forhold til spørsmålet om norsk deltakelse i Schengen-samarbeid på slike premisser.

       Regjeringen anser at for Norge - så vel som for de andre nordiske land - er opprettholdelse av det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet av sentral betydning. Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene gir en norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet som gjør dette mulig. I tillegg knyttes Europas to store reisefrihetsområder sammen. Deltakelse i Schengen-samarbeidet er en naturlig videreutvikling av EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for personer og tjenester.

       Det fremholdes i proposisjon at internasjonale grenseoverskridende kriminalitet i økende grad utgjør en utfordring i Europa. Schengen-samarbeidet innebærer et tettere samarbeid om bekjempelse av kriminalitet på tvers av landegrensene. Samarbeidsavtalen vil gjøre det mulig for Norge å intensivere kampen mot alvorlig og grenseoverskridende kriminalitet, og delta i et styrket politisamarbeid i Europa.

       Regjeringen anser at Norges interesser er tjent med at Norge - sammen med de andre nordiske land - deltar i Schengen-samarbeidet og bevarer det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet. Regjeringen finner at samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser på en god måte.

       Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvenser av avtalen blir det i proposisjonen vist til at Schengen-samarbeidet er under utvikling, hvilket innebærer at alle retningslinjer og krav enda ikke er fastlagt. Tilpasningene i Norge krever også nærmere utredning på en del områder. Det er derfor ikke nå mulig å fastslå sikkert de endelige administrative og økonomiske konsekvensene ved tilslutning. På bakgrunn av dagens situasjon ser det ut til at direkte kostnader kan bli i størrelsesorden ca 60-65 mill. kroner for iverksetting og ca 40 mill. kroner i årlig drift. Dette må imidlertid utredes nærmere.

2. Komiteens merknader

Konklusjon

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Haakon Blankenborg, Hallvard Bakke, Gro Harlem Brundtland, Kirsti Kolle Grøndahl, Brit Hoel og TomThoresen, fra Høyre, Kaci Kullmann Five, Jan Petersen og Anders Talleraas, og fra Fremskrittspartiet, Fridtjof Frank Gundersen, anbefaler Stortinget å samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen med Schengen-landene i samsvar med forslaget fra Regjeringen. Flertallet viser til at samarbeidsavtalen sikrer fortsettelse av den nordiske passunionen som har vært gjeldende i 40 år og at den utvider passunionen til å gjelde landene i Schengen-samarbeidet. Flertallet legger imidlertid størst vekt på at avtalen gir grunnlag for en styrking av det europeiske politisamarbeidet for å bekjempe narkotikaforbrytelser og annen internasjonal kriminalitet på en mer effektiv måte.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Marit Arnstad, John Dale og Anne Enger Lahnstein, fra Sosialistisk Venstreparti, Erik Solheim og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Magne Bondevik, viser til at en norsk assosiering til Schengen-avtalen på grunnlag av samarbeidsavtalen, kan være strid med Grunnloven. Disse medlemmer vil peke på at Schengen-avtalen allerede i juni i år kan bli helt eller delvis integrert i EU, og at norsk assosiering derigjennom kan komme i konflikt med det norske folks valg om å stå utenfor EU. En integrering av Schengen-samarbeidet i EU vil også kunne medføre at Norge må tre ut av samarbeidet med den følge at det nordiske passamarbeidet går tapt. Disse medlemmer ønsker å styrke internasjonalt politisamarbeid, ikke minst gjennom Interpol, og mener at Schengen-avtalens krav om fjerning av personkontroll ved de indre grenser kan svekke kampen mot narkotikasmugling og internasjonal kriminalitet. Disse medlemmer frykter at samarbeidsavtalen kan redusere Norges handlefrihet i asyl- og flyktningspolitikken på en måte som gir mennesker på flukt et dårligere vern. Disse medlemmer vil videre understreke at avtalen reiser bekymringsfulle spørsmål som angår den enkeltes personvern og rettssikkerhet. Disse medlemmer er av den oppfatning at Stortinget ikke har blitt forelagt tilstrekkelig beslutningsgrunnlag når det gjelder spørsmålet om tilslutning til Schengen-avtalen og mener at avgjørelsen må utsettes. Disse medlemmer viser til at Grunnlovsspørsmålene ikke er fyllestgjørende utredet i proposisjonen. Stortinget har ikke fått seg forelagt tilfredsstillende beregninger av kostnadene ved avtalen og det er ikke gitt noen full oversikt over hvilke tilleggsavtaler med EU tiltredelse til samarbeidsavtalen vil kreve. Disse medlemmer ser det som uheldig at Stortinget treffer sin beslutning i ratifikasjonsspørsmålet kun få dager før hele Schengen-avtalens grunnlag kan endres, i forbindelse med avslutningen av EUs regjeringskonferanse (IGC). Disse medlemmer finner ikke at det er godtgjort at foreliggende sak kvalifiserer til å fravike hovedregelen i norsk statsrett om at proposisjon om nødvendige lovendringer i traktatsaker skal behandles før spørsmålet om ratifisering. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn frarå at Stortinget gir samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«1.	Stortinget utsetter behandlingen av samarbeidsavtalen om Schengen inntil Stortinget har fått det nødvendige beslutningsgrunnlag for behandling av saken.

2.	Stortinget gir ikke samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser i samsvar med fremlagt forslag i St.prp. nr. 42 (1996-1997). »

Komiteens behandling

       Komiteen mottok 16. april 1997 brev fra Senterpartiets stortingsgruppe med anmodning til komiteen om å utsette behandlingen av St.prp. nr. 42 til neste stortingssesjon. Flertallet fant ikke å kunne tilrå en slik utsettelse. Brevet er gjengitt i vedlegg 1.

       Under behandlingen er det i alt oversendt 270 skriftlige spørsmål til justisministeren og ett til utenriksministeren. Spørsmålene og statsrådenes svar er gjengitt i vedlegg 2.

       Det ble avholdt åpne høringer 5. mai 1997 og 9. mai 1997. Det stenografiske referatet fra høringene er gjengitt i vedlegg 3.

Forholdet til Grunnloven

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, anser på samme måte som Regjeringen Schengen-avtalen for å være av en slik karakterer at den i likhet med andre avtaler « angaaende Sager av særlig Vigtighed » kan godkjennes av Stortinget med vanlig flertall i samsvar med Grunnlovens § 26, annet ledd.

       Flertallet er også enig med Regjeringen i at § 93 i Grunnloven med krav om tre fjerdedels flertall under ingen omstendighet ville kunne komme til anvendelse. § 93 gjelder overføring av myndighet til en « international Sammenslutning » Norge er medlem av eller slutter seg til. Samarbeidsavtalen med Schengen innebærer ikke medlemskap i noen internasjonal sammenslutning. § 93 gjelder for øvrig også bare dersom organisasjonens beslutninger får direkte virkning for personer i Norge. Det følger imidlertid klart av samarbeidsavtalen at vedtak i Schengens organer bare får virkning i Norge etter at vi « på uavhengig grunnlag » har besluttet om Norge skal godta dem (artikkel 3.1). Flertallet mener at samarbeidsavtalen er et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid uten overnasjonale trekk og at Norge derfor ikke avgir suverenitet i strid med Grunnlovens § 1 og viser i den forbindelse til den fremstilling Regjeringen har gitt på sidene 17 og 18 i proposisjonen. Dersom samarbeidsavtalen innebar avståelse av suverenitet i strid med Grunnlovens § 1, kunne den imidlertid ikke godkjennes ved bruk av Grunnlovens § 93. Alternativet til godkjennelse av avtalen etter § 26 ville være en endring i selve Grunnloven, med mindre myndighetsoverføringen ble ansett « lite inngripende ».

       Under komiteens høring den 5. mai 1997 argumenterte professor Ståle Eskeland ved Universitetet i Oslo for et slikt syn. Han mener Stortinget vil være folkerettslig forpliktet til å foreta de lovendringer som er en følge av vedtakene til Eksekutivkomiteen i Schengen og at dette innebærer at lovgivningsmyndighet dermed reelt overføres fra Stortinget til Eksekutivkomiteen. Han viste i den sammenheng til artikkel 103 i EØS-avtalen der det heter at Norge ikke blir folkerettslig bundet av vedtak i EØS-komiteen før Stortinget har vedtatt de nødvendige lovendringer (« de forfatningsmessige krav er oppfylt »), og at et slikt forbehold ikke er tatt inn i samarbeidsavtalen med Schengen.

       Flertallet mener Eskeland her tar feil. EØS-avtalen måtte godkjennes av Stortinget med tre fjerdedels flertall fordi deler av den innebar overføring av myndighet til en « internasjonal sammenslutning », dvs. ESA samt EFTA-domstolen. Beslutninger her får direkte virkning for norske borgere. Artikkel 103 i EØS-avtalen presiserte at denne overføring av myndighet ikke innebar overføring av den lovgivningsmyndighet som etter Grunnloven tilligger Stortinget. Samarbeidsavtalen med Schengen innebærer ikke noen slik overføring av myndighet. Dette fremgår bl.a. av artikkel 3.1 i samarbeidsavtalen der det heter: « Republikken Island og Kongeriket Norge, beslutter, på uavhengig grunnlag, om de skal godta: a) beslutninger og erklæringer av Eksekutivkomiteen eller på dens vegne, osv. »

       Professor Eskeland synes å mene at dersom Regjeringen skulle meddele at den slutter seg til et vedtak i Eksekutivkomiteen som krever lovendring i Norge, så binder en slik meddelelse Norge folkerettslig. Flertallet anser det utenkelig at noen regjering ville slutte seg til vedtak i Schengen uten å ta forbehold om nødvendige lovvedtak i Stortinget. Det ville i så fall skape en alvorlig konstitusjonell situasjon. I tillegg kommer at Regjeringen forutsettes å konsultere Stortingets organer før den møter i Eksekutivkomiteen, kfr. innstillingens kapittel om forholdet til Stortinget. Det er ikke nødvendig å ta et eget forbehold i samarbeidsavtalen om dette. Flertallet viser dessuten til Professor Frede Castberg som hevder at når det gjelder spørsmålet om en regjering kan binde staten folkerettslig i strid med landets forfatning « (taler visstnok) de beste grunner for å anse forfatningens bestemmelser avgjørende for legitimasjonsspørsmålet, i hvert fall for så vidt ikke statssjefens legitimasjon begrenses på en helt usedvanlig måte » (Castberg: Norges statsforfatning). Professor Eskeland legger for øvrig også selv et slikt synspunkt til grunn når det gjelder spørsmålet om ratifikasjon, kfr. senere kommentar til dette.

       Professor Eskeland hevder det « er positivt uriktig » at samarbeidsavtalen ikke innebærer overføring av myndighet med direkte virkning og viser til utenlandsk politis « adgang til hemmelig overvåking på norsk territorium og adgangen til å forfølge personer på norsk territorium og å arrestere dem. » Flertallet mener at professor Eskelands fremstilling av hva samarbeidsavtalen innebærer på disse områdene ikke er helt presis - det vises her til avtalen og departementets redegjørelse i proposisjonen - og flertallet er enig med Regjeringen i at dette er « et gjensidig samarbeid mellom likestilte stater om forhold med tilknytning til begge stater. » Norge har gjennom toll- og politisamarbeidet med Sverige i lang tid praktisert et slikt samarbeid og svenske tollmyndigheter har i visse sammenhenger vært bemyndiget til å håndheve norsk regelverk. Det er etter flertallets mening utvilsomt at et slikt samarbeid ikke er i strid med Grunnlovens § 1.

       I tillegg kommer at dette samarbeidet ikke kan sies å være særlig inngripende slik det er utformet i avtalen. Også av den grunn vil den begrensede rett svensk og finsk politi har til å forfølge forbrytere over grensen til Norge, og adgangen for politi fra Schengen-land under iakttagelse av meget strenge bestemmelser til å foreta « diskret overvåkning » på norsk territorium ikke kunne anses å være i strid med Grunnlovens § 1. Flertallet viser til at denne type samarbeid skjer også i dag. Forskjellen vil være at det nå vil bli regulert gjennom en avtale. Flertallet anser dette som en fordel.

       Professor Eskeland mener også at Grunnloven er til hinder for at Regjeringen kan ratifisere samarbeidsavtalen før Stortinget har gjort alle lovendringer samarbeidsavtalen forutsetter. Han mener dette « er en sikker tolkning av Grunnloven ». Ifølge professor Frede Castberg har man « i praksis ikke sjelden nøyet seg med å innhente Stortingets samtykke i plenum, før man har ratifisert traktater, som etter sitt innhold skulle nødvendiggjøre en lov » (Castberg: Norges statsforfatning). Denne praksis innebærer ifølge Castberg at Stortingets samtykke i plenum vil være tilstrekkelig til at staten blir bundet av en ratifikasjon. I tillegg kommer at ordlyden i § 26, annet ledd, bare nevner innhenting av Stortingets samtykke, ikke vedtakelsen av de nødvendige lover, som betingelse for gyldigheten av traktaten. Flertallet anser det derfor utvilsomt at Grunnloven ikke er til hinder for at Regjeringen kan ratifisere traktaten før alle lovvedtak er truffet, når Stortinget har gitt sin godkjennelse, og Regjeringen mener det er gode grunner for en tidligere ratifisering.

       Flertallet har ingen merknader til at Regjeringen ønsker å ratifisere samarbeidsavtalen før Stortinget har foretatt de nødvendige lovvedtak og mener det er gode grunner for dette.

       Dersom Stortinget skulle utsette å gi samtykke til ratifikasjon til alle nødvendige lovendringer er foretatt, ville dette utsette ratifiseringsprosessen i lang tid. For at Norge skal ha størst mulig innflytelse i den videre utvikling av Schengen-samarbeidet før samarbeidsavtalen trer i kraft, f.eks. når det gjelder utviklingen av tilfredsstillende kontrollordninger som flertallet kommer nærmere inn på senere i innstillingen, er det neppe tvil om at det vil være en fordel at Norge allerede har ratifisert samarbeidsavtalen.

       De lovendringer eller nye lover samarbeidsavtalen nødvendiggjør vil ikke tre i kraft før i løpet av 1999 da samarbeidsavtalen tidligst kan tre i kraft. I mellomtiden vil det også kunne bli aktuelt å foreta andre endringer i disse lovene, f.eks. som følge av Skaugeutvalgets innstilling eller stortingsmeldingen om offentlighet. Det vil være lite praktisk å foreta lovendringer som skal tre i kraft etter at andre og mer omfattende lovendringer kan bli nødvendige. Konkrete tiltak for å forberede Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet og særlig de som trenger bevilgninger kan vanskelig iverksettes dersom ikke Stortinget har gitt sitt samtykke til ratifikasjon. Hvis den kommende regjeringskonferansen i EU resulterer i at Norge må forhandle med EU om en ny avtale, vil det også være en fordel at Stortinget har gitt sin tilslutning til den foreliggende avtale. Det er i proposisjonen redegjort for hvilke lovendringer og nye lover departementet mener vil bli nødvendig og for innholdet av disse, slik at de er kjent for Stortinget når det tar standpunkt til rafikasjon.

       Flertallet vil også vise til at i Sverige, der man har samme praksis som hos oss, at forslag til lovendringer normalt legges fram før Riksdagen godkjenner internasjonale avtaler, vil man for Schengen-konvensjonens vedkommende fravike denne praksis.

       Flertallet viser også til utenriksministerens brev til komiteen av 20. mai 1997, gjengitt i vedlegg 2.

       Enkelte har nevnt at det skjer en reell myndighets- og lovgivningsoverføring gjennom samarbeidsavtalen, selv om en slik overføring ikke skjer formelt, fordi de mener Norge langt på vei vil være tvunget til å gjennomføre Eksekutivkomiteens vedtak. Dette er begrunnet med at Norge i praksis neppe vil kunne si opp avtalen, slik et nei til et vedtak i Eksekutivkomiteen innebærer. De hevder derfor at avtalen på dette grunnlag er i strid med Grunnloven § 1.

       Flertallet vil vise til at Norge gjennom samarbeidsavtalen deltar i alle Schengens organer inklusive Eksekutivkomiteen på lik linje med medlemslandene, med unntak av at vi ikke har stemmerett. Dette gir en betydelig mulighet til å påvirke beslutningene. Dersom den forutgående behandling viser at Norge ikke kan godta et forslag til vedtak skal dette spesielt drøftes i Eksekutivkomiteen før vedtaket eventuelt fattes. Alle vedtak der må være enstemmige og må følgelig ha tilslutning fra våre tre nordiske naboland som vil være medlem av Schengen.

       Flertallet anser det lite sannsynlig at det vil bli truffet vedtak som bl.a. Sverige, Finland og Danmark ikke har noen innvendinger mot, men som for Norge vil være uakseptabelt, og at et slikt vedtak vil bli truffet også når Schengen-landene vet at det kan innebære at Norge trer ut av samarbeidet og at de dermed må etablere sin yttergrensekontroll langs grensen mot Norge. Skulle det likevel skje, kan ikke flertallet se at det ville innebære vesentlige problemer for Norge at samarbeidsavtalen dermed bortfaller. Situasjonen for Norge ville i all hovedsak være den samme som om vi ikke hadde inngått noen samarbeidsavtale i første omgang. Den nordiske passfriheten ville kunne opphøre, men det vil da være fordi alle de tre nordiske landene som er medlem i Schengen ikke har ansett det mer vesentlig å beholde passfriheten i Norden enn å slutte seg til Eksekutivkomiteens vedtak. Det vil ikke sette Norge i noen tvangssituasjon. Selv om man skulle legge en slik utvidet fortolkning av Grunnloven til grunn, finner derfor flertallet at tilslutning til samarbeidsavtalen kan skje på basis av Grunnlovens § 26 annet ledd.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen drøfter forholdet til Grunnloven over vel en side i proposisjonen og mener at de mange konstitusjonelle spørsmål saken reiser, ikke er tilstrekkelig belyst og drøftet. Disse medlemmer vil derfor sette fram forslag om å innhente en uavhengig juridisk utredning av disse spørsmålene. Disse medlemmer viser også til at alle som ble hørt om spørsmålene under komiteens åpne høringer påpekte at de konstitusjonelle sidene ved avtalen var utilstrekkelig drøftet. Høringene viste videre at det er uenighet mellom universitetsjurister om Grunnloven § 26 kan legges til grunn, eller om det kreves en grunnlovsendring. Disse medlemmer har videre merket seg at det kan være tvilsomt om Grunnloven § 93 kan legges til grunn, fordi kravet om tilslutning neppe er oppfylt gjennom den form for assosiering samarbeidsavtalen tilviser. Dersom hverken §§ 26 eller 93 kan legges til grunn, kan vedtak om samtykke til ratifikasjon ikke treffes uten grunnlovsendring. Disse spørsmålene bør utredes nærmere.

       Disse medlemmer legger til grunn at Norge får en folkerettslig plikt til å gjennomføre vedtak i Schengens organer når Norges representant etter artikkel 3 i samarbeidsavtalen har godtatt disse, når det ikke er tatt eksplisitt forbehold om Stortingets samtykke. Disse medlemmer ser det som uheldig at samarbeidsavtalen ikke uttrykkelig avklarer mulige problemer knyttet til om Norges representants legitimasjon kan gå ut over den rett representanten har i forhold til Stortinget etter Grunnloven. Eksempler på direkte hjemler i andre avtaler er EØS-avtalens art. 103, og, for Schengen-medlemslandenes del, Schengen-konvensjonens art. 132 nr. 3. Dersom Norge ikke godtar ett vedtak, vil samarbeidsavtalen opphøre å gjelde og Norge vil ikke lenger være assosiert med Schengen-samarbeidet, jf. artikkel 10.

       Når det gjelder grensene for § 26, peker disse medlemmer på at de ikke er klare i forhold til foreliggende sak. Det er ikke tvilsomt at § 26 første ledd ikke kommer til anvendelse, dvs. at Regjeringen ikke på egen hånd kan ratifisere traktaten. Stortinget må etter andre ledd gi sitt samtykke, men også her er Stortingets myndighet avgrenset av suverenitetskravet i § 1. Disse medlemmer reserverer seg mot en tolkning av suverenitetsavståelsesbegrepet i Grunnlovens forstand som er ensidig orientert mot kriteriene avståelse av traktatmyndighet og myndighet til å treffe « direkte bindende vedtak » for norske borgere og foretak. Disse medlemmer viser for det første til det professor Torkel Opsahl i St.dok.nr.10 (1966-1967) sa om en mulig assosieringsløsning med EF:

« En slik folkerettslig plikt overfor en organisasjon Norge ikke er med i, ville være noe nytt. Den kunne etter min mening heller ikke stiftes ved vanlig traktat etter Grunnloven § 26, med mindre plikten var av uvesentlig betydning. »

       Disse medlemmer vil framheve at det vanskelig kan hevdes at samarbeidsavtalens plikter er av uvesentlig betydning. Det vises til proposisjonens innhold.

       For det andre er det spørsmål om den reelle suverenitetsavståelsen som ligger i Norges manglende likeverdighet etter samarbeidsavtalens artikkel 3, jf. artikkel 10, går utover myndigheten etter § 26. Professor Torstein Eckhoff drøftet dette i forhold til eventuell avståelse av lovgivningsmyndighet som følge av EØS-avtalen i Notat 8/90 fra Landbrukets utredningskontor. Eckhoff skriver:

« På den annen side må det vel være grenser for hvor meget myndighet som kan gis et internasjonalt organ uten bruk av § 93, selv om det bare dreier seg om folkerettslig myndighet til å forplikte den norske stat. Vi kan åpenbart ikke binde oss ved en vanlig traktat til en ordning som går ut på at all norsk lovgivning for fremtiden må rette seg etter detaljerte direktiver fra et internasjonalt organ. Og selv om det ikke dreier seg om all lovgivning, men om vesentlige deler av den, må vel det samme gjelde. Hvor grensen skal settes for hva som kan godtas, blir et skjønnsspørsmål. Både bindingens omfang, graden av detaljstyring og hvorvidt Norge har vetorett i organisasjonen, kan bli relevante momenter i skjønnet. »

       Regjeringen unnlater fullstendig å gå inn i et slikt skjønn i proposisjonen. Samarbeidsavtalen binder Norge på et omfattende område som angår politisamarbeid, visumregler, asylregler, regler om utlendingers innreise og opphold, grensespørsmål, rettslig samarbeid, våpenregler, utlevering og personregistrering. Graden av detaljstyring er stor og overlater lite til nasjonale myndigheter, bl.a. vedtar Schengens organer felles håndbøker for praktisk grensekontroll og politiarbeid. Mange vedtak gjort i EUs organer, herunder vedtak fattet under den overnasjonale del av EU-samarbeidet (søyle I), gjøres sogar gjeldende for alle Schengen-tilsluttede land. Norge har ingen stemme- eller vetorett i samarbeidet. Det eneste avtalen sikrer Norge i så henseende, er en rett til å trekke seg fra samarbeidet når man ikke kan godta et vedtak, noe som vanligvis følger av internasjonale avtaler. Dersom Norge skulle trekke seg ut, vil konsekvensen i følge proposisjonen være « at det da vil bli innført yttergrensekontroll fra Schengen-landenes side overfor vedkommende land ». I klartekst må dette bety at passamarbeidet i Norden i en slik situasjon ville opphøre. Ulempen ved å oppgi det nordiske passamarbeidet vil etter disse medlemmers mening gjøre at Norge ikke står fritt til å velge om vi vil godta et Schengen-vedtak eller ikke.

       Disse medlemmer viser også til at professor Per Stavangs legger til grunn liknende synsmåter som Eckhoff. Stavang skriver i en kronikk i Bergens Tidende 22. mai 1997:

« Men dette (EØS-vedtaket i 1992) er ein lite viktig presedens. Den gongen var dette berre eit akademisk spørsmål, for di andre sider av avtalen hadde eit slikt innhald at ein likevel måtte gå vegen om Grunnlova § 93. »

       Han skriver videre:

« I samband med Schengen-avtalen er situasjonen ein heilt annan. Her verkar det som om det er det framtidige lovgjevingsarbeidet som kjem til å bli mest inngripande i høve til norsk sjølvråderett. Og spørsmålet om bruk - eller ikkje bruk - av Grunnlova § 93, vil truleg stå og falle med korleis ein ser nett på dette spørsmålet. No bør vi få det konstitusjonelle ordskiftet som vi ikkje fekk i 1992. »

       For det tredje påpeker disse medlemmer at samarbeidsavtalen med underliggende regelverk også pålegger Norge å tillate utenlandske politimyndigheter å utøve handlinger med direkte virkning for norske borgere, etter Schengen-konvensjonens artikler 40 og 41. I det svenske promemoriaet om Schengen (Ds 1997:38) omtales dette som politimyndighet (s. 74):

« De rättigheter och skyldigheter som de polismän som utövar övervakning och forföljande här i landet har enligt artikel 40 och 41 till stor del är sådana att deras verksamhet bör betraktas som myndighetsutövning här. »

       Denne tolkingen har medført at regjeringene i Sverige og Finland høsten 1997 vil fremme Schengen-avtalen i parlamentene med forslag om krav til kvalifisert flertall.

       Disse medlemmer finner ikke at noen av de ovennevnte problemstillinger er tilstrekkelig belyst i proposisjonen eller at fyllestgjørende tilleggsinformasjon er gitt av justisministeren i forbindelse med direkte spørsmål fra komiteen, og mener på denne bakgrunn at Stortingets behandling av et eventuelt samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen, må utsettes til problemstillingene er grundigere utredet.

       Disse medlemmer viser til at det er allment akseptert at også nødvendige lovvedtak som hovedregel må være på plass før traktaten blir ratifisert når en traktat krever lovendring. Dette er lagt til grunn i juridisk teori og av Transformasjonskomiteen (NOU 1972:16). Transformasjonskomiteen viser til Stortingets prinsipielle praksis og den saklige grunn at Stortinget bare på denne måten kan få fullgodt oversyn over konsekvenser av ratifikasjonen. At det har vært gjort unntak fra dette prinsippet etter 1972 endrer ikke hovedregelen, som Stortinget fraviker bare i helt spesielle tilfeller.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet har merket seg at enkelte jurister har hevdet at norsk statsrett ikke tillater ratifikasjon av en internasjonal avtale før alle de nødvendige lovendringer er vedtatt av Stortinget. Dette medlem er enig i at det er naturlig først å bringe lovverket i overensstemmelse med avtalens krav, og at dette derfor har gitt seg utslag i den praksis som tidligere har vært fulgt. Dermed er det imidlertid ikke klart at en slik praksis har dannet konstitusjonell sedvanerett, slik at det vil være grunnlovsstridig å fravike den. Dette medlem ser ingen gode reelle grunner for å anta at en slik tidligere praksis skal redusere stortingsflertallets handlefrihet. Når det gjelder Schengen-avtalen, er det redegjort i proposisjonen for hvilke lovendringer som vil være nødvendige, og det er god tid til å gjennomføre dem før avtalen trer i kraft. Stortinget er således fullstendig på det rene med de lovmessige konsekvenser av en ratifikasjon, slik at vedtagelse av de nødvendige lovendringer blir mer teknikk enn realiteter.

       Utviklingen har ført til et økende behov for internasjonalt samarbeide for å løse problemer som angår flere land. Slike avtaler krever ofte tallrike lovendringer. Dette medlem kan ikke se at praksis som måtte ha dannet seg i en tid med mindre omfattende internasjonalt samarbeide skal kunne danne en grunnlovsmessig sperre for at Stortinget gir sitt samtykke til ratifikasjon før de nødvendige lovendringer er vedtatt.

       Dette medlem har merket seg at enkelte jurister har hevdet at Schengen-avtalen ikke kan tiltres av Norge uten at man først endrer Grunnloven. En slik oppfatning vil innebære at mens Norge altså har sluttet seg til f.eks. NATO, FN, EØS og kunne ha blitt medlem av EU uten å endre Grunnloven, vil det være grunnlovsstridig å slutte Norge til Schengen, som i hovedsak dreier seg om politisamarbeide. Et slikt standpunkt bærer etter dette medlems oppfatning preg av oppkonstruert juridisk formalisme som er lite tilpasset reelle nasjonale behov for handlefrihet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre er enige i dette resonnementet og viser for øvrig til flertallets merknader foran.

Forholdet til EU

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, anser det sannsynlig at hele det samarbeidet Schengen-konvensjonen omfatter på et eller annet tidspunkt vil inngå i EU. Det må skje gjennom endringer i unionsavtalen som må ratifiseres av samtlige medlemsland. Norge må i så fall forhandle frem en ny avtale med EU som i sin tur må fremlegges Stortinget for godkjennelse. Det er derfor på forhånd umulig å si om EU og Norge vil lykkes i å komme frem til en slik ny avtale. Flertallet ser det på denne bakgrunn ikke formålstjenlig å spekulere i når samarbeidsavtalen kan tenkes å opphøre og om innholdet i en eventuell ny avtale med EU. Dersom regjeringskonferansen i EU og den etterfølgende behandling i medlemslandene skulle føre til at hele Schengen-samarbeidet blir innlemmet i EU før 1999, vil den foreliggende samarbeidsavtalen ikke tre i kraft.

       Det er ulike syn i EU på om Schengen-samarbeidet bør integreres i den såkalte søyle 1, som har flertallsbeslutninger, eller i søyle 3 som er et mellomstatlig samarbeid der beslutninger må treffes med enstemmighet. Flertallet mener Regjeringen må gå inn i eventuelle forhandlinger om videreføring av Schengen-samarbeidet så snart dette måtte bli nødvendig. I en slik situasjon vil det være en fordel at Stortinget har gitt sin tilslutning til den foreliggende avtalen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at både EU og Schengen har tatt en prinsipiell beslutning om at Schengens regler skal flyttes inn under EUs traktatverk, og dermed bli en del av det ordinære samarbeid innen Den Europeiske Union. EUs regjeringskonferanse, heretter kalt IGC, avsluttes etter planen med toppmøtet 16.-17. juni i Amsterdam. IGC vil etter all sannsynlighet gjøre formelle vedtak om å flytte deler av eller hele Schengen-avtalen inn under EUs traktatverk. Disse medlemmer viser til at det nederlandske formannskapet i flere konkrete forslag har foreslått løsninger for hvordan Schengen skal overføres til EU. Formannskapet foreslår at deler av samarbeidet gjøres overstatlig, dvs. legges inn under søyle I.

       Disse medlemmer viser til at det er bred enighet om den ferdigforhandlede avtale mellom Norge og Schengen vil falle bort dersom Schengen flyttes inn under EU.

       Disse medlemmer viser til det danske Justisdepartements vurderinger i notat av 13. mai 1997, offentliggjort gjennom avisen Information 20. mai 1997, der det går fram at utviklingen på IGC kan føre til « at Danmark må trække seg ud af såvel Schengen-samarbeidet som den nordiske pasunion ». Disse medlemmer mener dette forhold stiller Regjeringens ønske om å knytte Norge til Schengen for å kunne videreføre den nordiske passunionen i et nytt lys.

       Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at Stortingets behandling av en eventuell norsk tilknytning til Schengen må utsettes til resultatet av IGC foreligger.

Grensespørsmål

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Schengen-samarbeidet vil videreføre passunionen mellom de nordiske landene som har vart siden 1957. Dette vil bli utvidet til å gjelde de andre landene som deltar i Schengen-samarbeidet.

       Flertallet mener passfriheten i Norden har vært en god ordning og mener det er en fordel at den videreføres. Flertallet mener også at det er positivt at denne ordningen kan omfatte flere land.

       Flertallet vil understreke at siden Norge ikke er medlem av EU, omfattes vi ikke av EUs tollunion. Dette innebærer at norske tollmyndigheter kan kontrollere om reisende har med seg ulovlige varer akkurat som før, eller strengere om vi vil, og slik det gjøres mellom de nordiske land under det nordiske passamarbeidet. Tollmyndighetenes mulighet til kontroll av reisende for å avsløre for eks. smugling av narkotika blir derfor ikke svekket om selve passkontrollen bortfaller. Samtidig vil det utvidede politisamarbeidet Schengen-avtalen innebærer styrke kampen mot narkotikaforbrytelser og organisert internasjonal kriminalitet.

       Flertallet viser til at siden grensene innad i området som omfattes av Schengen-avtalen kan passeres uten personkontroll, vil Norge ved innreise til Norge fra område utenfor Schengen-samarbeidet foreta såkalt « yttergrensekontroll » for hele området, mens andre vil utøve den samme kontroll i forhold til innreise til Norge over deres yttergrenser. Dette innebærer at Norge må kontrollere om noen av landene har nedlagt innreiseforbud ved å innmelde personer i det såkalte SIS-systemet. Det er strenge regler for hvem som kan innmeldes i dette systemet.

       Selv om andre land har nedlagt innreiseforbud kan Norge likevel innvilge innreise ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, kfr. Schengen-konvensjonen artikkel 5.2. Flertallet finner dette tilfredsstillende. Flertallet vil vise til at også i dag har hvert land register over personer som er uønsket ved innreise. SIS innebærer derfor ikke noe prinsipielt nytt. Alle land har også en legitim rett til å beskytte seg mot ulovlig innvandring.

       Flertallet viser til at Schengen-konvensjonen dreier seg om personkontroll og regulerer således ikke adgangen til å drive fiske eller til å gjennomføre kontroll i forbindelse med ressursforvaltning. Fiskefartøyer som driver kystfiske og daglig eller nesten daglig vender tilbake til registreringshavn uten å ankre opp i tredjestats territorium skal som hovedregel ikke kontrolleres, kfr. departementets svar til komiteen av 25. april 1997. Departementet skriver her at norske myndigheter mener at gjennomføringen av Schengen-konvensjonens bestemmelser ikke berører utvidelsen av fisket.

       Flertallet vil i tillegg vise til at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy. Det er en klar forutsetning fra norsk side at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at Schengen-samarbeidet er forskjellig fra det nordiske passamarbeidet. I det nordiske samarbeidet beholdes personkontrollen på grensene, det er ikke opprettet felles personregistreringssystemer og det er ikke opprettet egne organer uten innsynsregler og parlamentarisk kontroll. Disse medlemmer viser til at regjeringene i de nordiske EU-land ikke har bestemt at de vil gå inn i Schengen-samarbeidet dersom Norge ikke gjør det.

       Tvert imot vises til det daværende statsråd Grete Faremo sa i Stortinget 9. november 1995 i samband med spørsmålet om yttergrensekontroll mellom Sverige og Norge (for den situasjon at Sverige skulle være med i Schengen-samarbeidet uten Norge):

« Så den helt nye situasjonen for oss ville faktisk være en Schengen-yttergrense langs Kjølen, en så dramatisk endret situasjon at jeg faktisk tillater meg å referere at svensk politi, etter å ha utredet hvilke tiltak som kunne være aktuelle mot norskegrensen, konkluderte med - etter en svært tung prislapp - at denne grensen egentlig er umulig å kontrollere. »

       Den danske statsminister Poul Nyrup Rasmussen uttalte under Nordisk Råd-møtet i november 1995 at Danmark bare går inn i Schengen-samarbeidet « når det er garanti for en løsning som sikrer at den nordiske passunionen kan bevares og som de fem nordiske land kan akseptere ». Statsministrene i Sverige og Finland ordla seg likedan.

       I en situasjon med økt grensekryssende kriminalitet mener disse medlemmer at nedbygging av indre grensekontroll er uheldig. Disse medlemmer vil likevel understreke viktigheten av at Norge - siden vårt land ikke er medlem av EU - fortsatt kan beholde og styrke tollkontrollen, både for varer og håndbagasje.

       Disse medlemmer uttrykker bekymring over den usikkerhet som hersker om konsekvensene for fiskeriene langs kysten gjennom Eksekutivkomiteens vedtaksmyndighet etter Schengen-konvensjonens artikkel 3 nr. 1:

« Passering av de ytre grenser kan i prinsippet bare skje ved grenseovergangsstedene og til de fastsatte åpningstider. Nærmere bestemmelser om dette, samt unntak og vilkår for grensehandel og regler for særlige former for sjøfart som f.eks. lystseilas og kystfiske, fastsettes av Eksekutivkomiteen. »

       Disse medlemmer har merket seg at Justisdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe med sikte på å bringe større klarhet om hvilke regler som vil gjelde. En eventuell plikt til å passere territorialgrensen på faste steder og til faste tider vil skape en vanskelig situasjon for fiskeriene, og spesielt for kystfiskefartøy, som må krysse grensen flere ganger daglig. Disse medlemmer ser det som utilfredsstillende at det regelverk som skal gjelde for fiskeriene på nåværende tidspunkt ikke er tilstrekkelig klarlagt. Det er videre utilfredsstillende at Eksekutivkomiteen, der Norge ikke har stemmerett, skal fastsette det fremtidige regelverket på dette feltet.

Visum

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Norge som følge av samarbeidsavtalen vil måtte innføre visumplikt overfor 18 land der vi dag har visumfrihet. Landene er gjengitt på s. 25 i proposisjonen. Norge vil også i fremtiden måtte ha visumplikt for de samme landene som Schengen-landene. Dette kan sees som en ulempe ved avtalen. Til gjengjeld vil visum nå normalt utstedes til hele Schengen-området under ett, slik at de som skal besøke flere land slipper med en visumsøknad. Dette vil være en fordel for tredjelands borgere som skal besøke Schengen-området.

       Dersom en tredjelandsborger ikke oppfyller vilkårene for standardvisum til hele Schengen-området, kan Norge likevel utstede nasjonalt visum av humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser. De øvrige landene i samarbeidet skal underrettes om slike nasjonale visumutstedelser. Flertallet finner dette tilfredsstillende.

       Komiteen viser til at Norge i dag har avtale om visumgebyrfrihet med flere land, blant dem Russland. Regjeringen opplyser i proposisjonen at Norge vil måtte si opp disse avtalene dersom Norge blir med i Schengen-samarbeidet. Det opplyses også at gebyret for et standardvisum vil bli noe høyere enn det gebyret som i dag ellers kreves for å få visum til Norge 150 kroner. Komiteen antar at dette kan komme til å virke svært hemmende på besøksutvekslingen for befolkningen på hver side av grensen mellom Norge og Russland. Komiteen vil derfor be Regjeringen arbeide for at det her fortsatt kan utstedes nasjonalt visum på grensen for korte opphold og at disse fortsatt blir gebyrfrie. Komiteen vil i denne sammenheng også vise til Barentssamarbeidet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti ser det som et tilbakeskritt at Norge som følge av samarbeidsavtalen må innføre visumplikt overfor 18 land der vi i dag har visumfrihet. Norge vil også i fremtiden måtte ha visumplikt for de samme landene. Den økte visumplikten kommer i tillegg til regjeringens vedtak i juni 1996 om å innføre visumplikt for 13 av landene på Schengens visumliste. Disse medlemmer anser det videre som uheldig at Norge må innføre transittvisumplikt overfor en rekke land. Disse medlemmer vurderer det som uheldig at innreisevilkårene, herunder vilkårene for å få innvilget visum, må strammes til gjennom endringer i utlendingslovens § 27, se Schengen-konvensjonen artikkel 5. Endringene skal bl.a. gjennomføre forbud mot innreise for person som er registrert i SIS. Artikkel 16 gir en stat rett til å innvilge visum bare til sitt territorium i helt spesielle tilfeller. Disse medlemmer har merket seg at denne retten likevel ikke gir stort spillerom. I dokument SCH/Eks.kom (95) erkl. 4 heter det at

« (Eksekutivkomiteen) benytter denne anledning til å minne om at VTL (territorielt avgrensede visa) skal benyttes rent unntaksvis. »

       På UNHCRs årskonferanse høsten 1996 var bruken av visumpolitikken som asylpolitisk virkemiddel oppe som et hovedproblem med dagens holdning overfor flyktninger i de europeiske land. Disse medlemmer frykter at Norge med Schengen-assosiering i større grad blir bundet av en politikk som UNHCR kritiserer.

Asyl- og flyktningepolitikken

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, vil understreke at Norge også i fremtiden vil kunne ta i mot så mange flyktninger og asylsøkere som vi ønsker. Norge bør føre en human asyl- og flyktningepolitikk som sikrer at alle som har behov for beskyttelse får det. Flertallet ser Schengen-samarbeidet som positivt i denne sammenheng, bl.a. fordi det sikrer at alle asylsøkere får sin søknad behandlet i et land og hindrer derved det som kan skje i dag ved at en asylsøker blir sendt fra land til land uten at noen av disse påtar seg ansvaret for å behandle søknaden.

       Flertallet viser til at Europarådets parlamentarikerforsamling har påpekt at mangel på harmonisering av asylpolitikken i Europa har resultert i ulik « byrdefordeling » landene imellom og at ansvaret stadig er blitt forsøkt flyttet østover. Parlamentarikerforsamlingen har bedt regjeringene om å intensivere samarbeidet når det gjelder asylpolitikken og ta initiativ til å få etablert en bindende avtale mellom medlemslandene som fastsetter minimumsstandarder for asylprosedyrene og som bygger på de minimumsgarantier for asylprosedyrer som ble vedtatt av Europaparlamentet 14. november 1996. Flertallet ber Regjeringen følge opp dette.

       Flertallet viser også til at Europarådets parlamentarikerforsamling enstemmig har bedt regjeringene på det kommende toppmøtet i Europarådet i oktober 1997 treffe et prinsippvedtak om å lage en europeisk konvensjon for beskyttelse av og om rettighetene til flyktninger og asylsøkere. Flertallet ber Regjeringen følge dette opp på toppmøtet.

       Under komiteens åpne høring 9. mai 1997 ble det fra Flyktningerådets representant pekt på at Norge innenfor Schengen-samarbeidet bør arbeide for at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon inkorporeres. Dette vil ha betydning for det såkalte « non-refoulement prinsippet » - som sikrer at en flyktning ikke må returneres til et område hvor liv eller sikkerhet kan være i fare - fordi denne konvensjonen også omfatter andre beskyttelsestrengende enn dem som er omfattet av Flyktningkonvensjonen av 1951 som Schengen-konvensjonen viser til. Videre mente Flyktningerådet at Norge bør arbeide for å sikre at ingen returneres til noe tredjeland med mindre dette landet har sagt seg villig til å påta seg ansvaret for å behandle asylsøknaden. Det ble også foreslått at en asylsøker bør utstyres med et dokument som viser at hans sak ikke har vært realitetsbehandlet, og at det må sørges for at det gis reell appellmulighet, inklusiv oppsettende virkning, slik at personen kan bli i landet inntil saken er ferdigprøvd, i de tilfellene det er snakk om å returnere til et tredjeland, med mindre dette landet sier seg villig til å ta imot og gi adgang til asylprosedyren der. Dessuten bør det arbeides for at bøteleggelse av transportselskaper ikke gjøres i de tilfeller hvor de personer saken dreier seg om er beskyttelsestrengende.

       Flertallet ber Regjeringen vurdere alle disse punktene og arbeide for at de kan gjennomføres.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at Norge må føre en human asyl- og flyktningepolitikk, og er av den oppfatning at Regjeringen de siste årene har valgt en for restriktiv linje i disse spørsmålene. Asylretten praktiseres nå så snevert at bare 6 av vel 2.000 asylsøkere i 1996 fikk innvilget asyl i Norge. Dette forhold er også tatt opp av FNs høykommissær for flyktninger. Disse medlemmer mener også at de krav og økonomiske sanksjoner som rettes mot de transportselskaper som asylsøkere benytter ved innreise ikke må være slik at de i praksis gjør det vanskelig for asylsøkere å nå våre grenser og få lagt fram sin sak.

       Disse medlemmer viser til at Schengen-samarbeidet vil begrense norsk handlefrihet i asyl- og flyktningepolitikken og innebærer forpliktelser som kan begrense forfulgte menneskers adgang til å søke asyl.

       Cécil Kpenou, stedlig representant for FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) til EU og Benelux har i en vurdering (foredrag under et kollokvium om Schengen og EU ved European Institute of Public Administration, Maastricht 1.-2. februar 1996) påpekt at:

« Neither the asylum chapter of the Schengen agreement, nor the Dublin Convention, guarantee the substantive examination of an asylum claim ». Og « The Schengen partners and the wider group of EU Member States justify strict border controls, stringent visa policies, carrier sanctions and the screening out of the majority of asylum applications as necessary measures to respond effectively to the sharp increase in asylum applications in Western Europe. »

       UNHCR-representanten konkluderer slik når det gjelder flyktningers adgang til asylprosedyre:

« These measures have rather seriously affected access to asylum procedures for those in need of protection. »

       Schengen-samarbeidet er uttrykk for et uferdig kompromiss ved at det innebærer at de enkelte lands myndigheters avgjørelser i visum- og asylsøknader normalt får virkning for hele Schengen-området, samtidig som avtalen ikke fastsetter en felles asylpolitikk. Forfulgte mennesker som søker asyl kan risikere å bli avvist i ett land, mens de ville fått asyl om de først hadde kommet til et annet Schengen-land. Justisdepartementet bekrefter dette i proposisjonens omtale av Schengen-konvensjonens kap. 7, artikkel 29:

« Dette innebærer blant annet at asylsøkeren i prinsippet ikke gis anledning til å få sin sak prøvet på nytt i et annet Schengen-land etter å ha fått sitt endelige avslag i det første. »

       Det må (ifølge konvensjonens artikkel 29, punkt 4) « særlige grunner » til for at et land skal behandle og innvilge asylsøknader fra personer som alt har fått avslag av andre Schengen-land. Under komiteens høring 9. mai 1997 kom det fram at ingen av de tilstedeværende eksperter hadde kjennskap til at noe slikt i praksis hadde forekommet til nå innen Schengen-samarbeidet.

       I proposisjonen påpekes at den norske utlendingslovens § 27 om innreisevilkår må endres hvis Norge ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen. Paragrafen må blant annet gis en tilføyelse for å innarbeide « regelen om at tredjelandsborgeren ikke må være innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise. »

       Disse medlemmer vil videre vise til at når Schengen-avtalen hjemler avvisning av asylsøkere uten realitetsprøving (jf. kap. 7), kan det også medføre fare for brudd på det fundamentale prinsipp om « non-refoulement », som er en hjørnestein i internasjonal flyktningrett. Disse medlemmer viser til at også dette er blitt kraftig kritisert av UNHCRs regionale representant, (foredrag ved European Institute of Public Administration, jf. s. 25) Cécil Kpenou:

« One of the original aims of the Schengen agreement was to put an end to « refugee-in-orbit » situations by determining the appropriate country which should examine the asylum claim. However, it has turned out that many asylum-seekers now have to seek protection from outside the Schengen or EU territory, in countries which often do not provide effective protection. This can lead to chain deportations and, ultimately, to a violation of the fundamental principle of « non-refoulement », the cornerstone of international refugee law. »

       Disse medlemmer vil vise til at også EU-parlamentets utvalg for rettslige spørsmål i en betenkning kritiserer samme forhold, og påpeker at Schengen-avtalens « anvendelse af begrepet « sikkert tredjeland » og « udelukkende transitt », kan føre til samlebåndsudvisninger og sågar krænkelse af retten til « non-refoulement ».

       Disse medlemmer viser til at dette problemet også ble framhevet av ekspertene under komiteens høring fredag 9. mai 1997.

       Schengen-avtalen inneholder i dag ikke regler om en felles asylpolitikk, men disse medlemmer anser at Schengen-samarbeidets regler om felles yttergrensekontroll, hvert lands rett til å utstede visum for hele Schengen-området og fjerning av grensekontroll mellom Schengen-landene vil skape problemer som etter hvert vil tvinge fram en samordning av asylpolitikken.

       Dersom Norge ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen-landene, blir Norge umiddelbart forpliktet på Schengen-konvensjonens « felleserklæring om de enkelte staters asylpolitikk », hvor det heter at « hver enkelt konvensjonspart skal utarbeide en oversikt over sin asylpolitikk med henblikk på harmonisering ». På det tidspunkt hvor det måtte etableres en felles asylpolitikk, vil myndigheten til å utforme denne sannsynligvis bli lagt til EUs styrende organer, slik det allerede er tilfelle i visumpolitikken.

       Disse medlemmer viser til at dersom Norge tiltrer Schengen-avtalen, blir Norge liksom de øvrige Schengen-landene forpliktet til å følge de visumlister som EU og Schengens eksekutivkomité fastsetter. Norge innførte allerede i 1996 visumplikt for 13 av disse landene og må i tillegg kreve visum fra besøkende fra 18 nye land på grunn av samarbeidsavtalen.

       Disse medlemmer vil videre vise til at EU-parlamentets « Utvalg om borgerlige frihetsrettigheter og indre anliggende-rettslige spørsmål » i en betenkning har kritisert flere sider ved Schengen-avtalen. Utvalget

« er foruroliget over, at de forskellige fortolkninger i Schengen-landene med hensyn til definitionen af « flygtning », den statusbestemmende procedure og rettighederne for de asylsøgere, der venter på en afgørelse fra den stat, der har ansvaret for behandlingen av deres ansøgning - trods fælles standpunkter og beslutninger inden for rammerne af unionstraktaten - kan føre til uligheder og usikkerhed på det retslige område. »

       Disse medlemmer vil advare mot en harmonisering av asylpolitikken som kan gjøre vernet for flyktninger og asylsøkere svakere enn det er i dag. Det er for eksempel urovekkende at EU-landene i en felles holdning i Ministerrådet 23. november 1995 la til grunn en innsnevrende fortolkning av FNs flyktningekonvensjon. Denne fortolkning utelater fra flyktningbegrepet personer som har rømt fra sitt hjemland fordi myndighetene ikke klarer å verne dem fra forfølgelse fra tredjepart, det vil si en organisasjon eller gruppe i landet som statsmaktene ikke har kontroll over.

       Schengen-samarbeidet kan svekke forfulgte menneskers mulighet til å søke asyl i medlemslandene, herunder også Norge, på grunn av at Schengen-avtalen innebærer en forpliktelse til å pålegge transportselskapene ansvar for å kontrollere reisedokumentene til passasjerene, et kontrollansvar som egentlig tilligger politiet. Dagens norske utlendingslov gir en hjemmel til å pålegge fører av skip eller luftfartøy å kontrollere at reisende har gyldig reisedokument. Et slikt pålegg er gitt i utlendingsforskriftens § 93, men bestemmelsen har ikke trådt i kraft. Ratifiseres Schengen-avtalen, må norsk utlendingslov endres slik at denne plikten skal gjelde både skips-, fly- og busselskaper.

       Hvis transportselskapene tar med personer som blir avvist ved Schengen-landenes yttergrensekontroll, kan selskapene dessuten bøtelegges, i tillegg til at de kan pålegges å dekke kostnadene ved tilbakesendelse av personene. Slik bøtelegging er til nå ikke praktisert i Norge. Slike økonomiske sanksjoner mot reiseselskapene kan, sammen med en restriktiv visumpolitikk, gjøre det vanskelig for forfulgte personer å komme så langt at de overhodet får lagt fram noen søknad om beskyttelse i Schengen-landene. Dette problem bekymrer mange som arbeider med flyktningespørsmål i Schengen-landene. Også det nevnte utvalg i EU-parlamentet påpeker dette og

« opfordrer Schengen-landene til kun at gennemføre sanktioner mod transportvirksomheder på en måde, der stemmer overens med principperne om beskyttelse af flygtninge, og ledsaget af passende garantier for, at personer, der har brug for beskyttelse, ikke hindres i adgangen til statusbestæmmende procedurer. »

       Disse medlemmer er på grunn av de nevnte forhold bekymret for at norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet ikke bare vil svekke norsk handlefrihet i asyl- og visumpolitikken, men også vil innebære forpliktelser som kan begrense forfulgte menneskers adgang til å søke asyl.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet, Gundersen, har merket seg at professor Mathiesen mener at et viktig formål med Schengen-avtalen er å redusere innvandringen fra den tredje verden til Europa.

       Dette medlem har videre merket seg at « Ungdomskampanjen mot Schengen », som består av « Ungdom mot EU », « SOS rasisme » og « Ungdom mot narkotika » og dessuten støttes av « Rød ungdom », « Senterungdommen » og « KrF-ungdommen » hevder at « Schengen-avtalen bygger en mur rundt det hvite, rike Europa. En mur som stenger ute folk på flukt. » Dette medlem er enig i at Schengen-avtalen er egnet til å forhindre ulovlig innvandring til Europa fra den tredje verden og anser dette som nødvendig. Dette særlig på bakgrunn av at den vestlige verdens andel av jordens befolkning i år 1900 var ca 40 %, mens den i dag er på knappe l2 %, og denne andel forsetter å synke. Dette medlem viser også til at mens fødselsraten i Europa er ca 1,6, er den 4,6 i Nord-Afrika, 6 i Iran og 6,6 i Vest-Afrika. Dette viser at de europeiske land har en beskyttelsesverdig interesse av å opprette systemer som gjør det lettere å stanse ulovlig innvandring og menneskesmugling fra en stadig mer overbefolket omverden. Et slikt kontrollsystem vil også være i Norges interesse, ikke minst fordi vi har et felles arbeidsmarked med Schengen-landene gjennom EØS-avtalen. Norge vil dessuten være interessert i et politisamarbeid som kan forhindre at f.eks. internasjonale terrorister kan komme seg inn i Norge på falske pass og bli boende her i årevis uten å bli oppdaget.

       Dette medlem ser det som vesentlig at innvandring fra fjernkulturelle land ikke fører til raske forandringer i det helhetspreg som den norske befolkning har. Dette medlem anser det som viktig å forsvare norsk kultur og våre tradisjonelle, nasjonale verdier. Dette er en vesentlig årsak til at Fremskrittspartiet går inn for at Norge knytter seg til Schengen. Dette medlem anser det også for viktig at Schengen-samarbeidet vil gjøre det lettere å bekjempe internasjonal terrorisme og kriminalitet.

Politisamarbeid

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, ser det utvidede politisamarbeidet Schengen-avtalen åpner for som den viktigste fordel med samarbeidsavtalen. Organisert internasjonal kriminalitet har økt kraftig på nittitallet, og Norge har dessverre også vært rammet av dette. Denne utviklingen gjør et slikt utvidet politisamarbeid ekstra nødvendig. Flertallet mener at avtalen i tillegg til samarbeidet i Interpol og det øvrige politisamarbeid som foregår i dag, ikke minst mellom de nordiske landene, vil styrke mulighetene til å bekjempe organisert internasjonal kriminalitet.

       Avtalen åpner for at polititjenestemenn kan forfølge forbrytere som blir tatt på fersk gjerning over grensen til eller fra våre naboland. Polititjenestemenn fra andre land innenfor samarbeidet kan også få anledning til å drive såkalt « diskret overvåkning » i Norge, og norske tjenestemenn tilsvarende i disse landene. Begge disse mulighetene er rammet inn av et meget strengt regelverk. Denne formen for samarbeid skjer også i dag uten at det er nedfelt i noen formell avtale. Flertallet har derfor ingen merknader til et slikt samarbeid og ser det som en fordel at det nå vil skje innenfor rammen av en avtale.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil arbeide for løsninger som fører til et effektivt og godt internasjonalt politisamarbeid. Disse medlemmer anser det som uheldig at vi med Schengen-avtalen svekker grensekontrollen, og setter inn kompenserende tiltak som vanskelig kan oppveie tapet. Disse medlemmer er bekymra for at resultatet ikke blir et like godt vern mot grensekryssende kriminalitet, og viser til det Tom Brunsell, KRIPOS, sa på komiteens åpne høring 9. mai 1997:

« Jeg synes det er et veldig vanskelig spørsmål å svare på - å skulle gi noen garanti for at nå blir kriminalitetssituasjonen like trygg som den var. Jeg synes spørsmålet er veldig stort, og det er veldig vanskelig for meg å gi et absolutt svar på det. »

       Disse medlemmer ser samarbeidet gjennom Interpol og det etablerte nordiske politi- og tollsamarbeidet som viktige byggesteiner for en videre utvikling av politisamarbeidet. Schengen-samarbeidet, med sin innretning mot kontroll av utlendinger og personer som kan true offentlig orden og sikkerhet, er forskjellig fra disse. Interpol kan etter sine statutter, artikkel 3, ikke brukes til registrering på politisk eller rasemessig grunnlag. Interpol omfatter 176 medlemsland, derav 45 europeiske stater, i motsetning til Schengens 10. Både fra Interpol og politifolk i Danmark og Norge har spørsmålet vært reist om eksistensen av flere ulike overlappende systemer kan dublere hverandre og skape ineffektivitet i det internasjonale politisamarbeidet.

       Avtalen åpner for at polititjenestemenn kan forfølge mistenkte som blir tatt på fersk gjerning over grensen til eller fra våre naboland. Polititjenestemenn fra alle land innenfor samarbeidet kan også få anledning til å drive såkalt « diskret overvåkning » i Norge, og norske tjenestemenn tilsvarende i disse landene. Disse medlemmer har merket seg at svenske og finske myndigheter slår fast at dette er myndighetsavståelse i forhold til dagens regelverk og at det betinger kvalifisert flertall ved beslutning i begge lands riksdag. Disse medlemmer vil advare mot muligheten for ansvarspulverisering ved økt bruk av grensekryssende politioperasjoner, og er spesielt urolige for utenlandsk politis mulighet til å bære tjenestevåpen ved operasjoner på norsk jord. For norsk politi gjelder meget strenge regler for retten til å bære våpen, og disse medlemmer vil advare mot en utvikling mot økt bruk av våpentillatelser hos politiet.

Schengen-informasjonssystemet (SIS)

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at SIS er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander i henhold til Schengen-konvensjonen.

       Når det gjelder personopplysninger vil registeret dels inneholde navn på personer som ettersøkes med henblikk på pågripelse og utlevering (jf. artikkel 95 i Schengen-konvensjonen) og dels navn på tredjelandsborgere som ikke skal gis innreisetillatelse til Schengen-området (artikkel 96). Videre kan det registreres opplysninger om personer som er forsvunnet (artikkel 97) eller personer som myndighetene ønsker å komme i kontakt med i forbindelse med straffesaker (artikkel 98). Flertallet vil vise til at de opplysningene som kan registreres i SIS er meget restriktive og omfatter navn, fysiske kjennetegn som er objektive og uforanderlige, fødselsdato og fødested, kjønn, statsborgerskap, om vedkommende er bevæpnet, om vedkommende anses å være voldelig, begrunnelsen for registreringen og hvilke tiltak som begjæres gjennomført. Og av disse opplysningene skal bare de registreres som er nødvendige for å oppnå formålet med registreringen.

       Det understrekes i artikkel 94 at ingen andre personopplysninger kan registreres, og det påpekes at dette særlig gjelder slike opplysninger som er nevnt i artikkel 6 i Europarådskonvenvensjonen om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger. Dette gjelder opplysninger om rasemessig tilhørighet, religiøs og politisk oppfatning, eller seksuell legning.

       Flertallet vil understreke at ethvert register over personopplysninger kan utgjøre en trussel mot personvernet og at det derfor er viktig med et meget strengt regelverk og tilfredsstillende kontroll med at regelverket blir fulgt. Flertallet har registrert at også de som er skeptisk til Schengen-konvensjonen har gitt uttrykk for at regelverket rundt SIS er meget restriktivt, og at de ser overholdelse av regelverket samt informasjonsutvekslingen utenfor SIS gjennom SIRENE som det bekymringsfulle.

       Flertallet vil understreke at det er norske myndigheter som bestemmer hvem som skal innføres i SIS og at dette er regulert av det norske lovverket. I praksis vil bare norske borgere som er ettersøkt for alvorligere forbrytelser være aktuelle for innføring i registeret, foruten de som er forsvunnet eller ønsket i forbindelse med straffesaker, med ett unntak som flertallet kommer tilbake til. For folk flest vil derfor ikke eventuell misbruk av SIS-registeret representere noen trussel mot personvernet. En slik risiko er langt større i forbindelse med de registre som føres av banker, forsikringsselskaper, ligningsmyndighetene eller helsevesenet.

       Flertallet er enig med Regjeringen i at opprettelse og bruk av den nasjonale delen av SIS bør reguleres ved lov.

       I Norge vil det være Datatilsynet som skal ha ansvaret for kontrollen med SIS. Datatilsynet vil også representere Norge i det felles uavhengige kontrollorgan som fører kontroll med informasjonssystemets sentrale del i Strasbourg. Under høringen i komiteen 5. mai 1997 kom direktøren i Datatilsynet Georg Apenes med kritikk av hvordan dette kontrollorganet fungerer. Også Europaparlamentet har etterlyst en bedre kontroll. Flertallet vil be departementet være oppmerksom på dette og i samarbeid med øvrige nordiske land arbeide for at det sentrale kontrollorganet fungerer tilfredsstillende. Flertallet vil understreke at Datatilsynet må sikres tilstrekkelige ressurser til å kunne utføre nødvendig kontroll av SIS.

       Det har vært pekt på at selv om vi har kontroll med hvilke opplysninger om norske borgere som blir innført i SIS, har vi ingen kontroll med hvordan andre land bruker disse opplysningene. Flertallet vil her vise til at alle land i Schengen-samarbeidet er bundet av det strenge regelverket i SIS. De må i så fall bryte dette regelverket. Flertallet viser også til at de andre landene er bundet av Europarådskonvensjonen om personvern og av EUs personverndirektiv, som på enkelte punkter er strengere enn norsk personvernlovgivning. De må derfor også bryte disse bestemmelsene. Flertallet antar at man også i andre land er opptatt av personvernspørsmål og viser i den sammenheng til behandling både i Europarådet, Europaparlamentet og de enkelte lands nasjonale parlamenter. Dersom et land bryter regelverket i Schengen, kan det klages inn for det sentrale kontrollorganet. Dette organet har imidlertid ingen sanksjonsmuligheter utover det å rapportere om uheldige forhold.

       Det er også vist til at andre land kan registrere opplysninger om norske borgere som oppholder seg på deres territorium. Det er riktig, men det kan også skje i dag, og vil være uavhengig av om Norge tiltrer samarbeidsavtalen eller ikke. Også i slike tilfeller gjelder det restriktive regelverket i Schengen.

       Professor Thomas Mathiesen ved Universitetet i Oslo har i komiteens høring 5. mai 1997 og i andre sammenhenger vist til Schengen-konvensjonens artikkel 46.1, der det heter at i « særlige tilfeller » kan et land uoppfordret oversende et annet land opplysninger som kan ha betydning som « bistand i forbindelse med forfølging av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger eller handlinger som utgjør en trussel mot offentlig orden og sikkerhet ». Professor Mathiesen har uttrykt frykt for at dette kan åpne for en registrering på politisk grunnlag, idet hva som utgjør en trussel mot den offentlige orden og sikkerhet er utpreget skjønnsmessig, og at ordet « eller » viser at det her også dreier seg om personer som man ikke har mistenkt for å ville gjøre noe kriminelt.

       Flertallet vil vise til at etter den norske politiloven av 1995 er en av politiets oppgaver å « forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet ». (§ 2 nr 2). Denne bestemmelsen er i sitt innhold identisk med bestemmelsen i artikkel 46.1 i Schengen-konvensjonen. Artikkel 46.1 vil derfor dreie seg om å yte assistanse over landegrensene for at politiet kan ivareta en av sine normale oppgaver. Det er også grunn til å merke seg at slike opplysninger bare skal gis i « særlige » tilfeller. Flertallet har heller ingen informasjon om at denne bestemmelsen skal være misbrukt på den måten professor Mathiesen frykter i de to årene Schengen-konvensjonen har vært i kraft.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader under kapitlet om personvern.

SIRENE-kontor

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Schengen-konvensjonen i artikkel 108 forutsetter at hvert land utpeker en nasjonal enhet som skal være hovedansvarlig for Schengen-informasjonssystemet. Disse enhetene har fått betegnelsen SIRENE-kontorer. I Norge vil dette kontoret bli plassert ved Kriminalpolitisentralen i Oslo.

       Disse kontorene skal også utveksle supplerende opplysninger i tillegg til opplysningene i SIS. Disse supplerende opplysningene kan imidlertid ikke legges inn i SIS. Det har vært uttalt frykt for at man her åpner for en utveksling av opplysninger som kan være en trussel mot personvernet.

       Flertallet viser til at ethvert politisamarbeid nødvendiggjør utveksling av opplysninger. Det skjer også i dag gjennom det politisamarbeidet Norge har med andre land. Flertallet kan ikke se at den informasjonsutveksling som vil skje mellom SIRENE-kontorene er prinsipielt forskjellig fra det som foregår i dag. Forskjellen vil være at nå blir dette samarbeidet regulert gjennom en avtale, mens det tidligere i stor grad er skjedd uten å ha en slik forankring. Flertallet ser dette som en fordel. Også SIRENE-kontorene vil være underlagt lovbestemmelsene om personvern.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader under kapitlet om personvern.

Personvern

       På bakgrunn av det som er redegjort for ovenfor er komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, enig med Regjeringen i at Schengen-konvensjonen inneholder bestemmelser som innebærer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen, utover de betenkeligheter rent generelt som elektroniske dataregistre innebærer. En forutsetning for dette er at faktisk etterlevelse av reglene i konvensjon og i nasjonal lovgivning blir sikret gjennom tilfredsstillende kontroll. Flertallet har foran bedt Regjeringen være spesielt oppmerksom på om kontrollorganene fungerer på en fullt ut tilfredsstillende måte.

       Flertallet vil når det gjelder de hemmelige tjenester vise til at disse alltid har utvekslet informasjon over landegrensene. I Innst.S.nr.14 (1992-1993) uttalte flertallet i justiskomiteen:

« Samarbeid med andre lands etterretningsorganisasjoner er helt nødvendig for at norsk overvåkningspoliti skal ha best mulig grunnlag for sitt arbeid. »

       Et slikt samarbeid vil også i fremtiden foregå utenfor rammene for Schengen-samarbeidet. I sitt svar av 25. april 1997 til komiteen skriver justisministeren:

« Schengen-samarbeidet vil ikke ha noen betydning for informasjonsutvekslingen mellom de hemmelige tjenester. »

       Etter artikkel 99.3 kan « de instanser som har ansvaret for statens sikkerhet » be om assistanse via Schengen-informasjonssystemet SIS « når det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at opplysningene omhandlet i nr. 4 er nødvendige for å forebygge en alvorlig trussel fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet ». Dette er prinsipielt det samme som gjelder for andre typer forbrytelser, med unntak av at det her kreves at « den innmeldende konvensjonspart skal rådspørre de øvrige konvensjonspartene på forhånd ». De landene som blir bedt om assistanse kan avslå dette. Flertallet kan ikke se noen betenkeligheter ved dette, innenfor de meget stramme rammer som gjelder for SIS.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at bortfallet av personkontroll på grensene øker faren for grenseoverskridende kriminalitet. For å kompensere for bortfallet av personkontrollen på grenser forutsetter Schengen-avtalen at det iverksettes såkalte kompenserende tiltak. Et av de såkalte kompenserende tiltak er oppbyggingen av Schengen Information System, et datanettverk for utveksling av personopplysninger og andre opplysninger.

       Det er flere artikler i Schengen-konvensjonen som bestemmer hvem og hva som skal registreres i SIS. Artikkel 95 gjelder personopplysninger om personer som ettersøkes med henblikk på pågripelse og utlevering, artikkel 96 gjelder personer som skal nektes innreise til Schengen-området, artikkel 97 gjelder personer som er forsvunnet, artikkel 98 gjelder personer som myndighetene ønsker kontakt med i forbindelse med straffesaker og artikkel 99 gjelder personer som en ønsker skal underkastes observasjon eller målrettet kontroll. Artikkel 94 nr. 3 angir de grunnopplysninger som kan registreres om personer i SIS. Personer skal registreres med navn, fysiske kjennetegn som er objektive og uforanderlige, fødselsdato, fødested, kjønn, statsborgerskap, om vedkommende er bevæpnet, om vedkommende anses å være voldelig, begrunnelsen for registreringen og hvilke tiltak som begjæres gjennomført. Disse grunnopplysningene er en kombinasjon mellom objektive og vurderende informasjoner, og mange av opplysningene må karakteriseres som meget vidtrekkende. I tillegg bygger en del av registreringen på skjønn eller de gjelder vanskelige avgrensbare forhold som « offentlig orden » eller « nasjonal sikkerhet ».

       Disse medlemmer vil påpeke at SIS i dag er Europas største datanettverk for utveksling av personopplysninger. På tross av at Schengen bare har vært i full funksjon i noe over ett år er antallet registreringer i SIS formidabelt. I SIS er det pr. i dag gjort over 4,6 millioner registreringer hvorav 550.000 dreier seg om personer. Disse medlemmer vil spesielt påpeke at nesten 90 % av personregistreringene er gjort etter artikkel 96, som gjelder personer som er uønsket i Schengen. Disse medlemmer vil i denne forbindelse vise til EU-parlamentets uttalelse om Schengen (A4-0014/97) der en bl.a. sier:

« Europaparlamentet er foruroliget over at SIS hovedsakelig brukes som database for opplysninger om « uønskede utlendinger », herunder ikke tidligere straffede utledninger eller utlendinger, som ikke har mulighet til å fremme en innsigelse. »

       Disse medlemmer deler den bekymring som går på at SIS brukes til å holde utledninger utenfor Schengen-området, i stedet for å være et reelt verktøy til kriminalitetsbekjempelse.

       Disse medlemmer finner grunn til å påpeke at Schengen-konvensjonen stiller opp regler for hvem som skal føres inn i regelverket og hvordan opplysningene som ligger inne skal kunne benyttes. Men disse reglene er generelt lite konkrete, og det vil i hovedsak være hvert enkelt lands personvernlovgivning som bestemmer bruken av opplysningene i SIS i de enkelte land. Disse medlemmer vil understreke at Justisdepartementet ikke kan legge frem en liste over hvilke organer i de forskjellige medlemsland som kan ta ut og bruke opplysningene som ligger i SIS. Det er heller ikke avklart hvor mange personer i Norge som vil få tilgang til de opplysningene som ligger i SIS. Disse medlemmer mener at mangelen på oversikt over hvilke personer og hvilke organer som skal kunne ta ut og bruke opplysningene som ligger i SIS reiser alvorlige problemer når det gjelder personvernet, og at dette burde vært avklart før Stortinget godkjenner avtalen mellom Norge og Schengen.

       Disse medlemmer viser til at det er opprettet et sentralt organ (JSA - Joint Supervisory Authority) som skal føre kontroll med SIS. Norge vil i JSA være representert ved Datatilsynet, som er det norske kontrollorganet for SIS. Under høringen med Datatilsynets direktør Georg Apenes, kom han med til dels kraftig kritikk av kontrollorganet. Apenes rettet også kritikk mot systemet som sådant ettersom det er uavklart hva de såkalte kompenserende tiltak innebærer. I høringen uttalte Apenes følgende:

« Men vi vet heller ikke hva som ligger i dette konturfattige begrepet kompenserende tiltak. Hva ligger i det ? »

       Disse medlemmer mener det er urovekkende at lederen for det organ som skal kontrollere et av de såkalte kompenserende tiltak uttrykker usikkerhet om hva som egentlig ligger i begrepet « kompenserende tiltak ».

       Disse medlemmer viser også til den kritikk Apenes kom med når det gjelder mangelen på sanksjonsmuligheter for både det nasjonale og det sentrale kontrollorgan for SIS. Under høringen sa Apenes blant annet:

« Men det finnes altså ikke noe datatilsyn i Schengen, det finnes ikke noen selvstendig institusjon som har maktmidler, sanksjonsmidler, adgang til å gripe inn, men vi har dette som vi omtalte i sted, dette tilsynsorganet, som da har en slags moralsk autoritet, men det er også alt. »

       Apenes illustrerte problemene ved å vise til en episode der kontrollorganet hadde hatt store problemer med å få fysisk tilgang til de objekter som skulle kontrolleres. Disse medlemmer mener kontrollorganets manglende sanksjonsmuligheter er urovekkende når en ser dette i sammenheng med den store utveksling av sensitive personopplysninger som skjer gjennom SIS. Disse medlemmer mener derfor at etablering av sanksjonsmuligheter må prioriteres dersom Norge tiltrer Schengen.

       Disse medlemmer viser til at det under komiteens åpne høringer kom fram at personopplysninger registrert i SIS blir spredd rundt til flere medlemslands utenriksstasjoner på CD-ROM. Dette er et medium som, på tross av at det er lagt opp til visse sikkerhetskrav i distribusjonen, øker risikoen for at opplysningene kan komme på avveier under produksjon, forsendelse, etter bruk e.l. Disse medlemmer vil sterkt advare mot en slik omgang med ømfintlige personopplysninger, og vil be Regjeringen legge stor vekt på å forhindre at den blir ført videre.

       Disse medlemmer mener det er uavklart i hvilken grad Schengen-avtalen vil åpne for et nærmere samarbeid mellom medlemslandenes hemmelige tjenester. I Schengen-konvensjonen artikkel 99.3 heter det:

« Melding kan også foretas med hjemmel i nasjonal rett på anmodning fra de instanser som har ansvaret for statens sikkerhet, når det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at opplysningene omhandlet i nr. 4 er nødvendige for å forebygge en alvorlig trussel fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet. Den innmeldende konvensjonspart skal rådspørre de øvrige konvensjonspartene på forhånd. »

       Sirenehåndboken, punkt 4.1.2 beskriver framgangsmåten for slik registrering. Det går fram at overvåkningstjenestene skal bruke « forbindelser » som er « adskilt fra forbindelsene mellom Sirenekontorene ». Dette er grunnlaget for bekymringen for at de hemmelige tjenester muligens kan involveres i Schengen-samarbeidet på en måte som ligger utenfor politisk styring og kontroll. Disse medlemmer mener at de hemmelige tjenesters involvering i Schengen-samarbeidet er uavklart og at dette burde avklares nærmere før Stortinget godkjenner Norges tilknytning til Schengen.

       I tillegg til SIS opprettes under Schengen-avtalen også SIRENE (Supplementary Information Required at the National Entry). Det er et system for formidling av tilleggsinformasjon om personer og gjenstander utover det som tillates innlagt i SIS. SIRENE er ikke nevnt i Schengen-konvensjonen. SIRENE-dataene formidles mellom medlemslandenes SIRENE-kontorer ved hjelp av datakommunikasjon eller annen kommunikasjon, for eventuell spredning til andre brukere av SIS. I Norge vil kontoret bli plassert ved Kriminalpolitisentralen i Oslo. Det er bekymringsfullt at det konkrete regelverket for SIRENE-kontorene, SIRENE-håndboken, må holdes hemmelig og dermed utenfor offentlig debatt.

       Disse medlemmer har merket seg at mange av spørsmålene knyttet til personvern og rettssikkerhet har dreiet seg om vern av SIRENE-utvekslede opplysninger, og finner det urovekkende at prosedyrene ikke er konkret hjemlet i konvensjonen. Disse medlemmer viser til at det felles kontrollorganet for SIS har uttrykt behov for å forsyne SIRENE-kontorene med en « tilfredsstillende rettslig basis », jf. dokument 18b i Schengen-regelverket. Disse medlemmer har merket seg at SIRENE derimot er hjemlet i utkastet til konvensjon om EIS, datasystemet som skal knyttes til Europol.

       Disse medlemmer viser til at ethvert politisamarbeid nødvendiggjør utveksling av opplysninger. Schengen-avtalens opplegg for informasjonsutveksling der tilleggsinformasjon kan skaffes via SIRENE ved ethvert treff ved søk i SIS, betyr likevel at det åpnes for utveksling i et helt annet omfang enn det som er tilfelle i eksisterende politisamarbeid.

Åpenhet

       Komiteen mener det må være en målsetting for Norge å praktisere mest mulig åpenhet i forbindelse med den videre utvikling av Schengen-samarbeidet dersom Norge skal delta. Ikke minst fordi samarbeidet gjelder spørsmål som dreier seg om borgernes rettssikkerhet. Åpenhet er også viktig for Stortinget som lovgivende myndighet, slik at utviklingen av samarbeidet kan skje innenfor en betryggende demokratisk ramme. Siden det ikke er egne regler om innsyn i Schengen vil det være opp til nasjonale myndigheter, innenfor rammen av samarbeidet, å utvise åpenhet.

       Komiteen vil vise til offentlighetslovens § 6 hvor det er listet opp hvilke dokumenter som kan unntas offentlighet med begrunnelse i dokumentets innhold. Unntak nr. 1 lyder:

« Dokument som inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. »

       Komiteen mener at praktiseringen av offentlighetsloven § 6, nr. 1, i forbindelse med dokumentinnsyn, bør være slik at det foretas en konkret vurdering av hvilken skade offentliggjøring av et dokument kan ha for samarbeidet, før det eventuelt unntas offentlighet. Dokumenter som blir offentliggjort i andre land, eller som utvilsomt er åpent tilgjengelig, bør vurderes offentliggjort også i Norge, selv om dokumentet på et tidligere tidspunkt har vært unntatt offentlighet.

       Komiteen er kjent med at Regjeringen har varslet en egen melding om offentlighet og at en videre drøfting av offentlighetsproblematikken også i forbindelse med Schengen-samarbeidet naturlig hører hjemme under behandlingen av denne meldingen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at regler om innsyn i politiske prosesser er en forutsetning for politiske vedtaks demokratiske legitimitet. Disse medlemmer viser videre til Schengen-samarbeidets åpenbare mangler i så henseende, noe som er illevarslende særlig fordi samarbeidet gjelder spørsmål som dreier seg om borgernes rettssikkerhet. Universitetsstipendiat Frederik Sejersted sa det slik i komiteens åpne høringer 5. mai 1997:

« Temaet « Innsynsreglene i Schengen » kan tolkes snevert eller vidt. Det kan tolkes snevert, som de innsynsreglene som er i Schengen-regelverket. Og det kan meget kort fortelles - det fins ingen slike innsynsregler. »

       Dette forhold stiller ekstra høye krav til en åpenhetspolitikk på nasjonalt nivå. Dette synspunkt støttes av EU-parlamentets « Udvalg for borgerlige frihetsrettigheter og indre anliggender », som 21. januar 1997 i en betenkning « kritiserer Schengen-konventionens manglende gennemsigtighed og demokratiske kontrol; understreger, at overvågningen af dens gennemførelse og retslige beskyttelse af befolkningen er ufyldestgørende », og uttaler at « både Europa-parlamentet og de nasjonale parlamenter bør have mulighed for at føre tilsyn med virkningen af konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen ».

       Disse medlemmer har merket seg at Dagens Næringslivs undersøkelse av Justisdepartementets åpenhet om Schengen-dokumenter, presentert 3. mars 1997, viste at det bare ble gitt innsyn i 26 av 104 dokumenter. Disse medlemmer har videre merket seg departementets motvilje mot overlevering av Schengen-dokumenter til Stortinget etter at det ble klart at Regjeringen ville forhandle om en assosieringsavtale. Disse eksemplene viser at praktiseringen av offentlighetsloven og reglene om Regjeringens informasjonsplikt har vært kritikkverdig i forbindelse med Schengen-samarbeidet så langt.

Forholdet til Stortinget

       Dersom Schengen-avtalen vedtas mener komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, at Regjeringen, før møter i Eksekutivkomiteen eller andre organer i Schengen der viktige spørsmål skal behandles, bør konsultere Stortinget på forhånd. Flertallet mener dette bør gjøres i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomiti. Justiskomiteens medlemmer innkalles til disse møtene. Stortingets forretningsorden bør utvides med en paragraf for denne konsultasjonsordningen mellom Regjeringen og Stortinget i forbindelse med Schengen-samarbeidet.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener de nåværende bestemmelser i forretningsorden er dekkende når det gjelder behovet for de nødvendige konsultasjoner som det eventuelt skulle bli behov for mellom regjering og den utvidete utenrikskomité og kan ikke slutte seg til behov for nye ekstraordinære konsultasjonsbestemmelser.

       Det utarbeides hvert år en rapport om samarbeidet i Schengen. Komiteen forutsetter at denne rapporten sendes over til Stortinget som vedlegg til en årlig melding om Schengen-samarbeidet, som gir Stortinget anledning til å drøfte alle spørsmål i tilknytning til samarbeidet.

       Komiteen ber også Regjeringen vurdere hvordan Stortinget og offentligheten ellers mest hensiktsmessig kan holdes løpende orientert om samarbeidet i Schengen.

Kostnader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Regjeringen i proposisjonen opplyser at det er regnet med totale iverksettingskostnader på ca 60-65 mill. kroner og ca 40 mill. kroner i årlig drift. De nøyaktige kostnadene skal utredes nærmere. Justisministeren har imidlertid opplyst på spørsmål at de endelige kostnader vil ligge i denne størrelsesorden.

       Flertallet anser et slikt kostnadsnivå akseptabelt.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti finner Regjeringens manglende utredning av de økonomiske sidene ved assosieringen utilfredsstillende. Kravene til bevilgninger over statsbudsjettet vil bli på flere hundre millioner kroner over de første år etter ikrafttredelse av avtalen, og Stortinget bør få bedre oversikt over de endelige kostnadene før det avgjør spørsmålet om samtykke til ratifisering av avtalen, og dermed forpliktelse til senere å bevilge midler.

(* Uttalelse fra justiskomiteen *)

       Komiteens utkast til innstilling har vært forelagt justiskomiteen som i brev av 29. mai 1997 uttaler:

« Komiteen viser til brev fra utenrikskomiteen av 23. mai d.å. med anmodning om en uttalelse til utenrikskomiteens utkast til innstilling til St.prp. nr. 42 (1996-1997) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet viser til de respektive partifraksjoners merknader i utenrikskomiteens utkast til innstilling, og har ikke ytterligere merknader til saken.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at « passfriheten » ved reise i Schengen-landene skal kompenseres med intensiverte identitetskontroller i alle Schengen-land som følge av bortfallet av kontrollene på de indre grensene. I denne forbindelse vises til departementets svar til utenrikskomiteen av 25. april 1997 der det heter at « for personer som reiser fra et land til et annet innen Schengen-området vil det være naturlig å medbringe nasjonalt identitetskort, eventuelt pass (dersom man er borger av et land som ikke har noen ordning med nasjonale identitetskort). »

Disse medlemmer viser videre til merknaden fra utenrikskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti der det fremholdes at i en situasjon med økt grensekryssende kriminalitet er nedbygging av indre grensekontroll uheldig.

Disse medlemmer vil understreke at personkontrollen er ikke uvesentlig for kontrollen med smugling av f.eks. narkotika. Disse medlemmer viser til Schengen-samarbeidets første årsberetning (SCH/C (96) 17, 3. Rev.) der det heter at « det må imidlertid understrekes at, generelt sett, er det en økt fare for import av narkotika i Schengen-området via de sentral- og østeuropeiske land. » Videre heter det: « Når det gjelder de indre grensene, er problemet med « narkotikaturisme » fortsatt urovekkende. En ser en klar tendens til at brukere og småselgere, som før Schengen-konvensjonen trådte i kraft skaffet seg narkotika på hjemstedet fra profesjonelle narkotikalangere, nå selv reiser til utlandet for å kjøpe seg stoff. I denne yrende handelen, kan det konstateres en økning ikke bare i antall anholdelser og beslag, men også beslag i større kvantum i de enkelte tilfellene. »

Disse medlemmer viser videre til at Frankrike, selv om landet er medlem av EU og således ikke kan praktisere tollkontroll på grensene, opprettholder personkontrollen mot Benelux-landene med den begrunnelse at det er et middel mot narkotikasmugling fra Nederland, som fører en langt mer liberal narkotikapolitikk.

Det fremholdes av utenrikskomiteen at det må være en målsetting for Norge å praktisere mest mulig åpenhet i forbindelse med den videre utviklingen av Schengen-samarbeidet dersom Norge skal delta. Disse medlemmer ber Regjeringen praktisere offentlighetsloven og informasjonsplikten overfor Stortinget i henhold til intensjonen i regelverkene, og gjør spesielt oppmerksom på at spørsmålet om meroffentlighet alltid skal vurderes. Disse medlemmer imøteser behandling av offentlighet og informasjon omkring Schengen-avtalen i forbindelse med den bebudede stortingsmeldingen om offentlighet i forvaltningen.

Dersom samarbeidsavtalen med partene i Schengen-avtalen vedtas, mener disse medlemmer at Stortinget fra Regjeringen må motta løpende skriftlig informasjon om utviklingen i samarbeidet, i tillegg til den konsultasjonsordning mellom Regjeringen og Stortinget som foreslås av utenrikskomiteens flertall. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

1.	Stortinget utsetter behandlingen av samarbeidsavtalen om Schengen inntil Stortinget har fått det nødvendige beslutningsgrunnlag for behandling av saken.

2.	Stortinget gir ikke samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser i samsvar med fremlagt forslag i St.prp. nr. 42 (1996-1997).

4. Komiteens tilråding

       Komiteen har ellers ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

       Stortinget gir samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser i samsvar med fremlagt forslag i St.prp. nr. 42 (1996-1997).

Oslo, i utenrikskomiteen, den 30. mai 1997.

Haakon Blankenborg,	Hallvard Bakke,	Anne Enger Lahnstein,
leder.	ordfører.	sekretær.

Vedlegg 1

Brev av 16. april 1997 fra Senterpartiets stortingsgruppe til utenrikskomitéen med forslag om å utsette den videre behandling av St.prp. nr. 42 (1996-1997) om Schengen-saken.

       Senterpartiets stortingsgruppe setter med dette fram forslag om å utsette den videre behandling av Schengen-saken ( St.prp. nr. 42 (1996-1997)) til neste stortingssesjon. Det er flere grunner til at saken bør utsettes.

       Våre nordiske naboland Sverige og Island har bestemt at de vil utsette behandlingen til høsten. Peter Strömberg i Schengen-enheten i det svenske justisdepartementet sa til Klassekampen 22. februar i år følgende: « Vårt mål er selvsagt å ratifisere Schengen-avtalen så fort som mulig, men vi rekker rett og slett ikke å få ferdig de nødvendige lovendringsforslagene før til høsten. » og « For oss er det svært viktig at lovendringene så langt som mulig, går hånd i hånd med ratifikasjonen av Schengen-avtalen. » Det går fram av proposisjonen at de samme behovene for avklaringer foreligger i Norge. Utsagn fra Eksekutivkomiteen i Schengen viser videre at samarbeidsavtalen uansett ikke settes i kraft før tidligst i 1999, og det er således ingen praktiske hensyn som gjør det påtvingende for Norge å velge en annen tidsplan enn våre nordiske naboland.

       Proposisjonen viser til mange viktige sider ved en eventuell Schengen-assosiering som ikke er avklart. For eksempel angir ikke departementet kostnadene assosieringen vil føre med seg. « Det er ikke mulig nå å gi en detaljert og nøyaktig oversikt over dette » (prp. s. 55). Videre gis det i proposisjonen ingen oversikt over alle lov- og forskriftsendringer som er nødvendige, og hvordan de må utformes. Professor i offentlig rett ved Universitetet i Oslo, Henning Jakhelln, sa til Klassekampen 22. februar at « Det er svært vanlig at lovendringene en internasjonal konvensjon medfører, blir foretatt før eller i forbindelse med ratifikasjonsprosessen. » Det heter videre: « Han mener prosedyren legger bindinger på Stortinget når de nødvendige lovendringer kommer opp til behandling. »

       Proposisjonen nevner også at det kan være aktuelt med en del tilleggsavtaler og ordninger med EU pga assosieringen (se s. 59), men det gis ingen oversikt over hvilke avtaler og ordninger som er aktuelle.

       Et videre uavklart spørsmål som er særlig interessant for Norges mulighet til en Schengen-tilknytning er integrasjonen av Schengen i EU. I proposisjonen, på side 7, heter det at drøftelsene er « svært komplekse » og « utfallet er derfor ikke gitt ». Det er sannsynlig at viktige avklaringer om utviklingen i EU de nærmeste år vil komme på den pågående regjeringskonferansen, som skal avsluttes 16. og 17. juni.

       Med disse forhold lagt til grunn ber Senterpartiets stortingsgruppe komiteen utsette saken til neste sesjon.

Vedlegg 2

Spørsmål fra utenrikskomiteen til Regjeringen og Regjeringens svar.

A. Spørsmål av 16. april 1997 fra utenrikskomiteen til justisministeren og justisministerens svar av 25. april 1997.

I. Spørsmål frå Senterpartiets stortingsgruppe.

Spørsmål 1:

       Kan Justisministeren gje eit oversyn over alle lov- og forskriftsendringar som krevst som følgje av Samarbeidsavtalen, innehaldande tilvising til den artikkelen i Schengen-konvensjonen som gjer endringa påkrevd, med tidsplan for når dei skal leggjast fram?

Svar:

       Eit oversyn over naudsynte lovendringar og visse forskriftsendringar med tilvising til den artikkelen i Schengen-konvensjonen som gjer endringane påkrevd, er gitt i kapittel 5 i St.prp. nr. 42 (1996-1997). Forslag til lovendringar og forslag til ei eiga lov om SIS vil venteleg kunne leggjast fram for Stortinget under vårsesjonen 1998.

Spørsmål 2 og 3:

       Kva vil stoda bli for det nordiske passamarbeidet dersom Noreg ikkje ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen-landa?

       Vil Sverige og/eller Finland og/eller Danmark i så fall byggja opp yttergrensekontroll mot Noreg og krevja pass framvist av nordmenn som reiser til desse landa?

Svar:

       Dersom Noreg ikkje ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen-landa, vil Schengen-landa ifølgje Schengen-reglene ha plikt til å innføre yttergrensekontroll mot Noreg. Dei andre nordiske landa vil måtte gjere eit val mellom fortsatt å delta i det nordiske pass- og reisefridomssamarbeidet, eller å delta i Schengen-samarbeidet. Det vil ikkje vere mogeleg på same tid å halda pliktene i det nordiske samarbeidet om pass- og reisefridom, og pliktene i Schengen-samarbeidet. Slik departementet ser det, vil det nordiske pass- og reisefridomssamarbeidet då vere i fare. Om dette samarbeidet vil ta slutt, vil avhenge av det val som då vert gjort av dei andre nordiske landa.

Spørsmål 4:

       I artikkel 40 i den norske omsetjinga heiter det at politiet kan driva « observasjon » over landegrensene. Kva heiter denne te på originalspråket fransk og på dei andre omsetjingane som er gjorde innanfor Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Termen som er brukt i den franske originalteksten er « surveillance ». På tysk har ein nytta « observieren/observation ».

Spørsmål 5:

       I artikkel 99 i den norske omsetjinga heiter det at opplysningar kan leggjast inn med føremål « observasjon ». Kva heiter denne termen på originalspråket fransk og på dei andre omsetjingane som er gjorde innanfor Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Termen som er brukt i den franske originalteksten er « surveillance ». På tysk har ein nytta « registrierung ».

Spørsmål 6:

       I punkt 1 i dokument SCH/Eks-kom (93) 22 rev. frå Eksekutivkomiteen heiter det at nokre dokument bør bli verande fortrulege, uavhengig av nasjonale rettsreglar. Korleis ser punkt 1 ut på dei andre omsetjingane som er gjorde innanfor Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Uttrykket « bør » i det nemnde dokumentet er omsatt frå det franske « doivent » (av verbet « devoir »), som kan omsettjast anten med « bør » eller med « skal ». Som kjent kan uttrykket « bør » i juridisk terminologi og ha eit normativt innhald. I det aktuelle dokumentet er det ikkje tvil om at meininga har vore å lage ein pliktregel. I ei nyleg engelsk omsettjing har Schengen si omsettingsteneste nytta uttrykket « must » for å omsettja « doivent ». I den tyske omsettjinga er nytta uttrykket « sind vertraulich zu behandeln », på spansk « deben conservar su caracter confidencial » og på italiensk « devono conservare un carattere riservato ».

Spørsmål 7:

       På side 59 er det nemnt at ordningar eller avtalar med EU kan vera aktuelt på ei rekkje område. Kva for avtalar er det aktuelt å inngå, og på kva for tidspunkt?

Svar:

       Dei område som det er vist til på side 59 i proposisjonen, og som det under forhandlingane om samarbeidsavtalen vart sett som aktuelt å inngå avtalar med EU om, er dei som det er vist til i punkt 2.6 i proposisjonen. I ei førebels drøfting i Schengen, der EU-kommisjonen var til stade, har ein gått vidare i arbeidet med å klårleggja kva område som kan vera aktuelle. Ut frå desse drøftingane legg ein til grunn at det i praksis kan vera aktuelt med forståingar eller ordningar om rett for Noreg og Island til å nytta EU sin standard visumblankett og lufthamntransittvisumblankett. Dette vil måtte drøftast nærare med EU-landa. Det kan og vera tale om ordninger i høve til einskilde Schengen-land om praktiske tiltak for å leggja til rette for kontroll av handbagasje på flyruter og skipsruter frå Noreg til Schengen-landa. Til no er det berre Nederland som har ønskt ei slik ordning med Noreg. Ut frå dei førebels samtalane som har vore førde mellom dei norske og dei nederlandske tollstyresmaktene om ei slik ordning, ser det ut til å vera tale om praktisk samarbeid som det kan gjerast avtale om mellom tolldirektorata, til dømes om kva slag kontroll, nivået for kontrollen osv.

Spørsmål 8:

       Vurderer Justisministeren det som ønskjeleg og lovleg etter Grunnlova å knyta Noreg til ein fleksibilitets-avgjerdsprosess innanfor EUs institusjonelle ramme?

Svar:

       Etter det norske styresmakter er kjent med, gjeld spørsmålet om fleksibilitet i IGC generelle retningsliner for eit « forsterka samarbeid » mellom nokre av EU-medlemslanda, dvs. at nokre av medlemslanda kan gå vidare i integrasjonen utan at alle EU-land tek del. Ein er ikkje kjent med at spørsmålet om fleksibilitet vert drøfta i samband med avgjerdsprosessen i EU, men unnatak av spørsmålet om vedtak om å setja igong eit forsterka samarbeid må vera einstemmig blant EU-landa, eller om kvalifisert fleirtal skal vere nok.

Spørsmål 9:

       Kva vil skje med Noregs tilknyting til Schengen dersom EU-landa på IGC veljer å integrera Schengen-avtalen i EU, om lag slik det siste framlegget frå formannskapen går ut på (jf dokument CONF/2500/96 ADD, 1 CAB), og det danske folket seinare seier nei til den nye traktaten i folkerøysting?

Svar:

       Det vil vera eit vilkår for setje i kraft nye traktattekster som måtte bli vedteke i IGC, at dei vert ratifiserte av alle EU-landa. Om Danmark ikkje ratifiserer, vil dette vera eit forhold mellom Danmark og de andre EU-landa.

Spørsmål 10:

       Korleis vurderer Justisministeren artikkel G i dokumentet nemnt i spørsmål 9, der det heiter at Unionsrådet tre år etter at dokumentet har kome i kraft, skal treffa avgjerder på Schengen-området med kvalifisert fleirtal, og med Kommisjonen som framleggsinstans, i høve til norske suverenitetsreglar?

Svar:

       Det er ikkje teke stilling i IGC til forslaget om at Rådet, tre år etter at traktatendringar som måtte bli vedteke har kome i kraft, skal treffa vedtak med kvalifisert fleirtal. Det er heller ikkje teke stilling til om dette forslaget skal gjelde for Schengen-samarbeidet. Forholdet vil då måtte vera at det vert vedteke i IGC å integrere Schengen-samarbeidet eller delar av det i søyle I, og at eit slikt vedtak skal gjelde for Schengen-samarbeidet.

       For at Noreg skal kunne delta i Schengen-samarbeidet i eit slikt høve, må det for å ta omsyn til norsk suverenitet, forhandlast fram ei avtale med EU som gjer det mogeleg for Noreg og Island å treffe vedtak på sjølvstendig grunnlag.

Spørsmål 11:

       Kan Justisministeren leggja fram fullstendig avtaleverk og anna relevant informasjon om det nordiske politi- og tollsamarbeidet?

Svar:

       Samarbeidet mellom politistyresmaktene i dei nordiske landa blei regulert gjennom ein samarbeidsavtale i mars 1972. Straffelovgjevninga er temmeleg lik i dei nordiske landa. Avtalen byggjer såleis på dei respektive nordiske landas gjeldande lover og vedtak, samt avtalar som på eit tidlegare tidspunkt er inngådde mellom dei nordiske landa. Avtalen av 1972 regulerer såleis i hovudsak retningsliner for den praktiske gjennomføringa av samarbeidet. Heile samarbeidsavtalen som er offentleg kunngjord i « Kunngjøring til politiet - 1972 » s. 57 - 69, kan leggjast fram.

       Samarbeidet mellom politistyresmaktene og tollvesenet i Norden har lange tradisjonar, men var tidlegare lite formalisert. Dei nordiske justis- og sosialministrane vedtok i 1982 at dei nordiske regjeringane skulle arbeide for ytterlegare effektivisering i kampen mot narkotika i Norden, herunder ei styrking av politi- og tollinnsatsen. Ei styringsgruppe med underliggjande arbeidsgrupper vart nedsette for å sjå på aktuelle tiltak. Under eit nordisk justis- og sosialministermøte i 1984 var det semje om at forslaga frå styringsgruppa var viktige for effektiviseringa av politi- og tollsamarbeidet i Norden. På eit nordisk justisministermøte same år blei samarbeidet formalisert og vedtak om samarbeidet gjort. Etter evaluering av samarbeidsorganet « Politi og Toll i Norden (PTN) » sitt arbeid vart det på justisministermøte i 1987 vedtatt at PTN skulle vere eitt permanent organ i Norden i kampen mot narkotika. Organet har vore eit aktivt pådrivarorgan og har initiert ei rekke tiltak, bidratt til samordning, koordinering, sparing av ressurser og effektivisering av innsatsen i dei nordiske landa. Tiltak som kan nemnast, er felles narkotikasambandsmenn, utstasjonerte i produsent- og/eller transittland, felles analyseprosjekt og gjensidig representasjon i internasjonale møte. Med bakgrunn i strukturendringa i kriminaliteten som har føregått dei seinare åra, har PTN fått mandat til å arbeide mot andre kriminalitetsformer enn bare narkotika. Eit oversyn over tiltak, initiert av PTN-organet, kan leggjast fram.

Spørsmål 12:

       Justisministeren skriv i proposisjonen side 5 at « Schengen-landene legger......likevel til grunn at medlemskap er forbeholdt land som er medlem i Den europeiske union (EU) », og at « Samarbeidet ligger utenfor rammen av EU-samarbeidet ». Kva er etter Justisministeren sitt syn grunnen til at samarbeidet ligg utanfor ramma av EU-samarbeidet?

Svar:

       Grunnen til at Schengen-samarbeidet ligg utanfor ramma av EU-samarbeidet, er at det er ulike syn mellom EU-landa om kor omfattande samarbeidet skal vera i justis- og politisaker. Nokre av medlemslanda ønskjer å gå raskare og lenger på dette området enn andre, (då særleg Storbritannia). Heller ikkje den traktatendringa som fann stad som følgje av drøftingane i Maastricht førte til resultat som dei land som ønskjer å gå lengst og raskast i å utbyggja dette samarbeidet er nøgde med. Som ein følgje av at det ikkje lykkast å verta einige innanfor EU om framdrift og tempo, vart Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen forhandla fram, og Schengen-samarbeidet vart sett i gang utanom EU.

Spørsmål 13:

       På side 7 heiter det at « Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene ble fremforhandlet ut fra den situasjon at Schengen-samarbeidet foregår utenom EU. » Kva vil det ha å seia for samarbeidsavtalen om det motsette, at samarbeidet vil føregå innanfor EU, skjer som følgje av IGC?

Svar:

       Om IGC førar til at Schengen-samarbeidet som følgje av traktatendringar kjem til å gå føre seg innanfor ramma av EU-samarbeidet, legg ein til grunn at samarbeidsavtalen mellom Noreg, Island og Schengen-landa vil vera eit naudsynt, men ikkje eit tilstrekkeleg, grunnlag for norsk deltaking i eit slikt samarbeid. Samarbeidsavtalen vil då vera ein del av det regelverket i Schengen (det såkalla « Schengen-acquiset ») som vil vera grunnlaget for Schengen-samarbeidet i EU. Dersom Noreg og Island skal kunne delta i Schengen-samarbeidet i ei EU-ramme vil det i tilfelle truleg måtte bli forhandla med EU-landa om ein avtale som regulerer dette, og som inneber at Noreg og Island kan treffe vedtak på sjølvstendig grunnlag.

Spørsmål 14:

       Kva for framlegg ligg føre på IGC for integrasjon av Schengen i EU?

Svar:

       Norske styresmakter søkjer å halda seg best mogeleg oppdatert om innhaldet og framdrifta i dei forslag som ligg føre i IGC. Departementet er kjent med at det er lagt fram ymse forslag om at Schengen-samarbeidet skal gå føre seg innanfor EU-samarbeidet. Det er stor breidde i forslaga. Dei gjeld alt frå full integrering i søyle I til at det ikkje skal treffast noko vedtak om å integrera Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet. Ei mellomløysing er å dela Schengen-integreringa mellom søyle I og søyle III. Spriken i forslaga syner at det ikkje er semje blant EU-landa i dette spørsmål. Knapt nokon synest idag å tru på ei full integrering av Schengen-samarbeidet i søyle I. Det sentrale spørsmålet ser ut til å vera om det skal treffast eit prinsippvedtak om integrering, og om det skal vera begrensa til søyle III eller om nokre delar av samarbeidet skal leggjast til søyle I. EU-formannskapet sitt forslag vil ut frå EU si vanlege arbeidsform truleg bli eit grunnlag for dei vidare drøftingane. Om forslaget eller delar av det vil få gjennomslag, er det for tidleg å seie noko om. Det er såleis fortsatt usikkert både om det vert ei integrering av Schengen-samarbeidet i EU, og kva som i tilfelle vil bli vedteke.

Spørsmål 15:

       Ligg det føre framlegg om integrering av delar av Schengen-avtalens reglar i Unionens søyle I?

Svar:

       Det nederlandske EU-formannskapet har, jf. spørsmål 9, lagt fram eit forslag i IGC om at det politi- og sivilrettslege samarbeidet i Schengen skal integrerast i søyle III, og reglane om asyl, immigrasjon og rett til grensekryssing i søyle I.

Spørsmål 16:

       På side 7 står det at « Schengen-landene har som målsetting å overføre Schengen-samarbeidet til EU. » Når legg Justisministeren til grunn at det vil skje?

Svar:

       Det er ikkje fastsett nokon frist for når Schengen-samarbeidet skal overførast til EU. Målsettjinga om overføring er eit prinsippvedtak. Det ligg heller ikkje føre noko avgjerd om overføring skal skje under eitt for heile Schengen-samarbeidet, eller om det skal skje ei gradvis overføring, til ulike tidspunkt.

Spørsmål 17:

       Kva for « konstitusjonelle og politiske avklaringer » (sitat side 7) på norsk side må skje som følgje av eit eventuelt vedtak i EU om å knyta Schengen-samarbeidet tettare til EU, og kven skal stå for avklaringane?

Svar:

       Dersom EU i IGC gjer vedtak om å integrere Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet, vil ein på norsk side måtte vurdera EU sitt vedtak. I ein slik situasjon vil Noreg og Island måtte drøfta nærare med EU-landa spørsmålet om norsk og islandsk deltaking i eit Schengen-samarbeid i ei slik ramme. Samarbeidet vil då gå føre seg i ei anna ramme enn den som ligg til grunn for samarbeidsavtalen. Dersom Noreg og Island skal kunne delta i eit samarbeid på dei områda som samarbeidsavtalen omfattar i ei EU-ramme vil det i tilfelle truleg måtte bli forhandla med EU-landa om ein avtale som regulerer dette, og som inneber at Noreg og Island kan treffe vedtak på sjølvstendig grunnlag.

       På noverande tidspunkt er det ikkje klårt kva spørsmål ein då vil stå framføre. Dette vil avhenge av innhaldet i EU sitt vedtak. Det vil kunne verta naudsynt med både konstitusjonell og politisk avklaring. For så vidt gjeld Noreg, er det vedkommande norske styresmakter som vil stå for den naudsynte avklaringa. Stortinget vil få seg førelagt saka, og ein legg til grunn at det vil vera aktuelt å orientere Stortinget på eit tidleg tidspunkt.

Spørsmål 18:

       Kva meiner Justisministeren med at « Det vil i denne sammenheng være viktig at det ikke oppstår tvil om Norges vilje til å stå ved det avtaleresultat som er fremforhandlet med Schengen-landene » (sitat side 7)

Svar:

       Sitatet tek føre seg den situasjon at det vert fatta eit vedtak i IGC om å integrere Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet. Som det er vist til ovanfor i svaret på spørsmål 13, vil samarbeidsavtalen i en slik situasjon vera eit naudsynt, men ikkje eit tilstrekkeleg, grunnlag for norsk deltaking i eit slikt samarbeid. Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landa vil då vera ein del av det Schengen-regelverket (det såkalla « Schengen-acquiset ») som vil vera grunnlaget for Schengen-samarbeidet i EU. Samarbeidsavtalen vil samstundes og vera grunnlaget for Noreg og Island sitt samarbeid med EU om Schengen. Samarbeidet vil då gå føre seg i ei anna ramme enn den som er lagt til grunn i samarbeidsavtalen. Dersom Noreg og Island skal kunne delta i Schengen-samarbeidet i ei EU-ramme vil det i tilfelle truleg måtte bli forhandla med EU-landa om ein avtale som regulerer dette, og som inneber at Noreg og Island kan treffe vedtak på sjølvstendig grunnlag. For desse forhandlingane vil det vera viktig at Noreg sitt grunnlag for samarbeidet, altså samarbeidsavtalen, er ratifisert, slik at det ikkje er tvil om kva grunnlaget for samarbeidet med EU-landa skal vera.

Spørsmål 19:

       Når og på kva måte vil regjeringa « informere nærmere om de forhandlingsløsninger som måtte avtegne seg » (sitat side 7)?

Svar:

       Det vert lagt til grunn at det vil vera aktuelt å orientera Stortinget på eit tidleg tidspunkt om situasjonen dersom det skulle bli vedteke i IGC å integrera Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet. Tidspunktet og måten det vil skje på, vil måtte vurderast ut frå kva det skal orienterast om, og den situasjonen som ligg føre. Det vil venteleg vera god tid til dei drøftingar som då vil kome mellom Noreg, Island og EU-landa. Ei avtale for Noreg og Island treng ikkje vera på plass før eit Schengen-samarbeid i ei EU-ramme vert sett i verk. Dette vil som eit minimum forutsette at alle EU-landa har ratifisert dei traktatendringene som er nødvendige for å kunne integrera Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet. Det vil, ut frå forslag som er lagt fram i IGC, i tillegg også kunne vera aktuelt med overgangsordningar, som vil kunne bli på fleire år.

Spørsmål 20 og 21:

       Sverige har gjennomført ei utgreiing av kostnadene ved Schengen-medlemskap, ma. ei utgreiing av kostnadene til yttergrensekontroll, utført av Rikspolisstyrelsen. Kan Justisministeren legge fram denne utgreiinga og eventuelt andre utgreiingar av kostnadsspørsmål frå Sverige?

       Kan Justisministeren leggja fram utgreiing av kostnadsspørsmåla frå andre søkjarland?

Svar:

       Utgreiinga frå den svenske Rikspolisstyrelsen er frå svensk side eit førebels innspill. Den er offentleg. Noreg har ikkje oversikt over dei kostnadsoverslaga som er gjort frå Sverige eller andre søkjarland. Det ville heller ikkje vera særleg relevant ut ifrå norske tilhøve av di dei elementa som utgjer grunnlag for eit kostnadsoverslag varierar i stor grad. Det er store skilnader i størrelsen på landa, antall innbyggjarar, trafikkmønster, størrelsen og innreiing på flyplassane, kva for grenser det gjeld, og kva slags teknisk nivå ein alt ligg på med omsyn til utviklinga i SIS.

Spørsmål 22:

       Kva for postar er uvisse i det norske kostnadsoverslaget, og når vil justisministeren leggja fram det endelege kostnadsoverslaget?

Svar:

       På det noverande tidspunktet vil det ikkje vera forsvarleg å hevda at kostnadsoverslaga er endelege. Som det framgår av proposisjonen, gjenstår det planlegging og utgreiing på fleire områder. Det er ikkje planlagd eit samla kostnadsoverslag, men Stortinget vil få seg forelagt dei detaljerte forslaga i samband med den ordinære budsjetthandsaminga.

Spørsmål 23:

       Har Noreg forplikta seg til ratifikasjon innan eit visst tidspunkt, slik at ratifikasjon i noko anna land er avhengig av norsk ratifikasjonsførehaving?

Svar:

       Nei.

Spørsmål 24:

       I fortalen til samarbeidsavtalen heiter det at « tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje må finnes utenom denne avtale ». Kvar og korleis skal slike tiltak finnast?

Svar:

       Som det er vist til på s. 14 i St.prp. nr. 42 (1996-1997) har EU sine reglar om kontroll av reisande sin bagasje teke over for Schengen-regelverket på dette området. Om det skal finnast praktiske tiltak for å leggje til rette for kontroll av handbagasje for reisande med fly og båtar frå Noreg til Schengen-land, av di dei reisande vil kunne kome til terminalar som ikkje har utstyr for kontroll av bagasje, må desse finnast i samarbeid mellom Noreg og Schengen-landa. Det kan vera tale om ordninger i høve til einskilde Schengen-land, om praktiske tiltak. Til nå er det berre Nederland som har ønskt dette med Noreg. Ut frå dei førebels samtalar som har vore ført mellom dei norske og dei nederlandske tollmyndigheitane om ei slik ordning, ser det ut til å vera tale om praktisk samarbeid som kan avtalast mellom tolldirektorata, til dømes om kva slag kontroll, nivået for kontrollen osv.

Spørsmål 25:

       Kontrollen av bagasje som tihøyrer reisande frå Schengen-land vil kunna føregå stort sett på same måte som i dag. Kva vil vera forskjellig frå dagens kontroll?

Svar:

       Som det er vist til på side 14 i proposisjonen vil forskjellen mellom dagens kontroll og kontrollen etter samarbeidsavtalen vera knytt til personkontrollen, ikkje bagasjekontrollen. Reisande frå Schengen-landa vil måtte haldast fysisk skilde frå reisande frå andre land til dei har passert passkontrollen, av di det ikkje skal utførast personkontroll av reisande som kjem frå Schengen-området. Bagasjekontroll vil fortsatt kunne verta utført på vanleg måte også for reisande frå Schengen-området.

Spørsmål 26:

       I prop. på side 11 heiter det i grunngjevinga for avgjerdsmodellen i Samarbeidsavtalen art. 10 at elles « ville vi i realiteten hatt vetorett overfor gjennomføringen av visse beslutninger i EU ». I EØS-samarbeidet har Noreg veto-rett overfor « visse beslutninger i EU », men berre slik at eit veto gjeld gjennomføringa i Noreg av einskildrettsakter innanfor eit samarbeid som skal fungera vidare. Har regjeringa i forhandlingane kravd eit slikt resultat eller eit anna resultat som betre tek i vare norsk medavgjerdsrett eller rett til sjølvstendig avgjerd?

Svar:

       Schengen-samarbeidet er tufta på at alle land nyttar seg av dei same reglane. Det vart drøfta under forhandlingane om samarbeidsavtalen om det lot seg gjera å finne fram til ein veto-rett for Noreg og Island i høve til einskild-vedtak i Schengen, eller vedtak i EU som ville ha verknad for Schengen-samarbeidet. Av di Schengen-samarbeidet går føre seg utanom rammene for EU-samarbeidet, samstundes som vedtak i EU på området for Schengen-samarbeidet bind Schengen-landa, har Schengen-landa ikkje rett til å avtale på vegne av dei av EU-landa som ikkje tek del i Schengen-samarbeidet at Noreg og Island skulle ha veto-rett i høve til einskilde vedtak i EU som ville ha verknad for Schengen-samarbeidet. I høve til den veto-rett som Noreg har etter EØS-avtalen, er såleis tilhøvet i samarbeidsavtalen eit anna.

Spørsmål 27:

       Vil Noreg ha nokon rett til å gjera framlegg til eller påverka utforminga av nye rettsakter i EU som landet seinare må overta i Schengen som følgje av Samarbeidsavtalen artikkel 10?

Svar:

       Noreg vil ikkje etter samarbeidsavtalen ha nokon direkte rett til å gjera framlegg i EU. Vi vil indirekte kunne påverka utforminga av nye rettsakter i EU gjennom å gjera framlegg i Schengen, og be om at andre Schengen-land, til dømes dei andre nordiske landa, syt for å gjera framlegg i tråd med dette i EU. Gjennom informasjons- og konsultasjonsordninga i samarbeidsavtalen om saker som kjem opp i EU, og som vil ha verknad for Schengen-samarbeidet, vil vi ha oversyn over dei sakene der det kan vera aktuelt at det vert gjort framlegg for å sikre norske interesser.

Spørsmål 28:

       Kva er det Noreg og Island er uavhengig av når det i artikkel 3 i Samarbeidsavtalen heiter at landa på uavhengig grunnlag avgjer om dei skal godta EU- og Schengen-vedtak?

Svar:

       Noreg og Island avgjer uavhengig av kvarandre og av synet til dei andre Schengen-landa og EU-landa om dei skal godta einskilde EU- eller Schengen-vedtak.

Spørsmål 29:

       Kva for konstitusjonelle omsyn er det ein frå norsk side vil ivareta gjennom vedtaksmekanismen i artikkel 3 i samarbeidsavtalen?

Svar:

       Dei konstitusjonelle omsyn som Grunnlova eller konstitusjonell sedvane måtte gjere det naudsynt å ivareta. Kva omsyn dette vil vera, vil ein måtte ta stilling til i høve til det einskilde vedtak.

Spørsmål 30 :

       Har Justisministeren lagt utgreiingane om Grunnlovas § 93 frå professorane Castberg, Andenæs og Opsahl til grunn i arbeidet med proposisjonen, og korleis er i så fall vurderingane av desse utgreiingane, t.d. når det gjeld spørsmålet om tilknyting til ein organisasjon Noreg ikkje er medlem av?

Svar:

       Utgreiingane frå Castberg, Andenæs og Opsahl i 1967 er ein del av det samla materialet som har vore lagt til grunn for dei vurderingane Justisdepartementet har gjort i samband med spørsmålet om forholdet til Grunnlova. Regjeringa sine konklusjonar på dette punktet går fram av stortingsproposisjonen.

Spørsmål 31:

       Noreg er frå før assosiert med WEU. Finn Justisministeren at det er skilnader mellom graden av juridisk binding mellom denne assosieringa og den samarbeidsavtalen legg opp til, og i tilfelle kva for nokre?

Svar:

       Eit dokument om norsk assosiert medlemskap i Vestunionen (VEU) vart underteikna 20 november 1992. Dette er eit politisk dokument, som ikkje er folkerettsleg bindande. Det står difor i ei anna stilling enn samarbeidsavtalen mellom Schengen-landa og Noreg og Island, som vil vera folkerettsleg bindande ved ikraftsetjing. Om ein av partane ikkje skulle halda sine pliktar i høve til det norske assosierte medlemskapet i VEU, vil det kunne ha politiske verknader. Dersom ein slik situasjon skulle oppstå i høve til samarbeidsavtalen, vil det i tillegg til mogelege politiske verknader og kunne vera eit brot på folkeretten.

Spørsmål 32:

       Kan Justisministeren leggja fram EUs forordning (EF) nr 3925/91 om avskaffing av handbagasjekontroll m.m.?

Svar:

       Forordninga er lagt ved brevet. (Ikke vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 33:

       Vil Schengen-regelverket på eit seinare tidspunkt bli offentliggjort? Dersom ikkje, kva er grunnlaget for hemmelighald?

Svar:

       Det alt vesentlige av Schengen-regelverket er åpent for offentleg innsyn. Dette er trykt som særskilt vedlegg til Stortingsproposisjonen. Nokre delar av regelverket, i første rekkje enkelte handbøker, er likevel av ein slik art at materialet kan - og bør - unntakast fra offentleg innsyn. Dette gjeld i det alt vesentlige dei følgjande dokumenta. Felleshandboka med vedlegg 5, 5a, 5b, 6, 6a, 6b, 6c, 7, 8, 8a, 9, 11, 13, 14a og 14b som er unnteke frå offentleg innsyn med heimel i offentleglova § 6 første ledd nr 1 og § 6 første ledd nr 2 bokstav c, og er gradert Fortruleg etter beskyttelsesinstruksen. Vidare gjeld det Sirene-handboka som er unnteke frå offentleg innsyn med heimel i offentleglova § 6 første ledd nr 1, og er gradert Fortruleg etter beskyttelsesinstruksen. Vedlegg 1, 5, 8, 9, 10, 11, 14 til Den konsulære fellesinstruksen er og unnteke frå offentleg innsyn med heimel i offentleglova § 6 første ledd nr 1, og er gradert Fortrulig etter beskyttelsesinstruksen.

       Grunnen til at ein bruker heimelen offentleglova § 6 første ledd nr 1 er at det ville kunne skade Noreg sitt forhold til framande makter dersom dei aktuelle dokumenta blei offentliggjorte. Dei dokumenta dette gjeld, må i utgangspunktet sjåast på som Schengen-landa sine eigne dokument.

       Grunnen til at ein bruker unntaksheimelen i offentleglova § 6 første ledd nr 2 bokstav c er at offentleggjering av dei dokumenta det gjeld ville motvirke offentlege kontrolltiltak, eller medføre fare for at slike tiltak ikkje kan gjennomførast. Denne unntaksregelen omfatter både dokument som inngår i planleggjinga av norsk gjennomføring av Schengen-konvensjonen, og dokument som gjeld Noregs framtidige deltaking i Schengen-samarbeidet.

Spørsmål 34:

       På side 20 omtalar proposisjonen dei dokumenta som er hemmelege pr. dato. Det gjeld m.a. fleire handbøker, retningsliner for visumutferding og grensekontroll. Korleis meiner Justisministeren at kriminelle kunne misbruka denne informasjonen, og kva type skade kunne det gjera?

Svar:

       Dei dokumenta det her gjeld inneheld m.a. opplysningar om den praktiske gjennomføringa av grensekontrollen, om dei tekniske spesifikasjonane ved visummerket og om politisamarbeidet som er retta inn mot alvorleg kriminalitet t.d. narkotikakriminalitet. Stor spreiing av slik informasjon ville vera i strid både med dei nasjonale kontrollinteressene i det einskilde Schengen-land og med viktige målsettingar for samarbeidet mellom Schengen-landa.

Spørsmål 35:

       Er informasjon om og retningsliner for forvaltningsområde som dei nemnde i førre spørsmål (altså dei som er dekka av hemmelighald i Schengen) hemmelig etter norsk rett i dag?

Svar:

       Om vi forstår spørsmålet rett, vert det her spurt om i kva grad informasjon om og retningsliner for norsk praksis på område som t d det å gje ut visum og grensekontroll ikkje er offentlege (« hemmeleg ») etter gjeldande norsk rett. Eit slikt spørsmål er det ikkje mogleg å gje eit generelt svar på. Norske lover og forskrifter vil i alle høve vere offentlege. Når det gjeld anna relevant materiale, medrekna instruksar, må det - på same måte som elles - gjerast ei individuell vurdering av innhaldet av det einskilde dokument i høve til offentleglova.

Spørsmål 36:

       Frå kva for tidspunkt skal Samarbeidsavtalen eventuelt gjennomførast i praksis?

Svar:

       Det er særs viktig for dei fem nordiske landa at deltaking i det praktiske Schengen-samarbeidet skjer frå same tidspunkt innanfor heile det nordiske passkontrollområdet. Venteleg vil dette tidlegast kunne gjennomførast i 1999.

Spørsmål 37:

       I utkast til EU-rådets rettsakt om utarbeiding av konvensjonen om Det Europeiske Informasjonssystem (EIS) (12029/94 - 9277/1/95C4-0249/95) heiter det at « udgangspunktet bør i denne forbindelse være det informationsudvekslingssystem, som er indført af de lande, der har undertegnet konventionen af 19 juni 1990 til gennomførelse af Schengen-aftalen av 14 juni 1985 om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser ». I grunnjevinga for framlegget heiter det at « hensigten med Det Europeiske Informationssystem (herefter EIS) er at erstatte Schengen Informationssystemet (herefter SIS). Kva tid ser Justisministeren for seg at EIS vil erstatta SIS, og vil det skapa vanskar for Noreg på nokon måte?

Svar:

       Det er ikkje mogeleg å seie noko om kva tid, eller om, EIS vil erstatte SIS. Som kjent skal EIS tre i kraft saman med konvensjonen om passering av dei ytre grensene. Den konvensjonen har det ikkje vore mogeleg å sluttføre i og med at Storbritannia og Spania ikkje er einige om kontrollen ved Gibraltar. Den konflikten er det ikkje lett å løyse.

Spørsmål 38:

       Kva for eksisterande eller planlagd tilknyting er det mellom Schengen-samarbeidet og EU-systema CIREFI, EISICS, TIS (Tollinformasjonssystemet), CIREA og EURODAC.

Svar:

       CIREFI (Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration) og CIREA (Centre for Information, Discussion and Exchange on Asylum) er to møtefora i tilknyting til justissamarbeidet i EU. I CIREFI utvekslar EU-landa statistikk og anna informasjon om ulovleg migrasjon og menneskesmugling. I CIREA utvekslar dei synspunkt og informasjon om asylspørsmål. Verken i CIREFI eller i CIREA blir det utveksla informasjon om einskilde saker.

       EISICS (European Information System of Immigration Control in Seaports) er eit reint kommunikasjons- og informasjonssystem for innvandringskontroll i hamner. Førebels omfatter systemet etter det vi veit berre Belgia, Nederland, Frankrike og Tyskland, men det er ope for andre land. CIS (Customs Information System) er EUs system for utveksling av tollinformasjon. Systemet er ikkje operativt enno.

       Når ein ser bort frå at dei landa som vil nytte t.d. EISICS eller CIS i mange tilfelle vil vere land som deltek i Schengen-samarbeidet, er der inga tilknyting mellom Schengen-samarbeidet og det ovennemnte.

       Mellom EU-landa ligg det føre eit utkast til konvensjon om oppretting av EURODAC med tanke på innsamling, lagring, utveksling og samanlikning av asylsøkjarars fingeravtrykk. EURODAC skal vera eit hjelpemiddel for å slå fast kva for eit land som har plikt til å handsame ein søknad om asyl etter Dublin-konvensjonen. Verken EURODAC- eller Dublin-konvensjonen har teke til å gjelde. Der er inga direkte tilknyting mellom Schengen-samarbeidet og EURODAC. Tilknytinga mellom Schengen-konvensjonen artikkel 28 til 38 og Dublin-konvensjonen framgår av St.prp. nr. 42 (1996-1997) side 15, punkt 2.6.9.

Spørsmål 39:

       Kva for spørsmål diskuterer ein i undergruppa for asylspørsmål.

Svar:

       Noreg har sidan 1 mai 1996 teke del i Schengen-samarbeidet som observatør, og i eigenskap av dette også vore representert i undergruppa for asylspørsmål. I gruppa diskuterer landa mellom anna ulike tolkingsspørsmål i forhold til reglane i Schengen-konvensjonen (SK) kapittel 7 og utvekslar erfaringar om den praktiske handsaminga av reglane. Spørsmålet om overgangsordningar i høve til framtidig ikrafttreden av Dublinkonvensjonen er og eit aktuelt emne i gruppa.

Spørsmål 40:

       På side 20 står det at det administrative budsjettet for Schengen-samarbeidet er på ca 5 mill NOK, men på ca 252 mill BEF. Dette stemmer dårleg med dagens valutakurs. Kor stort er budsjettet, korleis ser det ut i detalj, og kor stor del må Noreg betala?

Svar:

       Diverre har det oppstått ein feil i korrekturen på side 20. Det korrekte er at dei samla utgiftene er på ca 50 mill kr. Noregs andel av dette er på ca 3,5 mill kr. Fordelingsnøkkelen for framtida er under vurdering.

       Utgiftene knytter seg framfor alt til tolking på møter og omsetjing i tillegg til husleie og løn til dei som har arbeid i sekretariatet.

Spørsmål 41:

       Kva vert rekna som godkjend grenseovergangsstad langs kysten?

Svar:

       Godkjende grenseovergangsstader er dei stadene der grensepassering som hovudregel skal skje. Justisdepartementet fastset kva for grenseovergangsstader som er godkjende. Det vil også i framtida vera norske styresmakter som vedtek kva for grenseovergangstader som er godkjende. Ei liste over desse stadene, både langs kysten og elles, er lagt ved brevet. (Ikke vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 42 og 43:

       På side 22 heiter det at « fiskefartøyer skal underkastes kontroll ved innreise og utreise i likhet med andre fartøyer ». På kva punkt vil desse reglane avvike frå dagens reglar for utanlandske og norske skip, fiskefartøy og andre fartøy?

       Det heiter vidare at « det er imidlertid åpnet for en forenkling i forhold til kystfiskefartøyer.... ». Korleis skal kontrollen av kystfiskefartøy utførast i praksis?

Svar:

       Schengen-konvensjonen handlar om personkontroll og regulerer såleis ikkje adgangen til å driva fiske eller til å gjennomføre kontroll i samband med ressursforvalting. Med bakgrunn i hovudprinsippet i Schengen-konvensjonen, dvs. avskaffing av personkontroll innanfor Schengen-territoriet, følgjer det at det skal vera personkontroll ved passering av yttergrensa. Det er denne generelle regelen som i prinsippet også gjeld for fiskefarty.

       Fiskefarty som driv kystfiske og dagleg eller nesten dagleg vender tilbake til registreringshamna utan å ankre opp i territoriet til ein tredjestat, skal som hovudregel ikkje kontrollerast. Personkontroll av mannskap på andre fiskefarty går inn under dei generelle reglane om kontroll av skipstrafikk, jf. St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.1.2. Det vil vere opp til det lokale politiet å gjennomføre slik kontroll.

       Kontroll av trafikk frå territoriet til tredjestatar vil finne stad på vanleg måte, slik det også i dag gjeld m.a. trafikk frå Russland, Storbritannia og Irland. Skipsføraren på farty som kjem frå territoriet til desse statane skal oppbevare mannskapsliste ombord, som skal gjerast til gjenstand for kontroll ved innkomst til hamna. Slik kontroll vert utført av politiet etter vel innarbeidde rutinar og ein venter ikkje at dette skal få ytterlegere praktiske konsekvenser mht. utanlandske landingar i norske hamner. Det er opp til norske styresmakter å avgjere kor mange og kva for hamner som skal verte godkjende for slike formål.

       Norske styresmakter meiner at gjennomføringa av reglane i Schengen-konvensjonen ikkje rører ved utøvinga av fisket. Det er sett ned ei interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærare gjennomføringsreglar for fiskefarty og for å sikre at det ved bruken av personkontrollreglane ikkje vert lagt hindringar i vegen for utøving av vanleg næringsaktivitet.

Spørsmål 44:

       På side 23 heiter det at « det antas at Schengen-reglene om passering av indre grenser ikke er til hinder for at dagens ordning (som påbyd reisande frå Sverige og Finland som medbringer toll- og avgiftspliktige varer eller varer belagt med restriksjonar som f.eks. dyr, lækjemiddel, eller våpen, berre kan passera norskegrensa på stader der tollvesenet er stasjonert og innanfor den fastsette ekspedisjonstid) opprettholdes. » Synest ikkje Justisministeren det ville vera klokt å ha avklart dette viktige spørsmålet for effektiviteteten i tollkontrollen før ein ba Stortinget om å ratifisere tilslutning til Samarbeidsavtalen?

Svar:

       Som det er vist til på side 21 i proposisjonen skal det etter Schengen-konvensjonen artikkel 2 nr 1 normalt ikkje vera personkontroll ved passering av grensene mellom Schengen-landa. Denne regelen gjeld og i høve til samarbeidsavtalen. Schengen-reglane om varekontroll gjeld derimot ikkje. Dette er det vist til på side 10 i proposisjonen. Reisande frå Sverige og Finland som har med seg toll- og avgiftspliktige varer eller varer som det er restriksjonar på å føre inn i landet, kan difor påleggjast å passere grensa på ein stad som gjer det mogeleg å kontrollera desse varene.

Spørsmål 45:

       Korleis skal passasjermottaket på Gardermoen organiserast under Schengen-avtalen med omsyn til talet på sluser, kategori i kvar sluse og utvelgingskriteria til kvar sluse?

Svar:

       Flytrafikken ved Oslo lufthavn A/S vil bli delt i ordinær innanlandstrafikk og utanlandstrafikk. Utanlandstrafikken vil bli delt i to passasjerstraumar:

-	Schengen-passasjerar som inkluderer alle flyginger til/frå Schengen-land. Desse passasjerane skal normalt ikkje kontrollerast.

-	Ikkje-Schengenpassasjerer som omfattar flyginger til/frå land utanfor Schengen-området.

       Talet på kontrollboksar («sluser») vil vere avhengig av trafikkmengden til ei kvar tid. Det er på det nåverande tidspunktet ikkje vedtatt kor mange kontrollboksar som må etablerast i samband med grensekontrollen. Imidlertid blir det planlagt inntil 6 kontrollboksar for innreisekontroll og 4 kontrollboksar for utreisekontroll. Grunnen til skilnaden i talet på boksar mellom innreise og utreise er trafikkfordelinga, slik det går fram av Luftfartsverkets prognosar som er baserte på flight-planane til dei respektive flyselskapa. Kor mange av kontrollboksane som vil vere bemanna, vil være avhengig av passasjertilstrøyminga og tilgjengeleg mannskap.

       Separasjon av passasjerar ved flygingar til/frå tredje-land vil til ei kvar tid vere avhengig av talet på passasjerar, og av fordelinga av passasjerar frå Schengen-land og borgarar frå tredjeland. Grunnprinsippet vil imidlertid vere at dei innreisande blir inndelte i to passasjerstraumar: Schengen-borgarar og ikkje-Schengen-borgarar. Dette følgjer dei same grunnprinsippa som ein har i dag med nordiske borgarar og borgarar utanfrå Norden.

       Separasjon av passasjerstraumar har si grunngjeving i at Schengen-borgarar skal kontrollerast mindre omfattande enn ikkje-Schengen-borgarar. For å gjere kø og ventetid mindre for begge kategoriane ser ein det som hensiktsmessig å gjere ein slik separasjon.

       Inndelinga i passasjerstraumar vil det opplysast om med skilt over kvar kontrollboks. Talet på kontrollboksar for kvar passasjerstraum vil variere, avhengig av passasjertal og bemanning, men det vil vere ei prioritert oppgåve for politiet å sikre at gjennomstrøyminga går fort nok for begge passasjerkategoriane.

Spørsmål 46:

       Kva for Schengen-land praktiserer meldeplikt for tredjelandsborgarar etter artikkel 22?

Svar:

       Her er biletet ikkje eintydig. Eit Schengen-land som Tyskland har gjort generelt unntak frå reglane om meldeplikt i artikkel 22. Andre land praktiserer meldeplikt berre delvis.

Spørsmål 47:

       Kva er grunnen til at regelen i utlendingsforskrifta § 93 om pålegg til førar av skip eller fly til å kontrollera reisedokument ikkje har vorte satt ikraft?

Svar:

       I samband med iverksettinga av utlendingslova og forskriften 1 januar 1991 var det ynskjeleg for styresmaktene gjennom § 93 å synleggjere kva for reglar som ville kunne bli satt ikraft dersom transportørar ikkje kontrollerte passasjeranes reisedokument i tilstrekkeleg grad. Ein antar at paragrafen har verka som eit « ris bak speilet » i den tida den har stått der. Det har aldri vore noko ynskje om at vi skulle være eitt av få land som har heimel for straffesanksjonar overfor transportørar som brakte utlendingar uten gyldige reisedokument til landet. I tillegg til å gi eit varsel til transportørane har siktemålet med paragrafen vore å ha den i bakhand, klar til bruk når eit større antall europeiske land hadde innført tilsvarande reglar.

Spørsmål 48:

       På side 27 står det følgjande: « I henhold til artikkel 29 har enhver tredjelandsborger som fremsetter en asylsøknad i ett av Schengen-landene, rett til å få denne behandlet. » Tyder dette at reglene om å senda asylsøkjarar ut av landet til såkalla « sikre tredjeland » utan realitetsprøving av søknaden ikkje kan praktiserast i Schengen, eller går slik summarisk tilbakesending i denne samanhengen inn under omgrepet « behandling av en asylsøknad »?

Svar:

       Som nemnt i kapittel 5.4. i proposisjonen (side 27) inneheld Schengen-konvensjonen kapittel 7 reglar om kva for eit land som skal vere ansvarleg for handsaminga av ein asylsøknad. Schengen-konvensjonen regulerer ikkje den materielle handsaminga som den ansvarlege staten gjev søknaden. Denne skjer følgjeleg i samsvar med nasjonal praksis og lovgjeving. Dette gjeld og praktiseringa av den såkalla første asyllandsregelen. Eit avslag grunngjeve i første asyllandsregelen inneber ikkje i seg sjølv noko brot på regelen i artikkel 29 nr 1.

       Konvensjonspartane bekreftar i artikkel 28 si plikt til å samarbeide med Dei sameinte nasjonar sin Høgkommissær for flyktningar om praktiseringa av Genèvekonvensjonen om flyktningar si stilling. Dette gjeld og praktiseringa av første asyllandsregelen, mellom anna vurderinga av kva for tredjeland som skal bli vurderte som sikre.

Spørsmål 49:

       På side 27 er det vist til Genèvekonvensjonen om flyktningars stilling. Det er ei kjend sak at EU-landa har tolka flyktningomgrepet etter konvensjonen på ein måte som UNHCR stiller spørsmål om er i samsvar med Genèvekonvensjonen, jf. EUs felles haldning dagsett 23. november 1995 og fråsegner frå UNHCR. Sverige har valt å tolka konvensjonen meir generøst enn resten av EU i tilfelle der ein flyktning har forlate landet sitt fordi styresmaktene ikkje klarar å verna vedkommande mot forfølging frå tredjepart. Gjeld framleis EUs felles haldning, og vil Noreg praktisera ein definisjon av flyktningomgrepet på same måte som EU?

Svar:

       Praktiseringa av flyktningomgrepet i Genèvekonvensjonen varierer noko i dei ulike EU-landa. Dette gjeld og med omsyn til spørsmålet om dei som forlet landet sitt fordi styresmaktene ikkje klarar å verna vedkommande mot forfølgjing frå ein tredjepart skal bli gjeve status som konvensjonsflyktningar eller opphaldsløyve i medhald av andre reglar. Det er elles ikkje riktig at Sverige er aleine om si haldning til dette spørsmålet innan EU, sjølv om EUs felles haldning som nemnt gir rom for ei mer restriktiv praktisering enn den som no er innført i Sverige.

       Den norske praktiseringa av flyktningomgrepet blir no gjennomgått med sikte på ei utviding. Arbeidet er venta sluttførd, og konklusjonane gjort offentleg kjende, i løpet av juni. Praksis i andre land, og da særleg i dei andre nordiske landa, inngår som eit av fleire omsyn i denne samanhengen, ved sidan av mellom anna råd frå UNHCR.

Spørsmål 50:

       Kan Justisministeren dokumentera i kva grad dei ulike Schengen-landa har praktisert retten til å førehava ein asylsøknad sjølv om ansvaret for dette i utgangspunktet ligg hjå eit anna land?

Svar:

       Det eksisterer ikkje noko sentralt register når det gjeld denne type avgjerder, og graden av tilgjenge til relevant statistikk vil variere i dei ulike Schengen-landa. Desse avgjerdene blir tekne på grunnlag av nasjonal lovgjeving og praksis, utan at Schengen-samarbeidet i seg sjølv legg føringar i denne samanhengen.

Spørsmål 51:

       Kva meiner Justisministeren med termen « kasteballar » (side 27) om asylsøkjarar, og kva er skilnaden frå bruk av såkalla « sikre tredjeland »?

Svar:

       Meininga med termen framgår av samanhengen med resten av avsnittet (proposisjonens side 27 kapittel 5.4.1. tredje avsnitt). Klåre reglar for ansvarsfordeling slik Schengen-konvensjonen legg opp til vil bidra til å hindre situasjonar som der er nemnt. Også i forhold til sikre tredjeland som ikkje er omfatta av Schengen-samarbeidet, og der ein heller ikkje har andre overenskomstar om ansvarsfordeling, legg ein stor vekt på å unngå situasjonar som nemnt i samband med handhevinga av første asyllandsregelen.

Spørsmål 52:

       Er målet med den felles vurdering av tilhøva i land der det kjem asylsøkjarar frå føreskrive i artikkel 37, at landa som er med i Schengen skal føra ein så lik materiell asylpolitikk som råd?

Svar:

       Artikkel 37 gir reglar om utveksling av ulike typar generell informasjon på asylfeltet. Konvensjonspartane skal mellom anna sikre eit nært samarbeid når det gjeld innsamling av informasjon om tilhøva i dei landa asylsøkjarane kjem frå, med sikte på å kome fram til ei sams vurdering. Med dette meinar ein ei sams vurdering av dei generelle tilhøva i desse landa, til dømes når det gjeld styremaktene si haldning til menneskerettane, generelt eller i forhold til einskilde religiøse eller etniske grupperingar. Denne vurderinga utgjer eit av fleire element i grunnlaget for dei avgjerdene som blir tekne i de einskilde asylsakene. Som tidlegare nemnt blir denne avgjerda teke på grunnlag av nasjonal lovgjeving og praksis, og målsetjinga om ei sams vurdering som nemnt er heller ikkje til hinder for at konvensjonspartane kan ha ulik vurdering av dei generelle tilhøva i ulike land.

Spørsmål 53:

       På side 28-29 står det at « ...tilbakeføring av asylsøker med endelig avslag i annet Schengen-land er ikke hjemlet i gjeldende utlendingslovgivning... » Vil Justisministeren utvida Utlendingslova med ein slik heimel til utkasting (=tilbakeføring), og korleis vurderer Justisministeren ein slik heimel i høve til Flyktningkonvensjonen?

Svar:

       Artikkel 29 nr 3 fastset som hovudregelen at berre ein konvensjonspart skal ha ansv å handsame ei asylsak. Ei lovendring som nemnt vil vere ein føresetnad for norsk tilslutning til Schengen-konvensjonens reglar om ansvarsforhold ved handsaming av asylsøknader. Ei slik lovendring vil ikkje innebere noko brot på Flyktningkonvensjonen.

Spørsmål 54:

       Kan justisministeren dokumentera kva for opplysningar som pr. dagens dato (eller relativt nyleg) er registrert i SIS og kor mange av kvar kategori, gruppert etter kva for artikkel og ledd i Gjennomføringskonvensjonen som er utgangspunktet for registrering?

Svar:

       Talet på registreringar i SIS pr. 1. mars 1997, fordelt på artiklar:

Personer
Artikkel 95	4.992
Artikkel 96	479.250
Artikkel 97	16.894
Artikkel 98	31.950
Artikkel 99.2	9.391
Artikkel 99.3	0
Sum hovedposter, artikkel 95 - 99	542.477
+ Aliasnavn	368.656
Sum artikkel 95 - 99	911.133	911.133
Godsobjekt
Artikkel 100 - motorkjøretøy	848.847
Artikkel 100 - skytevåpen	166.736
Artikkel 100 - blankodokument	35.470
Artikkel 100 - legitimasjonsdokument	2.120.768
Artikkel 100 - pengesedler	532.401
Sum artikkel 100	3.704.222	3.704.222
Totaltall for poster i SIS (pr 1. mars 1997)		4.615.355

Spørsmål 55:

       Korleis tolkar Justisministeren termen « fare for den offentlige orden eller sikkerhet, eller for statens sikkerhet » i artikkel 96 nr. 2?

Svar:

       Ein viser her til punkt 5.8.4 Registreringens formål (side 39) i St.prp. nr. 42. Artikkel 96 nr 2 er i sin karakter retta mot førebygging av straffbare handlingar eller ordensforstyrringar i Schengen-området. Forståinga av ordvalet i konvensjonen må som naudsynt er, bli skjønnsmessig, men då basert på ei konkret vurdering av fakta i saka.

       Ein syner i denne samanhangen til politilova § 2 nr 1 og 2, der ordvalet i det vesentlegaste er det same som i Schengen-konvensjonen.

Spørsmål 56:

       Artikkel 96 nr. 2 presiserer termen referert i førre spørsmål på eitt punkt til å dekkja « utlendinger dømt for lovovertredelser som kan straffes med frihetsstraff på minst ett år ». Gjeld det domar uansett land, eller berre i eit Schengen-land?

Svar:

       Etter ordlyden i konvensjonen er det ikkje noko vilkår at domfellinga kjem frå eit Schengen-land.

Spørsmål 57:

       Korleis skil politisamarbeidet i Schengen seg frå det eksisterande politisamarbeidet i Norden?

Svar:

       Politisamarbeidet innanfor Schengen omfatter fleire land. Utforminga av samarbeidet speglar av større ulikskapar, til dømes når det gjeld oppbygginga av politi- og påtalemakt mellom landa, enn vi har innan Norden. Samarbeidet har ein annan rettsleg basis enn det nordiske, ettersom det er konvensjonsfesta. Innanfor det nordiske samarbeidet har vi ikkje noko einskildståande dokument med ei detaljeringsgrad tilsvarande Schengen-konvensjonen. Medan det nordiske politisamarbeidet er vel etablert, er politisamarbeidet innanfor Schengen ganske nytt. Det nordiske samarbeidet er meir desentralisert enn dagens samarbeid innanfor Schengen. Dei nordiske landa har ikkje etablert noko informasjonssystem tilsvarande SIS.

Spørsmål 58:

       Følgjer det av artikkel 40 og 41 at politiet berre kan kryssa grenser mellom land med felles landgrense under forfølging eller overvaking, og tyder det at det ikkje er høve til å kryssa grense i lufta eller over sjøen mellom land som ikkje har felles landgrense?

Svar:

       I høve til forfølging følger det av artikkel 41 nr 5b) at dette berre kan finne stad over landegrensene.

       Observasjon eller spaning etter artikkel 40 gjeld fyrst og fremst dei tilfella der det ikkje har vore mogeleg å varsle einannan på førehand. Det er ikkje noko i konvensjonen sin ordlyd som hindrer at ei spaning etter artikkel 40 kan finne stad til dømes om bord på ein båt eller eit fly. Men dette synast i praksis lite aktuelt, da ein i slike høve vil ha god tid til å varsle norsk politi.

Spørsmål 59:

       Har Noreg motsett seg at framande polititenestemenn kan bera tenestevåpen ved aksjonar på norsk jord? Dersom ikkje, tyder det at framande polititenestemenn kan bera tenestevåpen på norsk jord også når vilkåra for norske politifolk til å bera våpen ikkje er oppfylt?

Svar:

       Dette spørsmålet vil bli nærare regulert i bilaterale avtaler om politisamarbeid som vil bli inngått mellom Noreg, Sverige og Finland. Framande polititenestemenn (i praksis svenske og finske polititenestemenn) vil ikkje få høve til å bruke våpen på norsk jord.

Spørsmål 60:

       Det heiter på side 39 at « det vil ikke kunne søkes etter opplysninger i andre Schengen-lands nasjonale SIS-registre. » Kva er meiningsinnhaldet i denne setninga så lenge dei ulike N.SIS-basane til ei kvar tid skal vere identiske?

Svar:

       Her er det ein feil i proposisjonen. Det korrekte her skal vera at tilgjenge til SIS ikkje gjer det mogeleg å søke i andre land sine nasjonale politiregistre.

II. Spørsmål fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe

Spørsmål 1:

       Det er reist tvil om Norge etter samarbeidsavtalen vil kunne fortsette sin praksis når det gjelder kontroll av varer reisende har med seg eller på seg ved innreise til Norge, slik at bl.a. kampen mot innførsel av narkotika svekkes. Kan departmentet bekrefte uten forbehold at Norge kan fortsette dagens kontroll på grensen, eller forsterke den om vi ønsker? Eller er det en risiko for at Norge kan bli pålagt å begrense denne kontrollen?

Svar:

       Som det fremgår av Samarbeidsavtalen artikkel 6, omtalt på side 10 i St.prp. nr. 42 (1996-1997), skal Schengen-konvensjonens bestemmelser om kontroll av varer ikke være omfattet av samarbeidsavtalen. Norge er heller ikke bundet av EUs forordning nr 3925/91 om avskaffelse av kontroll og formaliteter for håndbagasje og innsjekket bagasje tilhørende personer som flyr innenfor Fellesskapet, og for bagasje tilhørende personer som reiser med båt innenfor Fellesskapet, da denne forordningen verken er omfattet av samarbeidsavtalen eller EØS-avtalen. Det vises her til proposisjonens side 14. Selv om norske myndigheter som følge av samarbeidsavtalens regler om personkontroll normalt ikke vil kunne stoppe en person som reiser fra et Schengen-land til Norge på grensen og be vedkommende vise passet, vil man altså som i dag kunne stoppe vedkommende og undersøke om han eller hun for eksempel har narkotika i bagasjen eller skjult på kroppen. Dette fremgår på side 21 i proposisjonen.

Spørsmål 2:

       Ved å delta i Schengen-samarbeidet forplikter Norge seg til å harmonisere sine nasjonale regler om visum. Hva ligger i begrepet « harmonisere »? Vil Norge også i fremtiden kunne utstede visum til dem vi ønsker i samsvar med de nasjonale regler vi har i dag? Eller vil Schengen-avtalen begrense Norges muligheter til å innvilge visum? Hvor mange visumsøknader mottas årlig i dag, og hvor mange avslås?

Svar:

       I begrepet « harmonisere » ligger for det første at Norge må tilpasse seg Schengen-landenes liste over stater hvis borgere ikke er visumpliktige til noe Schengen-land. (Et Schengen-land kan imidlertid unntaksvis fravike denne listen når det ut fra tvingende hensyn i nasjonal politikk kreves en rask avgjørelse.)

       Videre må norsk regelverk og praksis for så vidt gjelder utstedelse av standardvisum, dvs visum som er gyldig i alle Schengen-land, være i overensstemmelse med Schengen-regelverket. For så vidt gjelder vilkårene for å få utstedt visum, er det stor grad av sammenfall mellom dagens norske utlendingslovgivning og Schengens bestemmelser. Enkelte av vilkårene er imidlertid noe forskjellige. Forskjellene er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 42 (1996-1997) punkt 5.2.7 og 5.1.3.

       Dersom en søker ikke tilfredsstiller Schengen-vilkårene for å få visum, skal søknaden i utgangspunktet avslås. Norske myndigheter vil likevel kunne utstede visum begrenset til norsk territorium dersom man fra norsk side anser det nødvendig av humanitære årsaker, av nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser.

       Utlendingsdirektoratet mottok i 1996 14.480 søknader. Samme år innvilget direktoratet 10.437 søknader, mens 3.429 ble avslått. Norske utenriksstasjoner mottok i løpet av 1996 ca 84.000 visumsøknader, og innvilget i samme periode ca 76.000 søknader.

Spørsmål 3:

       Departementet skriver i proposisjonen at Norge forutsettes å anvende Dublinkonvensjonens regler for behandling av asylsøknader når konvensjonen trer i kraft. Hvilke endringer i forhold til dagens behandling av asylsøknader innebærer dette ?

Svar:

       Dublin-konvensjonen forutsettes å erstatte Schengen-konvensjonen kapittel 7 om ansvar for å behandle asylsøknader. Det vil imidlertid kunne oppstå behov for visse overgangsordninger i den første perioden etter Dublin-konvensjonens ikrafttreden. Det understrekes at tilslutning til Dublin-konvensjonens system for Norge, som for andre ikke-medlemmer av EU, vil forutsette utarbeidelse og ratifikasjon av en egen parallellkonvensjon eller lignende.

       Fremtidig norsk tilslutning til Dublin-konvensjonens system vil i seg selv ikke foranledige andre endringer i forhold til dagens behandling av asylsøknader enn de det er gjort rede for i proposisjonens kapittel 5.4. Dublin-konvensjonens bestemmelser er i det alt vesentlige sammenfallende med Schengen-konvensjonens bestemmelser i så måte.

Spørsmål 4:

       Vil Schengen-samarbeidet begrense Norges muligheter til selvstendig å kunne gi oppholdstillatelse til de flyktninger og asylsøkere vi ønsker, nå eller i fremtiden?

Svar:

       Som nevnt under proposisjonens kapittel 5.4. (side 27) inneholder Schengen-konvensjonen kapittel 7 bestemmelser om hvilket land som skal være ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. Den ansvarlige stats materielle behandling av søknaden er imidlertid ikke regulert i Schengen-konvensjonen og skjer følgelig i henhold til nasjonal praksis og lovgivning. Dette innebærer f.eks. at det vil være opp til Norge å vurdere om den enkelte asylsøker skal gis asyl på grunn av behov for beskyttelse mot mulig forfølgelse i hjemlandet eller om det bør gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, uten at Schengen-samarbeidet legger føringer i forhold til denne vurderingen.

Spørsmål 5:

       Departementet skriver i proposisjonen (side 27) at siden artikkel 29 i konvensjonen bestemmer at bare ett land skal ha ansvaret for å behandle asylsøknaden, innebærer dette at asylsøkeren « i prinsippet ikke gis anledning til å få sin søknad prøvet på nytt i et annet Schengen-land etter å ha fått endelig avslag i det første. » Et annet land vil imidlertid ha rett til å behandle en slik søknad dersom « særlige grunner » tilsier det. Hva ligger i begrepet « særlige » grunner? Betyr dette at en asylsøker som har fått avslag i et annet land normalt ikke vil få asyl i Norge, også når vedkommende etter dagens regler ville få innvilget asyl?

Svar:

       Den aktuelle unntaksbestemmelsen i artikkel 29 nr 4 lyder i sin helhet:

« Uten hensyn til nr 3 (dvs. hovedprinsippet hvoretter bare én konvensjonspart skal ha ansvaret for å behandle søknaden, våre anm.) bevarer enhver konvensjonspart retten til, av særlige grunner, herunder spesielt den nasjonale lovgivning, å behandle en asylsøknad selv om ansvaret for behandlingen i forhold til denne konvensjon påhviler en annen konvensjonspart. »

       Det følger av dette at det i all hovedsak vil være opp til den enkelte konvensjonspart selv å avgjøre hva man vil legge i begrepet « særlige grunner » i tilknytning til den praktiske håndhevingen av regelverket. Humanitære forhold, som søkerens tilknytning til Norge, helsemessige forhold m.v. vil bli tillagt vekt. Når det gjelder søkere som alt har fått endelig avslag på sin asylsøknad i den (i utgangspunktet) ansvarlige Schengen-stat vil dette forhold ikke i seg selv gi søkeren noen rett til å få prøvet saken sin på nytt i Norge (forutsatt at en lovendring som omtalt i proposisjonens kapittel 5.4.2. side 28-29 vedtas). I den utstrekning man vil stå overfor tilfeller der den (i utgangspunktet) ansvarlige Schengen-stat fører en generelt sett strengere asylpolitikk i relasjon til den aktuelle nasjonalitetsgruppe vil også dette kunne være et relevant moment i vurderingen av hvorvidt Norge likevel skal påta seg ansvaret for ny behandling av søknaden. Når det gjelder spørsmålet om hvilket saksutfall som eventuelt forventes å bli det « normale » i slike tilfeller er det pr idag vanskelig å si noe mer konkret om dette. Her vil det blant annet kunne ha betydning hvilken grad av avvik i asylpolitikken man eventuelt vil stå overfor.

Spørsmål 6:

       I proposisjonen skriver departementet (side 26) i forbindelse med innreisekontroll, at for å slippe inn i Norge må reisende fra tredjeland i tillegg til dagens bestemmelser « heller ikke være innmeldt i Schengen-systemet med henblikk på å ikke tillate innreise ». Det vises til at tredjelandsborgere, som er innmeldt i SIS-systemet etter artikkel 5 nr 2, likevel kan gis innreise begrenset til Norge ut fra « humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser ». Betyr dette at en utlending, som ellers normalt ville få reise inn i Norge, kan bli nektet fordi vedkommende er innmeldt i SIS-systemet av et annet land, og uten at grunnlaget for innmeldelsen er vurdert av norske myndigheter?

Svar:

       Det er riktig at en person som av et Schengen-land er innmeldt i SIS-systemet med henblikk på å ikke tillate innreise, men som ellers tilfredsstiller innreisevilkårene, normalt skal nektes innreise til Norge.

       Det konkrete grunnlaget for innmeldingen i SIS vil i utgangspunktet ikke være kjent for norske myndigheter. Norske myndigheter vil imidlertid kunne kontakte myndighetene i innmelderlandet for nærmere informasjon. Det antas at slik informasjonsinnhenting alltid vil bli gjennomført der norske myndigheter på grunn av humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser anser at det kan være aktuelt å tillate innreise til Norge trass i innmeldingen. (Schengen-konvensjonen artikkel 96, som regulerer innmelding i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise, gir forøvrig generell informasjon om grunnlag for innmelding.)

Spørsmål 7:

       Etter artikkel 25 i Schengen-konvensjonen skal oppholdstillatelse bare kunne innvilges personer som står på SIS-listen, når « vektige grunner » taler for det. Betyr dette at personer som ellers ville bli gitt oppholdstillatelse ikke får slik tillatelse når de er innmeldt i SIS-registeret av et annet land, og uten at grunnlaget for innmeldelsen er vurdert av norske myndigheter?

Svar:

       Det følger av artikkel 25 nr 1 at dersom norske myndigheter vurderer å utstede oppholdstillatelse til en person som er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise av et annet Schengen-land, skal norske myndigheter først rådføre seg med innmelderlandet. Gjennom denne rådføringen vil norske myndigheter få nærmere informasjon om grunnlaget for innmeldingen og vil kunne vurdere dette i forhold til de grunner som taler for utstedelse av oppholdstillatelse. Det følger videre av artikkel 25 nr 1 at norske myndigheter ved vurderingen av om oppholdstillatelse skal gis, skal ta hensyn til innmelderlandets interesser. Disse er imidlertid ikke avgjørende. Finner norske myndigheter at vektige grunner, særlig humanitære grunner eller internasjonale forpliktelser tilsier det, kan oppholdstillatelse utstedes.

Spørsmål 8:

       Departementet skriver i proposisjonen (side 20) at det alt vesentlige av Schengen-regeleverket er åpent for offentlig innsyn. I sitt forslag til resolusjon av 22.1.1997 fra Committee on Civil Liberties and Internal Affairs i Europaparlamentet heter det: « ... ». Dette er en annen vurdering enn det departementet gir av åpenheten. Hva er departementets kommentar til dette? Hvordan stiller departementet seg til de forslag til bedring i åpenheten og den demokratiske kontroll som komiteen foreslår?

Svar:

       De spørsmål som diskuteres i Schengen er av stor interesse og betydning for de land som deltar. Retningslinjene for behandling av saker i Eksekutivkomiteen, som følger av Schengen-samarbeidets forretningsorden, er utformet for å sikre at de spørsmål det skal tas stilling til av ministrene kan behandles på reglementær måte nasjonalt før en beslutning skal fattes innen Schengen, og derigjennom sikre en demokratisk kontroll. Det er imidlertid både mulig og ønskelig å styrke informasjonen om og åpenheten omkring Schengen-samarbeidet. Dette spørsmålet opptar både de nordiske land og andre Schengen-land. Fra norsk side vil man søke å bidra til en positiv utvikling på dette området.

Spørsmål 9:

       I det samme forslaget går komiteen i Europaparlamentet inn for (punkt 120) at beskyttelsen av personvernet (artikkel 115 i konvensjonen) må bli mer effektiv, at offentligheten må bli informert om reglene, og at representanter for menneskerettsorganisasjoner må bli representert i det felles overvåkingsorganet. Hvordan stiller departementet seg til forslagene?

Svar:

       I det resolusjonsforslaget som det refereres til i spørsmålet, går Committee on Civil Liberties and Internal Affairs i Europaparlamentet inn for « at der omgående træffes foranstaltninger med henblik på at sikre, at den fælles kontrolmyndighed vedrørende beskyttelse af privatsfæren (artikel 115 ...) fungerer efter hensigten » (dansk oversettelse). Kontrollorganet for SIS er tillagt viktige kontrolloppgaver i personvernsammenheng, først og fremst i forbindelse med driften av SIS' tekniske støttefunksjon i Strasbourg. Det er selvfølgelig viktig at forholdene legges til rette på en slik måte at organet kan utføre de oppgaver det er tillagt på en forsvarlig måte, og Norge vil gjennom sin deltakelse i Schengen-samarbeidet bidra til at så skjer.

       At offentligheten må få informasjon om konvensjonens regler om Kontrollorganet for SIS og dets oppgaver, er en selvfølge.

       Når det gjelder forslaget om at representanter for menneskerettsorganisasjoner bør være representert i Kontrollorganet for SIS, er dette noe som eventuelt må vurderes nærmere.

Spørsmål 10:

       Det heter i proposisjonen (side 44) at EUs personverndirektiv som alle Schengen-landene er bundet av, på enkelte punkter synes å være strengere enn gjeldende norsk personvernlovgivning. Hvilke punkter gjelder det? Er det punkter der norsk lovgivning er strengere enn EU-direktivet?

Svar:

       Personverndirektivet (rådsdirektiv 95/46/EF ) regulerer all behandling av personopplysninger - ikke bare bruken av « personregistre », slik vår personregisterlov av 9 juni 1978 nr 48 gjør. Videre sikrer direktivet flere rettigheter til den som de registrerte opplysningene gjelder. Direktivet har for eksempel strengere regler enn gjeldende norsk rett når det gjelder opplysnings- og varslingsplikt og innsynsrett i forhold til den registrerte i forbindelse med innhenting, videreformidling og lagring av personopplysninger. Det er ellers et krav i direktivet at en offentlig tilsynsmyndighet « i full uavhengighet » skal kontrollere at personvernreglene overholdes. Dette innebærer sannsynligvis et krav om enda større uavhengighet for Datatilsynet i forhold til Justisdepartementet enn tilfellet er i dag.

       Den største forskjellen mellom gjeldende norsk rett og direktivet er at personregisterloven bygger på et system med forhåndskontroll ved opprettelse av personregistre (konsesjonsplikt). Direktivet legger på sin side opp til en meldepliktsordning og etterfølgende kontroll med behandling av personopplysninger. Hvorvidt det er riktig å si at den norske konsesjonsordningen er « strengere » enn direktivets system, er likevel tvilsomt.

       For øvrig vises det til at det regjeringsoppnevnte Personregisterlovutvalget under ledelse av Arne Skauge har fått i oppdrag å vurdere behovet for endringer i personregisterloven, blant annet i lys av personverndirektivet. Utvalgets utredning er ventet i løpet av mai måned.

Spørsmål 11:

       Departementet skriver i proposisjonen (side 43): Det er regjeringens syn at Schengen-konvensjonen inneholder bestemmelser som sikrer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen », mens komiteen i Europaparlamentet skriver at « ... and legal protection for the people are not adequate ». Hva er departementets kommentar til denne forskjellen i synet på hvordan personvernet er ivaretatt?

Svar:

       Regjeringen har vurdert Schengen-konvensjonens personvernregler i forhold til gjeldende norsk personvernlovgivning, og har ikke funnet grunn til å ha personvernmessige innvendinger i forbindelse med en norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. På samme måte som det fra tid til annen - og fra forskjellige hold - fremkommer kritikk mot det som hevdes å være manglende varetakelse av personvernet i Norge, kan enkelte finne grunn til å rette kritikk mot ulike sider av personvernet i Schengen-konvensjonen, slik komiteen i Europaparlamentet har gjort. Verken norske personvernregler eller personvernreglene i Schengen-konvensjonen er perfekte, og det vil stadig være mulig å heve personvernnivået ytterligere.

Spørsmål 12:

       Hvordan vurderer departementet arbeidet med å integrere Schengen-samarbeidet i EU? Ser departementet noen problemer for Norge med hensyn til et videre samarbeid ved en slik integrasjon, og hvordan kan de eventuelt tenkes løst?

Svar:

       Spørsmålet om Schengen-samarbeidet skal integreres i EU-samarbeidet er under drøftelse i EUs regjeringskonferanse - Inter-Governmental Conference (IGC) - og er således ikke avklart. Norske myndigheter søker å holde seg best mulig oppdatert om innholdet og fremdriften i EUs drøftelser. Det er ulike syn blant EU-landene på dette spørsmål, og det er i dag usikkert både om det blir et vedtak om integrering, og hva som i tilfelle vil bli besluttet.

       Hvorvidt et eventuelt EU-vedtak om integrasjon av Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet vil skape vansker for Norge med hensyn til vårt videre samarbeid i Schengen, er vanskelig å ha noen klar formening om før en har hatt anledning til å gjennomgå og vurdere et slikt eventuelt EU-vedtak. Den situasjon som da vil foreligge, må forventes å ville foranledige nærmere drøftelser mellom Norge, Island og EU-landene. Det antas at dersom Norge og Island skal kunne delta i et Schengen-samarbeid i en EU-ramme, vil det i tilfelle måtte forhandles med EU-landene om en avtale som regulerer dette, og som innebærer at Norge og Island kan treffe vedtak på selvstendig grunnlag. Kontakter med EU-landene og Schengen-landene, og ikke minst de andre nordiske land, vil være nærliggende for å avklare de spørsmål som måtte oppstå i en slik situasjon.

Spørsmål 13:

       Siden Schengen-konvensjonen trådte ikraft for vel to år siden har virksomheten vært vurdert. Hva er det viktigste innholdet i denne rapporten?

Svar:

       Det foreligger pr idag bare et utkast til årsrapport for Schengen-samarbeidet for kalenderåret 1996. Blant det som særlig fremheves for 1996 er utvidelsen av Schengen-samarbeidet til å omfatte de fem nordiske landene. Etter en første innkjøringsfase gjør erfaringer og en tett kontakt mellom berørte myndigheter i landene at samarbeidet nå fungerer stadig bedre på det praktiske plan. Blant hovedinnsatsområder for samarbeidet i 1996 har vært tiltak mot narkotikatrafikk og kamp mot terrorisme blant annet gjennom forenklede prosedyrer for utlevering.

Spørsmål 14:

       En av de viktigste begrunnelser for inngåelse av samarbeidsavtalen med Schengen, er at det vil gi bedre muligheter til kriminalitetsbekjempelse. Den foran omtalte komité i Europaparlamentet peker imidlertid på at den overveiende del av SIS-registeret omfatter personer som ønskes nektet innreise. Professor Thomas Mathiesen viser i sin bok « Schengen-politisamarbeid, overvåking og rettssikkerhet i Europa » til at det i perioden 26. mars til 31. desember 1995 var ca 31.500 såkalte « trefftilfelle » i forhold til 3,9 mill. lagrede opplysninger i SIS. Professor Mathiesen karakteriserer dette som en « dramatisk lav treffandel » og mener dette viser at Schengen ikke er noe egnet samarbeid for å bekjempe tradisjonell kriminalitet og at det er « noe bortimot sløseri med ressurser » (side 51). Hva er departementets kommentar til dette?

Svar:

       SIS er et informasjonssystem som er nødvendig for å håndheve felles ytre grensekontroll samtidig som det har alminnelige politimessige funksjoner. Nytteverdien kan ikke måles i antall treff. I forhold til den alminnelige kriminalitetsbekjempelse er SIS et ettersøkingssystem. Opplysningene som lagres i SIS er begrenset og strengt regulert. Det skjer ingen lagring av ubekreftede opplysninger eller opphopning av overskuddsdata. Det er departementets oppfatning at SIS har betydelig potensiale som et effektivt ettersøkingssystem fordi ettersøkingene når raskt frem til det operative nivå i deltakerlandene. Schengen-landene gir uttrykk for gode erfaringer.

Spørsmål 15:

       Professor Mathiesen viser i sin bok til artikkel 46, nr. 1 i Schengen-konvensjonen, der det bl.a. står « forfølgning av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger eller handlinger som utgjør en trussel mot offentlig orden og sikkerhet. » Professor Mathisen peker på at det står « straffbare handlinger eller handlinger osv. » og at dette derfor åpner for politisk registrering og overvåking av personer som ikke mistenkes for eller antas å kunne begå straffbare handlinger. Ser departementet noen betenkeligheter med dette?

Svar:

       Oversendelse av opplysninger fra et land til et annet etter artikkel 46 må skje innenfor rammen av nasjonal lovgivning. Dette er en del av politisamarbeidet innenfor Schengen, og artikkelen kommer ikke i konflikt med gjeldende norske regler. Et eksempel på en trussel mot den offentlige orden som det vil være ønskelig å forebygge, kan være større bevegelser av fotballpøbel mot, eller over en indre grense. Man kan ikke se at artikkel 46 åpner for « politisk registrering og overvåking ».

Spørsmål 16:

       Dersom Schengen-landene gjør vedtak Norge ikke kan akseptere, skal samarbeidet opphøre etter seks måneder. Professor Mathiesen mener imidlertid at Norge vil være så innvevet i det praktiske samarbeidet at det vil være tilnærmet umulig å trekke seg ut igjen (boken side 101). Hva er departementets kommentar til dette og hvilke problemer vil en uttreden av samarbeidet skape for Norge, etter at avtalen eventuelt har vært i funksjon en tid?

Svar:

       Den mulighet til å si opp samarbeidet som er nedfelt i samarbeidsavtalen, vil være en siste utvei dersom det ikke skulle være mulig fra Norges eller Islands side å slutte seg til et Schengen-vedtak. Departementet anser ikke sannsynligheten for at det vil bli nødvendig å gå til et slikt skritt for å være særlig stor. Deltakelse i det praktiske samarbeidet er en følge av samarbeidsavtalen. At Norge deltar i det praktiske samarbeidet i Schengen, kan ikke i seg selv sees å være et argument mot å ta skritt for å la samarbeidet opphøre. Deltakelse i det praktiske samarbeidet vil ikke være til hinder for at en, dersom det mot formodning skulle bli ansett nødvendig fra norsk side, vil kunne tre ut av samarbeidet igjen.

       Det fundamentale problem ved et eventuelt opphør, vil etter Departementets syn være at yttergrensekontroll etter Schengen-reglene da vil bli innført fra Schengen-landenes side overfor Norge. De øvrige nordiske land vil da bli stillet overfor en situasjon hvor de må treffe et valg mellom fortsatt deltakelse i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet, eller fortsatt deltakelse i Schengen-samarbeidet. Det vil ikke være mulig på samme tid å overholde forpliktelsene i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet og forpliktelsene i Schengen-samarbeidet. Hvilke andre politiske og praktiske problemer som vil oppstå i en slik situasjon, vil avhenge av det valg som da blir gjort av de øvrige nordiske land.

Spørsmål 17:

       Som departementet selv nevner i proposisjonen (side 17), har det fra enkelte hold vært reist tvil om et samtykke etter Grunnlovens § 26, annet ledd, er tilstrekkelig for denne avtalen, eller om vedtak må treffes etter Grunnlovens § 93. En av dem som har reist denne tvilen, er jusprofessor Ståle Eskeland. Har departementet mottatt noen juridisk betenkning fra ham eller andre? Har departementet konsultert eller mottatt innspill fra andre juridiske miljøer utenfor Justisdepartementet i dette spørsmålet?

Svar:

       Det er Justisdepartementets egne jurister, samt jurister i Utenriksdepartementet, som har vurdert samarbeidsavtalens forhold til Grunnloven. Som det fremgår av stortingsproposisjonen, har de juridiske spørsmålene på dette punkt etter departementets mening ikke vært særlig tvilsomme, og man har derfor ikke funnet grunn til å innhente særskilte juridiske betenkninger fra andre.

Spørsmål 18:

       Et av de viktigste verktøyene i internasjonalt politisamarbeid, er utveksling av informasjon. Departementet skriver også i proposisjonen (side 47): « Kjernen i internasjonalt og grenseoverskridende politisamarbeid er i mange sammenhenger god kommunikasjon og informasjonsutveksling. Politiet verden over kommuniserer om kriminalitet og kriminalitetsutvikling, politifag og etterforskningsmetoder, utdanning, opplæring og organisering. »

Oppgavene til Interpol, som Norge allerede er medlem av, er bl.a. å være en kanal for utveksling av informasjon. Kan departementet si noe om de viktigste forskjellene når det gjelder lovgrunnlag, personvern og effektivitet, på den informasjonsutveksling som skjer i dag, gjennom Interpol, og den bruken av dette verktøyet som ligger i Schengens regelverk og organisering?

Svar:

       For detaljer omkring Interpolsamarbeidet vises til St.prp. nr. 42 (1996-1997) side 49 flg.

       Interpol er en selvstyrende organisasjon, regulert av organisasjonens egne statutter. Schengen-samarbeidet er regulert gjennom folkerettslig bindende instrumenter og besluttende myndighet er lagt til Eksekutivkomiteen som er sammensatt av de deltagende lands ansvarlige ministre.

       Informasjonsutveksling gjennom Interpol forutsetter at det i sak til sak er hjemmel i nasjonal lovgivning for å utveksle informasjonen. Dette er også den eneste skranke for slik utveksling. Interpol har et internt tilsynsorgan for informasjonshåndtering innen organisasjonen.

       I Schengen-samarbeidet gir konvensjonen detaljerte regler både for den informasjon som legges inn i SIS og også for informasjon som måtte bli utvekslet på annet vis mellom deltakerlandene. Det er et krav at disse har en personvernlovgivning som oppfyller kravene i Europarådets konvensjon av 1981. Kontroll med databehandlingen av informasjon ivaretas av nasjonale datatilsyn og et uavhengig felles kontrollorgan.

       Gjennom SIS gjøres etterlysninger tilgjengelige for den enkelte polititjenestemann, noe som gir en helt annen responstid enn hva man kan forvente gjennom Interpolsystemet.

Spørsmål 19:

       Det er reist spørsmål om samarbeidsavtalen vil få noen virkning for fiskeflåten. Hva er departementets kommentarer til dette?

Svar:

       Schengen-konvensjonen dreier seg om personkontroll og regulerer således ikke adgangen til å drive fiske eller til å gjennomføre kontroll i forbindelse med ressursforvaltning. Med bakgrunn i konvensjonens hovedprinsipper, dvs. opphevelse av personkontroll innenfor Schengen-territoriet, følger det at det skal være personkontroll når den ytre grensen passeres. Det er denne generelle regel som i prinsippet også gjelder for fiskefartøy.

       Fiskefartøy som driver kystfiske og daglig eller nesten daglig vender tilbake til registreringshavnen uten å ankre opp i tredjestats territorium, skal som hovedregel ikke kontrolleres. Personkontroll av mannskap på andre fiskefartøy er dekket av de generelle reglene om kontroll av skipstrafikk, jf. St.prp. nr. 42 (1996-1997) punkt 5.1.2. Det vil være opp til lokal politimyndighet å forestå slik kontroll.

       Kontroll av trafikk fra tredjestaters territorium vil finne sted på vanlig måte, slik det også i dag blant annet berører trafikk fra Russland, Storbritannia og Irland. Skipsfører på fartøy som kommer fra disse staters territorium, skal oppbevare mannskapsliste ombord, som gjøres til gjenstand for kontroll ved ankomst til havn. Slik kontroll foretas av politimyndighetene etter godt innarbeidede rutiner og ventes ikke å få ytterligere praktiske konsekvenser med hensyn til utenlandske landinger i norske havner. Det er opp til norske myndigheter å avgjøre hvor mange og hvilke havner som skal godkjennes for slike formål.

       Norske myndigheter anser at gjennomføringen av Schengen-konvensjonens bestemmelser ikke berører utøvelsen av fisket. Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy, og for å sikre at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.

III. Spørsmål fra Høyre til stortingsgruppa

Spørsmål 1:

       Hvilke kompensatoriske tiltak planlegger Norge å iverksette når grensekontrollen til Schengen-landene bortfaller? Må Norge f.eks. innføre krav om identitetskort?

Svar:

       Schengen-samarbeidet omfatter en lang rekke tiltak som bl.a. skal kompensere for bortfallet av ordinær grensekontroll på indre grenser. Disse tiltakene, som er beskrevet nærmere i St.prp. nr. 42 (1996-1997) og som også vil bli iverksatt fra norsk side, omfatter en effektiv yttergrensekontroll, politisamarbeid, en harmonisert visumpolitikk, regler om hvilket land som skal være ansvarlig for å behandle en asylsøknad, rettslig samarbeid og et felles informasjonssystem (SIS).

       Schengen-reglene pålegger ikke Norge å innføre krav om identitetskort.

       Etter dagens norske utlendingslov har imidlertid utlendinger plikt til å legitimere seg når politiet krever det. Også Schengen-landene har nasjonale regler om legitimasjonsplikt. For personer som reiser fra et land til et annet innenfor Schengen-området vil det derfor være naturlig å medbringe nasjonalt identitetskort, eventuelt pass (dersom man er borger av et land som ikke har noen ordning med nasjonale identitetskort).

Spørsmål 2:

       Hva ligger i uttrykket « observasjon » benyttet i artikkel 40 ?

Svar:

       Av artikkel 40 framgår hva slags aktivitet som dette uttrykket dekker. Med observasjon i henhold til artikkel 40 menes den situasjon at politiet spaner på en person som mistenkes for å ha begått slike alvorlige forbrytelser som er opplistet i artikkel 40 nr 7.

       Skulle man valgt en annen term enn « observasjon » hadde det polititerminologisk riktigste altså vært « spaning ».

Spørsmål 3:

       Hvorledes defineres « forebygging av trussel mot den indre sikkerhet » samt « alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet » (art 99)?

Svar:

       Det må sies å være en viss terminologisk forskjell mellom « offentlig sikkerhet » og « statens indre eller ytre sikkerhet ». Med det siste tenker man primært på vernet om rikets sikkerhet og selvstendighet. Nærmere definisjon er ikke gitt i artikkel 99, men ordlyden forøvrig må forstås slik at dette relaterer seg til alvorlige trusler mot rikets sikkerhet.

       Med « offentlig sikkerhet » tenker en på et videre sikkerhetsbegrep først og fremst med henblikk på alvorlig tradisjonell kriminalitet.

       Under andre omstendigheter kan dette også komme til anvendelse på organiserte ordensforstyrrelser, for eksempel fotballpøbelopptøyer (hooliganisme). Normalt vil dette ikke dreie seg om forhold knyttet til det vi vanligvis forstår med rikets sikkerhet.

       Slik begrepet « offentlig sikkerhet » er utformet i artikkel 99 er begrepet knyttet opp mot alvorlig og gjentatt kriminalitet.

Spørsmål 4:

       Hvilke endringer vil Schengen-samarbeidet medføre, sammenlignet med dagens situasjon, i utveksling av personopplysninger mellom norsk politi og politiet i andre Schengen-land ?

       Hva blir endringene i personvernkontrollen ?

Svar:

       Fram til idag har utveksling av opplysninger mellom politiet i de enkelte land helt og holdent vært regulert av nasjonal lovgivning i det enkelte land. For norsk politis vedkommende har hjemmelen for slik informasjonsutveksling generelt vært politiloven § 24 fjerde ledd, nr 2 og i konkrete straffesaker etter straffeprosessloven og påtaleinstruksens regler.

       Ved en tiltredelse til Schengen-samarbeidet vil informasjonsutvekslingen i større grad måtte skje innen de rammer Schengen-konvensjonen trekker opp. Det ligger en vesentlig styrking av personvernet på dette området ved at man her får inn kontrollen fra nasjonale datatilsyn og det felles kontrollorgan.

       Når det gjelder personvernkontrollen i Schengen-samarbeidet, forutsettes det i Schengen-konvensjonen at hvert samarbeidsland utpeker et nasjonalt organ som gjennom uavhengig kontroll skal påse at personvernreglene i Schengen-konvensjonen og i nasjonal rett etterleves. Etter personregisterloven er det i dag Datatilsynets oppgave å kontrollere at norske lover, forskrifter og regler som gjelder for personregistre, blir fulgt. Som det fremgår av stortingsproposisjonen under punkt 5.9.2 (side 43), vil det derfor være naturlig at Datatilsynet også får en kontrollfunksjon når det gjelder varetakelsen av personvernet ved en norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. Det er altså ikke grunnlag for å si at Schengen-samarbeidet vil medføre endringer i personvernkontrollen slik vi kjenner den i dag.

Spørsmål 5:

       Vil Schengen-samarbeidet og SIS gi økte muligheter for utveksling av opplysninger mellom de hemmelige tjenestene i deltakerlandene ?

Svar:

       Schengen-samarbeidet vil ikke ha noen betydning for informasjonsutvekslingen mellom de hemmelige tjenester.

Spørsmål 6:

       Utveksles det idag personopplysninger mellom hemmelige tjenester i Schengen-området og Norge ?

Svar:

       De hemmelige tjenester har i stor grad befattet seg med problemer av utpreget grensekryssende karakter, særlig internasjonal terrorisme og spionasje.

       Gode internasjonale forbindelser er i denne sammenheng en nødvendighet. Bekjempelse av terrorisme og spionasje kan ikke utføres uten et nært samarbeid med andre lands politimyndigheter og sikkerhetstjenester.

       Mellom de nordiske land er det et hyppig og nært samarbeid og ellers samarbeider Norge med de fleste vestlige land, hvor NATO-landene naturlig nok kommer i en særstilling.

       Overvåkingspolitiets og Forsvarets etterretnings- og sikkerhetstjenestes samarbeid med andre lands tilsvarende tjenester ble for øvrig behandlet i St.meld. nr. 39 (1992-1993), se særlig punkt 7.7.

       Justiskomiteens flertall uttalte i Innst.S.nr.14 (1992-1993):

« Samarbeid med andre lands etterretningsorganisasjoner er helt nødvendig for at norsk overvåkingspoliti skal ha best mulig grunnlag for sitt arbeid ».

       Norge har utvekslet informasjon med land som også tar del i Schengen-samarbeidet. Dette vil nødvendigvis også skje i framtiden. Det må imidlertid understrekes at dette ikke er arbeid som skjer innen rammene av Schengen-samarbeidet, men gjennom kanaler som tildels er av betydelig eldre dato.

Spørsmål 7:

       Er det korrekt at Tyskland i lovs form har gjort unntak for å legge inn i SIS opplysninger tilknyttet de hemmelige tjenester?

       Vil Norge kunne gjøre samme unntak ?

Svar:

       Her er det først behov for en presisering. Det man kan legge inn i SIS er ikke opplysninger (utover det som framgår av artikkel 94), det er meldinger med anmodning om gjennomføring av visse, i konvensjonen konkret angitte tiltak.

       Den relevante artikkel i konvensjonen er i denne sammenheng 99 nr 3, hvoretter meldinger under visse betingelser kan legges inn i SIS etter foranledning av den nasjonale sikkerhetstjenesten. For innleggelse av meldinger i henhold til artikkel 99 nr 3 forutsetter konvensjonen at dette kan skje i den grad det finnes hjemmel i nasjonal rett.

       Hva angår Tyskland er situasjonen den at man under forberedelsen til ratifikasjonen av Schengen-konvensjonen på bakgrunn av konvensjonens formål, dvs. i denne sammenheng politimessig samarbeid, ikke hadde innenrettslig hjemmel til å legge inn meldinger på foranledning av de hemmelige tjenester i henhold til artikkel 99 nr. 3. Etter en vurdering av hvorvidt man burde utvirke en lovendring for derigjennom å lage en hjemmel for å benytte artikkel 99 nr 3, kom man til den konklusjon at dette ikke skulle gjøres.

       Det er på det rene at Norge står fritt på dette område, jf. henvisningen til nasjonal hjemmel i artikkel 99 nr 3.

       Det er imidlertid en vesentlig forskjell mellom Norge og Tyskland på dette område. I Tyskland er begge instanser med sikkerhetsmessig ansvar, Bundesverfassungsschutz og Bundesnachrichtungsdienst, klart adskilt fra politiet og utøver ingen politi- eller påtalemessige funksjoner. I Norge er den relevante sikkerhetstjenesten Politiets Overvåkingstjeneste, som også utøver politi- og påtalefunksjoner på linje med politiet for øvrig.

Spørsmål 8:

       Hvorledes kan Schengen-samarbeidet bidra i kampen mot terrorisme?

Svar:

       Schengen-samarbeidet er ikke spesielt innrettet på bekjempelse av terrorisme. Imidlertid er det klart at de elementer av Schengen-samarbeidet som er av betydning for den internasjonale kriminalitetsbekjempelsen også vil være av betydning for bekjempelse av internasjonal terrorisme.

       Det kan således være aktuelt å etterlyse terrorister gjennom SIS med tanke på utlevering i henhold til artikkel 95 eller som ledd i etterforskning i henhold til artikkel 99. Den skjerpete yttergrensekontrollen opp mot SIS kan også ha betydning f.eks. for å hindre en tidligere utvist person, som har sonet et straffbart forhold relatert til terrorisme, i å komme inn i Schengen-området.

Spørsmål 9:

       Vil tollkontrollen mot Sverige, Danmark og Finland bli redusert?

Svar:

       Tollkontrollen mot Sverige, Danmark og Finland vil ikke bli redusert som følge av samarbeidsavtalen. Som det fremgår på side 14 i St.prp. nr. 42 (1996-1997) omfatter samarbeidsavtalen ikke Schengen-reglene om varekontroll. Norge er heller ikke bundet av EUs forordning nr 3925/91 om avskaffelse av kontroll og formaliteter for håndbagasje og innsjekket bagasje tilhørende personer som flyr innenfor Fellesskapet, og for bagasje tilhørende personer som reiser med båt innenfor Fellesskapet, da denne forordningen verken er omfattet av samarbeidsavtalen eller EØS-avtalen.

       Det vil ikke bare være i Norges, men også i EUs interesse at den ordinære varekontroll knyttet til grensepassering opprettholdes. Gjennom grensetollsamarbeidsavtalene med Sverige og Finland utfører de nordiske land kontrolloppgaver på vegne av hverandre. EU har nylig trådt inn som part i dette samarbeidet, og Norge håndhever gjennom dette også yttergrensekontroll på vegne av EU.

Spørsmål 10:

       Hva er forskjellen på EUs og Schengens visumliste?

Svar:

       Samtlige land som er visumpliktige i forhold til EU, er også visumpliktige i forhold til Schengen-landene. I tillegg står følgende land på Schengens, men ikke EUs liste over visumpliktige land (pr 14. november 1996 som er dato for den nyeste oversikten fra Schengen-sekretariatet):

       Antigua og Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Botswana, Dominica, Grenada, Kiribati, Lesotho, Marshall-øyene, Mikronesiaføderasjonen, Namibia, Nauru, Nord-marianene, Palau, Saint Vincent og Grenadinene, Saint Lucia, Salomonøyene, Seychellene, Saint Kitts' og Nevis, Sør-Afrika, Swaziland, Tonga, Trinidad og Tobago, Tuvalu, Vanuatu, Vest-Samoa og Zimbabwe.

Spørsmål 11:

       Hvilke endringer foretok Norge i 96 i sin visumliste og hvorfor ble endringen foretatt?

Svar:

       I løpet av sommeren og høsten 1996 innførte Norge visumplikt overfor borgere fra følgende land: Den dominikanske republikk, Fiji, Guyana, Haiti, Kenya, Mauritius, Niger, Saint Kitts og Nevis, Peru, Surinam, Tanzania, Thailand, Uganda og Zambia.

       Bakgrunnen for beslutningene var målsettingen i henhold til Den nordiske passkontrolloverenskomsten av 12 juli 1957 om at de nordiske land skal tilstrebe å anvende visumplikt i samme omfang. Borgere av alle de nevnte landene, bortsett fra Kenya, hadde fra 1. januar 1996 vært visumpliktige ved innreise til Sverige, Danmark og Finland. For så vidt gjelder borgere av Kenya var disse visumpliktige ved innreise til Danmark, og Sverige og Finland var i ferd med å innføre visumplikt da Norge besluttet å oppheve visumfriheten overfor kenyanere.

Spørsmål 12:

       Finnes det en liste over stater som er visumpliktige i ett eller noen Schengen-land?

Svar:

       Ja, en slik liste er utarbeidet. Listen omfatter i alt 23 land (pr 14. november 1996 som er dato for den nyeste oversikten fra Schengen-sekretariatet).

Spørsmål 13:

       Hva var bakgrunnen for at Frankrike opprettholdt grensekontroll til noen Schengen-land, og hva er status idag?

Svar:

       Frankrike anvender Schengen-konvensjonen artikkel 2 nr 2 som gir et Schengen-land anledning til å foreta nasjonale grensekontroller på de indre grenser for et begrenset tidsrom når hensynet til offentlig orden eller statens sikkerhet krever det. Frankrike har de senere år vært rammet av flere terrorhandlinger. Kontroll av de personer som reiser inn og ut av Frankrike har vært et tiltak fra fransk side i søket etter de som har stått bak denne trusselen. Den mer liberale nederlandske narkotikapolitikken er en annen årsak til fransk kontroll på indre grenser. Status idag er at Frankrikes kontroll ved grensen mot Tyskland og Spania er opphevet. Det er dialog mellom Frankrike på den ene siden og Belgia og Luxembourg med sikte på å komme fram til løsninger i forhold til problemer som følger av narkotikatrafikken.

Spørsmål 14:

       Hva er praksis hvis ett land innvilger nasjonalt visum eller oppholdstillatelse for en person som er uønsket i et annet Schengen-land? Hvorledes meldes dette og hvilken kontroll foretas for å sikre at personen ikke reiser til andre Schengen-land?

Svar:

       Det følger av Schengen-konvensjonen artikkel 16 at myndighetene i de øvrige Schengen-landene skal underrettes ved utstedelse av nasjonalt visum til en person som ikke fyller de alminnelige innreisevilkårene (f.eks. fordi vedkommende er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise). Underretningen skal i prinsippet skje innen 72 timer.

       Artikkel 25 pålegger det land som vurderer å utstede oppholdstillatelse til en person som er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise, å konferere med innmelderlandet først. Dersom oppholdstillatelse utstedes, skal myndighetene i innmelderlandet underrettes om dette.

       Det er opp til myndighetene i de enkelte Schengen-land å fastsette kontrolltiltak for å avdekke og forhindre ulovlig opphold. Landene har her forskjellig praksis.

Spørsmål 15:

       Kan svensk og finsk politi i dag pågripe en person på norsk territorium under forfølgelse over grensen - inntil norsk politi når frem?

Svar:

       Det finnes i dag ingen regulering av svensk og finsk politis mulighet for å pågripe på norsk territorium - eller for den saks skyld av norsk politis mulighet for å pågripe i Sverige eller Finland. Det antas at det i noen utstrekning foregår for å forhindre at forbrytere slipper unna, uten at departementet har konkret oversikt over omfanget. Disse forhold vil nå, som en følge av Schengen-samarbeidet, bli regulert i bilaterale avtaler mellom Norge, Sverige og Finland.

Spørsmål 16:

       På s. 39 i proposisjonen skrives det at det ikke skal kunne søkes etter opplysninger i andre Schengen-lands nasjonale SIS-registre.Hva betyr dette i praksis ?

Svar:

       Her er det en feil i proposisjonsteksten. Det riktige her skal være at tilgang til SIS ikke gjør det mulig å søke i andre lands nasjonale politiregistre. N.SIS-basene skal til enhver tid være identiske.

Spørsmål 17:

       Er det korrekt at det fantes 4 millioner opplysninger i SIS i 96 ?Hvorledes fordelte opplysningene seg på ulike temaer ?

Svar:

       Det totale antall meldinger i SIS pr 1. mars 1997 var 4.615.355, hvorav 911.133 gjaldt personer.

       Antall registreringer i SIS pr 1. mars 1997, fordelt på artikler:

Personer
Artikkel 95	4.992
Artikkel 96	479.250
Artikkel 97	16.894
Artikkel 98	31.950
Artikkel 99.2	9.391
Artikkel 99.3	0
Sum hovedposter, artikkel 95 - 99	542.477
+ Aliasnavn	368.656
Sum artikkel 95 - 99	911.133	911.133
Godsobjekt
Artikkel 100 - motorkjøretøy	848.847
Artikkel 100 - skytevåpen	166.736
Artikkel 100 - blankodokument	35.470
Artikkel 100 - legitimasjonsdokument	2.120.768
Artikkel 100 - pengesedler	532.401
Sum artikkel 100	3.704.222	3.704.222
Totaltall for poster i SIS (pr 1. mars 1997)		4.615.355

Spørsmål 18:

       Hva er formålet med registrering av utlendingers identitet ved hoteller?

Svar:

       I henhold til utlendingsforskriften § 136 plikter den som driver hotell eller annet overnattingssted å føre fortegnelse over alle overnattingsgjester med opplysninger blant annet om gjestens statsborgerforhold. Politiet skal gis melding i samsvar med den førte fortegnelsen om alle utenlandske overnattingsgjester, med unntak av nordiske statsborgere.

       Formålet med ordningen er å sikre myndighetene oversikt over hvilke utlendinger som til enhver tid befinner seg i riket.

Spørsmål 19:

       Vil utstedelse av Schengen-visum til russiske borgere medføre behov for økte ressurser ved vår utenriksrepresentasjon?

Svar:

       Spørsmålet om å styrke Generalkonsulatet i Murmansk med en utsendt norsk medarbeider for å håndtere visumsøknader fra russiske borgere ved norsk Schengen-tilslutning er til vurdering. En slik personellmessig styrking vil trolig være nødvendig som følge av Schengen-reglenes krav om at visum skal utstedes av utsendt fagtjenestemann fra senderstaten, og at det ventes en økning i antallet visumsøknader som følge av at Generalkonsulatet i Murmansk vil være det naturlige sted å søke visum både til Norge og til andre Schengen-land fra denne delen av Russland. Det vil kunne være aktuelt at Norge påtar seg en formalisert rolle i forbindelse med visumutstedelse i Murmansk i forhold til de øvrige Schengen-land, ved at det blir inngått avtaler om dette. Norge vil til gjengjeld kunne inngå avtaler om å la andre Schengen-land representere seg ved visumutstedelse i andre land.

       I tillegg til den nevnte personellmessige styrking ved Generalkonsulatet i Murmansk, vil det også kunne påløpe kostnader til data- og kommunikasjonsmessige løsninger for behandling av visumsøknader. Disse kostnadene vil være avhengig av de løsninger som blir valgt. Spørsmålet vil bli drøftet nærmere blant de nordiske land, med sikte på en mulig nordisk samordning.

Spørsmål 20:

       Det fremholdes i proposisjonen at landegrensekontrollen mot Russland er tilfredsstillende. Hva med kontrollen overfor Russland langs kysten?

Svar:

       Implementeringen av Schengen-regelverket vil ikke medføre særlige endringer i kontrollnivået langs kysten mot Russland i det en anser det nivået som er etablert tilstrekkelig. Kontrollen vil i så fall følge av regelverkets bestemmelser når det gjelder personkontroll når mannskap og passasjerer fra tredjeland eventuelt går i land i norsk havn.

       « Forskrift om fremmed ikke-militære fartøyers anløp av - og ferdsel i - norsk territorialfarvann under fredsforhold » fastsatt ved Kgl.res 23 desember 1994, hvor fremmed skipstrafikk har meldeplikt til norske myndigheter før anløp i indre norsk farvann, håndheves og fungerer tilfredsstillende, og gir norske myndigheter tilstrekkelig oversikt over skipstrafikken i norske farvann. Med bakgrunn i denne oversikten kan myndighetene forberede og iverksette nødvendige kontrolltiltak.

Spørsmål 21:

       Er det kun Forsvaret som skal ta seg av kontrollen av sivil skipsfart i norsk territorialfarvann? Hvordan blir arbeidsdelingen mellom Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet i forhold til yttergrensekontrollen?

Svar:

       Det er Sjøforsvaret som tradisjonelt har hatt som oppgave å kontrollere fremmede ikke-militære fartøyer i norsk territorium. I stor grad har det også vært Sjøforsvaret representert ved Kystvakten som har gjennomført kontroll med blant annet fiskefartøyer. Forøvrig utføres kontroll av politiet, tollvesenet og andre kontrollmyndigheter, dels også gjennom et samarbeid mellom de forskjellige kontrolletater.

       Når det gjelder arbeidsdeling mellom Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet med hensyn til yttergrensekontrollen, ser man for seg at det er forsvaret representert ved blant annet Kystvakten, som vil ha hovedansvaret for utenlandske ikke-militære fartøyers anløp i norske havner, det vil si anløpskontrollen, mens Justisdepartementet ved politiet vil være ansvarlig for personkontrollen som fortsatt normalt vil bli utført etter at fartøy er kommet i havn. Etter behov vil det også kunne gjennomføres personkontroll mens skip er i sjøen. Etter omstendighetene vil dette måtte gjennomføres i et samarbeide mellom Kystvakten og politiet.

       For orden skyld nevnes at Forsvarsdepartementet forbereder en ny lov om Kystvakten, som vil regulere nærmere forholdet mellom Kystvakten og de ulike kontrolletater, herunder politiet.

Spørsmål 22:

       Vil Schengen-avtalen innebære regelendringer for utenlandske sjømenn, fra tredjeland, i norsk havn?

Svar:

       Både Schengen-regelverket og dagens utlendingslovgivning inneholder særregler for så vidt gjelder sjøfolks adgang til å gå i land mens skipet ligger i havn. Felles for begge regelverk er at bestemmelsene unntar sjøfolk fra de vanlige reglene om innreisekontroll.

       Etter Schengen-reglene kan en sjømann som er utstyrt med sjøfartsbok eller identitetskort for sjømenn gå iland og oppholde seg på stedet der fartøyet har gått i havn eller i de tilgrensende kommuner, uten å melde seg for innreisekontroll. Dette er imidlertid betinget av at sjømannen er oppført på mannskapslisten som på forhånd er fremlagt foransvarlige myndigheter, og av at han eller hun har visum (dersom vedkommende er fra et visumpliktig land).

       Slike betingelser gjelder ikke etter dagens utlendingslovgivning. Her er til gjengjeld adgangen til å oppholde seg i land begrenset til den havn der skipet ligger.

IV. Spørsmål fra Sosialistisk Venstrepartisstortingsgruppe

Spørsmål 1:

       På side 1 i proposisjonen sies følgende: « De hindringene som grensene i dag representerer for politiet vil kriminelle kunne utnytte strategisk for å unngå straffeforfølging ». Kan justisministeren vise til konkrete eksempler på at personkontroll på grensene mellom land har ført til mer kriminalitet i forhold til land uten personkontroll på felles grense ?

Svar:

       Personkontroll på grensen mellom to land kan vanskelig forårsake mer kriminalitet. Imidlertid er det ikke personkontrollen på grensene som hindrer effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Spørsmål 2:

       Kan justisministeren redegjøre for hvilke positive følger personkontroll på grensene kan ha for å bekjempe internasjonal kriminalitet ?

Svar:

       Personkontroll på grensene kan være et virksomt middel mot en del former for internasjonal kriminalitet, forutsatt at kontrollen er tilstrekkelig omfattende. Prinsippet om felles yttergrensekontroll Schengen-landene imellom bygger på denne forutsetning. Noe slikt som en « sikker » grense i forhold til moderne internasjonal kriminalitet finnes imidlertid ikke, bl.a. fordi moderne kriminalitet ikke nødvendigvis er avhengig av fysisk å krysse grensen.

       Nytten av personkontroll må imidlertid sees i sammenheng med andre faktorer, dels ønsket om at en grense skal være åpen for å lette handel og den enkeltes reisefrihet, og dels at alternative kontrollformer og mer effektivt rettslig og politimessig samarbeid gir større gevinst i forhold til kriminalitetsbekjempelse.

Spørsmål 3:

       På side 6 i proposisjonen sies det at næringslivet vil bli påført store omkostninger dersom en opprettholder personkontrollen på grensene mellom de nordiske land og Schengen-landene. Hvor store er disse omkostningene beregnet av Justisdepartementet til å være?

Svar:

       Foruten et forventet bortfall av utenlandske turister som det er gjort rede for i senere svar, fordrer deler av varehandel og handel med tjenester personbevegelser over grensene. For å unngå handels-barrierer og konkurransevridninger innen slike næringer, vil det generelt være viktig at personbevegelser kan skje til lavest mulig kostnad (administrasjonskostnader, ventekostnader osv.).

       Det er umulig å beregne hvor store disse omkostningene vil bli, men som et eksempel på tidskostnader som Statens Vegvesen bruker i sine nyttekostnadsanalyser når det gjelder enkeltpriser, ligger enhetsprisen pr. time pr. bil 80-90 kroner for personbiler, og på ca 270 kroner når det gjelder tyngre biler.

       Dette vil si at f.eks. for en trailer som blir sittende i én time i kø ved en kontrollstasjon, er økte driftskostnader ca 270 kroner.

Spørsmål 4:

       På side 7 i proposisjonen sies følgende: »Videre vil det i noen av EU-landene kunne bli avholdt folkeavstemninger over resultatet av forhandlingene ». I hvilke EU-land vil det etter det justisministeren erfarer bli avholdt folkeavstemning på bakgrunn av resultatet av IGC?

Svar:

       Det regnes for sannsynlig at det vil bli avholdt en folkeavstemning i Danmark over forhandlingsresultatet i IGC. Videre vil det i Danmark kunne være aktuelt med avstemning over enkelte deler av forhandlingsresultatet dersom de danske forbehold i EU anses berørt. Ingen beslutninger er tatt.

       I Sverige har det vært lagt til grunn at det kunne være aktuelt med folkeavstemning dersom IGC skulle resultere i store endringer. Med den forhandlingssituasjon som nå foreligger i IGC, anses imidlertid en folkeavstemning over resultatet ikke å være aktuelt. Den franske president Chirac åpnet i sin valgkamp for en mulig folkeavstemning om resultatet av IGC. I dagens situasjon virker en slik avstemning lite aktuelt, i og med at det nå er utlyst valg til ny nasjonalforsamling.

Spørsmål 5:

       Hva vil skje med den norske avtalen med Schengen dersom Danmark og/eller Sverige stemmer nei i folkeavstemningene om resultatet fra regjeringskonferansen (IGC)?

Svar:

       Det vil være en forutsetning for ikrafttredelse av nye traktattekster som måtte bli vedtatt i IGC at EU-landene ratifiserer dem. Om Danmark og/eller Sverige ikke ratifiserer, vil dette være et forhold mellom Danmark og/eller Sverige og de øvrige EU-landene.

Spørsmål 6 og 59:

       På side 8 angis enkelte kostnader på bakgrunn av norsk tilslutning til Schengen. Samtidig sies det at kostnadene må utredes nærmere. At justidepartemenet ikke er i stand til å angi de samlede kostnader for Norges tilknytning til Schengen er i strid med hva tidligere justisminister Grete Faremo har lovt Stortinget. I debatten om status i forhandlingene med Schengen 3 mai 1996 sa justisminister Faremo følgende: « Regjeringen vil på ordinær måte fremme en ratifikasjonsproposisjon for Stortinget hvor det vil bli redegjort for konsekvensene av samarbeidsavtalen, hvilke lovendringer som er nødvendige og hva de samlede kostnader utgjør. » Hvorfor holder ikke departementet sitt løfte om at det vil bli redegjort for de samlede utgifter i proposisjonen ?

Svar:

       Det er i proposisjonen redegjort for et overslag av de samlede utgifter basert på den kunnskap man har i dag. Det gjenstår en del planlegging og utredning frem mot ikrafttreden - slik det alltid vil gjøre også ved nye nasjonale tiltak. Det ville derfor ikke være forsvarlig å legge frem tall som endelige. Det er likevel ikke grunn til å tro at det vil inntre vesentlige endringer.

Spørsmål 7:

       Når vil en utredning som angir de samlede økonomiske konsekvenser av Schengen-tilknytning foreligge ?

Svar:

       Departementet tar ikke sikte på å utarbeide en ny samlet oversikt over utgiftene. Stortinget vil bli forelagt de endelige forslag i forbindelse med den ordinære budsjettbehandling.

Spørsmål 8:

       Er ikke justisministeren av den oppfatning at det ville vært klokt å ha nøyaktige beregninger på kostnadene ved en tilslutning til Schengen før en ba Stortinget om å ratifisere denne tilslutning?

Svar:

       I proposisjonen er det gitt et overslag over kostnadene ut fra den kunnskap man har i dag. De eksakte kostnadene vil avhenge av de konkrete løsninger som velges. Det er ikke grunn til å tro at det vil skje vesentlige endringer i kostnadsbildet. Departementet ser det derfor som ønskelig at Stortinget kan få ta stilling til ratifikasjon før departementet går videre med det detaljerte planleggings-, utrednings- og prosjekteringsarbeid.

Spørsmål 9:

       På side 10 redegjøres det for mekanismene som trer i kraft dersom samarbeidet opphører, men det sies ikke hva som blir status hvis samarbeidet mellom Norge og Schengen opphører. Vil den nordiske passunionen forsatt eksistere i dagens form dersom Norge velger å fratre samarbeidsavtalen med Schengen?

Svar:

       Dersom Norges samarbeid med Schengen-landene opphører, vil Schengen-landene ifølge Schengen-reglene være forpliktet til å innføre yttergrensekontroll overfor Norge. De øvrige nordiske land vil da måtte treffe et valg mellom fortsatt deltakelse i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet, og deltakelse i Schengen-samarbeidet. Det vil ikke være mulig på samme tid å overholde forpliktelsene i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet og forpliktelsene i Schengen-samarbeidet. Hvorvidt Den nordiske passunionen vil kunne bestå i dagens form, vil avhenge av det valg som da blir gjort av de øvrige nordiske land. Etter Departementets syn vil da det det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet stå i fare.

Spørsmål 10:

       I artikkel 4 heter det at samarbeidet innen den nordiske passunionen skal fortsette. Betyr det at den nordiske passunionen vil eksistere dersom Norge og Island går ut av Schengen?

Svar:

       Artikkel 4 i samarbeidsavtalen har ingen selvstendig betydning i en opphørssituasjon. Dersom Norges eller Islands samarbeid med Schengen-landene opphører, vil den nordiske passunion bare kunne videreføres dersom de øvrige nordiske land da treffer et valg om fortsatt deltakelse i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet. Deltakelse i Schengen-samarbeidet kan ikke kombineres med deltakelse i den nordiske passunion. Det vil ikke være mulig på samme tid å overholde forpliktelsene i det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet og forpliktelsene i Schengen-samarbeidet. Etter Departementets syn vil da det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet stå i fare. Hvorvidt dette samarbeidet vil opphøre, vil avhenge av det valg som da blir gjort av de øvrige nordiske land, jf. også svaret på spørsmål 9 ovenfor.

Spørsmål 11:

       Har noen av de nordiske land gitt uttrykk for at den nordiske passfriheten vil opphøre dersom Norge eller Island ikke slutter seg til Schengen?

Svar:

       Ettersom det tidlig sto klart for de nordiske regjeringer at deltakelse i Schengen-samarbeidet ikke kan kombineres med deltakelse i den nordiske passunion, ble spørsmålet om fellesnordiske løsninger tidlig brakt opp. De nordiske statsministre traff en beslutning om at det måtte finnes en felles løsning for de nordiske lands forhold til Schengen-samarbeidet, jf. omtalen av dette i proposisjonen. Ettersom det har lykkes å komme fram til en forhandlingsløsning som ivaretar alle de nordiske lands interesser, har det ikke vært aktuelt å ta stilling til et mulig opphør av den nordiske passunion.

Spørsmål 12:

       På side 10 står det, med henvisning til artikkel 2 i avtalen at Norge skal delta i alle organer, inkludert eksekutivkomiteens møter, men at Norge ikke deltar i avstemningene i eksekutivkomiteen. Hvordan vil dette konkret foregå. Vil Norge sitte i samme rom som eksekutivkomiteen når den voterer, eller må Norge og Island da forlate møtesalen?

Svar:

       Under alle møter i Schengen, i alle Schengen-organer inkludert Eksekutivkomiteen og Sentralgruppen, sitter Norge allerede rundt bordet på lik linje med de øvrige Schengen-land, med full tale- og forslagsrett, og anledning til å delta i alle drøftelser. Det gjøres intet skille mellom de land som er fulle medlemmer av Schengen og land med observatørstatus, dvs. de nordiske land, Italia, Hellas og Østerrike. Ingen land forlater rommet under voteringer. Det er forøvrig svært uvanlig at voteringer benyttes i Schengen. Samarbeidet er basert på konsensus, slik at det normalt ikke treffes vedtak før alle land kan slutte seg til.

Spørsmål 13:

       På side 10 står det at « Norge og Island deltar ikke i avstemning i Schengen-fora... ». Er det noen andre fora enn eksekutivkomiteen hvor det skjer voteringer, og hvilke er i så fall disse?

Svar:

       Sentralgruppen kan treffe vedtak i to situasjoner: For det første har Sentralgruppen fått delegert myndighet fra Eksekutivkomiteen til å endre konsulærinstruksen i en konkret situasjon: Dersom et Schengen-land ønsker å åpne for visumfrihet ved innreise til eget territorium for borgere fra et tredjeland hvor det etter Scengen-reglene kreves visum, kan Sentralgruppen ved konsensus beslutte en slik endring. For det andre har det ved felles forståelse i Schengen utviklet seg den praksis at Sentralgruppen er øverste besluttende organ ved ansettelse av underordnet personell i Schengen-sekretariatet. Det anses ikke å være behov for at Schengens politiske organ, Eksekutivkomiteen, skal befatte seg med saker som gjelder ansettelse av underordnet personell i Sekretariatet.

       Ingen andre underordnede organer i Schengen har myndighet til å treffe vedtak.

Spørsmål 14:

       På side 10 sies det at « det kan bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje ». Hvilke praktiske tiltak er det en her tenker på?

Svar:

       Som det fremgår på s. 14 i St.prp. nr. 42 (1996-1997) vil passasjerer på fly og båter fra Norge til Schengen-land som følge av samarbeidsavtalen kunne ankomme terminaler i Schengen-landene som ikke er utstyrt for kontroll av bagasje. De praktiske tiltak en her tenker på er tiltak som sikrer at håndbagasjen til disse passasjerene fra Norge til Schengen-land kan kontrolleres på betryggende måte.

Spørsmål 15:

       Hvilke endringer i dagens lovverk og praksis som gjelder for utlevering av lovbrytere til andre land, vil skje som følge av avtalen med Schengen?

Svar:

       Avtalen om deltakelse i Schengen-samarbeidet vil ikke medføre store endringer i dagens lovverk eller praksis når det gjelder utlevering. Omtalen av endringene er inntatt på side 37 og 38 (punkt 5.7.5) i St.prp. nr. 42 (1996-1997).

       Under forhandlingene om Samarbeidsavtalen avgav Norge en erklæring om at det forbehold som ble tatt fra norsk side ved ratifikasjon av terrorismekonvensjonen ikke skal gjelde ved utlevering mellom stater som har undertegnet Samarbeidsavtalen (erklæringen er tatt inn i Samarbeidsavtalen på side 9). Forbeholdet til terrorismekonvensjonen er i samsvar med utleveringsloven § 5, og det gir Norge adgang til å nekte utlevering for politiske forbrytelser. Utleveringsloven § 5 oppstiller forbud mot utlevering for pol og bestemmelsen må endres i henhold til erklæringen som er inntatt i samarbeidsavtalen. Det må tas inn et tillegg i bestemmelsen om at utlevering til Schengen-land for handlinger som faller inn under terrorismekonvensjonen likevel kan skje. Den praktiske betydningen av endringen antas å være liten, idet alvorlige terrorhandlinger etter norsk rett ikke anses å være politiske lovbrudd.

       Norge har videre erklært at man i forhold til Schengen-land ikke vil gjøre gjeldende erklæringen til Den europeiske utleveringskonvensjonen artikkel 6 (1) (utlevering av egne borgere). Erklæringen gir Norge adgang til å nekte utlevering av fastboende borgere fra andre stater enn de nordiske. Et avkall med hensyn til anvendelsen av erklæringen vil ikke kreve noen lovendring, idet utleveringsloven ikke oppstiller noe forbud mot utlevering av personer som er bosatt i Norge. Den praktiske betydningen av et avkall vil antagelig ikke være stor, da vi ikke har kjennskap til eksempler fra de senere årene der utlevering er blitt nektet fordi vedkommende var fast bosatt i Norge. Erklæringen er tatt inn i samarbeidsavtalen på side 9.

       Den forenklede utleveringsprosedyren beskrevet i artikkel 66 i Schengen-konvensjonen vil kreve en endring av utleveringsloven med hensyn til behandlingen av utleveringssaker når vedkommende som er begjært utlevert samtykker i utleveringen. Det må tas inn en bestemmelse i utleveringsloven som gir adgang til en forenklet fremgangsmåte i slike tilfeller. Endringen vil medføre en innsparing av tid og ressurser.

Spørsmål 16:

       Kan Justisministeren legge frem en fullstendig liste over de fora som betegnes som Schengen-organer?

Svar:

       Listen over Schengen-organer fremgår av St.prp. nr. 42 (1996-1997) kapittel 4 (side 19-20). Andre grupper kan sammenkalles/nedsettes for konkrete formål.

Spørsmål 17:

       På side 13 sies det at Schengen-landene har som langsiktig mål å overføre Schengen-samarbeidet til EU. Dette er i tråd med ønsker fra det nederlandske formannskapet i EU, som har foreslått å overføre Schengen-samarbeidet inn under EUs traktatverk. Tror justisministeren at Schengen-landene vil lykkes med dette, og i så fall når tror en dette vil skje?

Svar:

       Det er ikke fastsatt noen tidsfrist for når Schengen-samarbeidet skal overføres til EU. Målsettingen om overføring er en ren prinsippbeslutning. Det foreligger således heller ingen vedtak om hvorvidt overføring skal skje under ett for hele Schengen-samarbeidet, eller om det skal skje en gradvis overføring, til ulike tidspunkter. Drøftelsene i IGC er ikke kommet så langt at norske myndigheter har grunnlag for å ha noen formening om hvorvidt IGC vil få et slikt utfall at Schengen-landenes målsetting vil kunne sies å være oppnådd.

Spørsmål 18:

       På side 14 står følgende: « Som følge av samarbeidsavtalen vil imidlertid passasjerer på fly og båter fra Norge til Schengen-land kunne ankomme terminaler som ikke er utstyrt for kontroll av håndbagasje. » Hvordan kan dette være mulig ettersom Norge ikke er en del av EUs tollunion?

Svar:

       Samarbeidsavtalen innebærer at Schengen-reglene om personkontroll kommer til anvendelse i forholdet mellom Norge og Schengen-landene. Passasjerer på fly og båter fra Norge til Schengen-land skal derfor ikke gjennomgå personkontroll. De vil derfor kunne ankomme de samme terminalene i Schengen-landene som reisende mellom Schengen-land. Disse terminalene er som følge av Schengen- og EU-reglene ikke utstyrt for håndbagasjekontroll. Som nevnt i svaret på spørsmål 14 kan det derfor bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak som sikrer at håndbagasjen til disse passasjerene kan kontrolleres på betryggende måte.

Spørsmål 19:

       Hvilke endringer i det norske regelverket for innførsel av legemidler vil skje på bakgrunn av norsk tilknytning til Schengen-avtalen ?

Svar:

       I narkotikaforskriften (til legemiddelloven) gjelder i dag ulike regler for innførsel til personlig bruk av ulike kategorier reseptbelagte legemidler og legemidler som inneholder narkotika og psykotrope stoffer. Schengen-konvensjonen gir i artikkel 75 bestemmelser om medbringelse av legemidler som inneholder narkotika og psykotrope stoffer. Artikkel 75 medfører like regler og attestkrav for de ulike kategoriene når det gjelder innførsel til personlig bruk. Ved Schengen-tilknytning vil legemidler som inneholder narkotika og psykotrope stoffer kunne medbringes for inntil 30 dager, under forutsetning av at de er foreskrevet av lege og at det foreligger en attest utstedt eller bekreftet av kompetent myndighet i hjemlandet. Narkotikaholdige legemidler til personlig bruk kan i dag medbringes for inntil 7 dagers bruk, under forutsetning av tilstrekkelig dokumentasjon. Schengen-reglene er til dels strengere og mer omfattende enn bestemmelsene nedfelt i narkotikaforskriften mht attestkrav.

Spørsmål 20:

       Hvilke endringer i det norske regelverket som gjelder våpen og ammunisjon vil måtte skje som følge av norsk tilknytning til Schengen-avtalen ?

Svar:

       Schengen-konvensjonen artikler 77-91 omhandler skytevåpen og ammunisjon. Våpenloven har gjennomgående strengere bestemmelser enn Schengen-konvensjonen. Dette medfører ikke behov for vesentlige endringer i det Schengen-konvensjonen artikkel 90 slår fast at de kontraherende parter kan vedta strengere lover eller bestemmelser om skytevåpen eller ammunisjon enn det som fremgår av konvensjonen. Det må kun gjøres mindre tilpasninger i våpenloven, fortrinnsvis av regelteknisk art.

       Dette gjelder i forhold til Schengen-konvensjonen artikkel 78 punkt 2 om at låskasser, magasiner og piper til skytevåpen skal omfattes av de samme bestemmelser som skytevåpenet selv, og i forhold til artikkel 79 punkt 1 om bestemte kategorier forbudte skytevåpen og ammunisjon.

       De endringer som kan gjøres i våpenloven for å tilfredsstille Schengen-konvensjonen, er i forhold til artikkel 78 punkt 2 å innta en ny fullmaktsbestemmelse i våpenloven § 2 om at Kongen kan bestemme at lovens regler helt eller delvis også skal gjelde for andre våpendeler (enn piper og låskasser som i dag fullt ut reguleres av lovens bestemmelser). I forhold til konvensjonens artikkel 79 punkt 1, kan det inntas en ny fullmaktsbestemmelse i § 6 om at Kongen kan bestemme at det skal være forbudt å importere, omsette eller eie enkelte typer våpen eller ammunisjon.

       Det kan videre bli aktuelt med enkelte justeringer i våpenforskriften. Dette gjelder Del I bokstav b punkt 2 om dispensasjon fra den alminnelige aldergrensen på 18 år for å erverve skytevåpen, jf. Schengen-konvensjonen artikkel 83. Dette må imidlertid sees i sammengheng med det pågående arbeid i Justisdepartementet for å bedre kontrollen med sivile våpen, deriblant å endre våpenloven. Våpenlovens aldersbestemmelser vil i denne forbindelse også bli vurdert.

       Det er videre aktuelt å innta bestemmelser i våpenforskriften om at skytevåpen skal ha et uslettelig løpenummer til identifikasjon, jf. Schengen-konvensjonen artikkel 85 punkt 2.

Spørsmål 21:

       På side 15 står følgende: « Imidlertid er det behov for å avklare hvorledes Norge kan anvende det felles standardvisum som skal benyttes for lufthavntransittvisum, hvor det er EU som har kompetansen ». Hvilken avklaring regner Justisministeren med på dette punkt, og er Justisministeren uenig i at det hadde vært en fordel å få avklart dette punkt før en ba Stortinget ratifisere norsk tilslutning til Schengen?

Svar:

       En avklaring i forhold til EU av spørsmålet om Norges og Islands adgang til å benytte det felles standardvisum for lufthavntransitt vil først og fremst dreie seg om en prinsippbeslutning fra EUs side om å la land utenfor EU benytte en blankett som er forutsatt kun å skulle benyttes av EUs medlemmer. Det kan også være behov for visse tekniske avklaringer, som visummerkets utforming, sikkerhetsdetaljer av hensyn til dokumentsikkerheten og lignende. Når det gjelder tidsaspektet, vil avklaringen måtte foreligge forut for ikrafttredelsen av samarbeidsavtalen.

Spørsmål 22:

       Overfor hvilke land vil Norge måtte innføre krav om visum for transitt i lufthavner ved norsk deltakelse i Schengen?

Svar:

       Schengen-landene har vedtatt en liste over de land hvis borgere skal være gjenstand for krav om visum for transitt i lufthavner. Samarbeidsavtalen forutsetter at Norge innfører krav om lufthavntransittvisum overfor disse landene.

       Hvilke land som skal stå på Schengen-listen er under stadig vurdering. Pr idag omfatter listen følgende land: Afghanistan, Bangladesh, Etiopia, Eritrea, Ghana, Irak, Iran, Nigeria, Pakistan, Somalia, Sri Lanka og Zaire.

       (De fleste Schengen-landene gjør imidlertid unntak fra visumplikten for blant annet innehavere av diplomat- og tjenestepass og personer som har oppholdstillatelse i et EU- eller EØS-land, Canada eller USA. Det antas at en også fra norsk side vil ønske å gjøre slike unntak.)

Spørsmål 23:

       Hvordan skal Norge kunne anvende et felles standardvisum for transitt i lufthavner med EU når det er EU som har kompetansen på dette området?

Svar:

       Det vises til svaret på spørsmål 21.

Spørsmål 24:

       Er justisministeren kjent med om internasjonale flyktningeorganisasjoner, som UNHCR, har uttalt seg om Schengen-samarbeidet og hva har de i så fall uttalt?

Svar:

       UNHCR er opptatt av Schengen-samarbeidet, blant annet av at de ulike bestemmelsene i kapittel 7 om ansvarsfordeling ved behandling av asylsøknader praktiseres på en human måte. Konvensjonspartene bekrefter i artikkel 28 sine forpliktelser etter bestemmelsene i Genèvekonvensjonen av 28. juli 1951 om flyktningers stilling, og sitt løfte om å samarbeide med UNHCR om anvendelsen av disse avtaletekster. UNHCRs synspunkter inngår følgelig som en premiss for det løpende Schengen-samarbeidet.

Spørsmål nr. 25:

       Kan justisministeren legge frem alle uttalelser Europaparlamentet (og det tidligere EU-parlamentet) har gitt om Schengen?

Svar:

       Det er særlig Utvalget om Borgerlige Frihetsrettigheter og Indre Anliggende som behandler problemstillinger i tilknytning til Schengen.

       Justisdepartementet har henvendt seg til Europaparlamentets kontor i København og mottatt en oversikt over beslutninger og betenkninger samt forslag til beslutninger og betenkninger som omhandler Schengen. Oversikten følger vedlagt. (Ikke vedlagt innstillingen.) Europaparlamentets beslutninger og betenkninger offentliggjøres i Europaparlamentets protokoll, og nærmere dokumentasjon kan fremskaffes ved kontakt til Europaparlamentets kontor i København.

Spørsmål 26:

       Hva står forkortelsene PWP og SINFONE for?

Svar:

       Permanent Working Party (PWP) er en arbeidsgruppe som har det tekniske ansvaret for at SIS-systemet er operativt og i drift. Gruppen er sammensatt av personer som har ansvaret for N.SIS i hvert medlemsland samt representanter fra C.SIS i Strasbourg.

       SINFONE er forkortelse for Sirene INFOrmation NEtwork. Dette er en arbeidsgruppe med ansvar for anskaffelse, innføring og idriftsettelse av et nytt kommunikasjonsnettverk, også kalt SIRENE fase II.

       Både PWP og SINFONE er arbeidsgrupper som er underlagt Styringsgruppen - SIS.

Spørsmål 27:

       Hvilke dokumenter innenfor Schengen-samarbeidet er unntatt fra offentlighet?

Svar:

       Det alt vesentlige av Schengen-regelverket er åpent for offentlig innsyn. Enkelte deler av regelverket, i første rekke enkelte håndbøker, er imidlertid av en slik art at materialet kan - og bør - unntas fra offentlighet. Når det gjelder andre typer dokumenter, slik som møteinnkallinger, utkast til beslutninger /erklæringer, noter, referater, høringer og enkeltlands uttalelser, så gjøres det på vanlig måte individuelle vurderinger i forhold til hvert enkelt dokument i henhold til offentlighetsloven.

       Se også svar til spørsmål 38 og 39.

Spørsmål 28:

       På side 17 og 18 i proposisjonen rettes søkelyset mot forholdet til Grunnloven. Har Justisdepartementet innhentet råd utenfor departementene i dette spørsmålet?

Svar:

       Det er Justisdepartementets egne jurister, samt jurister i UD, som har vurdert samarbeidsavtalens forhold til Grunnloven. Som det fremgår av stortingsproposisjonen, har de juridiske spørsmålene på dette punkt etter departementets mening ikke vært særlig tvilsomme og man har derfor ikke funnet grunn til å innhente særskilte juridiske betenkninger fra andre.

Spørsmål 29, 30, 32 og 33:

       På side 21 brukes utrykket grensenære områder. Hvordan defineres et såkalt grensenært område?

       Hvilken spesiell kontroll skal utføres i såkalt grensenære områder?

       På side 21 sies følgende: « Selv om det ikke skal finne sted noen kontroll på selve grensen, er Schengen-reglene ikke til hinder for at det foretas kontroller i det grensenære område ». Hva er fordelen med å utføre personkontroll i grensenære områder og ikke på selve grensen.

       Kan justisministeren gjøre rede for hvilke områder i Norge som vil bli karakterisert som såkalt grensenære områder?

Svar:

       Begrepet « grensenære områder » betyr ikke annet enn områder nær grensen, og det vil ikke bli laget noen nærmere definisjon av dette.

       Redegjørelsen for Schengen-konvensjonen artikkel 2 nr. 2 i proposisjonens side 21 tar bare sikte på å beskrive de muligheter som ligger for kontroll, ikke på en sammenlikning av fordeler og ulemper.

       Det må videre understrekes at regelen om at det ikke skal foretas personkontroll på grensen knytter seg til kontroll ene og alene fordi det foretas en grensepassering - enten rutinemessig eller ved stikkprøver. På samme måte som ellers i landet vil politiet kunne foreta kontroller på grensen når det etter en faglig vurdering er grunn til det. Schengen regelverket legger ingen begrensninger i politiets muligheter til dette.

Spørsmål 31:

       Schengen regelverket gir politiet anledning til å foreta forfølgelse over landegrensene. Gjelder denne forfølgelsesretten bare landegrensene, eller kan man også foreta forfølgelse over sjøgrensene?

Svar:

       Det vises til Schengen-konvensjonen artikkel 41 nr 5 b), som bare gjelder forfølgelse over grensene på land.

Spørsmål 34:

       På side 21 sies det følgende: « Selv om norske myndigheter normalt ikke vil kunne stoppe en person som reiser fra et Schengen-land til Norge på grensen og be vedkommende vise passet, vil man altså kunne stoppe vedkommende og undersøke om han eller hun har for eksempel narkotika i vesken eller skjult på kroppen ». Er dette en rettighet som utelukkende gjelder Norge og Island?

Svar:

       Verken Schengen-reglene om varekontroll eller EU-reglene om bagasjekontroll er til hinder for grensekontroll mellom Schengen- og EU-land av hensyn til sikkerhet eller bekjempelse av kriminalitet.

Spørsmål 35:

       På side 21 sies det at Norge kan stoppe folk på grensen for å undersøke om de har for eksempel narkotika i veska eller skjult på kroppen. Men på side 10 sies det « Det kan bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje ». Vil norske tollere eller politi ha en uomtvistelig rett til å sjekke håndbagasje til reisende fra Schengen-land eller har de det ikke?

Svar:

       Svaret på spørsmålet er at tollere vil ha samme rett til å sjekke håndbagasje til reisende fra Schengen-land som idag. Som det fremgår på side 14 i proposisjonen gjelder de praktiske tiltakene som der omtales, kontroll av håndbagasje tilhørende reisende med fly og båter fra Norge til Schengen-land, som følge av at disse vil kunne ankomme terminaler i Schengen-land som ikke er utstyrt for kontroll av håndbagasje. Tiltakene gjelder med andre ord ikke reisende fra Schengen-land til Norge.

Spørsmål 36:

       Vil Norge opprettholde tollkontroll i samme omfang som i dag ved en tilknytning til Schengen?

Svar:

       Som det fremgår på side 10 i proposisjonen omfattes Schengen-reglene om varekontroll ikke av samarbeidsavtalen. Verken samarbeidsavtalen eller EØS-avtalen omfatter EUs regler om bagasjekontroll. Dette innebærer, som omtalt på s. 10 i proposisjonen, at tollkontroll av varer som innføres til Norge fra Schengen-landene vil fortsette, både med hensyn til varer som innføres som ledd i næringsvirksomhet og varer som reisende bringer med seg.

Spørsmål 37:

       I innledningskapittelet til Schengen-avtalen står det at det langsiktige mål for Schengen er å avskaffe all grensekontroll. Videre karakteriseres Schengen som en dynamisk avtale som hele tiden er i forandring. Frykter ikke Justisministeren at Schengen-avtalens dynamiske karakter vil øke presset mot de norske særregler angående tollkontroll ved grensene?

Svar:

       EUs regler om tollunionen og tilnærming av medlemsstatenes regler om merverdiavgift er to av flere grunnleggende forutsetninger for å kunne avskaffe grensekontroll mellom EU-landene og mellom Schengen-landene. Disse reglene er verken omfattet av EØS-avtalen eller samarbeidsavtalen. Forøvrig vises det til svaret på spørsmål 34 ovenfor, hvorav det fremgår at verken Schengen-reglene om varekontroll eller EU-reglene om bagasjekontroll er til hinder for grensekontroll mellom Schengen- og EU-land av hensyn til sikkerhet eller bekjempelse av kriminalitet.

Spørsmål 38:

       På side 21 henvises det til den såkalte Felleshåndboken. Hvor mange håndbøker finnes det ingen Schengen-samarbeidet og hva inneholder disse?

Svar:

       I Schengen-samarbeidet finnes det følgende dokumenter som kan betraktes som håndbøker: Den konsulære fellesinstruks, Felleshåndboken, Sirene-håndboken og Veiledning for politisamarbeid. Det er dessuten utarbeidet en veiledning med sikte på å fremme internasjonal gjensidig bistand på strafferettens område i kampen mot narkotikahandel.

       Den konsulære fellesinstruks inneholder en beskrivelse av hvordan diplomatiske stasjoner og konsulære fagstasjoner skal ta i mot visumsøknader, behandle disse og utstede ulike typer visum.

       Felleshåndboken inneholder bestemmelser om hvordan grensepersonalet i de ulike Schengen-landene skal utføre grensekontroll på ytre grenser.

       Sirene-håndboken inneholder en beskrivelse av de nasjonale Sirene-kontorenes oppgaver, gjeldende prosedyrer for deres arbeid og hovedretningslinjer for deres organisering.

       Veiledning for politisamarbeid inneholder retningslinjer for politisamarbeid over grensene.

       Veiledningen mot narkotikahandel inneholder blant annet sammendrag av de enkelte Schengen-landenes lovgivning som får anvendelse i forhold til internasjonal gjensidig bistand på strafferettens område, informasjon om organisering av politi og rettsapparat, prosedyreregler og anbefalinger med hensyn til fremsendelse av internasjonale rettsanmodninger.

Spørsmål 39:

       Hvilke av de såkalte håndbøkene er unntatt fra offentlighet og hvorfor?

Svar:

       Felleshåndboken med vedlegg 5, 5a, 5b, 6, 6a, 6b, 6c, 7, 8, 8a, 9, 11, 13, 14a, 14b er unntatt fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 og § 6 første ledd nr 2 bokstav c, og er gradert Fortrolig etter beskyttelsesinstruksen.

       Sirene-håndboken er unntatt fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1, og er gradert Fortrolig etter beskyttelsesinstruksen.

       Vedlegg 1, 5, 8, 9, 10, 11, 14 til Den konsulære fellesinstruks er unntatt fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1, og er gradert Fortrolig etter beskyttelsesinstruksen.

       Begrunnelsen for å anvende offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 er at det ville kunne skade Norges forhold til fremmede makter dersom de aktuelle dokumentene ble offentliggjort. De dokumentene det gjelder, er i utgangspunktet å anse som Schengen-landenes egne dokumenter.

       Begrunnelsen for å anvende unntakshjemmelen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr 2 bokstav c er at offentliggjøring av de dokumentene det gjelder ville motvirke offentlige kontrolltiltak, eller medføre fare for at slike tiltak ikke kan gjennomføres. Denne unntaksbestemmelsen omfatter både dokumenter som inngår i planleggingen av norsk gjennomføring av Schengen-konvensjonen, og dokumenter som gjelder Norges fremtidige deltakelse i Schengen-samarbeidet.

       Å gi alminnelig innsyn i de aktuelle dokumentene som gjelder politiets arbeid ville medføre en risiko for at det politimessige samarbeidet ble mindre effektivt, og ha negativ virkning for politets arbeid med kriminalitetsbekjempelse.

Spørsmål 40:

       Er det i samsvar med norsk offentlighetslovs regler at hele håndbøker unntas fra innsyn?

Svar:

       Offentliggjøring av håndbøkene må vurderes konkret i forhold til offentlighetsloven, og i den sammenheng er det naturlig å se hver håndbok som ett dokument i lovens forstand. Justisdepartementet har funnet grunn til å unnta to av håndbøkene fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 og § 6 første ledd nr 2 bokstav c (se spørsmål 38 og 39 over), og det vises til at § 6 åpner for unntak av hvert enkelt dokument i sin helhet.

Spørsmål 41:

       Med henvisning til artikkel 3 skrives det på side 21 i proposisjonen om sanksjoner ved uautorisert passering utenom godkjent grenseovergangssted og åpningstid mot tredjelandsborgere. Hvilke sanksjoner kan komme på tale ved uautorisert grensepassering og hvem bestemmer hva slags sanksjoner som skal iverksettes?

Svar:

       Artikkel 3 nr 2 forplikter Schengen-landene til å innføre sanksjoner for ulovlig passering av ytre grenser utenom godkjente grenseovergangssteder og deres åpningstider. Det skilles forøvrig her ikke mellom tredjelandsborgere og andre personer, slik spørsmålet gir inntrykk av.

       Hvilke sanksjoner som her kan være aktuelle, er overlatt til landenes nasjonale myndigheter å fastette. Dagens utlendingslov gir hjemmel for å straffe ulovlig grensepassering som nevnt med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder eller med begge deler, forutsatt at vedkommende har opptrådt forsettlig eller uaktsomt.

Spørsmål 42 og 48:

       På side 22 beskrives adgangen til å begrense innreise til et Schengen-lands territorium for tredjelandsborgere. Hvordan er det mulig å begrense innreise til et bestemt territorium innenfor Schengen når all personkontrollen innenfor hele Schengen-området forsvinner?

På side 24 står det at hvert Schengen-land har rett til å begrense et visums territoriale gyldighet. Hvordan kan en begrense et visums territoriale gyldighet når en ikke skal ha personkontroll innenfor hele Schengen-området.

Svar:

       Et nasjonalt visum kan utstedes når et Schengen-land finner det ønskelig av humanitære hensyn, nasjonale årsaker eller internasjonale forpliktelser å gi tillatelse til innreise på sitt territorium og vilkårene for å utstede et standardvisum - det vil si utstede visum på vegne av alle Schengen-landene - ikke er til stede. Et slikt visum vil med andre ord kun bli utstedt i unntakstilfelle jf. side 24 i St.prp. nr. 42 (1996-1997).

       I det tilfelle et nasjonalt visum utstedes vil situasjonen være sammenlignbar med dagens situasjon mellom de nordiske land. Innen det nordiske passkontrollområdet er det slik at for eksempel et norsk visum kun gir tillatelse til innreise og opphold i Norge. I og med at kontrollen på de indre nordiske grenser er svært begrenset, har man selvsagt ingen garanti for at ikke utlendingen beveger seg inn i et annet nordisk land. Som hovedregel er det slik både innen Schengen-samarbeidet og innen det nordiske samarbeidet at det landet som har tillatt innreise over sin yttergrense påtar seg å ta tilbake den som urettmessig reiser videre.

       Det som her er sagt, gjelder i det store og hele også der tredjelandsborgere som ikke er visumpliktige gis innreisetillatelse begrenset til ett lands territorium.

Spørsmål 43:

       Hvorfor skal tredjelandsborgere underlegges strengere utreisekontroll og hvordan gjøres denne kontrollen i praksis?

Svar:

       Både tredjelandsborgere og andre reisende skal gjennomgå en identitetskontroll på grunnlag av fremvisning av reisedokumenter. For så vidt gjelder tredjelandsborgere vil det imidlertid også være andre forhold som det vil være naturlig å kontrollere. Det kan for eksempel gjelde spørsmål om visumkontroll og om vedkommende er innmeldt i SIS.

       Det kan for øvrig nevnes at Norge i dag praktiserer utreisekontroll på grensen mot Russland. Også her er kontrollen differensiert. For alle reisende foretas det kontroll av reisedokumentene. For visumpliktige utlendinger kontrolleres det i tillegg at den tillatte oppholdstiden i Norge ikke er oversittet.

Spørsmål 44:

       På side 22 beskrives noe som kan synes som en spesialordning for Norge når det gjelder bagasjekontroll for Schengen-borgere som reiser fra et Schengen-land til Norge. Er dette en spesialordning og hvordan tror Justisministeren denne vil fungere i praksis?

Svar:

       Det antas at man her sikter til bagasjekontrollen ved internasjonale lufthavner og i sjøhavner. Ettersom Norge, som nevnt på side 10 i proposisjonen, verken tar del i EUs tollunion eller avgiftssamarbeid, er Schengen-reglene om varekontroll og EUs regler om bagasjekontroll verken omfattet av samarbeidsavtalen eller EØS-avtalen. Tollkontrollen av varer som innføres til Norge vil derfor fortsette, og bagasje tilhørende reisende fra Schengen-land til Norge vil derfor bli kontrollert ved ankomst til Norge. Som omtalt på side 14 i proposisjonen innebærer dette for Norges del at det kontrollsystem som i dag er etablert innen den nordiske passunion videreføres, og utvides til å omfatte også reisende fra Schengen-området.

Spørsmål 45:

       På side 22 sies det at et skips avreise fra en Schengen-havn skal være varslet i god tid. Hva defineres i slike tilfeller som god tid, og vil ikke dette skape et nokså stort byråkrati?

Svar:

       Schengen-regelverket bruker begrepet « god tid » uten å spesifisere hva som ligger i dette. Her vil det være opp til de nasjonale myndigheter å gi nærmere regler og finne frem til fornuftige og praktiske ordninger.

Spørsmål 46:

       På side 23 med henvisning til artikkel 6 nr. 3 vises det til såkalte risikoområder. Hva slags definisjon legges til grunn for risikoområder og hvilke områder i Norge vil være definert som risikoområde?

Svar:

       Schengen-konvensjonen har ingen fast definisjon av risikoområde. Definisjonen vil måtte fastlegges på nasjonalt nivå ut fra den risiko- eller trusselvurdering som foreligger i forhold til en yttergrense. Ingen områder i Norge vil bli definert som risikoområder ut fra dagens situasjon.

Spørsmål 47:

       På side 24 sies følgende: « For så vidt gjelder kontroll av fartøyer vil det være behov for å vurdere forholdet til dagens ordninger noe nærmere ». Hva tror Justisministeren blir resultatet av denne vurderingen, og ville det ikke vært bedre om denne vurderingen ble gjort før en ba Stortinget ratifisere avtalen?

Svar:

       I St.prp. nr. 42 (1996-1997) punkt 5.1.2 redegjøres det for Schengen-reglene om kontroll av skipstrafikk. Her, som på andre områder der det er gitt regler innenfor Schengen, vil norske myndigheter måtte finne frem til gode og praktiske ordninger for nasjonal gjennomføring av reglene. For så vidt gjelder kontroll av fartøyer, er det blant annet viktig at ordningene ivaretar næringens interesser på en tilfredsstillende måte.

       For så vidt gjelder kontroll av fiskefartøyer, anser norske myndigheter at gjennomføringen av Schengen-konvensjonens bestemmelser ikke berører utøvelsen av fisket. Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy, for å sikre at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelsen av vanlig næringsaktivitet.

Spørsmål 48:

       (Besvart sammen med spørsmål 42 over.)

Spørsmål 49:

       Hvor lang behandlingstid regner en med at det vil være på søknader om standardvisum til Schengen-området?

Svar:

       Behandlingstiden for visumsøknader til Norge er i dag ca 4 uker i Utlendingsdirektoratet og ca 3-7 dager ved norske utenriksstasjoner. Det er på det nåværende tidspunkt vanskelig å anslå nærmere hva behandlingstiden for standardvisum til Schengen-området vil være, da dette blant annet vil avhenge av hvordan norske myndigheter velger å organisere dette arbeidet. Erfaringer fra Schengen-land viser imidlertid at Schengen-reglene ikke er til hinder for behandlingstider som ligger en del lavere enn dagens norske behandlingstider.

       Schengen-landet Tyskland utsteder i dag normalt standardvisum i løpet av 24-48 timer. I de tilfellene der det finner sted rådføring med egne eller andre Schengen-lands sentrale myndigheter vil langt de fleste søknadene være ferdigbehandlet i løpet av 7 dager.

Spørsmål 50:

       Hva forventes å bli beløpet for å få utstedt et standardvisum, og hvem har myndighet til å fastsette gebyr for standardvisum?

Svar:

       Eksekutivkomiteen er gitt fullmakt til å treffe beslutninger vedrørende gebyr for visumutstedelse. Schengen-landene sikter mot harmonisering av gebyrene, og Eksekutivkomiteen har vedtatt gebyrsatser for dette formål. Satsene varierer mellom 80 og 400 kroner, og er avhengig av hvor lang oppholdstid det søkes om visum for og av om det søkes om visum for en eller flere innreiser.

       Det fremgår av Eksekutivkomiteens vedtak at gebyrbeløpet kan reduseres eller ikke oppkreves i henhold til nasjonal lovgivning dersom et slikt tiltak tjener kulturelle, utenrikspolitiske eller utviklingspolitiske interesser eller andre vesentlige allmenne hensyn.

Spørsmål 51:

       På side 26 henvises det til artikkel 25 hvor det gis anledning for et land til å gi oppholdstillatelse for en tredjelandsborger som er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise. Videre står det: « I slike tilfeller skal myndighetene rådføre seg med det land som har innmeldt vedkommende i SIS, og man plikter å ta hensyn til dette landets interesser ved vurderingen av om oppholdstillatelse skal gis . » Hvor lang tid regner en med at en slik tilbakemeldingsprosess skal ta og hva skjer dersom Norge, som ikke er fullt medlem av Schengen, gir opphold til en person som et fullverdig Schengen-medlem har innmeldt i SIS som uønsket person?

Svar:

       Det er ingen tvil om at Norge i samme utstrekning som fulle Schengen-medlemmer vil kunne gi oppholdstillatelse for en tredjelandsborger som er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise.

       Det følger av artikkel 25 at dersom oppholdstillatelse utstedes, skal landet som har innmeldt vedkommende i SIS trekke meldingen tilbake.

       Det er vanskelig å si hvor lang tid rådføringsprosessen etter artikkel 25 vil ta. Dette vil sannsynligvis variere noe fra sak til sak.

Spørsmål 52:

       På side 29 står det følgende: « Politisamarbeidet innenfor Schengen har mye til felles med det eksisterende politisamarbeidet innenfor Norden. » Kan Justisministeren kort redegjøre for hva hun mener er de viktigste likhetene og forskjellene på politisamarbeidet innenfor Norden og innenfor Schengen?

Svar:

       I likhet med det nordiske politisamarbeidet er politisamarbeidet innenfor Schengen orientert mot praktisk samarbeid i grenseområder, forenkling av prosedyrer og utveksling av informasjon. Politisamarbeidet innenfor Schengen omfatter flere land. Utformingen av samarbeidet gjenspeiler at det er større ulikheter, for eksempel når det gjelder oppbygging av politi- og påtalemyndighet mellom landene enn vi har innenfor Norden. Samarbeidet har en annen rettslig basis enn det nordiske ettersom det er konvensjonsfestet. Innenfor det nordiske samarbeidet har vi ikke noe enkeltstående dokument med en detaljeringsgrad tilsvarende Schengen-konvensjonen. Mens det nordiske politisamarbeidet er vel etablert er politisamarbeidet innenfor Schengen ganske nytt. Det nordiske samarbeidet er mer desentralisert enn dagens samarbeid innenfor Schengen. De nordiske land har ikke etablert noe informasjonssystem tilsvarende SIS.

Spørsmål 53:

       På side 40 står det følgende: « Bare myndighetene med ansvar for grensekontroll og politi- og tollkontroll innenfor en parts grenser skal ha rett til tilgang og søk (i SIS). » Kan Justisministeren legge frem en fullstendig liste over alle organer i samtlige Schengen-land som har denne rettighet?

Svar:

       Det framgår av Schengen-konvensjonen artikkel 101 hvilke myndigheter som skal ha tilgang til SIS. Forøvrig er det opp til hvert enkelt land som tar del i samarbeidet å autorisere personell for tilgang til SIS, noen « fullstendig liste » over alle organer med tilgang til SIS i alle medlemsland kan vi ikke framskaffe.

Spørsmål 54:

       På side 42 og 43 står det følgende: « Enhver person som er registrert, har rett til å anmode om at kontrollorganet kontrollerer opplysningene om ham eller henne i SIS og den bruk som gjøres av opplysningene ». Hvordan vil en person bli underrettet om en er registrert, skjer dette automatisk ved registrering eller må en selv be kontrollorganet om å sjekke om en er registrert?

Svar:

       Det framgår av konvensjonens artikler 95-98 på hvilket grunnlag personer kan registreres i SIS.

       Schengen-konvensjonen inneholder ikke noe krav om at en person skal underrettes om at han er registrert i SIS. På den annen side kan en heller ikke se at norske myndigheter er forhindret fra å underrette personer som vi finner grunn til og behov for å legge inn, dersom vi skulle finne dette ønskelig, jf. artikkel 109 nr 1, med begrensninger i nr 2.

       Det må imidlertid anføres at en underretning ikke i alle tilfelle framstår som praktisk mulig. Ved innmeldinger i SIS etter artikkel 95 (ettersøkte forbrytere), artikkel 97 (forsvunne personer) og artikkel 98 (personer med ukjent oppholdssted som skal stevnes i anledning rettssak), vil problemet i praktisk talt alle tilfelle være at man ikke er kjent med hvor disse måtte oppholde seg. Hadde man vært kjent med det ville det normalt ikke vært behov for å legge inn noen melding overhode, og etter en normal forståelse av konvensjonen vil det heller ikke være hjemmel for dette.

       Ved innmelding etter artiklene 95 og 99 vil en underretning normalt også forspille formålet med innmeldingen.

       Hvis en person innmeldes etter artikkel 96 vil dette skje på bakgrunn av et vedtak fattet av de kompetente myndigheter og etter gjeldende saksbehandlingsregler. Det synes ikke å være noe hinder i Schengen-regelverket for at norske myndigheter underretter en person som får et slikt vedtak imot seg om at dette vil medføre en innmelding i SIS.

       For øvrig kan enhver som med eller uten grunn mener seg registrert i SIS be det nasjonale datatilsyn om å kontrollere dette og beriktige uriktige innmeldinger.

Spørsmål 55:

       På hvilken måte vil en få opplyst om hvilken bruk som gjøres av opplysningene som ligger i SIS?

Svar:

       Opplysningene som er registrert i SIS skal ikke brukes til å ivareta andre formål enn det registreringen er innlagt for å ivareta, se konvensjonen artikkel 102 jf. artikkel 94.

       I henhold til artikkel 114 vil det nasjonale datatilsyn ha som oppgave å påse at registrerte opplysninger ikke misbrukes, og enhver person kan anmode datatilsynet om en er registrert samt å kontrollere bruken av opplysningene.

Spørsmål 56:

       Hvor mange personer i Norge vil ha tilgang til opplysningene som ligger inne i SIS?

Svar:

       Spørsmålet vil bli utredet.

Spørsmål 57:

       På side 44 står det at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen. Europaparlamentet har imidlertid ved en rekke forskjellige behandlinger av Schengen uttalt til dels stor skepsis til de personvernmessige sider ved Schengen. Hva er Justisministerens kommentar til den kritikk som er reist mot Schengen angående personvernet?

Svar:

       Regjeringen har vurdert Schengen-konvensjonens personvernregler i forhold til gjeldende norsk personvernlovgivning, og har ikke funnet grunn til å ha personvernmessige innvendinger i forbindelse med en norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. På samme måte som det fra tid til annen - og fra forskjellige hold - fremkommer kritikk mot det som hevdes å være manglende varetakelse av personvernet i Norge, kan enkelte finne grunn til å rette kritikk mot ulike sider av personvernet i Schengen-konvensjonen, slik Europaparlamentet har gjort. Verken norske personvernregler eller personvernreglene i Schengen-konvensjonen er perfekte, og det vil stadig være mulig å heve personvernnivået ytterligere.

Spørsmål 58:

       På side 52 står det følgende: « Når det gjelder EUROPOL, er det en målsetting på lengre sikt å få etablert en mer direkte informasjonskanal ». Hva menes her med « direkte informasjonskanal » og når regner en med å få denne kanalen etablert?

Svar:

       Europol-konvensjonen (artikkel 42 punkt 2) åpner for å « oprette og opretholde forbindelser med tredjelande og andre eksterne organisasjoner » (dansk oversettelse). Nærmere samarbeid kan for Norges del være aktuelt når Europol-konvensjonen er ratifisert av EUs medlemsland og Europol har fått en fast etablert form. Det er ikke mulig å si når dette kan bli.

Spørsmål 59:

       (Besvart sammen med spørsmål 6 over.)

Spørsmål 60:

       Hvilke uttalelser bygger Justisdepartementet på når en i proposisjonen på side 55 skriver følgende: « Fra reiselivsnæringen blir det fremholdt at dersom Norge ikke blir omfattet av den nye europeiske reisefrihetsordningen, vil det kunne få betydelige skadevirkninger for norsk reiseliv »?

Svar:

       I brev fra Norsk hotell- og restaurantforbund datert 19. januar 1995 til statsråd Jens Stoltenberg i Nærings- og energidepartementet, skriver NHRF følgende:

« Dersom EU etablerer et EU-visum, og Norge ikke blir omfattet av en slik ordning, vil det kunne få betydelige skadevirkninger for norsk reiseliv. Selv om Norge ikke er blant de europeiske land som har mest restriktiv praksis når det gjelder å kreve visum, vil de som lager reiseopplegg, som blant annet er beregnet på oversjøiske turister, ventelig i stor grad la slike rundreiser gå innenfor EUs visumområde. Derved vil Norge kunne gå glipp av mange besøk av turister. Ofte vil det dreie seg om et betydelig betalingsdyktig segment som gir betydelig omsetning. »

Spørsmål 61:

       Hvor store økonomiske konsekvenser mener justisministeren det vil ha for norsk reiselivsnæring dersom Norge ikke slutter seg til Schengen?

Svar:

       Ca. 1/3 av all virksomhet og omsetning i reiselivsnæringen i Norge kan tilbakeføres til utlendingers reiser. Våre nordiske naboland står for en stor del av dette. Gjennom det nordiske samarbeidet har det siden 50-årene ikke vært nødvendig med pass ved grensepasseringer. Det nordiske reisefrihetsområdet sees således på som en selvfølge og er et incitament til å reise. For norsk reiselivsnæring vil det utvilsomt være av stor betydning at reisefrihetsordningen opprettholdes. Ved tilslutning til avtalen vil også betydelige andre markedssegmenter i Europa bli fritatt for passkontroll. Det må forventes at dette på lignende måte som for Norden, vil få en positiv innvirkning på Norge som reisemål.

       De økonomiske konsekvensene er først og fremst knyttet til personer fra de land som må ha visum for å komme til Norge. Et felles visum vil bety slutten på et dyrt og tidkrevende arbeid med vanlig visa for hvert enkelt land som skal besøkes, og gjøre jobben lettere for reiseoperatører og myndigheter. Også vanlige reisende og forretningsfolk vil få det enklere. Adgangen til Norge som reisemål blir dermed på linje med de andre land i avtalen.

       Konkurransen om markedene i internasjonalt reiseliv er betydelig skjerpet de senere år, og hindringer i form av reiseformalia, venting m.v. kan føre til at Norge vil miste markedsandeler. Hvor stort bortfallet blir er selvfølgelig vanskelig å bedømme, men som et eksempel kan nevnes at med en 5 prosent nedgang vil dette kunne slå ut med et redusert forbruk fra utenlandske turister til Norge på vel 800 mill. kroner (ifølge Statistisk sentralbyrås satelittregnskap var turist-konsumet i Norge i 1993 regnet ut som utlendingers forbruk 16,3 mrd. NOK).

Spørsmål 62:

       På side 56 står det at det er for tidlig å si noe om Norge vil måtte føre en annen kystkontroll enn dagens som følge av Schengen. Hadde det ikke vært en fordel å fått avklart dette i større grad før Stortinget ratifiserer avtalen?

Svar:

       Etter de opplysninger man har og drøftinger som er foretatt synes det klart at Schengen-samarbeidet ikke vil innebære noen vesentlige endringer av betydning for kontrollen langs kysten og i havner. Ved at retningslinjene ikke er fullt utviklet i Schengen, vil Norge dessuten ha påvirkningsmuligheter i dette arbeidet.

Spørsmål 63:

       På side 56 henvises det til at Norge må være med å dekke utgiftene til en ny og mer robust sentral SIS-løsning. Når vil dette kostnadsoverslaget være klart?

Svar:

       En ny og mer robust SIS-løsning vil bli utredet og en rapport som inneholder forslag til teknisk løsning, inklusive fremdriftsplan og budsjett, er ventet å foreligge innen utgangen av 1997.

Spørsmål 64:

       I TV-programmet Debatt 21, den 2/4, sa Justisministeren at Nederland hadde foretatt innstramninger i sin liberale narkotikapolitikk som følge av at Frankrike ikke har opphevet personkontrollen på sine grenser. Kan Justisministeren legge frem en liste over hvilke innstramninger Nederland har foretatt eller planlegger å gjøre i sin liberale narkotikapolitikk på bakgrunn av at Frankrike ikke har opphevet personkontrollen på sine grenser?

Svar:

       Det nederlandske parlamentet behandlet i 1996 en ny narkotikaplan. Det opereres fortsatt med et skille mellom harde og svake narkotiske stoffer, hvor en tolererer en viss omsetning til eget forbruk av marihuana og hasjis. Imidlertid er det vedtatt en rekke tiltak som innebærer en innstramming av narkotikapolitikken i Nederland. Tiltakene er først og fremst rettet mot å begrense innenlands produksjon, smugling og omsetning av narkotika.

       Det er vedtatt lovendringer som øker strafferammene for befatning med harde narkotiske stoffer som heroin, kokain, LSD og amfetamin. Den nederlandske regjeringen har også vedtatt opprettet et spesialteam for bekjempelse av produksjon og handel med det narkotiske stoffet « ecstacy ». Dette har allerede ført til avsløring av flere store narkotikalaboratorier. For å styrke kontrollen av tredjelandstrafikken over de nederlanske yttergrenser, er politiet og tollvesenet i 1996 og 1997 tilført ytterligere ressurser i de største sjøhavnene og ved Amsterdam lufthavn, Schipol. Regjeringen har også vedtatt at kontrollen med såkalt « narkotikaturisme » skal trappes opp. I praksis betyr dette at nederlandske toll- og politimyndigheter i samarbeid med sine kolleger i Frankrike, Tyskland og Belgia gjennomfører kontrollaksjoner av landeveis-, tog- og flytrafikken. I 1997 er det gjennomført flere store aksjoner, og resultatene er opplyst å ha vært gode. Videre er det planlagt opprettet flere tverrfaglige spesialteam, bestående av representanter for toll-, politi- og de lokale påtalemyndigheter, for å etterforske narkotikatrafikken via nederlandske sjø- og lufthavner.

       Det nederlandske parlamentet strammet i 1996 inn på regelverket for drift av salgssteder for svake narkotiske stoffer, de såkalte « coffee shops ». Det erkjennes at slike steder bidrar til såvel « narkotikaturisme » som kriminalitet i lokalmiljøet og en rekke ulovlige opphold. Nye og strengere regler ble iverksatt 1 oktober 1996. Både det kvantum narkotika som tillates oppbevart på slike steder, og det som tillates solgt til en person til eget forbruk, er redusert. Over de siste 18 måneder er antallet utsalgssteder redusert med 11 prosent. Regjeringens målsetting er å redusere antallet ytterligere. Det er også iverksatt tiltak for å motvirke hjemmeproduksjon av marihuana. Reglene for hva som kan anses som hjemmeproduksjon er blitt skjerpet.

B. Spørsmål av 24. april 1997 fra utenrikskomiteen til justisministeren og justisministerens svar av 29. april 1997.

Spørsmål frå Senterpartiets stortingsgruppe.

Spørsmål 1:

       Er det sikkert at artikkel 46 nr 1 ikkje gjev rom for at politiet kan registrera og/eller utveksla opplysningar om personar som ikkje har gjort seg skuld i (begått) straffbare forhold?

Svar:

       Artikkel 46 nr. 1 i Schengen-konvensjonen er ei føresegn som tek sikte på å betre informasjonsutvekslinga mellom dei samarbeidande landas politi. Kva for informasjon som i tråd med denne foresegna kan utvekslast vil måtte vurderast konkret frå sak til sak.

       Det som er avgjerande på dette punktet er kva vår nasjonale lovgjevning tillet norsk politi å oversende, jf. tilvisinga til nasjonal rett i artikkel 46 nr. 1.

Spørsmål 2:

       På side 30 i proposisjonen står det at « artikkel 40 nr 6 angir at avtalepartene bilateralt kan avtale å utvide artikkelens anvendelsesområde og vedta supplerende bestemmelser ». Kva er status for dei ulike Schengen-landa her, og kva gjer Noreg? Kva for supplerande føresegner til gjennomføring av artikkel 41, jf artikkel 41 nr 10, vil Noreg vedta?

Svar:

       Landa som tek del i Schengen-samarbeidet arbeidar heile tida for å betre samarbeidet mellom politiet i grenseområda. Utforminga av artiklane 40 og 41 er meint å danne ein minimumsstandard for gjennomføringa av dette samarbeidet. Landene står elles fritt i å utvide samarbeidet på disse områda.

       Noreg vil gjennom dei bilaterale avtalene om politisamarbeid som vil bli inngått med Sverige og Finland vurdera desse spørsmåla nærare.

Spørsmål 3:

       Kva for reglar om at overnattingsgjestar måtte legitimera seg gjaldt tidlegare i Noreg, og når vart reglane tekne i bruk?

Svar:

       § 136 i utlendingsforskrifta har reglar som pålegg den som driv hotell eller annan overnattingsstad å føre liste over alle som overnatter. Lista skal mellom anna innehalde opplysningar om gjesten sitt namn, fødselsdato, stilling og statsborgarskap. Desse reglane gjeld framleis. I det gamle regelverket (i tida før iverksetjinga av gjeldande regelverk pr. 1. januar 1991) hadde ein liknande reglar i § 71 i den dåværande utlendingsforskrifta.

Spørsmål 4:

       Utfylte skjema over utanlandske overnattingsgjester skal oppbevarast til bruk for kompetente styresmakter. Kven vil det vera i Noreg, og kor ofte og korleis skal overlevering til styresmaktane skje?

Svar:

       Plikta til å gi styresmaktane melding gjeld i høve til alle utanlandske overnattingsgjester, med unntak av nordiske statsborgarar. Meldinga skal leverast til det lokale politidistriktet. Etter reglane i utlendingsforskrifta § 136 skal slik melding bli gitt snarast råd etter at utlendingen har kome. Den nærare praktiseringa av dette vilkåret varierer noko. I Oslo skal slik melding sendast dagleg medan ein på einskilde mindre stader godtek eit noko lengre opphald mellom meldingane. Melding gis normalt pr. post eller telefax.

Spørsmål 5:

Korleis skal kontrollen med narkotikatrafikk skjerpast på dei ytre grensene, jf artikkel 71?

Svar:

       I artikkel 71 i Konvensjon om gjennomføring av Schengen-avtalen av 14 juni 1985 (Schengen-konvensjonen) forpliktar konvensjonens partar seg til i samsvar med dei eksisterande FN-konvensjonane å treffe eitkvart tiltak som er naudsynt for å forebyggja og motverka ulovleg handel med narkotika og psykotrope stoffar. Kontrollen med varar, personar og transportmedel på dei ytre grensene skal skjerpast, som følgd av at kontrollen på dei indre grensene i henhold til andre reglar i konvensjonen vert lagt om eller fjerna.

       Ei arbeidsgruppe med representantar for Schengen-landas politi- og tollmyndigheitar skal fremja forslag for Eksekutivkomiteen til naudsynte tiltak. Som eksempel på tiltak kan nemnas omplassering av ein del av det personalet som ikkje lenger trengst ved dei indre grensene, og bruk av moderne narkotikaoppsporingsmetodar og narkotikahundar.

       Konvensjonen sine reglar om varekontroll er ikkje omfatta av samarbeidsavtalen, og EØS-avtalen medfører heller ikkje nokon plikt til omleggjing eller fjerning av varekontrollen på grensene mellom Noreg og andre EØS-land. Noreg vil difor framleis kunne utøva tollkontroll mot dei andre Schengen-landa og langs det som vil vera deira yttergrense i tollsamanhang. Tollvesenet sin grensekontroll vil difor verta opprettholdt som i dag med omsyn til all vareførsel, herunder regulerte varar som narkotika. Behovet for å skjerpa kontrollen på dei ytre grensene er difor ikkje tilstade i same grad for Noreg som for Schengen-landa.

       Samstundes som Noreg får adgang til å oppretthalda tollvesenet sin narkotikakontroll mot dei andre Schengen-landa, vert det og mogeleg for oss å ta del i Schengen sitt samordna politi- og tollsamarbeid, i eit meir effektivt samarbeid om narkotikabekjempelse, og i ein betra kontakt og informasjonsutveksling mellom politi- og tollmyndigheitane i medlemslanda. Av di narkotikasmugling er eit internasjonalt problem, som ikkje berre kan bekjempas med nasjonale medel, vil det å kunne ta del i eit slikt koordinert europeisk samarbeid i seg sjølv innebera ein styrking av narkotikakontrollen.

Spørsmål 6:

       På side 33 heiter det: « De bestemmelser som er nedfelt i artiklene 70-76 om bekjempelse av narkotika, foranlediger ikke endringer i norsk lovgivning eller praksis ». Korleis stemmer dette overeins med målsetninga om at Schengen-avtalen skal vera ein ny reiskap for betre bekjemping av internasjonal narkotikakriminalitet?

Svar:

       Tilslutning til Schengen-samarbeidet vil ikkje gjere det naudsynt å gjera endringar i lovverk, regelverk eller rutiner i høve til narkotikabrotsverk.

       Formuleringa må imidlertid ikkje forståast slik at vi ikkje kontinuerleg, på nasjonal basis og i samarbeid med dei andre Schengen-landa, vil arbeide for å styrka kampen mot narkotika.

       Det forsterka internasjonale politisamarbeidet vi sluttar oss til gjennom Schengen er i denne samanhangen viktig.

Spørsmål 7:

       Kan justisministeren oversenda handboka om politisamarbeid over grensene som omtala på side 33?

Svar:

       Denne handboka finst i Særskilt vedlegg til St.prp. nr. 42 (1996-1997) på side 365 ff, og er soleis oversend Stortinget.

Spørsmål 8:

       Vil tilslutning til Schengen-landa gje plikt til utlevering av norske borgarar i gitte situasjonar?

Svar:

       Utleveringsloven § 2 oppstiller forbod mot at norske statsborgarar kan utleverast. Ei tilslutning til Schengen-samarbeidet vil ikkje endre på dette.

Spørsmål 9:

       På s. 38 heiter det at Noreg vil trekkja attende atterhaldet om forbod mot utlevering for politiske lovbrot og lovbrot inspirert av politiske motiv, i høve til Schengen-landa. Kva forlovbrot og situasjonar dreier dette seg om i praksis, kva er motivet i Schengen-konvensjonen for å forby dette atterhaldet, og kva var Noregs motiv for å ta atterhaldet i si tid?

Svar:

       Grunnen til at Noreg tok eit atterhald til terrorismekonvensjonen mot utlevering for politiske lovbrot var at utleveringslova i § 5 forbyr utlevering for slike lovbrot. EU-landa har vore opptekne av kampen mot terrorisme, og for å sikre at ingen terroristar kan slippe unna straff ved å flykte til eit land som vil nekte utlevering, har EU-landa blitt samde om å trekkje attende sine atterhald til terrorismekonvensjonen. Dette har skjedd i samband med den nye EU-konvensjonen om utlevering. Kampen mot terrorisme blei også trekt fram i forhandlingane med Island og Norge om Samarbeidsavtalen. Det er Regjeringa si oppfatning at vi må gjere det vi kan for å kjempe mot internasjonal terrorisme for å sikre fred og tryggleik.

       I praksis dreier dette seg mest om flykapringar og bombeaksjonar. Her er det viktig å vere merksam på at alvorlege terrorhandlinger ikkje reknes som politiske lovbrot etter norsk rett. Ei tilbaketrekking av atterhaldet vil derfor ikkje ha stor innverknad på utleveringspraksisen. Elles er det viktig å understreke at utleveringsloven § 6 fortsatt gir rett til å nekte utlevering mellom anna når det etter ei konkret prøving er grunn til å tru at vedkommande vil bli utsett for alvorleg forfølging på grunn av politisk oppfatning eller elles pga politiske forhold. Lovbrotet som er grunnlaget for utleveringsoppmodinga må vidare vere straffbart òg etter norsk rett, med ei strafferamme på minst eitt år.

Spørsmål 10:

       Korleis vil framlegget til lovendringar i Utleveringslova Justisministeren vil fremja sjå ut, og når vil det bli fremja?

Svar:

       Fremlegget til lovendringane i utleveringslova er ikkje utarbeidd enno. Framlegg til lovendringa vil venteleg kunne leggjast fram for Stortinget under vårsesjonen 1998.

Spørsmål 11:

       I proposisjonen føreslår Justisminsiteren å utvida grunnlaget for utelvering til andre land. Kva for nye brotsverk kjem inn under den nye utleveringslova slik den må endrast pga Samarbeidsavtalen?

Svar:

       Vi viser her til side 36 i proposisjonen, punkt 5.7.3. Utleveringsgrunnlaga blir utvida til å omfatte fiskale lovbrot (som gjeld skatter, avgifter, toll og valuta). Desse lovbrota er omfatta av den andre tilleggsprotokollen til den europeiske utleveringskonvensjonen. Norge har ratifisert denne tillegsprotokollen. Det er ikkje alle EU-landa som har ratifisert denne, så i forhold til desse landa blir utleveringsgrunnlaga utvida. Det er ikkje naudsynt å endre utleveringslova på dette punktet.

Spørsmål 12:

       Kva fortel etter Justisministerens meining SIRENE-handbokas prioriteringsrekkjefølgje for registrering i SIS i punkt 4.3 e) om føremålet med SIS?

Svar:

       Føremålet med SIS framgår av konvensjonens artikkel 93.

       Ein kan ikkje sjå at det nemnte pkt. i SIRENE-handboka gjev grunnlag for ei anna forståing av føremålet med SIS.

Spørsmål 13:

       I artikkel 94 nr 3, siste ledd, heiter det at ingen andre opplysningar enn dei tidlegare nemnde kan registrerast i SIS, særleg ikkje opplysningar nemnde i artikkel 6 i Europarådskonvensjonen om personvern. Tyder det at det er mindre alvorleg å registrera andre opplysningar utover dei nemnde i nr 3 første ledd a-j, enn opplysningane nemnde i artikkel 6 i Europarådskonvensjonen?

Svar:

       Artikkel 94 andre leden har eit ålment forbod mot å registrere andre opplysningar i SIS enn dei som er nemnde i fyrste leden bokstav a til j. Tilvisinga til artikkel 6 i Europarådskonvensjonen er med for å streke under at forbodet femner om slike sensitive opplysningar som denne føresegna gjeld, og gjer sjølvsagt ikkje noko innhogg i det ålmenne forbodet.

Spørsmål 14:

       På side 40 heiter det: « I hendhold til artikkel 99 nr 3 kan slik registrering foretas etter anmodning fra de nasjonale sikkerhetstjenestene. » Kva for einingar er dekka av termen « de nasjonale sikkerhetstjenestene » og korleis skal dei nytta retten til bruk i SIS?

Svar:

       For Noreg sin del vil den relevante tenesta i denne samanhangen vere Politiets overvakningsteneste. Denne heimelen har hittil aldri vore brukt i Schengen-samarbeidet. Artikkel 99.3 beskriv ellers ein særskilt restriktiv prosedyre som vil måtte følgjast i eit eventuelt slikt tilfelle.

Spørsmål 15:

       På side 40 i proposisjonen heiter det at « Disse opplysningene (registrert med sikte på overvåking eller målretta kontroll) skal imidlertid ikke registereres i eller overføres via SIS. » Korleis skal opplysningane registrerast og overførast?

Svar:

       Føresetnaden er at desse opplysningane skal passere gjennom dei allereie eksisterande kanalane for kommunikasjon mellom dei hemmelege tenestene. Vi syner i denne samanheng til St.meld. nr. 39 (1992-1993) pkt. 7.7.

Spørsmål 16:

       I proposisjonen står det ein del om funksjonen til SIRENE-kontora: Kvifor er ikkje korkje kontora eller funksjonene deira heimla eksplisitt i Schengen-konvensjonen, og kvifor er regelverket for kontora, SIRENE-handboka, hemmeleg?

Svar:

       SIRENE-kontora er heimla i konvensjonens artikkel 108. Det viktigaste regelverket for vårt nasjonale SIRENE-kontor er ikkje SIRENE-håndboka. Det vil vere vårt nasjonale lov-, forskrifts- og instruksverk som det er opp til oss sjølv å utforme. Ei rekke tekniske middel, krav til betjening, visse sakshandsamingsrutiner m.v. må imidlertid vere felles. Det er dette som er SIRENE-handboka sitt føremål.

       Årsaka til at SIRENE-handboka ikkje er ope for offentleg innsyn er at kjennskap til dei ovennemde rutinene vil kunne vere til skade for politiets arbeid dersom dei vart kjende av lovbrytarane som ein skal bekjempe.

Spørsmål 17:

       Kan justisministeren leggja fram statistikk over utveksling av SIRENE-opplysningar (utover opplysningar i SIS) i Schengen-landa?

Svar:

       Utveksling av tilleggsinformasjon mellom SIRENE-kontora er slik det framgår av punkt 5.8.4 og punkt 5.8.6 forbunde med registrering av meldingar i SIS. Ved melding etter artikkel 95 blir det sendt såkalla A-formular til alle SIRENE-kontora. Ved andre meldingar blir det sendt skjema med tilleggsopplysningar berre på førsespurnad, det vil seia ved ein « hit » i systemet. I dag har ein ikkje statistikk der det samla talet på utvekslingar av formularar framgår.

Spørsmål 18:

       Finst det rettslige grenser for kva for tilleggsinformasjon SIRENE-kontora kan utveksla?

Svar:

       Føresegnene i Schengen-konvensjonens del VI, Vern av personopplysningar, vil også gjelde SIRENE-kontora si handtering av meldingar. Desse føresegnene syner mellom anna til Den europeiske konvensjonen om personvern ved datahandsaming.

       Ellers er det opp til oss sjølve, gjennom vår nasjonale regelverksutforming, å fastsettje detaljene i kva for opplysningar norsk politi kan gje til utanlandske kolleger.

Spørsmål 19:

       Skal Datatilsynet kontrollera utvekslinga og bruken av tilleggsopplysningar via SIRENE-kontora?

Svar:

       Som det går fram av proposisjonen på s 42-43, vil Datatilsynet få ein kontrollfunksjon i høve til det nasjonale SIS-registeret. Kva for oppgåver Datatilsynet elles skal ha i høve til utveksling og bruk av personopplysningar i samband med Schengen-samarbeidet, vil verte vurdert nærare.

Spørsmål 20:

       På side 43 heiter det « Spørsmålet om innsyn i de aktuelle opplysningene reguleres av nasjonal rett der begjæringen om innsyn fremsettes. » Det er tale om opplysningar lagra i eit ikkje-elektronisk register, som t.d. SIRENE-opplysnignar. Korleis regulerar norsk rett slikt innsyn?

Svar:

       Det er noko uklart kva ein i dette høve meiner med « SIRENE-opplysningar ». I den grad det her vert sikta til opplysningar til bruk i politiet sitt arbeid med å førebyggje eller oppklare brotsverk, er registrering av slike opplysningar heimla i strafferegistreringslova av 11 juni 1971 nr 52 § 4 første ledd. Slik reglane er i dag, er det berre politiet sine autoriserte tenestemenn som har tilgang til opplysningane i desse arbeidsregistra.

       Schengen-konvensjonen del VI stiller opp visse generelle krav til handsaminga av personopplysningar. Om desse reglane gjer det naudsynt med endringar i norsk rett, vil verte vurdert nærare.

Spørsmål 21:

       Kan Justisministeren oversenda Interpols statuttar?

Svar:

       Ja. Dei følgjer lagt ved. (Mottatt, ikke vedlagt innstillingen).

Spørsmål 22:

       Interpol skal ikkje nyttast i saker av politisk karakter. For tilslutning til Schengen må Noreg fjerna forbod mot utlevering for tiltale som går ut på politisk brotsverk. Meiner Justisministeren dette er ein fordel med Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Som det er skreve i svaret på spørsmål 9, så meiner Regjeringa at kampen mot terrorisme er svært viktig og at samarbeid i kampen mot terrorisme er ein fordel med Schengen. Det vert samstemdes presisert at vilkåret om strafferamme på minst 1 år vil gjelde, og at det er høve til å nekte utlevering etter utleveringslova § 6 (faren for forføljing).

Spørsmål 23:

       På side 52 står det at « et nærmere politisamarbeid er nødvendig når den tradisjonelle grensekontrollen bygges ned ». Ser ikkje Justisministeren fordelane med å styrka politisamarbeidet samstundes som ein ikkje svekkjar grensekontrollen?

Svar:

       Schengen-landas innsats for å styrka politisamarbeidet bygger på ein føresetnad om å ta bort personkontrollen på grensen.

Spørsmål 24:

       Kan Justisministerene dokumentera i kva grad Schengen-samarbeidet har vore vellukka i kampen mot internasjonal kriminalitet?

Svar:

       Schengen-samarbeidet har vore i drift i litt over to år, og er i stendig utvikling. Innafor samarbeidet arbeider ein med å betre informasjon og statistikk med sikte på meir omfattande empirisk dokumentasjon av resultata. I følge kilder i Schengen-landa kan det dokumenterast at kriminaliteten i hovudsak ikkje har auka som fylgje av bortfallet av grensekontroll. Det kan dokumenterast framgang for det praktiske politisamarbeidet og visast til situasjonar der Schengen-informasjonssystemet har gjort det mogleg å løyse internasjonale saker raskt.

Spørsmål 25:

       Er norske politiorganisasjonar høyrde i samband med Schengen-samarbeidsavtalen og fjerninga av personkontrollen på dei indre grensene?

Svar:

       Politiorganisasjonane har heilt fra starten av blitt holdt orienterte om Schengen-samarbeidet. Hausten 1996 arrangerte departementet ein studietur for at organisasjonane skulle lære meire om dette. Organisasjonane har også plass i referansegruppene til våre nasjonale arbeidsgrupper.

       Organisasjonane har heile tida stått fritt i å fremje spørsmål og synspunkt i saka. Elles har det ikkje vore holdt nokon formell høringsrunde over dette spørsmålet.

Spørsmål 26:

       På side 55 står dette: « Det vil også påløpe noen utgifter. På den annen side ville det medføre konsekvenser å stå utenfor Schengen-samarbeidet, for eksempel når det gjelder grensekontroll. » Kva for konsekvensar er det tenkt på? Tyder sitatet frå proposisjonen at talet på tilsette i politiet totalt skal ned pg.a. Schengen-tilknytninga?

Svar:

       Det er sannsynleg at å stå utanfor Schengen-samarbeidet må ha konsekvensar for nivået på den norske grensekontrollen. Sitatet frå proposisjonen tyder ikkje på at talet på tilsette i politiet totalt skal ned pga Schengen-tilknytninga.

Spørsmål 27:

       Vil avtalen påverka talet på stillingar i tollvesenet, i så fall korleis?

Svar:

       På side 55 i St.prp. nr. 42 (1996-1997) om samarbeidsavtalen er det slege fast at tollvesenet sin grensekontroll vil verta oppretthalde. Samarbeidet mellom Noreg og Schengen-land om praktiske åtgjerder for kontroll av handbagasje for passasjerar på fly og båtar frå Noreg til Schengen-land er ikkje ferdig utgreidd, jr. side 58 i St.prp. nr. 42 (1996-1997). Det er difor vanskeleg å gje noko anslag for om og korleis dette vil slå ut i stillingsheimlar for Tollvesenet.

Spørsmål 28:

       Kva for opplysningar frå kva for politiregister, og eventuelt andre register skal vera tilgjengelege via SIRENE i Noreg og i andre land?

Svar:

       Ingen nasjonale register i Noreg eller andre Schengen-land vert tilgjengelige gjennom SIRENE-kontora.

       Dersom det er aktuelt å utveksle opplysningar som finst i nasjonale register må dette vurderast frå sak til sak, og under iakttaking av kva nasjonale reglar gir heimel for. Dette er i tråd med situasjonen som han er i dag.

Spørsmål 29:

       Korleis kan ein registrert få innsyn i opplysningar om seg sjølv i SIS, SIRENE, og korleis er sletting av opplysningar i SIS, jf art 100, mogleg i praksis?

Svar:

       Etter Schengen-konvensjonens artikkel 109 skal retten til tilgang til opplysningar om ein sjølv i SIS regulerast av nasjonal lovgjeving. Utforminga av norske reglar om innsyn vil skje i samband med utarbeidinga av eit forslag til lov om SIS, jr. proposisjonen side 44 (punkt 5.9.5).

       Det er i spørsmålet referert til artikkel 100 når det gjeld sletting av opplysningar i SIS Vi går ut i frå at meininga har vore å vise til artikkel 110. Sakshandssamingsreglar om slik sletting vil og verte gitt i SIS-lova, sjå over.

Spørsmål 30:

       Kva for tilpassingar står att før Spania, Portugal, Hellas, Italia og Austerrike kan delta i det praktiske Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Spania og Portugal har teke del i det praktiske Schengen-samarbeidet sidan oppstartinga i 1995. For Austerrike, Italia og Hellas sin del, står det igjen nokre tekniske spørsmål, m.a. innlasting av data i SIS.

Spørsmål 31:

       Korleis vurderer Justisministeren oppbygging av Schengen-yttergrensekontroll internt i EU og EØS i høve til dei motsette målsettingane i Maastricht-traktaten (t.d. TEU art. 7A) og EØS-avtalen (t.d. fortalen)?

Svar:

       Schengen-konvensjonen inneber ikkje nokon gjenoppbygging av tidlegare avskaffa kontroll på grensene mellom EU-land som er med i Schengen-samarbeidet og EU-land som står utanfor. Den inneber tilpassing av eksisterande kontroll på grensene mellom EU-land, som følgd av at nokre av dei, men ikkje alle, har blitt einige om dei kompenserande tiltaka som vert sett som naudsynt for å fjerne kontrollen på grensene mellom dei.

       Artikkel 7 A i Traktaten om Det europeiske Fellesskap (EF-traktaten, artikkelnummer endra ved Traktaten om Den europeiske union), slik den vart endra ved Enhetstraktaten fra 1986, fastlegg målsettinga om ein indre m utan indre grenser med fri rørsle for varar, personar, tenester og kapital i samsvar med reglane i traktaten. Artikkelen inneber ikkje i seg sjølv nokon automatisk plikt til å fjerna alle former for kontroll ved dei indre grenser. Gjennomføringa av målsettingen forutsett at ei rekkje fysiske, tekniske og avgiftsmessige hindringar for den frie rørsle vert fjerna, og at naudsynte åtgjerder vert fastlagde for å kompensera for at kontroll på dei indre grensene fell bort. Eit av desse tiltaka er å styrke kontrollen på dei ytre grensene. Av di EU-landa ikkje har vorte samde om alle dei tiltaka som vert sett som naudsynte for å fjerne kontrollen ved dei indre grensene, vert det ikkje sett som å vera i strid med artikkel 7 A å oppretthalda kontrollen på dei indre grensene i det omfang som vert sett som naudsynt m.a. av omsyn til sikkerheit og kriminalitetsbekjemping.

       Når det gjeld EØS-avtala fastlegg korkje fortala eller nokon av avtalens reglar nokon målsetting om ein indre marknad utan indre grenser. Fortala sleg fast at avtalepartane er bestemt på å sørga for den størst mogelege gjennomføringa av fritt varebyte og fri rørsle for personar, tenester og kapital innan heile EØS. Artikkel 1 slår fast at føremonet med avtala er å styrkja handel og økonomisk samband, med eins konkurransevilkår og at dei same reglane vert haldne. Samarbeidsavtala inneber såleis heller inga gjenoppbyggjing av tidlegare bortfalt grensekontroll mellom EØS-landa. Det kan såleis heller ikkje verta sett som å vera i strid med EØS-avtala å oppretthalde kontrollen på grensene til dei andre EØS-landa i det omfang som vert sett som naudsynt m.a. av omsyn til sikkerheit og kriminalitetsbekjemping.

Spørsmål 32:

       Kan Justisministeren gje ei oversikt over kontrollnivået for reisande frå Storbritannia og Irland (statsborgarar frå desse landa og andre) ved innreise til dei andre EU-landa?

Svar:

       Det er i dag ingen passkontroll mellom Storbritannia og Irland.

       Det følgjer av EU-reglane at dei andre EU-landa ved innreise til deira territorium kan kontrollere at statsborgarar frå Storbritannia og Irland har gyldig reisedokument. Det skal derimot ikkje kontrollerast om øvrige innreisevilkår er tilfredsstilte.

       For tredjelandsborgarar gjeld det inga tilsvarande avgrensing i retten til å kontrollere (med unntak av særreglane for tredjelandsborgarar som tilhøyrer visse kategoriar nærståande familiemedlemer til EU-borgarar).

       Desse reglane vert gjenspegla i Schengen-konvensjonen. Som det går fram av St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.1.2, skal reisedokumentet til alle personar som passerer ytre Schengen-grenser, inklusive reisande frå Storbritannia og Irland, verte kontrollerte. For tredjelandsborgarar skal det i tillegg kontrollerast at dei andre innreisevilkåra etter Schengen-reglane er tilfredsstilte (visum, tilstrekkeleg middel etc.)

Spørsmål 33:

       Kan Justisministeren opplysa om eventuelt spesielt og avgrensa samarbeid mellom Storbritannia og Irland og Schengen-landa?

Svar:

       Norske styresmakter sit ikkje inne med noka oversikt over eventuelt samarbeid mellom Storbritannia og Irland og Schengen-landa. Det er på det reine at Storbritannia har uttrykt ønskje om å knytte seg til enkelte av Schengens samarbeidstiltak for kriminalitetsnedkjemping, i første rekkje Schengen-informasjonssystemet (SIS). Dette har til no vore avvist av Schengen-landa.

Spørsmål 34:

       I kva for tilfelle tenkjer Justisministeren at det kan vera aktuelt for Noreg å nytta retten etter artikkel 2 nr 2 til å gjeninnføra grensekontrollen?

Svar:

       Dette må byggje på ei konkret vurdering av den oppståtte situasjon, men det kan vere aktuelt i samband med internasjonale krisesituasjonar. Det ferskaste eksempelet frå nyare tid på ein slik situasjon var under Gulf-krigen då vår grensekontroll vart styrka m.a. for å avverge moglege terrortrugsmål.

Spørsmål 35:

       Vil Noreg oppretta eigne mobile einingar som utfører stikkprøvekontrollar på eige territorium bak sjølve grensa?

Svar:

       I Schengen-konvensjonen er mobile einingar spesifikt nemnt i høve til kontrollen av yttergrensa, jf. artikkel 6 nr. 3.

       I høve til kontroll med den indre grensa er det ikkje noko krav i konvensjonen at ein skal ha mobile kontrolleiningar. Difor vil det først og framst bli ei oppgåve for dei lokale politimeistrane å vurdere kva for behov det er for kontroll ut i frå vanlege politifaglege vurderingar og lokale tilhøve elles.

Spørsmål 36:

       På side 21 står det at artikkel 3 heimlar sanksjonar ved ulovleg grensepassering. Kva for sanksjonar er det tale om i Schengen-landa og i Noreg/Island?

Svar:

       Artikkel 3 nr 2 forpliktar Schengen-landa til å innføre sanksjonar for ulovleg passering av ytre grenser utanom godkjende grenseovergangsstader og deira åpningstider. Kva for sanksjonar som her kan vere aktuelle, er overlate til dei nasjonale styresmakter å fastsetje.

       Dagens norske utlendingslov gjev heimel for å straffe ulovleg grensepassering med bøter eller med fengsel inntil 6 månader eller med begge delar, forutsatt at vedkomande har opptredd forsettleg eller uaktsomt.

       For så vidt gjeld Schengen-landa, varierer reglane frå land til land. I nokre Schengen-land kan ein i slike tilfelle berre verte pålagt å betale bot, i andre land vil ein kunne verte idømt fengselsstraff.

Spørsmål 37:

       Korleis verkar VISION-systemet?

Svar:

       Schengen-reglane legg til grunn at det fyrst og fremst er utanriksstasjonane som er ansvarlege for utferding av visum. Dei enkelte landa kan likevel bestemme at stasjonane ikkje skal kunne utferda visum før dei har rådspurd dei sentrale styresmaktene i eige land. På same vis kan eit Schengen-land be om at landet sine sentrale styresmakter i somme høve vert rådspurt før utanriksstasjonane til andre Schengen-land utferdar visum.

       For å sikre rask og god kommunikasjon mellom utanriksstasjonane og dei sentrale styresmaktene, er det oppretta eit elektronisk kommunikasjonssystem - VISION (Visa Inquiry Open-border Network).

Spørsmål 38:

       Kven meiner Justisministeren skal dekkja visumgebyret når Noreg seier opp dei bilaterale avtalane om visumfridom med Egypt, Filippinane, India, Kina, Pakistan, Russland og Tyrkia, og kor store summar vil det dreia seg om pr land pr år ut frå statistikk over reisande mellom Noreg og desse landa for dei siste åra?

Svar:

       Noreg har ikkje visumfridom i forhold til desse landa slik som det står i spørsmålet.

Spørsmål 39:

       Kan justisministeren senda over utkastet til EIS-konvensjon (European Information System)?

Svar:

       Utkastet til EIS-konvensjon er innhenta frå EU sitt Rådssekretariat i Brussel og er lagt ved. (Ikkje vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 40:

       Kva er tidsplanen for ratifisering i dei nordiske landa?

Svar:

       Det er opplyst at Sverige er i ferd med å senda eit framlegg til proposisjon ut på høyring. Etter planen skal Riksdagen få proposisjonen til hausten, og det er venta at Riksdagen vil drøfta saken til hausten. Også i Finland er planen at Riksdagen skal få proposisjonen og drøfta den til hausten. I Island vil Alltinget etter planen få proposisjonen i oktober. Det er ikkje klårt når den vert drøfta. I Danmark vart proposisjonen sendt Folketinget 10 april, første handsaming var 17 april og saka er no sendt eit utval i Folketinget for vidare handsaming. Det er venta at Folketinget vil treffa eit vedtak innan utgongen av mai.

Spørsmål 41:

       Korleis vurderer regjeringene i dei andre nordiske landa spørsmålet om suverenitetsavståing gjennom Schengen-konvensjonen etter deira grunnlover?

Svar:

       I Sverige og Finland er vurderinga at det krevst kvalifisert fleirtal. Spørmålet om suverenitetsavståing gjeld i dei to landa reglane i Schengen-konvensjonen om politiet sin rett til forfølging over landegrensa. Årsaka til at det krevst kvalifisert fleirtal er ordlyden i den svenske og finske konstitusjonen som skil seg frå den norske og den danske på dette punkt. I Danmark, som har en grunnlov som ligg nær den norske i formuleringane om suverentitetsavståing, er synet til den danske regjeringa at det er nok med simpelt fleirtal.

Spørsmål 42:

       Korleis har Justisministeren tenkt at Stortinget skal inkluderast i godkjenninga av nye Schengen-vedtak?

Svar:

       Stortinget vil verta inkludert i godkjenninga av nye Schengen-vedtak på den måten som krevst etter Grunnlova og norsk konstitusjonell praksis.

Spørsmål 43:

       Reglane i Schengen-samarbeidet om teieplikt og hemmeleghald er uvanleg vagt formulerte, jf Eksekutivkomiteens forretningsorden og vedtak SCH/Eks-kom (93) 22 rev. Vil Justisministeren fastsetja retningslinjer for korleis forvaltninga skal bruka skjønn ved avgjerd av krav om innsyn, og korleis vil dei i så fall sjå ut?

Svar:

       Ved krav om innsyn i dokument som gjeld Schengen-samarbeidet, vil kravet verte vurdert på vanleg måte etter offentleglova. Det ligg ikkje føre planar om å utarbeide særskilte retningsliner for bruken av reglane i offentleglova i samband med Schengen-dokument.

Spørsmål 44:

       Avisa Politiken melde 18 april at den danske justisministeren Frank Jensen dagen før i Folketinget erkjente at Danmark kan få problem med å vera med i Schengen-samarbeidet dersom EU-landa på regjeringskonferansetoppmøtet i juni vedtek å gjera delar av EUs flykting- og rettssamarbeid overnasjonalt. Kva for strategi har Justisministeren for Noregs forhold til Schengen-avtalen dersom Danmark må stå utanfor heile eller delar av avtalen?

Svar:

       Ein går ut frå at spørsmålet gjeld eit av dei danske forbeholda til Maastricht-traktaten, og som går ut på at Danmark har reservert seg mot overføring til søyle I av sakområda frå søyle III, som er mellomstatleg. Om det vil kunne verta aktuelt for Danmark å stå utanfor noko av Schengen-samarbeidet som følgd av IGC-vedtak, vil det vera opp til danske styresmakter å vurdera. Det er lite truleg at det vert ei løysing i IGC i høve til Schengen som ein ikkje kan godta frå dansk side. Om dette likevel skulle skje, vil norske styresmakter då og måtte vurdera Noregs forhold til Schengen-avtalen ut frå det ein frå dansk side kjem fram til i dette spørsmålet.

C. Spørsmål av 30. april 1997 fra utenrikskomiteen til justisministeren og justisministerens svar av 5. mai 1997.

Spørsmål frå Senterpartiets stortingsgruppe.

Spørsmål 1:

       Departementet skriv i svar til Høyre ( spm1) at « for personer som reiser fra et land til et annet innen Schengen-området vil det være naturlig å medbringe nasjonalt identitetskort, eventuelt pass(dersom man er borger av et land som ikke har noen ordning med nasjonale identitetskort). » Noreg har inga ordning med nasjonale identitetskort. Tyder det at norske borgarar ved identitetskontroll i Schengen-området må vise fram pass. Og kva for legitimasjon vil norsk politi krevja ved identitetskotroll av borgarar frå andre Schengen-land?

Svar:

       Schengen-samarbeidet inneberer at det ikkje skal finne stad personkontroll på dei indre Schengen-grensene. Samstundes er det slik at svært mange land har reglar om plikt for personar som oppheld seg på deira territorium til å kunne legitimere seg. Noreg har til dømes reglar om dette for utlendingar. Også dei einskilde Schengen-landa har nasjonale reglar for dette.

       Kva for identitetsdokument som er tilstrekkelege i dei einskilde landa vil avhenge av nasjonale reglar og praksis. Ved å bringe med seg pass vil norske borgarar alltid vere på den sikre sida.

       I Noreg vil vi anerkjenne dei nasjonale reisebevis/ identitetsbevis som er akseptert av Schengen-landene.

Spørsmål 2:

       Departementet skriv i svar til Høyre (spm. 5) at « Schengen-samarbeidet ikke vil ha noen betydning for informasjonsutvekslingen mellom de hemmelige tjenester ». Spørsmålet var om Schengen og SIS vil gi økte muligher for utveksling. Får dei det?

Svar:

       Ein kan ikkje sjå at Schengen og SIS vil gi nokon økt anledning for informasjonsutveksling mellom dei hemmelege tenestene.

       Det er allereide etablert effektive kommunikasjonskanalar mellom desse tenestene.

Spørsmål 3:

       Kva er justisministerenskommentar til « Politiken »s opplysning 10. desember 1996 om at det til SIS « er koblet et skjult informasjonssystem der kan anvendes av de nationale efterretningstjenester i » sager vedrørende statens sikkerhed »?

Svar:

       Det finst ikkje nokon skjult informasjonskanal.Ein viser elles til utgreiinga frå tidlegare justisminister Anne Holt til Stortinget 16. desember 1996. Utgreiinga ligg ved. (Ikke vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 4:

       Korleis skal dei hemmelege tenestene gå fram når dei nyttar Schengens kanalar til å utveksle informasjon?

Svar:

       Ei melding som legges inn i SIS etter artikkel 99 nr. 3 er underlagt ei særskilt restriktiv prosedyre der det skal skje konsultasjonar før meldinga legges inn. SIRENE-handboka sitt pkt. 4.1.2. forutsett her at slik konsultasjon skjer direkte mellom dei berørte tenestene (gjennom allereide eksisterande kanalar).

Spørsmål 5:

       Departementet skriv i svar til Senterpartiet ( brev 1 spm 2 og 3) at dei andre nordiske landa vil måtte velja mellom nordisk passfridom og Schengen-medlemskap dersom Noreg ikkje ratifiserer samarbeidsavtalen. Kva vil Sverige, Danmark og Finland velja etter Justisministeren si vurdering?

Svar:

       Som kjent vart dei nordiske statsministrane samde i sitt møte i Reykjavik 27. februar 1995 om at dei beste forutsetningane for ei vidareføring av den nordiske passunionen var gjennom ei felles nordisk positiv haldning til medverknad i Schengen-samarbeidet. Sverige, Danmark og Finland har ikkje uttalt seg om kva for eit val som vil bli foretatt i tilfelle dette ikkje lar seg gjera, og det er difor ikke riktig å spekulera om det.

Spørsmål 6:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 11: Ein ber Justisministeren leggja fram dokumenta om det nordiske politi- og tollsamarbeidet.

Svar:

       Vedlagt fylgjer den nordiske politisamarbeidsavtalen frå 1972 og referat frå Nordisk Justisministermøte på Island 19 - 20 juni 1984. (Ikke vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 7:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 20 og 21: Ein ber justisministeren leggja fram dokumenta om kostnader som er offentleggjorde i Sverige.

Svar:

       Ein har bedt svenske styresmakter om å senda over dei dokument som er offentleggjorde om kostnader. Dei vil bli sendt Stortinget.

Spørsmål 8:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 30: Utgreiinga om suverenitetsspørsmål i proposisjonen synest ikkje svært grundig, m.a. manglar ei drøfting av dei argumenta som talar mot at Stortinget kan treffa vedtak etter Grunnlova § 26 annet ledd, med simpelt fleirtal. Justisministeren har opplyst at det ikkje er henta inn eksterne utgreiingar av desse spørsmåla, men ligg det føre interne utgreiingar i forvaltninga, t.d. frå Lovavdelinga i Justisdepartementet, og vil Justisministeren i så fall senda desse over til Stortinget?

Svar:

       Som det er gjort greie for tidlegare, er det Justisdepartementet sine eigne juristar, samt juristar i Utanriksdepartementet, som har vurdert Samarbeidsavtalen sitt forhold til Grunnlova. Lovavdelinga har sjølsagt vore sentral i arbeidet med utgreiinga av dette spørsmålet. Konklusjonane går fram av stortingsproposisjonen. Det skriftlege materialet som har vorte utarbeidd i denne samanhengen er interne arbeidsdokument.

Spørsmål 9:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 33: Justisministeren nyttar offentleglova § 6 fyrste ledd nr 1 til å unnta ein del dokument frå innsyn, med grunngjevinga at dokumenta « må sjåast på som Schengen-landa sine eigne ». Kva meiner Justisministeren med « Schengen-landa sine eigne dokument »? Vil denne statusen endra seg dersom Noreg eventuelt ratifiserer Samarbeidsavtalen og tilsluttar seg Schengen-samarbeidet gjennom assosiering, og vil dokumenta etter det bli gjort offentlege?

Svar:

       Dei dokumenta som det her er vist til, og som er unnteke frå innsyn etter offentleglova § 6 fyrste ledd nr 1, vart i si tid utarbeidd av Schengen-landa. Det er dette som ligg i at dokumenta må « sjåast som Schengen-landa sine eigne ». Dei inneheld opplysningar som, om dei vart kjente, ville kunne skade Noreg sitt forhold til dei landa som tek del i Schengen-samarbeidet. På det noverande tidspunkt er det ikkje mogleg å seie i kva grad desse dokumenta vil verte unnteke frå innsyn i framtida. Ved seinare krav om innsyn vil det verte gjort nye vurderingar av forholdet til offentleglova.

Spørsmål 10:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 43: Kven deltek i den interdepartementale arbeidsgruppa, kva er mandatet og når skal gruppa leggja fram ei vurdering?

Svar:

       Arbeidsgruppa omfattar representantar for Justisdepartementet og Fiskeridepartementet. I den grad det er naudsynt vil andre departement og direktorat verte trekte inn i arbeidet. Gruppa vil også vere i dialog med organisasjonar som har interesser i høve til dette spørsmålet - til dømes Noregs Fiskarlag.

       Gruppas mandat/oppgåve går fram av svaret på spørsmål 43 i Senterpartiets fyrste brev. Gruppa er sett ned for å vurdere behovet for nærare gjennomføringsreglar for fiskefarty som følgje av Samarbeidsavtala, og for å sikre at det ved bruken av personkontrollreglane ikkje vert lagt hindringar i vegen for utøving av vanleg næringsaktivitet.

       Gruppa skal vere klar med førebels konklusjonar før Stortingsdebatten om Schengen 9. juni.

Spørsmål 11:

       Til Senterpartiets brev 1 spørsmål 54: Kor mange registreringar fantes i SIS pr. 1. mars 1997 med utgangspunkt i artikkel 99 nr. 1?

Svar:

       Innmeldingar i SIS etter artikkel 99 må skje med heimel i nummer 2 eller 3 som angjer grunnlaget. Artikkel 99 nr 1 er ikkje ein sjølvstendig heimel, og det er difor ingen registreringar etter artikkel 99 nr 1.

Spørsmål 12:

       Til Senterpartiets brev 1, spørsmål 59: Kva meiner justisministeren med at framande polititenestemenn ikkje vil få høve til å bruka våpen på norsk jord. Vil dei ikkje få høve til det i nødverje?

Svar:

       Nødverjereglane er generelle og vil også kunne få betydning forutanlandske polititenestemenn.

Spørsmål 13:

       Til spørsmål frå Hallvard Bakke, nr 8: Korleis vil ein frå norsk side « søke å bidra til en positiv utvikling » på området informasjon og openheit omkring Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Som kjent deltek Noreg i alle fora og på alle nivåer i Schengen-samarbeidet. Det blir derfor god anledning til å søke å påvirke til større openheit gjennom denne deltakelsen. Det vil kunne skje uformelt i forhold til representanter frå andre land og ved at ein fremjer konkrete forslag om offentliggjering. Dei øvrige nordiske landa har samme haldning til spørsmålet om økt innsyn og openheit, så dette vil være et område der eit tett nordisk samarbeid vil være naturleg.

Spørsmål 14:

       Til spørsmål fra Hallvard Bakke nr. 13: Ein ber justisministeren oversenda utkastet til årsrapport for 1996.

Svar:

       Utkastet følgjer vedlagt på engelsk. Årsrapporten blei godkjent av ministrane 25 april og vil også bli oversendt Stortinget så snart den foreligg i endeleg versjon. Årsrapporten vil også bli oversatt til norsk så fort som råd er. (Ikke vedlagt innstillingen.)

Spørsmål 15:

       Til Senterpartiets brev 2, spørsmål 40: Kven vert nytta som høyringsinstansar i Sverige, og kva er fristen for høyring? Ein ber Justisministeren senda over høyringsdokumentet. (Mottatt, ikke vedlagt innstillingen.)

Svar:

       Opplysningane og Ds 1997:38 om « Sveriges anslutning til Schengen-samarbetet » vil bli ettersende.

Spørsmål 16:

       Til Senterpartiets brev 2, spørsmål 41: Kva er dei relevante skilnadene mellom svensk, finsk og norsk konstitusjon som gjer at kravet til kvalifisert fleirtal etter Justisministeren si meining stiller seg ulikt i dei tre landa? Kan Justisministeren leggja fram dei relevante konstitusjonsreglane?

Svar:

       Når det gjeld forholdet til norsk konstitusjon, visast til stortingsproposisjonen s. 17-18.

       Når det gjeld Sverige, visast til Ds 1997:38 om « Sveriges anslutning til Schengen-samarbetet », side 17, der det står: « Det har tidigare konstaterats at Schengen-samarbetet inte innehåller några överstatliga element. Därimot innebär anslutningen til Schengen-konventionen og regeringens fvrklaring til artikel 41.9 i konventionen om polissamarbetet (se vidare avsnitt 7.2) att fvrvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning på vissa punkter overlats til utländska myndigheter, närmare bestämt til norska och finska myndigheter. Någon överlåtelse til Schengen-organer sker däremot inte i något fall. Riksdagens beslut om godkännande av ett internationellt åtagande som nödvendiggör en sådan överlåtelse skal fattas med tilämpning av beslutsregel i 10 kap 5 § fjärde stycket regeringsformen. »

       Etter det ein har fått opplyst frå finsk side, vert dei same vurderingane lagt til grunn også av finske styresmakter. Vedlagt følgjer kopi av relevante deler av svensk og finsk grunnlov (ikke vedlagt innstillingen).

D. Spørsmål av 15. mai 1997 fra utenrikskomiteen til justisministeren og justisministerens svar av 21. mai 1997.

I. Spørsmål fra Sosialistisk Venstrepartisstortingsgruppe

Spørsmål 1:

       I Utenrikskomiteens åpne høring med NOAS 9. mai uttalte rådgiver Heini Ringel at Schengen-avtalen forplikter et land til å behandle en asylsøknad, men at denne forpliktelsen ikke innebærer retten til realitetsbehandling. Er Justisministeren enig i denne vurderingen av avtalens regelverk?

Svar:

       Som nevnt i proposisjonens kapittel 5.4 (side 27) inneholder kapittel 7 i Schengen-konvensjonen regler om hvilket land som skal være ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Konvensjonen regulerer på den annen side ikke den ansvarlige stats materielle behandling av søknaden. Denne skjer i samsvar med nasjonal praksis og lovgivning. I henhold til konvensjonen artikkel 29 nr 2 annet ledd bevarer enhver konvensjonspart retten til å avvise eller bortvise en asylsøker til en tredjestat med hjemmel i sine nasjonale regler og i samsvar med internasjonale forpliktelser. Dette innebærer bl.a. at konvensjonen i seg selv ikke er til hinder for å tilbakeføre en asylsøker til et trygt tredjeland uten at noen realitetsprøving av asylgrunnlaget foretas.

Spørsmål 2:

       I Utenrikskomiteens åpne høring med NOAS 9. mai uttalte rådgiver Heini Ringel følgende: « Skulle Norge på sikt ønske å praktisere enkelte områder i Schengen-avtalen mer liberalt, som f.eks. dette med bøtelegging av flyselskaper eller oppheving av noen visumbestemmelser, så gir avtalen ikke rom for det ». Er Justisministeren enig i dette?

Svar:

       Hva som menes med « oppheving av noen visumbestemmelser » er ikke helt klart. Det er imidlertid grunn til å påpeke følgende:

       - For så vidt gjelder Schengen-landenes liste over visumpliktige tredjeland slår Schengen-konvensjonen artikkel 9 nr 2 fast at et Schengen-land unntaksvis kan fravike denne listen når det ut fra tvingende hensyn i nasjonal politikk kreves en rask avgjørelse, jf. St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.2.1.

       - Når det gjelder vilkårene for å få visum, følger det av Schengen-konvensjonen art. 16 at et Schengen-land kan utstede visum selv om disse ikke er oppfylt, dersom landet anser det nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, jf. St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.2.3. Visumet er i slike tilfeller normalt begrenset til vedkommende Schengen-lands territorium.

       - Gyldig visum er et vilkår for innreise til Schengen-territoriet. Det fremgår imidlertid av Schengen-konvensjonen artikkel 5 nr 2 at innreisetillatelse likevel kan gis dersom et Schengen-land finner det nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, jf. St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.1.2. Innreisetillatelsen er i slike tilfeller normalt begrenset til vedkommende Schengen-lands territorium.

       For så vidt gjelder spørsmålet om sanksjoner overfor transportselskaper, vises det til St.prp. nr. 42 (1996-1997) pkt. 5.3.1 og 5.3.2. Etter det vi er kjent med, er de nasjonale reglene på dette området noe ulike i de forskjellige Schengen-landene.

Spørsmål 3:

       I Utenrikskomiteens åpne høring med Flyktningerådet 9 mai uttalte rådgiver Vigdis Vevstad at man for å bedre Schengen-systemet burde « fremme forslag om bl.a. at den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen inkorporeres ». Er dette et forslag Justisministeren har vurdert å gå videre med?

Svar:

       Alle Schengen-landene er part i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og har forpliktelser iht denne. Departementet har foreløpig ikke vurdert nærmere det her aktuelle forslaget fra Flyktningerådet. For øvrig vises til at Flyktningerådet har tatt til orde for å utvikle et nytt europeisk flyktningeinstrument, der reglene i kapittel 7 i Schengen-konvensjonen/Dublinkonvensjonen og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen skulle kunne utgjøre sentrale element. Dette redegjorde Flyktningerådets representanter for under den åpne høringen 9 mai. Sitatet som gjengis bør ses på denne bakgrunn. De synspunkt som Flyktningerådet ga uttrykk for er elementer i debatten som føres om internasjonal beskyttelse av flyktninger i Europa, og som også Norge deltar i, bl.a. innenfor Europarådet og i UNHCR.

Spørsmål 4:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9 mai uttalte flyktningerådets representanter at de, sammen med den europeiske flyktningeorganisasjonen ECRE, ønsker at ansvaret for flyktningepolitikken og asylpolitikken flyttes fra EUs søyle 3 til søyle 1. Hva er Justisministerens holdning til dette på bakgrunn av EUs planer om å integrere Schengen i EUs traktatverk under IGC?

Svar:

       EU-landene har innenfor sitt justissamarbeid - søyle 3 - et omfattende samarbeid med sikte på harmonisering og samråding om ulike aspekter ved asylpolitikk og internasjonal beskyttelse, mens Schengen-samarbeidet er avgrenset til kun å gjelde prosedyrene for å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en asylsak. FNs Høykommissær for flyktninger har ved en rekke anledninger uttalt seg positivt om EU-landenes asylsamarbeid. Departementet er imidlertid ikke kjent med konkrete uttalelser fra Høykommissæren eller ECRE om overføring av saksområdet fra Søyle 3 til Søyle 1. Regjeringen vil vurdere utfallet av IGC-prosessen når resultatet av denne prosessen foreligger.

Spørsmål 5:

       Under høringen 5. mai uttalte Datatilsynets direktør Apenes følgende om de såkalte kompenserende tiltak: « Men vi vet ikke hva som ligger i dette konturfattige begrepet kompenserende tiltak. Hva ligger i det? » Hva mener justisministeren ligger i begrepet « kompenserende tiltak »?

Svar:

       Begrepet kompenserende tiltak er ikke noe entydig, rettslig begrep. Det er en samlebetegnelse for de samarbeidsområder Schengen-konvensjonen omfatter som en følge av at kontrollen på de indre grenser bortfaller. Det gjelder effektivisering av kontrollen på de ytre grenser, styrking av politisamarbeidet og utlevering av lovbrytere, samarbeidet om visumspørsmål og det felles informasjonssystem (SIS) til bruk for politi og grensekontroll.

Spørsmål 6:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai ble Tom Brunsell fra KRIPOS spurt om han føler seg trygg på at de kompenserende tiltak som blir bygd opp for å erstatte tapet av personkontrollen vil virke. Til dette svarte Brunsell: « Jeg synes det er et veldig vanskelig spørsmål å svare på - å skulle gi noen garanti for at nå blir kriminalitetssituasjonen like trygg som den var ». Kan justisministeren garantere at kriminalitetssituasjonen blir like trygg ved å bruke de kompenserende tiltak for bortfallet av personkontrollen på grensene?

Svar:

       Det er ikke mulig for noen å kunne garantere noe om kriminalitetsutviklingen. Men etter regjeringens syn gir Schengen-samarbeidet en bedre mulighet til å bekjempe internasjonal, organisert kriminalitet enn tidligere. Det er ikke først og fremst ved rutinemessige personkontroller ved grenseovergangssteder at kriminalitet forebygges og avdekkes. Det er ved systematisk kriminaletterretning og analyse, og tradisjonelle politimetoder basert på erfaringsmateriale. Ved Schengen-samarbeidet legges det opp til bedre og hurtigere informasjonsutveksling mellom landene, konvensjonsregulerte samarbeidsformer for kontakt mellom politiet, regulert adgang til forfølgelse og spaning og bedre oppfølging av det rettslige samarbeidet, som utlevering og rettsanmodninger.

Spørsmål 7:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa Tom Brunsell fra KRIPOS følgende om våpen: « Jeg ser for meg at det må utvikles retningslinjer for i hvilken grad utenlandske kollegaer skal kunne ta med seg våpen til Norge. Jeg ser det som åpenbart ikke kurant at det skal kunne finne sted. » Mener Justisministeren at slike retningslinjer er nødvendige og når vil i så fall disse utformes, eller er dagens konvensjonstekst utfyllende nok på dette punkt?

Svar:

       Disse forhold vil bli nærmere regulert i bilaterale avtaler om politisamarbeid som vil bli inngått mellom Norge, Sverige og Finland.

Spørsmål 8:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa Justisministeren følgende: « det er ikke i passene narkotikaen er gjemt ». Kan Justisministeren redegjøre for hvor narkotikasmuglere som regel gjemmer narkotikaen når de passerer grensene?

Svar:

       I forbindelse med persontrafikk vil narkotikaen i de aller fleste tilfeller være skjult i bilene, på forskjellig måte. I større narkotikasaker kan det for eksempel være snakk om containere. Narkotika kan som kjent også skjules på person eller i kroppens hulrom.

Spørsmål 9:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa justisministeren følgende om sanksjonsmulighetene for kontrollorganet for SIS: « Men jeg tror, som sagt, at å styrke de nasjonale datatilsynene blir viktig, og at man må gi noen sanksjonsmuligheter på nasjonalt nivå ». Hvilke sanksjonsmuligheter kan det være aktuelt å gi datatilsynet når det gjelder kontrollen med SIS?

Svar:

       For det første vil Datatilsynets rolle generelt bli vurdert av Skauge-utvalget. Oppfølgingen av denne utredningen vil også få betydning i forhold til SIS. Dessuten tar regjeringen sikte på å fremme en egen lov om SIS nettopp for å få en grundig, politisk vurdering av bl. a personvern og kontrollspørsmål knyttet opp til SIS. I denne forbindelse vil regjeringen komme tilbake til konkrete forslag.

Spørsmål 10:

       Mener justisministeren det er helt uaktuelt å gi Joint Supervisory Authority (JSA) noen form for sanksjonsmuligheter?

Svar:

       Et viktig trekk ved Schengen-samarbeidet er dets mellomstatlige karakter. Det er ikke noe organ som kan treffe beslutninger med direkte virkning i det enkelte land. Det vil derfor ikke ligge til rette for å gi JSA formelle sanksjonsinstrumenter. Imidlertid vil JSA på grunn av sin uavhengighet få stor autoritet slik at uttalelser derfra uten tvil vil tillegges vekt. Dessuten vil jo de nasjonale datatilsynene være representert med muligheter for å følge opp i det enkelte land.

Spørsmål 11:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai fikk Justisministeren spørsmål fra representanten Arnstad om Stortinget kan få oversendt de drøftingene som Justisdepartementet har gjort om forholdet mellom norsk tiltredelse til Schengen. Inge L Backer svarte følgende: « Jeg går ut fra at hvis det kommer en anmodning til departementet om dette, vil vi selvfølgelig vurdere det ». Justisministeren fulgte opp med å si: « Jeg tror at vi ihvertfall bør få en henstilling så skal vi vurdere det ». Kan Justisministeren gi Stortinget de skriftlige utredninger som Justisdepartementet, enten alene eller i samarbeid med andre departement, har gjort om forholdet til grunnloven ved en eventuell norsk tiltredelse til Schengen?

Svar:

       Av prinsipielle grunner finner jeg det ikke riktig å utlevere de notater om grunnlovspørsmålene som ble utarbeidet i Justisdepartementets lovavdeling i forbindelse med samarbeidsavtalen med Schengen-landene. Notatene er utarbeidet som interne dokumenter til bruk for saksforberedelsen i Justisdepartementets politiske ledelse, og ikke med sikte på offentliggjøring.

       Jeg føyer til at jeg gjerne bidrar til å belyse forholdet til Grunnloven gjennom svar på spørsmål fra komiteens medlemmer, og viser i så måte blant annet til mine svar på spørsmål 12 nedenfor og spørsmål 7, 8, 10, 16 og 21 fra Senterpartiets stortingsgruppe.

Spørsmål 12:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa Inge Lorange Backer følgende: « Skal jeg konkludere på dette punktet, må det være at det statsrettslig er tilstrekkelig at lovendringene er vedtatt før den ratifiserte konvensjonen trer i kraft for Norge ». Dette er altså i strid med transformasjonskomiteens innstilling fra 1972 som sier: « Den korrekte statsrettslige fremgangsmåten når en traktat nødvendiggjør ny lovgivning er at traktaten ikke ratifiseres før de nødvendige lovbestemmelser er vedtatt av Stortinget og sanksjonert av kongen ». Hvilke rettskilder bruker Justisdepartementet, bortsett fra et par forelesninger av professor Opsahl, når en konkluderer på en helt annen måte enn transformasjonskomiteen?

Svar:

       Sitatet fra Transformasjonskomiteens utredning som er tatt inn i spørsmålet, utgjør bare en del av det Transformasjonskomiteen sier om hvorvidt det er nødvendig å vedta de påkrevde lovendringer før ratifikasjon finner sted.

       Det heter således i slutten av det avsnitt som sitatet er hentet fra (NOU 1972:16 s 53 sp 1): « Selv om derfor konvensjonen etter sine egne regler ikke trer i kraft umiddelbart ved ratifikasjonen, bør (uthevet her) de nødvendige norske lovregler foreligge allerede da... » Det kan være nærliggende å forstå dette som et utsagn om en anbefalt fremgangsmåte mer enn som uttrykk for en bindende statsrettslig regel. Selv om Transformasjonskomiteen samtidig viste til eksisterende statsrettslig teori, bestyrkes en slik forståelse av komiteens syn ved at den senere (s 54 sp 1 nederst) uttaler « (i) visse tilfelle vil unnlatelse av å tilveiebringe de nødvendige lover være resultat av bevisste overveielser som det neppe kan reises innvendinger mot ... ».

       Når man skal ta stilling til om Grunnloven krever at de nødvendige lovvedtak blir foretatt før ratifikasjon finner sted, er det naturlig å ta utgangspunkt i ordlyden i Grunnloven § 26 annet ledd. Det heter her at « ... Traktater hvis Iværksættelse efter Konstitutionen nødvendiggjør en ny Lov ..., bliver først bindende, naar Storthinget har givet sit Samtykke dertil ». Etter ordlyden er det derfor tilstrekkelig at Stortinget har gitt sitt ratifikasjonssamtykke, og det er ikke noe krav om at lovendringene vedtas på forhånd.

       I de fleste tilfelle blir spørsmålene om ratifikasjonssamtykke og lovendring behandlet parallelt. Men det finnes endel eksempler i praksis på at en traktat er blitt ratifisert før de nødvendige lovendringer forelå. Dette gjelder blant annet for EØS-avtalen sammenholdt med gjennomføringen av det avledete regelverk, jf fra Justisdepartementets sakområde Ot.prp. nr. 4 (1995-1996) om lov om endringer i lov om aksjeselskaper m v (EØS-tilpasning), jf lov 22. desember 1995 nr 80 . Det vises videre til den praksis som fremgår av særskilt brev i dag til Utenrikskomiteen, og til svaret på spørsmål 16 fra Senterpartiets stortingsgruppe.

       Dette viser etter min mening at praksis i forholdet mellom ratifikasjonssamtykke og lovvedtak går klart ut over de rammer som ville følge av tradisjonell statsrettslig teori, og også ut over de tilfelle som er omtalt i Transformasjonskomiteens innstilling. Det synes klart at Stortinget ved flere anledninger må ha vært fullt oppmerksom på forholdet. På denne bakgrunn må det være berettiget med en fortolkning av Grunnloven § 26 annet ledd som dekker opp denne praksis.

       Det kan sies å være flere reelle hensyn som gjør seg gjeldende når det gjelder spørsmålet. For det første bør Stortinget være orientert om hvilke konsekvenser det må få for norsk rett at Norge slutter seg til en traktat. Dette hensynet kan imidlertid varetas også gjennom stortingsproposisjonen om ratifikasjonssamtykke. Skulle Stortinget ha behov for å vurdere konkrete lovendringsforslag før det tar stilling til ratifikasjonsspørsmålet, har det alltid den mulighet å utsette behandlingen av en stortingsproposisjon om ratifikasjonssamtykke til det er fremmet odelstingsproposisjon om de aktuelle lovendringer. For det annet må det unngås at Norge gjør seg skyldig i brudd på sine folkerettslige forpliktelser ved ikke ha gjennomført i nasjonal lovgivning de krav som traktaten stiller. Dette kan sikres selv om ratifikasjon finner sted før lovvedtaket, forutsatt at traktaten etter sitt eget innhold ikke trer i kraft umiddelbart ved ratifikasjon (eller på et tidspunkt før lovvedtaket trer i kraft). Dette hensynet kan derfor ikke innebære en regel om at nødvendige lovendringer alltid må være vedtatt før ratifikasjon. For det tredje kan det undertiden være ønskelig med en rask ratifikasjon fra norsk side, for å bidra til at traktaten får økt internasjonal oppslutning. Det kan også tenkes at ratifikasjonsspørsmålet er forholdsvis oversiktlig eller av prinsipiell art, mens den konkrete gjennomføring i norsk rett kan reise omfattende konkrete og tekniske detaljspørsmål som det kan være tidkrevende å utrede. Også i slike tilfelle kan det være rasjonelt å ratifisere traktaten før de nødvendige lovendringer blir vedtatt.

       På denne bakgrunn er det etter min mening lite tvilsomt at Grunnloven § 26 annet ledd ikke stiller noe krav om at de nødvendige lovendringer må være vedtatt før ratifikasjon finner sted. Spørsmålet har også vært vurdert av Utenriksdepartementet, som har samme syn.

Spørsmål 13:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9 mai sa justisministeren: « Men vi har ikke sagt noe om når vi skal ratifisere konvensjonen. » Når forventer justisministeren at regjeringen vil ratifisere konvensjonen?

Svar:

       Regjeringen tar sikte på at Samarbeidsavtalen kan ratifiseres umiddelbart etter at Stortinget har gitt sitt samtykke.

Spørsmål 14:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa justisministeren: »Jeg må si at hvis det eneste som sikrer personvernet i Schengen-sammenheng, var akkurat dette kontrollorganet her, da virker det ikke betryggende. Men det er jo faktisk en del andre foranstaltninger som skal gjøre at personvernet sikres. » Hvilke andre foranstaltninger henvises det til, og er det noen andre slike foranstaltninger som er viktigere enn kontrollorganet for SIS?

Svar:

       Etter regjeringens syn er de nasjonale foranstaltningene svært viktige. Nasjonal lovgivning og praktisering vil jo representere SIS i praksis. Som kjent er EU-landene bundet av EUs personverndirektiv og det er en forutsetning for å kunne tiltre samarbeidet at landene har en personvernlovgivning som er minst like streng som Europarådets personvernkonvensjon.

       Schengen-konvensjonen legger også rammer for hva som kan legges inn i SIS og den nærmere behandlingen av informasjonen.

       Se også svar på spørsmål 9 og 10.

Spørsmål 15, 16, 17:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9. mai sa Odd B Malme: « Derfor har man tatt artikkel 96 på CD-ROM, og den sendes da ut til ambassadene under meget strenge sikkerhetstiltak .... Så langt vi har fått informasjon rundt dette, føles denne distribusjonsmåten betryggende så langt. » Angående samme tema sa Justisministeren : « Jeg vil nå gå og se mer på det som er blitt sagt, og det eksempler som er kommet, og så vil jeg komme tilbake til Stortinget og si hva jeg mener om akkurat dette her ». Justisministeren sa også i et senere svar, men angående samme tema følgende: « Men jeg mener det ville være feil her å gå god for det ene eller andre praktiske opplegget. » Hvor mange ambassader og konsulater er det som mottar den delen av SIS som gjelder artikkel 96 på CD-ROM?

       Mener Justisministeren det er betryggende at den delen av SIS som gjelder artikkel 96 distribueres til Schengen-landenes ambassader på CD-ROM?

       Når er Justisministeren villig til å gå god for det praktiske opplegget som knytter seg til utveksling av data som ligger i SIS?

Svar:

       Spørsmålet om bruk av CD-ROM dreier seg om distribusjonsmetode. Generelt vil enhver distribusjonsløsning måtte vurderes opp mot det selvsagte krav om sikkerhet og stabilitet i bruk av informasjonen.

       Den norske observatørstatus i Schengen innebærer ikke at vi fra norsk side deltar i det operative Schengen-samarbeidet. Norge verken mottar eller sender opplysninger relatert til SIS, heller ikke på CD-ROM. Det er følgelig ikke i den nåværende situasjon aktuelt fra norsk side å delta i forsendelse og bruk av opplysninger lagret på CD-ROM.

       Vi har fått opplyst at det er tre av Schengen-landene som benytter seg av CD-ROM for å distribuere opplysninger lagret etter artikkel 96 i Schengen-konvensjonen. Dette dreier seg om Benelux-landene (Belgia, Nederland og Luxembourg), som distribuerer disse opplysningene på CD-ROM til noen av sine utenriksstasjoner til bruk ved visautstedelser. Disse tre landene har et tett samarbeid seg imellom. Det er Nederland som på vegne av alle tre land mottar opplysningene fra det nasjonale nederlandske SIS-kontoret i form av en datatape, og som fører opplysningene fra datatapen over på CD-ROM. Datatapen fraktes fysisk i en håndkuffert under bevoktning. Håndkufferten er konstruert slik at innholdet ødelegges dersom den forsøkes åpnet av en person som ikke er autorisert for dette. Når innholdet i datatapen er ført over til CD-ROM, blir CD-ROM-platene sendt til de aktuelle ambassader og konsulater som diplomatpost via kurertjenestene i de tre lands utenriksdepartementer. Forsendelse som diplomatpost innebærer at CD-ROM-platene sendes forseglet og med såkalt personlig kurer. Den person som er kurer har ikke adgang til å åpne forsendelsen, og det kontrolleres alltid ved ankomst at seglet ikke er brutt. Kureren har plikt til ikke å slippe forsendelsen av syne før den er overlevert til ambassaden eller konsulatet. Der oppbevares den etter strenge retningslinjer, som bl.a. innebærer at CD-ROM-platene holdes nedlåst i en safe når de ikke er i bruk, og at kun autorisert personell har tilgang til å bruke dem, og kun for de formål de er ment å skulle tjene. CD-ROM-platene distribueres en gang i måneden. Det er en spesiell destruksjonsprosedyre for plater som ikke lenger skal benyttes.

       Det er opp til hvert enkelt Schengen-land på bakgrunn av nasjonale regler å velge den distribusjonsmåte som er sikkerhetsmessig forsvarlig i det enkelte tilfelle. Norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet vil bl.a. innebære at det igangsettes arbeid for å gjennomføre norsk tilknytning til SIS. Som ledd i dette arbeidet, vurderes ulike tekniske løsninger for hvorledes norske utenriksstasjoner skal få tilgang til de SIS-opplysninger de er forutsatt å ha etter Schengen-reglene når de skal behandle visumsøknader. Bruk av CD-ROM er en av flere mulige løsninger som i tiden fremover vil bli nærmere vurdert for enkelte av de norske utenriksstasjonene. Andre aktuelle løsninger innebærer at CD-ROM ikke vil bli benyttet.

Spørsmål 18:

       I Utenrikskomiteens åpne høring 9 mai sa Justisministeren at man har satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere behovet for gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy i forhold til Schengens regelverk. Videre ble det sagt at denne arbeidsgruppen skal være ferdig før Stortingets behandling av saken. Når vil denne arbeidsgruppen avslutte sitt arbeid, og når og på hvilken måte vil Stortinget bli orientert om arbeidsgruppens konklusjoner?

Svar:

       Arbeidsgruppen skal være klar med foreløpige konklusjoner før stortingsdebatten om Schengen finner sted 9. juni.

Spørsmål 19:

       Hvilken status vil arbeidsgruppens konklusjoner ha, når det vitterlig er eksekutivkomiteen som etter artikkel 3 i Schengen-avtalen tar avgjørelser på dette området?

Svar:

       Schengen-konvensjonen innholder regler om kontroll på ytre Schengen-grenser. Eksekutivkomiteen har fastsatt nærmere regler for så vidt gjelder kontroll av skipstrafikk, herunder fiskefartøy. Det vises til St.prp. nr. 42 (1996-1997) der reglene er nærmere beskrevet.

       Det er opp til det enkelte Schengen-land å finne frem til gode og praktiske ordninger for nasjonal gjennomføring av Schengen-reglene. Oppgaven til den interdepartementale arbeidsgruppen er å vurdere behovet for nærmere gjennomføringsbestemmelser i forhold til fiskefartøy og, innenfor rammen av Schengen-konvensjonen og de vedtak eksekutivkomiteen har fattet, å sikre at det ved anvendelse av Schengen-reglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.

       For så vidt gjelder eventuelle nye regler som måtte bli vedtatt av eksekutivkomiteen på dette området, minner jeg om Samarbeidsavtalens artikkel 3 som slår fast at Norge og Island på uavhengig grunnlag beslutter om man vil godta beslutninger truffet i Schengen.

Spørsmål 20:

       Grete Faremo uttalte etter forhandlingene at « Norge har fått gjennomslag for alle krav i forhandlingene i Schengen ». I høringen overlot justisministeren til Berit Fosheim å svare på hvilke konkrete krav Faremo her sikter til. Fosheim svarte at gjennomslaget var kommet på de institusjonelle løsninger. Betyr dette at Norges eneste reelle gjennomslag i forhandlingene er at vi får lov å melde oss ut av Schengen dersom Eksekutivkomiteen gjør et vedtak vi er uenig i ?

Svar:

       Som det fremgår av samarbeidsavtalens innhold knytter den seg til hvilken tilslutningsform Norge skulle ha til Schengen-samarbeidet, ikke til Schengen-konvensjonens innhold. De viktigste punktene i avtalen er:

       Art. 2 som gir deltagelsesrett i alle Schengen-fora med møte- og forslagsrett, og der det også etableres en egen konsultasjonsordning for spørsmål som diskuteres i EU-sammenheng og som er relevante for Schengen-samarbeidet.

       Art. 3 som slår fast at Norge og Island på uavhengig grunnlag beslutter om man vil godta beslutninger truffet i Schengen.

       Art. 4 som fastslår at samarbeidet innenfor den nordiske passunion skal fortsette.

       Art. 6 som slår fast at avtalen ikke gjelder tollkontroll og

       Art. 10 som regulerer en gjensidig oppsigelsesadgang i tillegg til den som følger av at et vedtak i Eksekutivkomiteen ikke kan godtas.

Spørsmål 21:

       Hvor mange personer er registrert i Interpols databaser?

Svar:

       På forespørsel har Generalsekretariatet opplyst at det totale antall personer er 180.000. I AFS er det registrert ca 160.000 personer.

Spørsmål 22:

       I et svar til SVs Stortingsgruppe av 25.04.97 setter Justisministeren opp beregningene som Statens vegvesen bruker i sine nyttekostnader når f.eks. en trailer blir sittende i en time kø ved en kontrollstasjon. Er det noen forskjell på om biler og vogntog blir stående i passkontrollkø eller tollkontrollkø når det gjelder kostnader?

Svar:

       Ventetidskostnadene regnet i 1995-priser er av Statens Vegvesen beregnet til kr 272,10 for tunge biler og kr 84,50 for personbiler pr. time.

       Kostnadene vil selvsagt variere avhengig av hvor omfattende kontroll som utføres. For så vidt gjelder tollkontroll, er det utformet prosedyrer som gjør at den ordinære, kommersielle varetrafikk i liten grad blir oppholdt i tollkontroll ved grensepassering. Landeverts vareførsel i EU- og EØS-området går normalt under en transitteringsprosedyre som innebærer at man ved grensepassering kun avgir en grensepasseringsattest og således kan passere videre uhindret. Endelig tollbehandling og kontroll skjer ved ankomst til varemottakers hjemtollsted.

       Det er kun ved mistanke om ulovlig vareførsel at transportmidlene blir underlagt nærmere tollkontroll ved grensen.

       I motsetning til tollkontrollen skal passkontrollen skje ved grensekryssing. Transportmidlene kan bli oppholdt i passkontroll for å slippe inn i landet, men unngår tollkontroll på grunn av transitteringsprosedyren som nevnt. Dermed blir passkontrollen et vesentlig hinder for dagens varetransport.

II. Spørsmål fra Senterpartiets stortingsgruppe.

Spørsmål 1:

       Justisministeren sa i høyringa 9. mai om vurderinga av grunnlovsspørsmåla i samband med Samarbeidsavtalen: « Det er klart det kan diskuteres. Jeg ser at man har etterlyst litt mer pro et contra i det som står om dette. Det vil bestandig være en vurderingssak ». Dei som har etterlyst dette, er m.a. dei tre høyringsinnkalla juristane Fredrik Sejersted, Ståle Eskeland og Eivind Smith. Statsråden sa også om utlevering til Stortinget av dei drøftingsnotat som er laga i departementet at « Jeg tror at vi i hvert fall bør si at vi må få en henstilling, og så skal vi vurdere dette ».

       På denne bakgrunnen ber ein statsråden om å oversende Stortinget alle skriftlege vurderingar departementet har utført eller innhenta frå UD (jf. svar på spørsmål tidlegare) omkring dei rettslege aspekta ved Grunnlovsspørsmåla Samarbeidsavtalen reiser?

Svar:

       Av prinsipielle grunner finner jeg det ikke riktig å utlevere de notater om grunnlovspørsmålene som ble utarbeidet i Justisdepartementets lovavdeling i forbindelse med samarbeidsavtalen med Schengen-landene. Notatene er utarbeidet som interne dokumenter til bruk for saksforberedelsen i Justisdepartementets politiske ledelse, og ikke med sikte på offentliggjøring.

       Jeg føyer til at jeg gjerne bidrar til å belyse forholdet til Grunnloven gjennom svar på spørsmål fra komiteens medlemmer, og viser i så måte blant annet til mine svar på spørsmål 7, 8, 10, 16 og 21 nedenfor.

Spørsmål 2, 3, 4, 5 og 6:

       Politiinspektør Odd Malme sa på høyringa 9. mai dette: « Derfor har man tatt artikkel 96 på CD-rom, og den sendes da ut til ambassadene under meget strenge sikkerhetstiltak... »

       Artikkel 96 er heimel for registrering av nesten 90% av alle persondata i SIS. Statsråden ville ikkje svara på om regjeringa ikkje har innvendingar mot ein slik praksis. Korleis skjer denne distribusjonen av persondata?

       Til kor mange og kva for ambassadar og konsulat vert CD-ROM-platene distribuerte?

       Korleis vert gamle versjonar av platene tekne vare på?

       Korleis vert produksjonen av platene, distribusjonen, bruken av opplysningane og oppbevaring av platene kontrollert, og kven har ansvaret for kontrollen?

       Har regjeringa innvendingar mot ein slik praksis, og korleis vurderer statsråden at personvernet vert respektert?

Svar:

       Den norske observatørstatus i Schengen innebærer ikke at vi fra norsk side deltar i det operative Schengen-samarbeidet. Norge verken mottar eller sender opplysninger relatert til SIS, heller ikke på CD-ROM. Det er følgelig ikke i den nåværende situasjon aktuelt fra norsk side å delta i forsendelse og bruk av opplysninger lagret på CD-ROM.

       Vi har fått opplyst at det er tre av Schengen-landene som benytter seg av CD-ROM for å distribuere opplysninger lagret etter artikkel 96 i Schengen-konvensjonen. Dette dreier seg om Benelux-landene (Belgia, Nederland og Luxembourg), som distribuerer disse opplysningene på CD-ROM til noen av sine utenriksstasjoner til bruk ved visautstedelser. Disse tre landene har et tett samarbeid seg imellom. Det er Nederland som på vegne av alle tre land mottar opplysningene fra det nasjonale nederlandske SIS-kontoret i form av en datatape, og som fører opplysningene fra datatapen over på CD-ROM. Datatapen fraktes fysisk i en håndkuffert under bevoktning. Håndkufferten er konstruert slik at innholdet ødelegges dersom den forsøkes åpnet av en person som ikke er autorisert for dette. Når innholdet i datatapen er ført over til CD-ROM, blir CD-ROM-platene sendt til de aktuelle ambassader og konsulater som diplomatpost via kurertjenestene i de tre lands utenriksdepartementer. Forsendelse som diplomatpost innebærer at CD-ROM-platene sendes forseglet og med såkalt personlig kurer. Den person som er kurer har ikke adgang til å åpne forsendelsen, og det kontrolleres alltid ved ankomst at seglet ikke er brutt. Kureren har plikt til ikke å slippe forsendelsen av syne før den er overlevert til ambassaden eller konsulatet. Der oppbevares den etter strenge retningslinjer, som bl.a. innebærer at CD-ROM-platene holdes nedlåst i en safe når de ikke er i bruk, og at kun autorisert personell har tilgang til å bruke dem, og kun for de formål de er ment å skulle tjene. CD-ROM-platene distribueres en gang i måneden. Det er en spesiell destruksjonsprosedyre for plater som ikke lenger skal benyttes.

       Det er opp til hvert enkelt Schengen-land på bakgrunn av nasjonale regler å velge den distribusjonsmåte som er sikkerhetsmessig forsvarlig i det enkelte tilfelle. Norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet vil bl.a. innebære at det igangsettes arbeid for å gjennomføre norsk tilknytning til SIS. Som ledd i dette arbeidet, vurderes ulike tekniske løsninger for hvorledes norske utenriksstasjoner skal få tilgang til de SIS-opplysninger de er forutsatt å ha etter Schengen-reglene når de skal behandle visumsøknader. Bruk av CD-ROM er en av flere mulige løsninger som i tiden fremover vil bli nærmere vurdert for enkelte av de norske utenriksstasjonene. Andre aktuelle løsninger innebærer at CD-ROM ikke vil bli benyttet. Ved vurderingen av distribusjonsløsning vil det bli lagt vekt på sikkerhet og stabilitet i bruk av informasjonen.

Spørsmål 7 og 8:

       I den svenske promemoriaen om Schengen (Ds 1997:38) heiter det på s. 74 at « De rättigheter og skyldigheter som de polismän som utövar övervaking och forföljande här i landet har enligt artikel 40 og 41 till stor del är sådana att deras verksamhet bør betraktas som myndighetsutövning här ». Vurderer statsråden tilsvarande i Noreg som utøving av politimyndigheit?

       Dersom det er nokon skilnad mellom svensk og norsk rett som tilseier ulik vurdering av spørsmålet i nr. 7, kva for skilnader er det?

Svar:

       Begrepet myndighetsutøving er et grunnleggende begrep i offentlig rett, og brukes i forskjellige sammenhenger. Som eksempel kan vises til forvaltningslovens definisjon av begrepet vedtak, jf forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Hva som regnes som myndighetsutøving, kan i noen grad variere med den rettslige sammenheng begrepet står i. Det er da enda klarere at det kan forekomme ulikheter når begrepet brukes i forskjellige lands rett.

       Etter den svenske regeringsformen 10 kap 5 § fjerde ledd kan riksdagen bare med 3/4 flertall samtykke i at « rättskipnings- eller förvaltningsuppgift » som « innefattar ... myndighetsutvvning » overlates til bl a en annen stat. Schengen-konvensjonen artikkel 40 og 41 innebærer for Sveriges del at finsk og norsk politi vil få visse beføyelser på svensk territorium. Det fremgår av departementspromemoriaen Ds 1997:38 s 74 at man har betraktet en stor del av beføyelsene etter Schengen-konvensjonen som « myndighetsutvvning », slik at den nevnte bestemmelsen i regeringsformen får anvendelse.

       Etter norsk statsforfatningsrett stiller spørsmålet seg noe annerledes. Grunnloven gjør ikke bruk av begrepet myndighetsutøving, og etter konstitusjonell praksis er det på det rene at Grunnloven § 1 og 26 gir en viss adgang for Norge til å slutte seg til en traktat som sikter på å la andre staters myndigheter få utøve visse beføyelser på norsk territorium. Denne adgangen vil foreligge - innenfor begrensede rammer - når traktatbestemmelsen har preg av gjensidig, praktisk samarbeid mellom stater om forhold med tilknytning til begge stater. For forholdet til Grunnloven synes det således å være uten betydning om politiets beføyelser etter Schengen-konvensjonen artikkel 40 og 41 bør klassifiseres som myndighetsutøving eller ikke.

       Grensetollsamarbeidet med Sverige bygger på denne forståelsen av Grunnloven, jf St.prp. nr. 24 (1959-1960). I vedlegg 2 til proposisjonen er det inntatt en betenkning av professor Castberg, der det bl a heter: « Efter min mening er grunnlovens § 1 ikke til hinder for at visse spesielle, begrensede myndighetsfunksjoner utøves med traktatmessig hjemmel av en annen stats myndighetsorganer innen den norske stats område. »

       Regjeringen anser den rett til observasjon og forfølgelse på norsk territorium som Schengen-konvensjonen artikkel 40 og 41 etter omstendighetene kan gi polititjenestemann fra en annen stat, for å ligge innenfor de rammer som er beskrevet ovenfor.

Spørsmål 9:

       Legg Statsråden opp til at Noreg i bilaterale avtalar med Sverige og Finland skal tillata utanlandske politimenn å pågripe mistenkte, slik den svenske regjeringa legg opp til, jf. Ds 1997:38 s. 70?

Svar:

       Regjeringen vil avgi slik erklæring som omhandlet i proposisjonen s. 31. Det innebærer at det i praktiseringen av konvensjonens art. 41 ikke legges tidsmessige eller geografiske begrensninger på forfølgingsretten, at det forfølgende politi skal ha adgang til å pågripe den forfulgte og at forfølging kan skje for alle overtredelser som kan medføre utlevering.

       Dette er for øvrig i tråd med gjeldende praksis mellom de nordiske land.

Spørsmål 10:

       I Finland krevst 2/3 fleirtal for medlemskap i Schengen. Grunnlova stiller krav om det. Statsråden har tidlegare oversendt Riksdagsordning § 69 og Grunnlova § 1 og § 2 som dei relevante heimlane. Den finske § 1 er i sitt innhald særs lik den norske § 1. Kva er det som gjer at statsråden kjem fram til ei anna tolking enn sin finske kollega?

Svar:

       Generelt kan sies at de finske grunnlovene (Regeringsformen og Riksdagsordningen) må forstås på bakgrunn av forhistorie, praksis og tolkingstradisjon i Finland, som meget vel kan atskille seg fra den norske. Den finske regeringsformen 1 § lyder: « Finland är en suverän republik, vars konstitution er fastställd genom denna regeringsform och övriga grundlagar. »

       Fortolkningen av den norske Grunnloven må skje under hensyntaken til praksis og tolkingstradisjon i Norge. Hvordan utenlandske grunnlover blir fortolket i de respektive land, har prinsipielt liten betydning for forståelsen av den norske Grunnloven selv om bestemmelsenes ordlyd ligger nær hverandre.

Spørsmål 11:

       Det er sett ned ei arbeidsgruppe for å drøfta kva for regelverk som gjeld for kryssing av yttergrenser med m.a. fiskefartøy. Er det fleire område innanfor Schengen-konvensjonen der regelverket er så uklårt at det er aktuelt å utgreia det nærare?

Svar:

       Schengen-samarbeidet er praktisk og dynamisk i sin form. Det vil derfor til enhver tid foretas utredninger om den nærmere praktisering av Schengen-konvensjonen. Det skjer i Schengens arbeidsgrupper, i nordisk sammenheng - f.eks. om politisamarbeidet og i spørsmål knyttet til grensekontroll og innreisebetingelser (f.eks. innenfor Nordisk Utlendingsutvalg) - og nasjonalt.

Spørsmål 12:

       I samarbeidsavtalens artikkel 5 heiter det at avtalen ikkje gjeld for Svalbard. Når Svalbard vert liggande utanfor Schengen-området, kva for reglar for utreisekontroll, innreisekontroll, passplikt vil gjelde for reiser til og frå Svalbard?

Svar:

       Hovedgrunnen til at Svalbard ikke omfattes er at etter Svalbardtraktaten har traktatpartene lik adgang til øygruppen. Norsk utlendingslovgivning gjelder derfor heller ikke på Svalbard. Samarbeidsavtalen vil ikke innebære vesentlige endringer i de rutiner som praktiseres i dag.

Spørsmål 13:

       Kva tid vil regjeringa ratifisera Samarbeidsavtalen dersom Stortinget gjev samtykke til ratifikasjon?

Svar:

       Regjeringen tar sikte på at Samarbeidsavtalen kan ratifiseres umiddelbart etter at Stortinget har gitt sitt samtykke.

Spørsmål 14:

       Under høyringa 9. mai sa statsråden: « Nå er det i offentlighetsloven noe jeg faktisk mener er ganske viktig, og det er at en del organinterne dokument ikke skal gis innsyn i » (vår utheving). Kva for heimel i Offentlegheitslova nyttar statsråden som grunnlag for dette synet?

Svar:

       Hjemmelen for å avslå innsyn i dokumenter som Justisdepartementet har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse under arbeidet med St.prp. nr. 42 (1996-1997) er offentlighetsloven § 5 første ledd.

Spørsmål 15:

       I høyringa 9. mai hevda ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer at gjennomføringa av den nordiske miljøvernkonvensjon, underteikna i 1974, var « et klart eksempel på et nytt felt, at hovedanbefalingen ikke er uttrykk for et bindende statsrettslig synspunkt ». Backer sa at « etter at ratifikasjonen hadde funnet sted med samtykke fra Stortinget, fremmet man forslag om de nødvendige lovendringer, som ble vedtatt gjennom egen lov i 1976 ». Av St.prp. nr. 2 (1974-1975) går det klårt frem at det ikkje var påvist behov for naudsynte lovgjevingstiltak, og lovproposisjon ( Ot.prp. nr. 22 (1975-1976) ) legg til grunn at lovfestinga skjer av andre grunnar (for å gje konvensjonen « tilstrekkelig tyngde »). Meiner statsråden at gjennomføringa av den nordiske miljøvernkonvensjonen tener som døme for den framgangsmåten statsråden legg opp til i Schengen-saka?

Svar:

       Om dette spørsmålet viser jeg til særskilt brev i dag til Utenrikskomiteen. For ordens skyld nevner jeg at den aktuelle stortingsproposisjon var St.prp. nr. 22 (1974-1975), og den aktuelle lovproposisjon Ot.prp. nr. 30 (1975-1976) .

Spørsmål 16:

       Kan statsråden dokumentera praksis for tidspunkta for Stortingets samtykke til ratifisering, sjølve ratifiseringa og lovvedtak som har vore naudsynte pga. ratifiseringa i traktatsaker etter NOU 1972:16?

Svar:

       Det er ikke mulig innenfor den tidsfrist som er satt, å gi noen sikker og fullstendig oversikt over praksis siden 1972 i samtlige traktatsaker som kan ha gitt grunnlag for lovendring. Man legger til grunn at i de fleste sakene har regjeringen fremmet proposisjon om ratifikasjonssamtykke og nødvendige lovendringer samtidig eller omtrent samtidig. Det er samtidig noen saker hvor man ikke har forholdt seg slik, men sørget for de nødvendige lovendringer etter at traktaten var ratifisert. Jeg viser til følgende eksempler på at lovendringene er vedtatt etter ratifikasjon:

1)

EØS-avtalen ble ratifisert 19 november 1992 i henhold til Stortingets samtykke gitt ved vedtak 16 oktober 1992, jf St.prp. nr. 100 (1991-1992) og Innst.S.nr.248 (1991-1992). Ratifikasjonen omfattet både EØS-avtalens hoveddel, protokoller og vedlegg om EØS-relevante deler av EFs avledete regelverk. De nødvendige lovendringer for å gjennomføre det avledete regelverk som er nedfelt i EØS-avtalens vedlegg, ble i enkelte tilfeller foreslått og vedtatt på et senere tidspunkt. Fra Justisdepartementets sakområde pekes det særlig på Ot.prp. nr. 4 (1995-1996) om lov om endringer i lov 4 juni 1976 nr 59 om aksjeselskaper m v (EØS-tilpasning), jf proposisjonen s 3 og 6. Proposisjonen ble fremmet 27 oktober 1995 på bakgrunn av Stortingets tilbakesending av Ot.prp. nr. 36 (1993-1994) , og lovforslaget ble sanksjonert som lov 22 desember 1995 nr 80 .

2)

Avtalen om opprettelse av Verdens handelsorganisasjon (WTO) ble ratifisert i desember 1994 etter Stortingets samtykke 30 november 1994, jf St.prp. nr. 65 (1993-1994) og Innst.S.nr.43 (1994-1995). De nødvendige lovendringer på immaterialrettens område, jf St.prp. nr. 65 (1993-1994) s *169, ble foreslått i Ot.prp. nr. 73 (1995-1996) , fremmet 6 september 1996, og vedtatt som lov 20 desember 1996 nr 104. Det fremgår av St.prp. nr. 65 (1993-1994) s *167 flg at det også ville bli nødvendig med endringer i enkelte andre lover, og om en påkrevd endring i lovgivningen om offentlige innkjøp ble det sagt at den «skal være gjennomført innen Avtalens ikrafttredelse 1. januar 1996 » (s *170).I Innst.S.nr.43 (1994-1995) fremgår det av sammendraget av proposisjonen (s 13) at det vil være nødvendig med visse lovendringer. Flertallet uttrykker at det har merket seg regjeringens omtale av bl a de juridiske forhold knyttet til oppfølgingen av avtalen, og har ingen merknader til dette (s 17). Forslag om endringer i lov 27 november 1992 nr 116 om offentlige anskaffelser m v ble fremmet 17 november 1995 som Ot.prp. nr. 11 (1995-1996) og vedtatt ved lov 15 mars 1996 nr 15. Forslag om endringer i lov 27 november 1992 nr 117 om offentlig støtte ble fremmet 22 mars 1996 som Ot.prp. nr. 39 (1995-1996) og vedtatt ved lov 19 juli 1996 nr 59.

3)

Konvensjon om forbud mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen (kjemivåpenkonvensjonen) ble ratifisert 7 april 1994 i henhold til Stortingets samtykke 9 juni 1993, jf St.prp. nr. 77 (1992-1993) og Innst.S.nr.186 (1992-1993). Konvensjonen ble gjennomført i norsk rett ved lov 6 mai 1994 nr 10 og lov 23 juni 1995 nr 35, jf Ot.prp. nr. 25 (1993-1994) og Ot.prp. nr. 43 (1994-1995) .

4)

De forente nasjoners havrettskonvensjon 10 desember 1982 ble ratifisert 24 juni 1996 i henhold til Stortingets samtykke 11 juni 1996, jf St.prp. nr. 37 (1995-1996) og Innst.S.nr.227 (1995-1996). Konvensjonen ble gjennomført i norsk rett ved lov 28 juni 1996 nr 39 og lov 19 juli 1996 nr 57, jf henholdsvis Ot.prp. nr. 37 (1995-1996) og Ot.prp. nr. 42 (1995-1996) . Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 42 (1995-1996) uttalte Justiskomiteen - i tilknytning til uttalelser i proposisjonen - i Innst.O.nr.67 (1995-1996) s 2: « Komiteen har merket seg at havrettskonvensjonen vil være bindende for Norge 30 dager etter at ratifikasjonsdokumentet er inngitt. De nødvendige endringer i straffelovgivningen må da være gjennomført. »

5)

For så vidt gjelder behandlingen av spørsmålet om ratifikasjon av en konvensjon om erstatningsansvar som følge av undersøkelse etter og utvinning av undersjøiske mineralforekomster, inngått i London 1 mai 1977, jf St.prp. nr. 146 (1978-1979) og Innst.S.nr.146 (1979-1980), vises det til særskilt brev til Utenrikskomiteen.

Spørsmål 17:

       Kan statsråden setja opp eit samla oversyn over alle dei lovendringar og forskriftsendringar gjennomføring av Samarbeidsavtalen krev?

Svar:

       Det er gjort rede for hvilke lov- og forskriftsendringer som er nødvendige under omtalen av det enkelte samarbeidsområde i proposisjonens kap. 5. Vedlagt følger en samlet oversikt. Etter mitt syn dreier dette seg om mindre justeringer.

       I proposisjonens kap 5 er det under hvert avsnitt gjort rede for forholdet til gjeldende rett og praksis - her fremgår de nødvendige lovendringer samt alle forskriftsendringer av betydning. Her gis en oversikt:

Lovendringer

-	Utlendingsloven § 27 vil måtte endres for å fange opp enkelte nye innreisevilkår

-	Utlendingsloven § 25 må endres for å inkludere lufthavntransittvisum

-	Utlendingsloven § 46 må endres slik at det går frem at transportøransvaret også gjelder busstransportører

-	Det må innføres hjemmel i utlendingsloven for å tilbakeføre asylsøker som har endelig avslag i et annet Schengen-land.

-	Det må også innføres hjemmel (alternativt konsesjon fra Datatilsynet )for utveksling av individuell informasjon etter Schengen-konv. art 38.

-	Våpenloven § 10 bør endres til skal-regel mht. tilbakekall av våpenkort når innehaveren ikke er er edruelig og pålitelig eller uskikket.

-	Utleveringsloven § 24 nr. 3 må endres slik at det fremgår at man ikke kan avslå begjæringer om ransaking og beslag iht. utleveringsloven § 4-4

-	Straffeloven § 12 a annet ledd må endres for å fjerne unntaket om negativ rettskraft

-	Utleveringsloven § 5 må endres for å fange opp den erklæring Norge har avgitt om at forbehold til terrorismekonvensjonen art 13 ikke skal gjelde i forhold til Schengen-land.

-	Utleveringsloven må også endres for å fange opp forenklede rutiner etter Schengen-konvensjonen art. 66 når samtykke foreligger.

       Avslutningsvis nevnes at opprettelse av SIS vil kunne skje innen rammene av gjeldende rett. Saken er imidlertid prinsipielt viktig, og det legges derfor opp til at reglene om den nasjonale delen av SIS gis i egen lov.

Forskriftsendringer

-	Utlendingsforskriften § 87 må endres for å fange opp rutinemessig utgående passkontroll

-	Utlendingsforskriften må endres slik at det går frem at tredjelandsborgere som har gyldig oppholdstillatelse i Schengen unntas fra visumplikt

-	Våpenforskriften bør endres slik at det fremgår at dispensasjon fra alderskravet bare kan gis når behovet er jakt eller konkurranseskyting.

Spørsmål 18:

       EU vedtok i 1995 ei felles haldning om å tolka flyktningomgrepet i Genèvekonvensjonen slik at den som flyktar frå ikkje-statlege undertrykkjarar ikkje skal vera flyktning. Med Samarbeidsavtalen vert hovudregelen at asylsøkjarar skal avvisast utan å få søknaden realitetsprøvd når dei alt er endelig avvist i eit anna Schengen-land. Kva vil dette få å seia for Noregs praktisering av flyktningomgrepet?

Svar:

       Når det gjelder spørsmålet om flyktningstatus etter Genèvekonvensjonen for personer som flykter fra ikke-statlige forfølgere varierer praksis noe mellom de ulike EU-landene. EUs felles holdning av 23. november 1995 gir rom for en mer restriktiv praktisering av flyktningbegrepet enn det som f.eks. er Sveriges syn. Også andre EU-land er imidlertid på linje med Sverige i dette spørsmålet. Forholdet er ellers at også andre Schengen-land i sine lovverk har beskyttelsesmekanismer for beskyttelsestrengende som anses å falle utenfor flyktningbegrepet, ikke ulikt den norske ordningen med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

       Den norske praktiseringen av flyktningbegrepet er for tiden under gjennomgang med sikte på å foreta en liberalisering. Praksis i andre land, og da særlig de nordiske, er et av flere hensyn som inngår i denne sammenhengen, ved siden av f.eks. råd og innspill fra UNHCR. Når det gjelder spørsmålet om tilbakeføring av asylsøkere som alt har fått endelig avslag i annet Schengen-land er utgangspunktet etter konvensjonen (artikkel 29 nr. 3) at bare et land skal være ansvarlig for søknaden. Enhver konvensjonspart bevarer imidlertid retten til, av særlige grunner, herunder spesielt den nasjonale lovgivning, å behandle en asylsøknad selv om ansvaret for behandlingen i utgangspunktet påhviler en annen konvensjonspart (artikkel 29 nr. 4). Det forhold at søkeren alt har fått endelig avslag på sin asylsøknad i den (i utgangspunktet) ansvarlige Schengen-stat gir ikke i seg selv søkeren noen rett til å få prøvet saken sin på nytt i Norge. I den utstrekning man vil stå overfor tilfeller der den (i utgangspunktet) ansvarlige Schengen-stat generelt sett fører en klart strengere asylpolitikk i relasjon til den aktuelle gruppen, vil dette kunne være et relevant moment i vurderingen av hvorvidt Norge likevel skal påta seg ansvaret for ny behandling av søknaden.

Spørsmål 19:

       Statsråden sa under høyringa at JSA ikkje fungerar tilfredstillande. Korleis meiner statsråden at JSA bør fungera?

Svar:

       Jeg påpekte i høringen at det er litt ulike synspunkter i de forskjellige land på hvor godt eller dårlig dette kontrollorganet fungerer. Jeg uttalte meg derfor ikke på en slik måte som fremgår av spørsmålet.

       JSA er et uavhengig kontrollorgan. Det er derfor først og fremst organet selv som må ta stilling til hvordan det best kan fungere. Under høringen av Datatilsynets direktør Georg Apenes 5. mai kom det imidlertid frem en bekymring for organets ressurssituasjon. Etter regjeringens syn bør JSA sikres tilstrekkelige ressurser til at det kan fungere effektivt.

Spørsmål 20:

       Under høyringa 9. mai kom det fram at Schengen-sekretariatet har sekretariatsfunksjon også for JSA. Korleis vert uavhengigheita til JSA likevel sikra?

Svar:

       Man er ikke kjent med at JSA har uttrykt noen form for betenkeligheter ved å nytte Schengen-sekretariatet til rent praktisk bistand. Dette sekretariatet har forøvrig først og fremst ansvaret for tekniske støttefunksjoner, som tilrettelegging av møter, tolking og oversettelser, også i Schengen-sammenheng. Det skulle derfor ikke være grunn til å  trekke JSAs uavhengighet i tvil av denne grunn.

Spørsmål 21:

       Juridiske ekspertar som Torkel Opsahl og Johs Andenæs hevda i 1967 i samband med eventuell assosiering med EF at Grunnlova ikkje opnar for den type tilknyting, sjølv om det berre bind staten folkerettsleg. Trass i ordlyden i § 93 annet ledd skriv Opsahl at: « en slik folkerettslig plikt overfor en organisasjon Norge ikke er med i, ville være noe nytt. Den kunne etter min mening heller ikke stiftes ved vanlig traktat etter Grunnloven § 26, med mindre plikten var av uvesentlig betydning ». Meiner statsråden at Samarbeidsavtalen er av « uvesentlig betydning »?

Svar:

       Den siterte uttalelse fra professor Torkel Opsahl (i hans betenkning inntatt i Dok.nr.10 (1966-1967) s 17 flg) tar som kjent sikte på en annen situasjon enn den som er til vurdering når det gjelder samarbeidsavtalen med Schengen-landene. Når man legger til grunn at Schengen-konvensjonen og samarbeidsavtalen ikke innebærer noen organisasjon, følger det uten videre at man er utenfor den situasjon professor Opsahl tok sikte på med det siterte utsagnet. Det pekes ellers på at Norge i henhold til samarbeidsavtalen er med i beslutningsprosessen i Schengen-samarbeidet og deltar på like fot med konvensjonsstatene i drøftelsene, unntatt i avstemningene. Det vises videre til at Norge etter samarbeidsavtalen artikkel 3 ikke blir bundet av avstemningsresultatet, som følgelig ikke er nok til å etablere en folkerettslig plikt for Norge. Også dette gjør at man ikke kan se at det siterte utsagnet kan anvendes på den foreliggende sak.

Spørsmål 22:

       Korleis meiner statsråden Stortinget bør informerast og konsulterast om Schengen-samarbeidet?

Svar:

       Stortinget vil i utgangspunktet bli orientert ved spørsmål om lovendringer, budsjett og på andre måter, i tråd med vår konstitusjon. I den utstrekning det skulle være behov for ytterligere informasjons- og konsultasjonsordninger, er det først og fremst Stortinget selv som må legge premissene for disse. Regjeringen vil selvsagt samarbeide om best mulige ordninger.

Spørsmål 23:

       Om utsetjingsspørsmålet sa statsråden i høyringa 9. mai: « Som kjent brukes høstsesjonen først og fremst til budsjettbehandling, og sannsynligheten for at en behandling ikke kan skje før våren 1998 er derfor stor. Det vil etter mitt syn kunne forsinke de praktiske tilrettelegginger som må til for at dette skal kunne tre i kraft. » Meiner Statsråden det er uråd for Utanrikskomiteen å sluttbehandla Schengen-proposisjonen hausten 1997 pga budsjettbehandlinga?

Svar:

       Uttalelsen var basert på en alminnelig erfaring om Stortingets arbeidssituasjon i høstssesjonen. Det er selvsagt bare Utenrikskomiteen selv som kan vurdere hvorvidt det kunne vært praktisk mulig å foreta sluttbehandlingen av Schengen-proposisjonen høsten 1997.

E. Spørsmål av 16. mai 1997 fra utenrikskomiteen til utenriksministeren og utenriksministerens svar av 20. mai 1997.

Spørsmål fra Høyres stortingsgruppe.

Spørsmål:

       I forbindelse med behandlingen av Schengen-avtalen i Stortinget har enkelte jurister hevdet at norsk statsrett ikke tillater ratifikasjon av en internasjonal avtale før alle de nødvendige lovendringer er vedtatt av Stortinget og sanksjonert i Statsråd.

       En ønsker en beskrivelse av hvorvidt ratifisering av EØS-avtalen fulgte dette prinsippet, og av hvorledes oppdateringen av EØS-avtalen vurderes i forhold til dette?

Svar:

       Jeg viser til brev av 20. ds., bilagt et spørsmål av 16. ds. fra Høyres Stortingsgruppe, om alle nødvendige lovendringer var vedtatt av Stortinget og sanksjonert i Statsråd før EØS-avtalen ble ratifisert, og om denne prosedyren også følges for EØS-komiteens beslutninger om endringer i EØS-avtalen.

       EØS-avtalen ble for Norges del ratifisert den 19. november 1992. Et fåtall lovendringer som skulle gjennomføre forpliktelser Norge hadde oppnådd overgangsperioder for, var ikke vedtatt av Stortinget på tidspunkter for ratifikasjon. Øvrige forpliktelser var da vedtatt, men ikke sanksjonert i Statsråd.

       Når det gjelder EØS-komiteens beslutninger om endringer i EØS-avtalen, pålegger EØS-avtalens artikkel 103 den enkelte part i avtalen å gjennomføre de forfatningsrettslige prosedyrer som måtte være nødvendig i forbindelse med en slik beslutning, innen 6 måneder etter at beslutningen er truffet. I motsatt fall risikerer man suspensjon av de deler av et vedlegg i EØS-avtalen som berøres av den angjeldende beslutning.

       Slike beslutninger behandles i Norge som traktatsaker. Stortingets samtykke må derfor innhentes for beslutninger som krever lov- eller annet stortingsvedtak, eller som forøvrig er av særskilt viktighet (jr. Grunnlovens § 26).

       I St.prp. nr. 100 (1991-1992) om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde ble artikkel 103 og forholdet til Stortinget omtalt på side 325 som følger: « Avtalens artikkel103 forutsetter at et vedtak i EØS-komiteen først kan bli bindende for vedkommende part når « forfatningsrettslige krav er oppfylt ». Det vil for Norges vedkommende si når Stortinget har gitt sitt samtykke. »

       I de Stortingspropisjoner om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger som hittil har vært fremlagt, har man formulert seg som følger mht. tidspunktet for meddelelse ihht. avtalens artikkel 103: « I samsvar med EØS-avtalens artikkel 103 nr. 1, (....) meldingar frå partane om at dei forfatningsmessige krava er oppfylde. For Noreg kan dette fyrst gjerast etter at Stortinget har gjeve samtykke etter reglane i § 26 andre leden i Grunnlova. » (fra St.prp. nr. 5 (1995-1996). Man har altså kun knyttet tidspunktet for meddelelse (samme virkning som ratifikasjon) til Stortingets vedtak om samtykke, ikke til at de nødvendige interne gjennomføringsvedtak (i form av lovvedtak) er truffet.

       I tråd med dette har man fulgt den praksis å meddele EØS-komiteen at de forfatningsrettslige krav er oppfylt for at en beslutning kan bli bindende for Norge, etter at Stortinget har gitt sitt samtykke, uavhengig av om det nødvendige lov- eller beslutningsvedtak er fattet.

       Utgangspunktet er at Stortinget alltid må anses bundet til å følge opp internasjonale forpliktelser som det har samtykket i at en fra norsk side skal påta seg, og det sentrale fra en statsrettslig synsvinkel må da være at proposisjonen om samtykke gir tilstrekkelig informasjon om de internrettslige konsekvenser. Kravet til eventuelle gjennomføringsvedtak før ratifikasjon må derfor anses som en ordensregel eller anbefaling. Det vises her til Frede Castberg, Norges Statsforfatning, 3. utgave 1964, Del I, s. 119 (« Denne regel (....) er ikke alltid blitt strengt etterlevet. »), som dessuten ser ut til å mene at regelen gjelder bare for traktater som krever lovendringer. Det vises også til Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 7. utgave 1990, s. 307 (« Dersom traktaten forutsetter ny lov, er den vanlige fremgangsmåte (....) ») (understrekningen er foretatt av meg).

       Jeg viser forøvrig også til svar fra Justisministeren på spørsmål 12 fra Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe.

Vedlegg 3

Referat fra åpne høringer

vedrørende St.prp. nr. 42 (1996-1997) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser

Høring mandag den 5. mai 1997:

Professor Thomas Mathiesen 1 Datatilsynet ved direktør Georg Apenes 10 Universitetsstipendiat Fredrik Sejersted 18 Professor Ståle Eskeland 27 Professor Eivind Smith 36

Høring fredag den 9. mai 1997:

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)     ved rådgiver Heini Ringel, og Flyktningerådet     ved gen.sekretær Ola H Metliaas og rådgiver Vigdis Vevstad 44 UDI Utlendingsavdelingen     ved direktør Petter Drefvelin og underdirektør Jon Arne Jensen 53 Kriminalpolitisentralen i Oslo     ved politiinspektør Tom Brunsell 58 Justisminister Gerd-Liv Valla, ledsaget av     eksp.sjef Berit Fosheim, eksp.sjef Inge Lorange Backer,     politiinspektør Odd B Malme og avd.direktør Jens Eikaas 66

---

Åpen høring i utenrikskomiteen
mandag den 5. mai 1997 kl. 10

Møteleder: Haakon Blankenborg

Sak:

       St.prp. nr. 42 (1996-1997) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser

Høring med professor Thomas Mathiesen

Tema: Personvern

       Haakon Blankenborg (A) (komiteens leiar): Møtet er sett. Eg vil ønskje Thomas Mathiesen velkommen til høyring om Schengen-avtala.

       Eg skal seie nokre ord om korleis vi har tenkt å leggje opp denne høyringa, sjølv om vi truleg må seie det om igjen for kvar enkelt sekvens. Vi har tenkt at dette skal vere ei høyring som liknar på ei normal komitehøyring, berre at denne er open. Det vil seie at dei som ber om ordet, forsøksvis skal få det i den grad vi har tid til det utan noka avgrensing i taletida for den enkelte, men slik at ein kan få gått gjennom dei spørsmåla ein måtte ha. Dei inviterte får høve til ei innleiing på inntil 10 minutt for å presentere sitt syn på det spørsmålet som dei er inviterte til å presentere syn på. Thomas Mathiesen er invitert spesielt for å snakke om personvern, men må gjerne også komme inn på andre sider undervegs om det skulle vere interesse for det. Vi tek sikte på at heile runden tek ca 50 minutt. Og det trur eg skulle vere det heile vi treng å seie om dette.

       Når det gjeld dei som er inviterte, er dei dels representantar for institusjonar, dels folk som er inviterte så å seie ut frå eigen kapasitet, av fagleg bakgrunn, og vi har debattantar som har presentert seg i den offentlege debatten, der det også kan vere interessant å få deira innspel. Thomas Mathiesen høyrer vel til den siste kategorien, dei som har engasjert seg i debatten. Eg vil også seie at poenget her ikkje er å få fram om ein er for eller mot Schengen, men å kaste lys over konsekvensar av å slutte seg til eller ikkje slutte seg til Schengen-avtala. Det er heile poenget med denne høyringa. Med dette vil eg gi ordet til Thomas Mathiesen.

       Thomas Mathiesen: Mange takk, og takk for invitasjonen til å komme hit for å redegjøre for noen synspunkter og informasjoner til utenrikskomiteen. La meg aller først si at det er tre momenter i, jeg hadde nær sagt, mitt forhold til Schengen som er viktig for meg å få frem: Det ene er Schengens fremmedpolitikk med visumregler og asylregler osv., som avtalen innebærer, og det andre er Schengens forhold til EU og det jeg oppfatter som Schengen som en motor for EU. De har fått på hjul noe som « store-EU » på en måte ikke har fått til. Det tredje er personvernproblematikken. Jeg er blitt bedt omå drøfte personvernproblematikken her, og det vil jeg da legge vekt på. Men jeg vil gjerne understreke at denne helheten utgjør bakgrunnen for meg og gjør meg urolig, for å si det slik, overfor Norges eventuelle samarbeid i Schengen-systemet.

       Kanskje jeg også skulle si noen få ord om mitt eget grunnlag for å snakke. Naturligvis er det konvensjonen, som vi alle har lest, og det er meget viktig, men i tillegg har jeg hatt anledning til å gjennomgå acquis'et som ligger til grunn for konvensjonen, og som er en del av dokumentmengden som følger konvensjonen. Da acquis'et ble offentliggjort i departementenes pressesenter, var det ordnet tematisk, noe som var veldig gunstig. Det var en god ordning. Det var lett å finne frem i den. Jeg har lagt merke til at den utgaven Stortinget har fått seg forelagt, ikke er ordnet på den måten, men ordnet kronologisk, og er, synes jeg atskillig vanskeligere å finne frem i.

       Det er en lang rekke dokumenter og samtaler osv., og jeg er med i et slags nettverk, kan man si, av personer i Europa, noe som omtrent siden 1993 har ført til inngående informasjon og strømmer av dokumenter frem og tilbake.

       For å forstå personvernproblematikken må jeg si noen få ord. For det første om Schengen-arbeidets formål, for det annet noe om Schengen-informasjonssystemet og for det tredje litt om SIRENE. Det er de tre punktene jeg vil ta opp.

       Jeg vil gjerne til å begynne med slå helt klart fast at formålet med Schengen-samarbeidet er mye videre enn kriminalitetsbekjempelse eller bekjempelse av tradisjonell alvorlig kriminalitet. Dette er meget viktig for å forstå helheten i det. Det fremgår av selve konvensjonen for det første, og jeg kan gi noen eksempler. I Schengen-informasjonssystemets formålsparagraf, eller artikkel 93, heter det at formålet er å opprettholde den offentlige orden og sikkerhet, herunder statens sikkerhet.

       I artikkel 6, om grensetrafikken over de ytre grenser, heter det at personkontrollen - det er i artikkel 6 nr. 2 a - « skal også omfatte undersøkelser for å avdekke og forebygge trusler mot den nasjonale sikkerhet og den offentlige orden ». I artikkel 46 nr. 1, som gjelder utveksling av direkteopplysninger mellom politietater i de forskjellige land, heter det at i særlige tilfeller kan man utveksle opplysninger i forbindelse med « rettslig forfølgning av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger ». Det handler om kriminalitet, men det er meget vage ord og ingen konkret mistanke er knyttet til begrepene. Så står det « eller handlinger som utgjør en trussel mot den offentlige orden og sikkerhet » - eller handlinger som utgjør en trussel mot den offentlige orden og sikkerhet. Det er jo meget vage og vide begreper, og det er helt klart at det her ikke er tale om kriminalitet overhodet i den delen av bestemmelsen.

       Det fremgår også av andre dokumenter, f.eks. i en meget viktig SIRENE-rapport fra det belgiske SIRENE-kontoret i 1994. Der påpekes det at registreringer i Schengen-informasjonssystemet nok kan overføres til Interpol, og dermed i en viss grad ut i verden, men samtidig også at SIS, eller Schengen-informasjonssystemet « ikke er ment å skulle erstatte eller imitere Interpol », og at de to organisasjonene er « totalt forskjellige ». Mens Interpol er et kriminalpoliti som muliggjør utveksling av informasjon om kriminelle, kriminelle metoder osv., er SIS ikke en kriminalpolititjeneste, men gir og utveksler informasjon med hensyn til personer rapportert av rettslige, administrative og politimessige myndigheter og av statens sikkerhetstjeneste - « as well as by the State security », som det står i originalen. Mens Interpols formål, sier rapporten, « er å koordinere kriminalitetsbekjempelsen, er SIS' formål å garantere sikkerheten innen Schengenlandene », således at alle fremmede som skal nektes innreise, skal registreres i SIS, så vel som personer som er innrapportert av statens sikkerhetstjeneste.

       Det er altså ikke jeg som hevder dette, det er Schengen selv.

       En meget viktig betenkning fra 27. februar 1997 fra EU-parlamentets utvalg om borgerlige frihetsrettigheter og indre anliggender om det europeiske informasjonssystem som Schengen-informasjonssystemet planlegges integrert med, heter det:

« Det europeiske informasjonssystem ... dreier seg nok om politisamarbeid, men ikke spesifikt om terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for internasjonal kriminalitet. Det sentrale mål ... er å etterspore personer som er etterlyst « nasjonalt » samt å overvåke bevegelsene av personer som skal overvåkes « nasjonalt », hvilket som følge av opphevelsen av de indre grenser ikke alltid er mulig lenger på nasjonalt plan. »

       Så jeg mener man kan fastslå at i dokumentene er det klart at kriminalitetsbekjempelse nok er med, men det er en flik av en mye større helhet som dreier seg om orden og sikkerhet, som er meget vage og meget omfangsrike begreper. Det er klart det kan inkludere alt fra terrorisme, som det er legitimt å drive med å forfølge, til helt andre typer handlinger.

       Det samme gjenspeiler seg i praksis. Jeg har gjennomgått rapporter som viser at SIS og SIRENE benyttes til å registrere og informere i massiv grad fremmede, asylsøkere som får avslag. Den tradisjonelle, alvorlige kriminaliteten har relativt små tallstørrelser.

       I en rapport fra det tyske innenriksministerium høsten 1995 viser det seg at 70 % av de 2,3 millioner tyske registreringer gjaldt uønskede fremmede. Nå kan det innbefatte kriminelle, men i samme rapport gis det en oversikt over SIRENE-samarbeidet, som jeg kommer tilbake til, og der fremgår det at disse uønskede fremmede i meget stor grad var asylsøkere som hadde fått avslag i Tyskland. Årsmeldingen fra sentralgruppen i Schengen viser et lignende bilde - 60 % uønskede fremmede og identitetspapirer i Tyskland, og for Frankrike 35 % eller mer. Den eneste kategorien som kunne konkurrere, var kontroll av motorkjøretøy, som også finner sted, naturligvis, ved grensen.

       Jeg noterer meg at i Aftenposten i dag er dette for så vidt bekreftet ved en gjennomgang av de personer som inntil i år er innlagt i Schengen-informasjonssystemet, og der fremgår det at en meget høy prosent - ca 90 % - av personene altså er uønskede fremmede og personer som man vil avvise, og ikke spesielt kriminelle. Dette er viktig fordi det berører personvernproblematikken, og i særdeleshet berører det Regjeringens påstander om Schengen som stadig har vært nevnt - ikke minst fra statssekretær Mæland - at Schengen dreier seg om bekjempelse av tradisjonell, alvorlig kriminalitet og organisert kriminalitet. Derfor er disse opplysningene, som er meget konkrete,- ikke ut fra mitt syn, men rett og slett ut fra erfaringer - viktige.

       Jeg skal så si litt om personvernet i samband med de to informasjonssystemene som finnes i Schengen, altså Schengen-informasjonssystemet, som jeg fra nå av forkorter til SIS, og SIRENE. Som dere selvfølgelig vet, har SIS en sentral database i Strasbourg, og nasjonale enheter i alle land som er med i Schengen, har identisk informasjon seg imellom og har identisk informasjon med den sentrale databasen i Strasbourg. Inntil nylig var det lagret 4 millioner « Datensätze », opplysningspakker/opplysningsenheter, i Schengen-informasjonssystemet SIS. Det er altså et meget stort system, og prediksjonen er at dette vil øke meget betydelig i løpet av noen få år. Kapasiteten er 9 eller 10 millioner « Datensätze », og man planlegger en utvidelse.

       Det fremholdes gjerne at opplysninger som kan legges inn i SIS, er begrenset, at de legges inn etter nasjonal lovgivning, og at det er en betryggelse; både begrensningene på opplysningene og den nasjonale lovgivningen som de legges inn etter, er en betryggelse. Og det er riktig. Men uttaket av informasjon er ikke slik regulert. Reguleringen av det finnes i artikkel 101 i konvensjonen, og det viser seg at alle land kan ta ut informasjon som legges inn f.eks. av Norge, og legge inn informasjon som kommer i alle lands databaser.

       Ifølge den nevnte rapporten fra det tyske innenriksministeriet i september 1995 er det knyttet 30.000 dataterminaler opp til dette systemet. Det tallet har jeg forsøkt å etterkontrollere, og jeg har ikke kommet til at det er noen feil ved det. Man bør kanskje ha med i betraktningen at når man skal søke i systemet, så kreves det ofte en kode for å komme inn i systemet, slik at ikke enhver politimann kan søke, men det er 30.000 terminaler, ifølge den tyske rapporten, som er knyttet opp til systemet.

       Ifølge en note fra SIS-styringsgruppen av 17. juni 1994 - det var altså før Schengen startet - hadde 63 forskjellige politienheter i de landene som den gang var aktuelle, anledning til å søke i systemet med hjemmel i en eller flere bestemmelser i konvensjonen. Og dette er altså store enheter, så det forklarer hvorfor vi kan ha 30.000 dataterminaler innenfor et system av 63 politienheter av forskjellig slag.

       Da jeg var på en høring i Folketinget i Danmark tidligere i vår, ble det opplyst i det danske materialet som var lagt frem, at alle politikretser - dette er et eksempel - i Danmark kan søke, riktignok med en bestemt kode for å komme inn i systemet.

       Grunnpoenget er at det er store forskjeller i retts- og politikultur mellom land og innenfor land. Og det er disse forskjellene i retts- og politikultur som, som professor Peter Blume i Danmark har sagt det, er en akilleshæl for reglene om personvern og datasikkerhet som finnes i Schengen-konvensjonen. I en viss forstand kan man altså si at systemet lekker i uttaksenden. Det er forholdsvis stramt i inntaksenden, men det lekker i uttaksenden. Man vet ikke hvor det bærer hen, og forskjellen i rettskultur er avgjørende for å forstå hvorfor dette er en stor fare for personvernet.

       34 av de 63 politienhetene som hadde adgang til å søke med hjemmel i artikkel 99 punkt 3 - det gjelder denne såkalte overvåkingshjemmelen, registrering av overvåkings- og etterretningstjenestene - viser også at tallstørrelsene der er store. Det er altså en begrenset adgang, en prosedyre for å legge inn informasjon fra etterretnings- og overvåkingstjenestene, som er regulert i den hemmelige SIRENE-håndboken, men uttaket er ikke på samme måten regulert. Det er mange som kan ta ut av den delen av informasjonen.

       Møtelederen: Har du mykje igjen før innleiinga er over?

       Thomas Mathiesen: Nei, jeg har ikke mye igjen.

       Til slutt noen ord om SIRENE, tilleggsinformasjon avkrevd ved innreise i riket. Ikke ett ord om SIRENE er nevnt i konvensjonen, men det er nevnt i utkastet til konvensjon for Det europeiske informasjonssystem, som SIS som nevnt skal integreres med. Og her heter det om SIRENE at man der utveksler

« de utfyllende opplysninger som er nødvendige for å identifisere signaliserte personer eller gjenstander såvel som opplysninger ... av viktighet for fortsettelsen av aksjonen som er foretatt ».

       Altså helt generelle, vage bestemmelser om innholdet i informasjonen.

       Jeg synes det var interessant - hvis jeg kan få tid til det - at i NRK 10. mars i år ble lederen for Portugals SIRENE-kontor intervjuet, og hun sa:

« Det er konvensjonen som sier hvem som har tilgang til systemet. Men generelt har politiet det. De er jo på flyplasser, i havnene, og kan avlytte mobiltelefoner. Det gjør at de har tilgang til en masse informasjon hele tiden. De trenger ikke å hente fakser. Dette er et hurtigsystem. Det er oppdatert. Det er en masse informasjon. Og det er naturlig at effektiviteten er mye bedre enn i det tradisjonelle Interpol-systemet. »

       Hun sier selv - hun skrøt altså på en måte av det - at de hadde så masse informasjon, også bred informasjon. Det er altså myke data i hennes forstand, data som ikke har grenser beskrevet i forhold til seg. Og dette systemet er altså ment å supplere SIS når det anses nødvendig. Men - og det betoner jeg - det kan også utveksles opplysninger om personer som ikke er i SIS. Det fremgår helt klart, hvis jeg kan få si det her, av den hemmelige SIRENE-håndboken. Det er to « trafikksystemer ». Det kalles to nett. Plassen er for liten, og det hele må utvides til en SIRENE fase 2.

       I dette ligger det da, som jeg ser det, formidable personvernproblemer, og det nasjonale kontrollorgan, Datatilsynet, og det felles kontrollorgan med representanter for partene skal få meget store vanskeligheter med å kontrollere dette. Takk.

       Møtelederen: Takk skal du ha. Då går vi på spørsmål, og eg får be om at både spørsmål og svar blir så stutte som råd, i og med at dei første 10 minutta varte i omtrent 16 minutt.

       Det er Hallvard Bakke først.

       Hallvard Bakke (A): Takk. Da du la fram den boken du har skrevet om Schengen-samarbeidet, uttalte du ifølge Nationen at SIS-systemet, som du nettopp har beskrevet, kan brukes mot norske borgere som demonstrerer mot bygging av gasskraftverk. Jeg lurer på om du litt mer konkret kan forklare hvordan du mener dette SIS-systemet kan brukes mot norske borgere som måtte protestere mot gasskraftverk.

       Thomas Mathiesen: Ja, der ligger en mulighet. Jeg sa vel kan, ikke sant? Muligheten ligger jo i formålsbestemmelsen - igjen orden og sikkerhet, vage, vide begreper som dekker så mangt. Som jeg sa, det kan dekke kvalifisert terrorisme, som vi alle ønsker å gjøre noe med, men det kan altså da i prinsippet gå over til helt andre ting enn det, og vi kan ikke se bort fra at Schengen-informasjonssystemet kan bli brukt overfor slike demonstranter som du der nevnte, og som jeg nevnte i intervjuet.

       Hallvard Bakke (A): Mitt spørsmål var om du kunne forklare hvordan man konkret kan bruke det mot dem, hva som vil skje rent konkret. Hva vil hende?

       Thomas Mathiesen: Ja, hva vil hende? Det som kan hende, er f.eks. at man i SIRENE-sammenheng direkte mellom politietatene - der kan det gå direkte, ikke sant, ikke bare via Strasbourg - utveksler informasjon, nokså bred informasjon, ukjent hvilken bredde eller hvilke grenser informasjonen har, og det kan skje ved at man legger inn informasjon i SIS, altså informasjon etter de regler som skal gjelde, selvfølgelig, for SIS, de typer kjennetegn osv. som skal legges inn der, og som for så vidt kan legges inn. Og så vil man da senere kunne undersøke ved en grenseovergang eller noe slikt om vedkommende er registrert i SIS.

       Hallvard Bakke (A): Så du mener at man vil bruke dette registret for å få anholdt personer som har demonstrert mot gasskraftverk?

       Thomas Mathiesen: Man kan ikke se bort fra det i en fremtid. Det er det som er mitt poeng, når vi snakker om fremtiden i den forstand. Man kan ikke se bort fra dette. Men i dag er jo situasjonen den at systemet massivt brukes mot fremmede, mot utlendinger, overfor utlendinger, som, som sagt, nettopp i dag Aftenposten også endelig har stadfestet.

       Hallvard Bakke (A): Men hvis man skal bruke dette systemet for å anmode et annet land om utlevering, må ikke da vedkommende ha begått en handling som gir minst ett års fengselsstraff?

       Thomas Mathiesen: For utlevering må det det, men det vil kunne være interesse for allikevel å ha informasjonen lagret.

       Hallvard Bakke (A): Man har ikke anledning til å lagre informasjonen uten et formål, er ikke det riktig?

       Thomas Mathiesen: Nei, men formålene er så vage, er så vagt definert i Schengen-konvensjonen at det er mulig å få en slik lagring i stand i fremtiden, når det røyner på.

       Hallvard Bakke (A): Du har både her og i mange andre sammenhenger understreket dette med orden og sikkerhet, og bruken av ordet « eller », som det da ...

       Thomas Mathiesen: I artikkel 46, 1.

       Hallvard Bakke (A): Ja - som du mener betyr at her dreier det seg om ting som ikke er kriminelle eller straffbare handlinger, hvis jeg har forstått deg rett, og at det er et av dine hovedpunkter mot avtalen. Er det riktig oppfattet?

       Thomas Mathiesen: Ja, det er i hvert fall et viktig punkt.

       Hallvard Bakke (A): Du er sikkert kjent med politiloven, men fordi det ikke er sikkert alle er kjent med den norske politiloven, skal jeg referere fra § 2, punkt 2, om politiets oppgaver:

« forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet ».

       Kan du forklare: Hva er forskjellen på bruken av « orden og sikkerhet » i den norske politiloven og i Schengen-avtalen?

       Thomas Mathiesen: Forskjellen er at Schengen-bestemmelsene er en internasjonal bestemmelse, eller en europeisk bestemmelse. Vi har ingen garanti for at dette ikke vil bli misbrukt internasjonalt - jeg gjentar det. Det vesentligste poenget her er forskjellen i rettskultur mellom landene og innenfor landene. Det kommer man ikke forbi. Hvis man ser på litteraturen om politiet og politiets måte å fungere på, kommer man ikke forbi dannelsen av ulike rettskulturer som et vesentlig moment. Jeg tror ikke i og for seg at dette vil skje, nødvendigvis, med hjemmel i den norske politiloven, men at det ligger en mulighet her i Schengen-systemet, synes jeg er ganske klart.

       Hallvard Bakke (A): Men du er vel enig i at det som står i Schengen-avtalen, er helt identisk med det som står i den norske politiloven, og som Det norske storting for øvrig vedtok enstemmig når det gjelder den paragrafen?

       Thomas Mathiesen: Ja, det er identisk. Men Schengen brukes, som jeg sier, internasjonalt, ikke sant? Det brukes mellom landene. Det er et informasjonssystem som går på tvers av grensene, og da impliseres ulike rettskulturer på en ganske annen måte enn i dagens situasjon i Norge.

       Hallvard Bakke (A): Men hvis man leser din bok, og hvis man leser de artiklene du har skrevet, får man det inntrykk at her dreier det seg om en bestemmelse som er helt annerledes og farlig, og du har ikke nevnt bestemmelsen i politiloven med ett ord. Er ikke det å føre folk litt bak lyset og gi inntrykk av at dette er noe nytt?

       Thomas Mathiesen: Nei, jeg synes ikke det. Jeg synes ærlig talt ikke det. Det er veldig viktig at denne bestemmelsen er en europeisk bestemmelse, som går på den europeiske situasjonen og en internasjonal situasjon. Det tror jeg ikke man kan koble ut. Men jeg vil gjerne, hvis jeg ...

       Hallvard Bakke (A): Jeg bare lurer på, hvorfor har du ikke nevnt det?

       Thomas Mathiesen: Grunnen til det er at jeg skriver om Schengen i europeisk sammenheng, og hvordan Schengen-bestemmelsene kan misbrukes og brukes både på godt og vondt i andre land. Det er det som er grunnen.

       Hallvard Bakke (A): Jeg vil gjerne sitere fra § 7 i politiloven, der det heter at politiet kan gripe inn

« for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser ».

       Er ikke det også den samme bestemmelse som du er veldig bekymret for i Schengen-avtalen når det gjelder å forebygge kriminalitet, som du sier er et så vidt begrep at det på en måte er farlig?

       Thomas Mathiesen: Jeg er veldig bekymret for det i Schengen-avtalen - ja.

       Hallvard Bakke (A): Men ikke i Norge?

       Thomas Mathiesen: Nei, ikke i samme grad. Poenget er igjen at Schengen-avtalen er en europeisk avtale, hvor man har Frankrike, Tyskland, Spania og Portugal osv. med, med de ulike forståelser av et begrep som « orden og sikkerhet » som legges til grunn i disse landene. Hvis jeg kan tillate meg å si det slik, er det jo anerkjent i politiforskning at dette er et helt sentralt punkt, disse forskjellene i rettskultur og politikultur mellom landene, som på engelsk kalles « cop culture », som melder seg som en veldig viktig faktor i å bestemme bruken av bestemmelsene. I tillegg til at bestemmelsene også åpner for kulturforskjeller, bestemmer de bruken av bestemmelsene. Det vil jeg gjerne betone i denne sammenheng.

       Hallvard Bakke (A): Jeg har forstått deg slik at du er for et internasjonalt politisamarbeid, iallfall slik det foregår i Interpol, og kanskje også slik det foregår på nordisk basis, eller har jeg misforstått deg der?

       Thomas Mathiesen: Det som foregår i Interpol, er problematisk, for det første fordi det ikke er noen konvensjon som er knyttet til det - det er ikke festet i noen konvensjon, og det bør jo skje. Det er også problematisk ved at det er mange land involvert, enda flere land naturligvis - mange flere land - enn i Schengen. Men, som en dansk politiembetsmann uttrykte det i denne høringen i Folketinget som jeg var med på, Interpol er en avansert postkasse, i motsetning til Schengen, som er mye mer aktivt som instrument. Jeg synes at Interpol med reformer vil være akseptabelt, men jeg synes ikke det er akseptabelt å legge noe til som er så problematisk som Schengen. Og det norske politisamarbeidet er jo greit.

       Hallvard Bakke (A): Det nordiske, mener du?

       Thomas Mathiesen: Det nordiske, mener jeg.

       Hallvard Bakke (A): Men heller ikke det er forankret i noen konvensjon, mens i Schengen-samarbeidet vil man ha en konvensjon og mulighet for politiske myndigheter, f.eks. Stortinget, til på det grunnlag å overvåke hvordan utviklingen er, mens verken i Interpol eller i det nordiske samarbeidet slik det er i dag, har man den muligheten.

       Thomas Mathiesen: Nei, det er riktig - heller ikke i det nordiske samarbeidet. Det er klart man har i det nordiske samarbeidet en fast bunn i en kulturlikhet, som tross forskjeller politimessig sett i kulturell forstand er viktig. Så jeg oppfatter det nordiske politisamarbeidet som å være relativt godt fundert i de grunnleggende prinsipper som vi er enig i, for rettssikkerhet og personvern. Men det er der vi kommer ut å kjøre når det gjelder Schengen, som riktignok er konvensjonsfestet, men på en veldig vag og vid måte, som jeg har sagt - det kunne jeg gi flerfoldige eksempler på - og når det samtidig er noe ganske mye mer aktivt inngripende, oppsøkende, enn Interpol.

       Hallvard Bakke (A): Men dog er det der en konvensjon, og myndighetene har mulighet til å følge med. Det gis en årlig rapport etc., som man da kan vurdere. Det er vi enige om?

       Thomas Mathiesen: Jeg vet ikke helt om vi er enige om det - det kommer an på hva du mener.

       Hallvard Bakke (A): Vi er enige om at det skal avgis en rapport, at det er en konvensjon, og at det er kontrollorganer?

       Thomas Mathiesen: Jo, det er jeg enig i. Men du sa at myndighetene følger med, og det er jeg ganske usikker på.

       Hallvard Bakke (A): - Kan følge med!

       Thomas Mathiesen: Faktum er at parlamentene ikke har adgang til å gjøre noe med konvensjonen og med praksis før etter at konvensjonen er vedtatt og ratifisert. Så det er jo et veldig stort problem at man faktisk ikke har den typen « følge med » -mulighet som du impliserer.

       Hallvard Bakke (A): Men bedre enn det nåværende politisamarbeidet?

       Thomas Mathiesen: Du mener da i Europa?

       Hallvard Bakke (A): Og i Norden.

       Thomas Mathiesen: Og i Norden. Hvis vi holder oss til Europa, trer ikke Schengen istedenfor det nåværende politisamarbeidet. Schengen blir - det hører man av og til - en regulering av det politisamarbeidet som allerede foregår. Det er vel det du tenker på.

       For det første kommer Schengen som et viktig tillegg. For det annet åpner Schengen-konvensjonen eksplisitt for en rekke typer politimessig utveksling av informasjon. Den legitimerer eksplisitt slik utveksling av informasjon. Det er ikke slik at den begrenser det, men den legitimerer det. Kontrollvolumet vil absolutt øke totalt sett hvis man tenkte seg et sånt regnestykke. Det vil ikke minske, og det vil ikke bli mer regulert for Schengen, men det vil øke.

       Jeg betoner det at konvensjonen er slik organisert, at den gir åpning gjennom de bestemmelsene jeg har nevnt, og også andre bestemmelser, for - ærlig talt - nokså mange typer av registrering, for å si det mildt, ikke minst gjennom SIRENE-systemet, hvor man ikke har noen kontroll. Man har ingen kontroll gjennom SIRENE-systemet over hva som foregår der. SIRENE-kontoret er sagt å være kontor for administreringen av SIS, og det er riktig. Men SIRENE er altså mye mer enn det. Dette er minst like uformelt som den uformelle ordningen og det politisamarbeidet vi har i dag, bare at det er et apparat knyttet til det som gjør det mer effektivt.

       Det er særlig - og ikke minst - i SIRENE-sammenheng at jeg ser virkelig store problemer, som jeg ikke helt kan forstå at du kommer rundt.

       Hallvard Bakke (A): Du har nå vist til det du kaller forskjellige kulturer. Jeg forstår det da slik at du mener at i andre land er man kanskje mindre opptatt av personvern enn i vår kultur, eller den nordiske politikultur, og at dette er en av hovedbegrunnelsene dine for å være skeptisk. Men det er vel slik at man i EU-sammenheng har et personverndirektiv som er meget detaljert og spesifikt, og som forbyr f.eks. politisk registrering, registrering av seksuell legning, religion, fagforeningstilhørighet og slike ting. Europarådet har også vedtatt en personvernkonvensjon, som alle landene i Schengen er bundet av. Hvis dette som du frykter, skal skje, må vel det bety at disse landene da bryter sitt eget lands lovgivning og de konvensjoner de er forpliktet av.

       Thomas Mathiesen: Du nevner EU. For det første må vi være helt klar over at i Europol på analyseregisternivå foreligger det konkrete forslag om å innlemme mulighet for registrering av religiøs overbevisning, seksuell legning, politisk oppfatning osv. - helt konkret. Der er forslaget formulert slik at man ikke kan registrere bare på det grunnlag, hvilket innebærer at man altså kan registrere hvis det grunnlaget plusses på noe annet. Det er helt på det rene, og helt nylig er det fremlagt slikt forslag. Det er flere runder. EU-parlamentet har kritisert det skarpt i forskjellige resolusjoner, men man har ikke gitt seg, og man vil ha dette inn i analyseregister.

       Hallvard Bakke (A): Unnskyld, men nå diskuterer vi Schengen-avtalen og Norges tilknytning til den. Europol er ikke en del av dette.

       Thomas Mathiesen: Du brakte opp EU.

       Hallvard Bakke (A): Jeg brakte opp personverndirektivet, som binder EUs medlemsland, og som dermed også binder deres bruk av Schengen-avtalen.

       Thomas Mathiesen: Nettopp. Og jeg bringer da inn Europol som et eksempel på at man forsøker å bryte på det.

       Hallvard Bakke (A): Det er ikke vedtatt.

       Thomas Mathiesen: - Nei, det er ikke vedtatt.

       Hallvard Bakke (A): - Og berører ikke dette.

       Thomas Mathiesen: Jo, jeg mener det berører dette i forbindelse med ditt spørsmål.

       Hallvard Bakke (A): Ja, men da bryter man de direktiv som man er bundet av, ikke sant? Det er vi enige om?

       Thomas Mathiesen: Ja, antakelig gjør man det, men det er tydelig at man arbeider med det.

       Men la meg si noe om ditt hovedspørsmål i denne sammenhengen. Du nevnte at jeg antar at kulturelle forskjeller virker slik at i andre europeiske land vil kulturen være mindre vennlig overfor de rettssikkerhetsprinsipper som vi opprettholder, forstod jeg deg rett. Det tror jeg for det første for så vidt er riktig. Men for det annet skal vi ikke se oss blinde på den norske situasjonen som så veldig god. I Norge er det Lund-kommisjonen har avdekket, meget viktig i forhold til hva slags underkultur og subkultur som kan utvikle seg også i norsk politi. Poenget er at jo flere land du har med i et sånt samarbeid, desto flere sånne subkulturer vil du få i politiet. Jeg anser det for å være et helt springende punkt, og ærlig talt i politiforskningen nokså trivielt punkt, for å si det sånn, at du får disse subkulturelle dannelsene, som igjen får virkning når man har så vage bestemmelser som man har i Schengen-sammenheng, og særlig i SIRENE-sammenheng, hvor man altså kan samle den informasjon man syns man trenger, uten at det er mulig for noe sentralt datatilsyn å ha innsyn i dette.

       Møtelederen: Kort til Jan Petersen, før Marit Arnstad får ordet.

       Jan Petersen (H): Det var et oppfølgingsspørsmål. Jeg forstod svaret på det siste spørsmålet nå slik at Mathiesen faktisk legger større vekt på hva som er foreslått, og hva noen forsøker å endre reglene til, enn det som rent faktisk er vedtatt, og det som faktisk er rettsreglene. Er det riktig?

       Thomas Mathiesen: Jeg legger vekt på begge deler, selvfølgelig, men det er riktig at jeg legger vekt på det første du nevnte også.

       Jan Petersen (H): Spørsmålet var ikke at man også la vekt på det. Men slik resonnementet fremstod, var dette faktisk vesentlig viktigere enn det som faktisk er vedtatt. Men hvis Mathiesen da har nullet ut det utsagnet, er jeg fornøyd.

       Thomas Mathiesen: Jeg vet ikke om jeg har nullet ut utsagnet. Det er klart at det som er vedtatt, er viktig, fordi det er vagt, fordi det er springende, fordi det er uklart hva innholdet er. Men det første er også viktig. Jeg kan ikke godt svare på noen annen måte, tror jeg.

       Møtelederen: Kort til Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg oppfattet det nå som om Mathiesen sa at det som er vedtatt, er viktig fordi det er vagt og springende. Det europeiske direktivet om personvern er da verken vagt eller springende. Det er meget konkret på at man ikke kan registrere på basis av seksuell legning, politisk overbevisning osv. Er det en korrekt fremstilling av direktivet? Har Mathiesen uttalt seg litt upresist her?

       Thomas Mathiesen: Hva sa du?

       Kaci Kullmann Five (H): Gav jeg nå en korrekt fremstilling av direktivet? I så fall uttalte du deg litt upresist.

       Thomas Mathiesen: Ja, det er mulig jeg gjorde det. Det er, synes jeg, en korrekt fremstilling av direktivet. Mitt poeng, siden « store-EU » ble brakt inn her, er at i Europol er det faktisk slik at man arbeider med konkrete forslag, til stor protest fra parlamentet, for å kunne bringe inn den typen informasjon på analyseregisternivå og gjennom iverksettelsesbestemmelser som, hvis det blir brakt inn, besluttes på ministernivå og ikke kommer opp i parlamentene.

       Kaci Kullmann Five (H): Det er vel korrekt å si at slike forslag har vært nedstemt en rekke ganger tidligere?

       Thomas Mathiesen: Men de står fremdeles ved lag. Det er det som er interessant. Man forandrer teksten. De blir nedstemt, eller de blir skrinlagt rettere sagt. De blir ikke nedstemt, for de er ikke oppe i parlamentet eller i ministerkomiteen. De blir skrinlagt, og så kommer det et nytt forslag med forandret ordlyd og med en litt mer spiselig form. Det er det som er situasjonen i dag. Sånn sett i denne snevre forstand har du rett i at jeg legger vekt på - jeg forstod deg ikke ordentlig første gangen - det som på en måte er i ferd med å komme i Europol-sammenheng, eller som forsøkes laget i Europol-sammenheng.

       Møtelederen: Vi må gå vidare - Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): Takk for det.

       Jeg vil først komme med en supplerende faktaopplysning i forhold til det Mathiesen sjøl sa når det gjelder antall registreringer i SIS i dag. I svar fra departementet har vi fått opplyst at av 550.000 personregistreringer i SIS i dag er nesten 90 % av dem uønskede utlendinger. Det bekrefter vel også at det vil være riktig å si at SIS i dag framstår mer som et utlendingsregister enn et kriminalitetsregister.

       Både Thomas Mathiesen og Apenes i Datatilsynet har vært opptatt av sikkerheten knyttet til et så gedigent personregister som det SIS vil være, både det at det vil være flere millioner opplysninger, og at det vil være veldig mange brukere. Du har ment at det vil være rundt 30.000 brukere. På spørsmål til departementet har vi fått opplyst at det ikke er mulig i dag å si noe som helst om hvor mange brukere det faktisk vil være, og at når det gjelder antallet norske brukere, skal man utrede det spørsmålet videre. Jeg lurer på om du kan kommentere det litt og også hva størrelsen på et sånt register har å bety i forholdet til personvern og sikkerhet.

       Thomas Mathiesen: Når det gjelder dette med antall brukere, har jeg informasjonen om de 30.000 dataterminalene fra en tysk rapport fra innenriksministeriet i Tyskland høsten 1995. Der ble det for øvrig opplyst at 9.000 av disse dataterminalene var tyske terminaler. Jeg har prøvd å etterspore alternative opplysninger fra Tyskland og andre steder, men jeg får ikke andre opplysninger enn 30.000. Det betyr ikke at alle de 30.000 dataterminalene vil være påslått til enhver tid, og at man sitter og blar rundt omkring 30.000 steder i SIS, det er klart. Det betyr at man har visse begrensninger i form av koder som man skal bruke når man skal inn i systemet. Men at det er et meget stort antall brukere, er helt sikkert. At Norge da ikke kan opplyse på det nåværende tidspunkt hvor mange brukere det vil være, og skal utrede sin egen bruk, kan jeg for så vidt forstå. Det er i hvert fall veldig mange etter de internasjonale opplysningene. Den andre opplysningen jeg gav, om de 60-talls politienheter som kan være brukere av SIS, er fra SIS-styringsgruppen selv. Den er ikke mitt påfunn på noen måte. Den er fra Schengen selv, ikke fra innenriksministeriet engang, men fra Schengen.

       Når det gjelder det andre spørsmålet du reiste, om størrelsen av systemet, kan jeg simpelthen ikke skjønne hvordan et sentralt datatilsyn med et par representanter for hver nasjon som møtes og sånn, kan ha oversikt over det som skjer. Det er nettopp dette som er et av de store problemene. Hvordan kan de ha oversikt når det dreier seg om millioner av opplysningsenheter, når det dreier seg om et SIRENE-samarbeid hvor man ikke har noen klare grenser bortsett fra at man uttaler, som den portugisiske sjefen gjorde, at man har masse informasjon. Hva er masse informasjon? Det er masse informasjon, selvfølgelig, men bortsett fra det? Mitt svar på det spørsmålet er at størrelsen, rekkevidden og uklarheten når det gjelder SIRENE er - jeg vil si det så sterkt at kontrollen er illusorisk i dette systemet.

       Marit Arnstad (Sp): Da kan man kanskje tenke seg hva slags svar jeg vil få på oppfølgingsspørsmålet. Men når norske myndigheter, den norske regjering, ikke kan gi informasjon til Stortinget i dag om hvor mange som faktisk vil ha tilgang i Norge eller i Europa til det som vil være Europas største dataregister, synes du det er betryggende at Stortinget og Regjeringen på den bakgrunn skal ta en beslutning omkring det?

       Thomas Mathiesen: Svaret er vel, som du selv sa, litt opplagt. Jeg kunne selvfølgelig bare svare nei, men jeg kan utdype det ganske kort. Det er klart at det ikke er betryggende. I en viss forstand er det forståelig at Regjeringen ikke har det, for Regjeringen sitter ikke med informasjon, har ikke den nødvendige informasjonen. Det er jo ubetryggende i seg selv. Og når Stortinget ikke får informasjonen, er det dobbelt ubetryggende, det er klart det. Kanskje det blir noen færre datamaskiner, kanskje det blir noen flere. Hva er masse informasjon? Klart at det er ubetryggende.

       Møtelederen: Oppfølging frå Kjell Magne Bondevik før Jan Petersen.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg skjønner at professor Mathiesen mener at kontrollorganene ikke er betryggende i dag når det gjelder SIS spesielt, og også SIRENE. Men hvilke kontrollorgan mener Mathiesen en kan tenke seg hvis Norge tiltrer Schengen-avtalen? Har du noen ideer om hvordan vi da kan bygge ut en mer betryggende kontroll enn den som det nå er lagt opp til? Tenker en seg parlamentet inn på en eller annen måte?

       Thomas Mathiesen: Vel, jeg synes jo den mest betryggende kontrollen er ikke å gå inn i Schengen. Men det svarer jo ikke på ditt spørsmål.

       Hvis en plusset på antallet representanter i dette sentrale organet, hvis en laget et stort sekretariat med mange funksjonærer som gikk rundt og prøvde ting, undersøkte ting, kunne man vel tenke seg at en sånn oppblåsing av det hele, som også dessverre vil innebære byråkratisering, ville ha en viss virkning. Men jeg har ærlig talt ikke særlig stor tro på forbedringer av den typen kontrollordninger som nå planlegges i Schengen-sammenheng. Nå er det selvfølgelig minimalt - det er jo det - men jeg har vanskelig for å tenke meg noen ordning som vesentlig vil forbedre dette problemet med de millioner av opplysninger som er registrert, og den masse informasjon, som det ble sagt, i SIRENE-sammenheng, som man altså ikke vet grensen for. Jeg tror det er det jeg kan svare på det, egentlig.

       Du spurte om parlamentarisk innsyn, om det kan være en kontrollordning. Hvis vi skulle gå inn i Schengen, må det selvfølgelig i en viss forstand være avgjørende viktig at parlamentet får innsyn i forskjellige saker og ting etterpå. Men hvordan kan det norske storting med 165 representanter kontrollere dette, med alt det et storting, et parlament, har å gjøre, med alle de saker det har oppe? Hvordan kan Stortinget gå ned og finne ut om 4 - 5 - 6 - 7 millioner « Datensätze » og informasjon i SIRENE? Jeg kan heller ikke se at det er en farbar vei.

       Kaci Kullmann Five (H): Et par hovedspørsmål.

       Jeg merket meg at Mathiesen i et av svarene i sted sa, da han beskrev SIS, at det var forholdsvis stramt på inntakssiden - jeg tror det var i svaret til Bakke - mens det var uttakssiden han var bekymret for. Er det en korrekt oppfatning?

       Thomas Mathiesen: Ja. Jeg tror jeg sa det i selve innlegget.

       Kaci Kullmann Five (H): Da blir mitt spørsmål om dette om det ikke faktisk er slik at på inntakssiden er det vi som nasjon som selv styrer fullt og helt hvilken informasjon som legges inn om norske borgere.

       Thomas Mathiesen: Ja. Vi styrer om norske borgere...

       Kaci Kullmann Five (H): Det er viktig å få bekreftet av Mathiesen her i dag, for det har det vært mye diskusjon om ute. Utgjør ikke det faktum at vi har den fulle kontroll med denne informasjonen som legges inn, en beroligelse i seg selv i forhold til systemet, når vi også har kontrollmekanismer - det er mulig at de må bygges ut i antall personer - som skal sjekke at man her etterlever de regler og bestemmelser vi på fritt grunnlag vedtar i Norge også i fortsettelsen? Gir ikke det Mathiesen noen betryggelse?

       Thomas Mathiesen: Nei, ikke i forhold til hovedproblemstillingen. Som du sier: Vi kan på vårt nasjonale grunnlag legge inn informasjon om norske borgere, men andre nasjoner kan jo også legge inn informasjon om norske borgere dersom de befinner seg ute.

       Kaci Kullmann Five (H): Men man er underlagt tysk lov når man befinner seg i Tyskland. Sånn er det jo i dag også.

       Thomas Mathiesen: Ja, nettopp. Da kan man komme inn som norsk borger. Jeg gjentar at inntakskriteriene er forholdsvis stramme. Informasjonen som kan legges inn av den nasjonale myndighet, for å si det slik, er begrenset. Det er fysiske kjennetegn, om man anses voldelig og andre slike ting. Noe av det er skjønnspreget, veldig skjønnspreget - f.eks. « antas voldelig » - men mange av dem er objektive kjennetegn, og det legges inn etter nasjonal lovgiving. Men poenget er jo hele tiden at en må spørre hvem som kan ta dette ut. Hvem kan søke i systemet? Informasjonen går inn i den nasjonale enheten, til Strasbourg og ut til alle de andre nasjonale enhetene, og det er fritt fram for søking fra andre nasjoners side.

       La meg bare få føye til at det er veldig viktig å være klar over at informasjonen skal være identisk i alle de nasjonale enhetene og Strasbourg-teknisk støttefunksjon. Der skal det være identisk informasjon, også om norske borgere, som er lagt inn av norske myndigheter. Dermed er det jo ute og flyter.

       Kaci Kullmann Five (H): Men Mathiesen fremstiller det jo nå som om det sitter tusenvis av politifolk rundt om i Europa som har kjempestor interesse av å finne ut om Hans Hansen er registrert i SIS, og hvorfor han er det, og så grave videre.

       Thomas Mathiesen: Nei, neida.

       Kaci Kullmann Five (H): Nå er dette et tenkt eksempel. Er ikke poenget med dette systemet at man skal bruke det i helt konkrete sammenhenger - vi kan diskutere hvor presise de sammenhengene er, men dog i kriminalitetsbekjempelse og i å overholde yttergrensekontrollen - og at det er disse formålene som ligger inne i konvensjonen, som det faktisk etter konvensjonen er tillatt å bruke informasjonen til, og søke etter den? Ingen kan sitte tilfeldig og bla i dette. Man må ha en grunn til å søke i SIS-registret. Er ikke det korrekt?

       Thomas Mathiesen: Du nevner igjen kriminalitetsbekjempelse. Nå er det blitt stadfestet så mange ganger at dette ikke er det springende punkt, at det dreier seg om utlendinger, at det dreier seg om uønskede fremmede osv. Jeg synes vi skal legge til side denne kriminalitetsbekjempelsesterminologien, i hvert fall for en stund. Men det er selvfølgelig riktig at man kan søke i systemet på basis av formål som er spesifisert, men allikevel vil du kunne ha veldig mange som søker. Det er da virkelig et personvern- og rettssikkerhetsproblem, hvis noe er det, at du, hvis du skulle bli registrert i Schengens informasjonssystem av norske myndigheter på basis av nasjonal lovgivning, vil dukke opp i databasen i Portugal. Du vil jo det. Og det portugisiske SIRENE-kontor vil da, når du kommer til grensen f.eks., kunne sjekke om du er i registret. Hvis du er i registret, gjør de noe med deg. Jeg skjønner ikke at man kan se bort fra personvernproblematikken og rettssikkerhetsproblematikken i sammenhengen. Det går ut. Det flyter ut.

       Kaci Kullmann Five (H): Et siste spørsmål: Det er da vel også slik at bruken av disse registrene i de enkelte medlemslandene igjen er underlagt nasjonal lovgivning i disse landene. Det er altså ikke noen tilfeldige regler som oppstår, de vedtas av demokratiske institusjoner i de ulike landene. Det er vel fortsatt en korrekt beskrivelse?

       Thomas Mathiesen: Ja, det er en korrekt beskrivelse. Men det er deres nasjonale lovgivning, ikke vår - ikke sant? Det er en annen nasjonal lovgivning. Det må jo være helt avgjørende.

       Kaci Kullmann Five (H): Helt til slutt: Slik er det vel også i dag? Hvis jeg blir lagt inn i et interpolregister, så kan det plukkes ut, ikke bare i Schengen-landene, men i 177 land i verden, med en kultur som er vidt forskjellig fra den vi har i det europeiske politisamarbeidet.

       Thomas Mathiesen: Det er riktig, men samtidig er Interpol noe annet enn Schengen. Interpol er - jeg gjentar den begrepsbruken som denne politiembetsmannen brukte - en postkasse. Det er på en måte et lagringssystem for informasjon. Man driver ikke den type søk og sjekking som man gjør i Schengen.

       Møtelederen: Eg har to att på lista - Kjell Magne Bondevik og Fridtjof Frank Gundersen. Dei som har tenkt å røykje, får sjå på dette som eit avvenjingskurs, for det blir ingen pause. - Kjell Magne Bondevik først!

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Mitt spørsmål går for så vidt litt på oppfølging av den ordveksling som var nå mellom Kaci Kullmann Five og professor Mathiesen.

       Av de ca 550.000 personregistreringene som nå allerede fins i Schengens informasjonssystem, er, som allerede omtalt, ca 90 % på utlendinger, altså folk utenfor Schengen-området. Mange vil mene at da virker dette mer som en mur mot folk utenfra enn som et kontrollsystem innenfor Schengen-området.

       Ifølge artikkel 96 i konvensjonen kan tredjelandsborgere, altså utlendinger, legges inn i informasjonssystemet med henblikk på at de ikke får reise inn i Schengen-området, bl.a. dersom det dreier seg om en person som er dømt for lovovertredelser som kan straffes med frihetsstraff på minst ett år. Det høres egentlig på en måte veldig betryggende og tilforlatelig ut, for vi vil ikke ha kriminelle inn i dette området. Men når vi vet at en del land i verden ikke har et rettssystem, hvor folk kan bli dømt til både ett år og mer enn som så f.eks. for helt legal politisk virksomhet eller på grunn av religiøs overbevisning eller andre ting som for oss er klare menneskerettigheter, står vi overfor en fare her for at folk i diktatoriske land kan bli registrert i SIS og i neste omgang bli utestengt fra hele Schengen-området faktisk på grunn av menneskerettighetsarbeid og helt legal virksomhet. Er det en mulighet for det?

       Thomas Mathiesen: Ja, det er en mulighet. Det er en meget reell mulighet. Som du sier, det står i bestemmelsene under a: « utlendinger dømt for lovovertredelser som kan straffes med frihetsstraff på minst ett år ». Det vil jo lett kunne være en dom - ikke sant - under visse forhold. Det er en forholdsvis lang straff i Norge, men i land utenfor Europa vil det lett kunne være i en viss forstand en kort dom. Og det vil opplagt kunne være slik at mennesker som er engasjert i demokratisk arbeid for å forbedre den politiske situasjon, sivile rettigheter osv., som du nevner, på denne måte vil kunne bli fanget opp og nektet innreise.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Mitt poeng er for så vidt det siste. For oss vil det være helt greit at folk som er dømt etter norsk lov til minst ett år, kan utestenges. Men poenget er at i en del diktatoriske land vil folk kunne bli dømt for ting vi synes er positivt, altså politisk og religiøs virksomhet osv. Og det vil ikke være norske myndigheters intensjon - vil jeg tro - at slike skal utestenges verken fra Norge eller fra Schengen-området for øvrig. Men har vi da på norsk side muligheter til å hindre at slike blir utestengt fra Schengen-området - personer som riktignok er dømt til mer enn ett år, men av grunner som vi synes bare er positive og legale? Har vi fra Norge kontrollmekanismer som gjør at slike ikke blir utestengt, men at vi på en måte kan luke dem ut som mennesker som blir stengt ute fra Schengen-området?

       Thomas Mathiesen: Jeg tror det blir vanskelig å luke dem ut. Det stilles i Schengen-sammenheng veldig strenge krav til folk som kommer til grensen og skal inn. Det er en rekke krav listet opp i artikkel 6 i konvensjonen, som alle må være innfridd. Og hvis du tenker deg en eller annen som kommer til en yttergrense utenfor Norge, til den portugisiske grensen eller noe sånt, tror ikke jeg vi kan ha noen kontroll med at disse har aktverdige grunner for å ha vært straffet. Jeg kan ikke se det. Hvordan skal vi kunne kontrollere det? Ja, nå stiller jeg bare spørsmålet tilbake. Det var du som stilte det til meg. Altså: Jeg kan ikke se at vi har noen god mulighet for å sjekke det - nei.

       Hallvard Bakke (A): Her kan det kanskje oppstå en misforståelse, for det er jo ikke slik at hvis noen i et hvilket som helst land blir dømt til minst ett års fengsel av en eller annen grunn, så blir vedkommende automatisk innført i SIS-registret. Det må jo være et av landene som omfattes av Schengen-samarbeidet, som positivt registrerer vedkommende av en eller annen grunn. For en del av de grunnene som Kjell Magne Bondevik nevnte her, vil det overhodet ikke være noe grunnlag for noe land i Schengen til å registrere dem.

       Møtelederen: Då er det til slutt Fridtjof Frank Gundersen.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Du har skrevet en meget instruktiv debattbok, professor Mathiesen. Der skriver du bl.a. at Schengen-samarbeidet bærer preg av en utestengningspolitikk fra Schengen-landene i forhold til den tredje verden, at man etablerer en slags europeisk festning, og at dette retter seg mot flyktninger. Jeg tror på mange måter du har rett i at det som bekymrer Schengen-landene svært meget, er innvandring fra den tredje verden. Det jeg er litt forbauset over, er at du trekker frem akkurat flyktninger. Jeg har inntrykk av at det som først og fremst bekymrer disse landene, er ulovlig innvandring. Og jeg har inntrykk av at Schengen-avtalen først og fremst tar sikte på å forhindre ulovlig innvandring. Kan du ikke se at det er en viss legitim interesse fra Schengen-landene til å få bedre kontroll med den ulovlige innvandring, som visstnok er ganske omfattende?

       Thomas Mathiesen: Jo, at det kan være en viss legitim interesse for å kontrollere det, det kan man jo se. Men man må etter min mening se dette i lys av flyktningsituasjonen i Europa, eller rettere sagt i land som grenser opp mer eller mindre til Europa. Man må se på de store flyktningstrømmene som eksisterer i dagens politiske situasjon, og man må se på alle de asylsøkere som nok har meget, meget verdige grunner for å forsøke å komme inn i Europa. Det er disse som er hodepinen. Og det er altså - for å gjenta det - i veldig stor grad de som blir tatt. Jeg viser igjen til denne rapporten fra innenriksministeriet i Tyskland fra 1995, som altså viste at 70 - 75 % var såkalt uønskede fremmede etter artikkel 96. Og så viste de da gjennom SIRENE-materialet - der kommer jo SIRENE-materialet godt med for så vidt - at de var asylsøkere i veldig stor grad, nesten utelukkende asylsøkere som hadde fått avslag, og som forsøkte seg om igjen eller som hadde gått under jorden. Våre kirkeasylanter f.eks. ville sikkert vært registrert hvis vi hadde vært med. Det er denne typen utlendinger som altså først og fremst blir ofre i systemet. Så kan man si at det for så vidt er legitimt at man har en ordning for å forhindre ulovlig innvandring, men det er disse som fanges inn i systemet. Det er helt klart at det er det. Det er konkrete tall eller informasjoner som viser det.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Tror du f.eks. systemet hadde fanget opp Souhaila Andrawes?

       Thomas Mathiesen: I hvilken fase av hennes liv?

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Ja, slik at hun ikke kunne bo så lenge i Norge uten at det ble oppdaget at hun var en internasjonal terrorist.

       Thomas Mathiesen: Ja, det er mulig. Hun ville ikke være den typiske som fanges opp av Schengens informasjonssystem, det er nå helt sikkert. Men det er mulig i og for seg.

       Møtelederen: Ja, var det da nokon fleire? Det var det ikkje.

       Da takkar vi Thomas Mathiesen for informasjonen.

Høring med Datatilsynet ved direktør Georg Apenes, Norges representant i det sentrale SIS-kontrollorganet

Tema: Personvern

       Haakon Blankenborg (A) (komiteens leiar): Da skal eg få ønskje Georg Apenes velkommen tilbake til Stortinget, nå som direktør for Datatilsynet. Det er kapasiteten her.

       Opplegget her er kort og godt å få fram mest mogleg informasjon gjennom denne snaue timen om eventuell tilslutning/ikkje tilslutning til Schengen-avtala, altså konsekvensar av den. Apenes får inntil 10 minutt til å gi ei innleiing, dersom du ønskjer det, elles kan vi gå på spørsmål. Men ordet er ditt.

       Georg Apenes: Ærede formann, komité!

       Jeg takker først for invitasjonen og understreker at jeg er her i egenskap av å være ansvarlig leder av det norske datatilsynet, som er tiltenkt en del oppgaver og har fått utvidet sitt mandat om vi skulle tiltre Schengen-konvensjonen. Jeg har ikke behov for noen 10 minutters innledning, men jeg vil gjerne si et par-tre ting som en kanskje kunne montere som et slags bakteppe for det jeg senere muligens kommer til å gi uttrykk for av vurderinger og synspunkter. Og det knytter seg jo da til den generelle observasjon som man inviteres til å gjøre fra den utkikkspost jeg har i det norske samfunn, som igjen er en del av det postindustrielle Europa, at både mulighetene for og behovet for å kontrollere, overvåke og samle opplysninger til kontroll- og overvåkingsformål øker nesten fra måned til måned. En del av disse ønskene og mulighetene levrer seg da hos oss til ønsker om å foreta seg ting som svært mange under våre samfunnsforhold skjønner at vi trenger en tillatelse til, slik at vi får da nokså tett kunnskap om hva som skjer også fra måned til måned.

       Når det så gjelder det arbeid som vi er tiltenkt å skulle ha et ansvar for på vegne av norske politiske myndigheter, det såkalte Joint Supervisory Authority, er det en forholdsvis fersk erfaring. Det har vært holdt to møter i dette organet som vi har hatt anledning til å være med på - jeg hadde dessverre selv ikke anledning til å være med på det første, men var nå med på det andre - slik at det ville være urimelig å si at det har bunnfelt seg noen erfaringer som jeg på den bakgrunn synes det kunne være nyttig å oppsummere. Men inntrykk har man jo, og jeg håper det blir anledning til å komme tilbake til dette.

       Når det gjelder den tilsynskompetanse, den funksjon vi er tiltenkt eventuelt vis-à-vis den norske forvalteren av SIS, altså in casu Kripos, er jo ikke den etablert, og vi har derfor ingen erfaring og ikke noen forutsetning for å si hvorledes det vil løpe av.

       Jeg vil gjerne til slutt også si som en generell betraktning at man undertiden sitter igjen med det inntrykk at vi i vår iver etter å fange de store fiskene, ta haiene, både nasjonalt og internasjonalt utstyrer oss med redskap som kanskje mest minner om en reketrål, og det er da av omsorg for, for å bruke den litt primitive allegori, det er jo det som er personvern, ikke å holde sin hånd over og skåne dem som representerer et anslag både mot individ og fellesskap, men dem som på grunn av denne trusselen kanskje bringes i en situasjon - av og til unødvendig - som innebærer at de setter seg selv i en posisjon hvor de er gjenstand for en kritisk, nokså nærgående og nokså intim overvåking og etterforsking

       I dette feltet skal Datatilsynet etter gjeldende lov, og etter den nye loven som vi får om et par års tid kanskje, forsøke å finne et rimelig balansepunkt mellom samfunnsinteresser og borgerlige individuelle rettigheter. Jeg er ikke den rette til å vurdere hvorvidt vi har lyktes med det hittil, men jeg tror det også er viktig som et ytterligere siste element på dette bakteppet som jeg forsøkte å identifisere, å si at vi som bor i Norge, tilhører et meget homogent, kulturelt fellesskap. Og hvis det arbeidet vi driver med, skulle gå bra, er det fordi nordmenn flest vet sånn omtrent hvor de mener grensene går mellom hva de vil tåle, hva de synes er rimelig å finne seg i, og hva som ville være å gå for langt.

       Da tror jeg at jeg nøyer meg med disse betraktningene.

       Møtelederen: Takk. Da startar vi med Hallvard Bakke, som er ordførar for saka.

       Hallvard Bakke (A): Like før du kom inn, gav professor Mathiesen uttrykk for at når man vet hvor mange personopplysninger som er registrert i SIS-systemet, kunne ikke han skjønne at det overhodet er mulig å ha noen kontroll med hva som skjer med disse opplysningene. Hva er din kommentar til det?

       Georg Apenes: Nei, jeg tror ikke det er mulig bokstavelig talt å holde øye med alt som skjer. I det internasjonale samfunn som i det nasjonale og i norsk forvaltning må jo lover og regler og instrukser suppleres av tillit, tillit til at man holder seg lover og instrukser etterrettelig. Men hvis oppgaven er å ha et slags polisært overvåkingsmandat, tror jeg det er aldeles håpløst med det rammeverktøy som Joint Supervisory Authority er gitt i kommisjonen.

       Hallvard Bakke (A): I en uttalelse - eller et vedtak, er det blitt nå - fra Europaparlamentet er man jo kritisk til dette sentrale overvåkingsorganet fordi man mener at det ikke er i stand til å utøve sin oppgave. Nå sa du at du bare hadde hatt anledning til å være med på ett møte som representant for Norge, men hva er din vurdering i forhold til den uttalelsen fra Europaparlamentet?

       Georg Apenes: Med den reservasjon at det er galt å generalisere, må jeg jo si at man hadde vel kanskje regnet med ved en slik anledning, selv om landene pr. i dag har en observatørstatus og ikke er fulle medlemmer, at interessen for og erkjennelsen av viktigheten av det nordiske engasjementet hadde kommet klarere til uttrykk. Det er vel riktig å si at det først og fremst var Finland og Norge som valgte å la seg representere på et rimelig høyt nivå. Det betyr en del i slike sammenhenger, som vi vet, på den måten og også i forhandlingene. Jeg gav uttrykk for at dette er viktig. Ett land var overhodet ikke til stede, og to andre land var helt passive. På den bakgrunn kan jeg godt skjønne at man er litt skeptisk. Det er et lite organ. Det er to fra hvert land. De har ingen sanksjonsmuligheter, ikke noe sekretariat, de har pr. i dag ikke engang et telefonnummer. En betydelig del av de dokumentene vi skulle forholde oss til i møtet, fantes ikke i engelsk oversettelse og ikke på noe nordisk språk, slik at hvis ikke det bedrer seg, er våre muligheter for å være Authority - altså en autoritet som blir lyttet til og tatt til etterretning i de eksekutive organene - antakelig nokså små. På det punkt kan jeg skjønne professor Mathiesens karakteristikk slik du refererer den.

       Hallvard Bakke (A): Du har tidligere, hvis jeg husker riktig, uttrykt skepsis til å oppheve den personkontrollen som altså passkontrollen utgjør, og sagt at du ville foretrekke å beholde den. Er det riktig oppfattet?

       Georg Apenes: Ja, det er riktig. Det er kommentarer jeg skrev for nokså lang tid tilbake, hvor jeg vel gav uttrykk for - og det mener jeg fortsatt - at når man ikke vet hva som ligger i uttrykket kompenserende tiltak når man bygger ned kontrollen på nasjonsgrensene, ville jeg foretrekke å bli kontrollert og avkrevd erklæring eller hva det måtte være som skal til, på grensen - om nødvendig på Svinesund - fremfor å være gjenstand for overvåking, kontroll, ettersyn innenfor de nasjonale grenser, som så vidt jeg forstår, etter hvert blir det normale.

       Hallvard Bakke (A): Betyr det at du også er skeptisk til den nordiske passunionen, som vi har hatt i 40 år?

       Georg Apenes: Jeg har ingen dogmatiske holdninger til det, for jeg tror virkeligheten har forandret seg så betydelig når det gjelder både behovet for og mulighetene for å overvåke borgernes bevegelser i dag i forhold til den gangen de nordiske landene innførte passfrihet, at jeg er villig til å vurdere det på nytt - ja.

       Hallvard Bakke (A): Hva slags registre har man i dag for å hindre at uønskede personer kommer inn i Norge?

       Georg Apenes: Ja, det er vel politi- og tollmyndighetenes ikkekonsesjonspliktige registre.

       Hallvard Bakke (A): Slik at dere har i dag ingen oversikt over de registrene som man sjekker etter f.eks. på Fornebu eller andre steder?

       Georg Apenes: Nei. Vi har i prinsippet mulighet for å se til at de administreres på en måte som oppfyller personregisterlovens krav. Men dette er jo registre som er opprettet i medhold av lovvedtak i odelsting og lagting, og de ligger da hinsides konsesjonsplikten slik vi ser den. En kuriositet er det jo at overvåkingspolitiet i dag ikke omfattes av lovgivningen og skal ha konsesjon, men de har ikke fått noen konsesjon, så de opererer i dag konsesjonsløst.

       Hallvard Bakke (Ap): Vil det at man nå får et slikt register innenfor en konvensjon - altså av SIS-registre osv.- iallfall kunne bedre muligheten for å føre kontroll, sett fra Datatilsynets side?

       Georg Apenes: Det er vanskelig å ha noen formening om det, og jeg viser til det spørsmål som du reiste nå i forrige omgang. Hvilke muligheter mine medarbeidere og jeg har gjennom vårt engasjement, enten det nå er vis-à-vis Kripos eller vis-à-vis dette kontrollorganet i Brussel, det er det for tidlig å si noe om. Jeg er redd det kan bli svært vanskelig. Jeg har jo også latt meg fortelle at da man i JSA foretok en fysisk kontroll av databasen som ligger utenfor Strasbourg, var det forbundet med betydelige problemer overhodet å komme til. Og alle skjønner jo også at hvis man skal ut på en slik fact finding mission som de da var på - før vår tid - må man også alliere seg med ekspertise. Og det fins ingen hjemler, det fins ikke noe budsjett som gjør det mulig varig å knytte til seg den type alternativ kompetanse som da skal sette dem i stand til å revidere, skaffe seg innsyn i hvorledes dette systemet faktisk og fysisk drives.

       Kaci Kullmann Five (H): Er det ikke slik at det burde være mulig å rette opp de problemene som Georg Apenes nå peker på - altså, det må kunne finnes en del tiltak? Jeg mener å ha hørt en del slike allerede i svaret til Apenes, men jeg vil be ham gå litt videre på det. Hvilke forutsetninger mener han er nødvendig for å kunne få en tilfredsstillende kontroll, dels på det internasjonale, dels på det nasjonale plan?

       Georg Apenes: Det banale ligger selvfølgelig i henvisning til ressurser; i tillegg til gode jurister og dyktige teknologer trenger vi også folk som kan språk f.eks. - vi må altså rekruttere annen type kompetanse enn vi hittil har kunnet rekruttere. Det jeg kanskje har en fornemmelse av - som jeg ikke sa i sted - det er at noen kanskje også i Norden betrakter Schengen som en slags interimsløsning før Europol liksom overtar det hele, og at man - det gjelder da særlig medlemslandene i Norden - prioriterer Europol-arbeidet, og at det skjer på bekostning av Schengen-innsats, som jeg da til min egen overraskelse har registrert at noen av de nordiske landene ikke ser på med noe betydelig engasjement, i hvert fall ikke tilsvarende det vi har, og som jeg også mente å fornemme hos min finske kollega, som jo selvfølgelig får et problem i og med grenseforholdene. Jeg pekte også på at etter dagens konvensjonstekst har vi jo ingen sanksjonsmuligheter, vi har altså ikke noe å true med, man har sin egen eventuelt moralske, faglige, saklige tyngde, og for å etablere den, må nok oppslutningen og ressursbruken bli noe annerledes enn hva den er i dag. Men igjen en reservasjon for at vi har vært med i bare noen få uker.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ifølge referatet fra en høring som ble avholdt her i Stortinget i februar i fjor, uttrykte du bekymring for hvordan opplysninger lagt inn i Norge, som i og for seg kunne vært lagt inn i SIS-systemet på betryggende måte, ville bli brukt i andre Schengen-land, og det var en av de kritiske innvendingene mot dette systemet. Er det en oppfatning som du fortsatt har etter den smule erfaring du nå har med Datatilsynets befatning med disse sakene?

       Når det så gjelder Datatilsynet, som jo er tillagt en kontrollfunksjon med det norske SIS-registret - det er kanskje upassende å spørre om det vil være betryggende at det er Datatilsynet som skal ha den kontrollen, det regner jeg med at du i utgangspunktet mener, men har dere i dag apparat og kompetanse til det? Ser du for deg en betydelig utbygging hvis dere skal klare det? Og hvordan ser du for deg Datatilsynets forhold til parlamentet, altså til Stortinget, når det gjelder en parlamentarisk kontroll med retningslinjene her?

       Georg Apenes: For å ta det siste først så forutsetter jeg at vi også under et nytt regime med en ny lov vil avgi årsmeldinger via departementet til Stortinget, og at den delen av våre embetsplikter som knytter seg til å holde øye med hva som skjer i den norske terminalen, for å bruke det uttrykket - altså i Kripos - selvfølgelig vil ha en naturlig rolle å spille der og bli viet oppmerksomhet. Nå kan jeg ikke huske at jeg var til stede på noen høring i Stortinget i februar i fjor, men jeg har selvfølgelig interessert meg for disse tingene. Det er mulig at noe av det jeg har sagt eller skrevet, er blitt påberopt ved den anledningen. Men det var et arrangement i kinosalen hvor jeg gav uttrykk for at det knyttet seg mye uvisshet til hva som skulle legges inn, på hvilke vilkår, hvor lenge det skulle ligge, hvem som skulle kontrollere, hvem som skulle administrere det positive element som ligger i innsyns- og korreksjonsadgangen, som jo ikke bare vil gjelde norske borgere, men også andre Schengen-lands borgere som eventuelt kommer til oss og sier at vi vil gjerne vite. Slik at jeg tror nok at en del er blitt klarere i løpet av det året som er gått i mellomtiden, ikke minst fordi det foreligger jo norske oversettelser, det har vært en klargjørende debatt og man har fått litt erfaring på dette området. Men fremdeles er det først gjennom praksis man kan få mer konturfaste forestillinger om hva dette rent konkret vil innebære når det gjelder norske borgere.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det var nok det seminaret i kinosalen som det her var tenkt på. Men bare det ene spørsmålet som jeg stilte, som du vel ikke kommenterte: Hva med Datatilsynets kompetanse og kapasitet i dag til å føre kontrollen med det nasjonale SIS-systemet? Holder den? Ser du for deg en betydelig utbygging hvis dere skal klare dette?

       Georg Apenes: Ja, du spør jo egentlig om hvor mange kjøttkaker som går i et akvarium ...

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ja, det ville være interessant å få svar på det spørsmålet.

       Georg Apenes: Vi vet jo ikke hva dette innebærer konkret i det daglige. Er det snakk om ett årsverk, fem årsverk, hva slags type kompetanse vil det være? Jeg vil gjerne legge til at vi har et ganske godt samarbeid både med sentrale og lokale politimyndigheter, så vi er ikke skuggeredde, vi ser ikke mistrøstig på dette. Men jeg vil gjerne føye til, siden du nå først spør, at det er klart vi vil komme til å trenge flere medarbeidere, og det er vel ikke noe svar som overrasker en som har vært med på noen budsjetter.

       Men jeg vil også si at jeg ser nok en latent problemstilling, både vis-à-vis vårt engasjement utenfor Norges grenser og innenfor Norges grenser, som ligger da på at vi skal få en slags revisorfunksjon på vegne av storting og regjering, som er en utvidelse av det mandat vi har hatt de siste tyve årene og som om ting virkelig traser seg til, kan innebære en konflikt, idet vi kanskje kan komme til å innta standpunkter, eller være tvunget tilå innta standpunkter, eller være med på fortolkninger og standpunkttagen i Brussel som vanskelig lar seg forsvare med ting vi ellers står for når vi er i Oslo og i det norske datatilsynet. Det er en hypotetisk problemstilling, men jeg vil gjerne nevne den, for man kan ikke regne med uten videre at man i all overskuelige fremtid vil kunne målbære og få gehør for tradisjonelle norske personvernverdier slik de er kommet til uttrykk i lov og vedtak, også når vi opptrer internasjonalt. Så jeg føler meg ikke helt bekvem med den nye rollen som Datatilsynet som nasjonal institusjon på denne måten kommer til å få. Men vi skal gjøre så godt vi kan, og det pleier ofte å være bra.

       Møtelederen: Eg slepp til to til på oppfølginga. Det er først Marit Arnstad og så Erik Solheim.

       Marit Arnstad (Sp): I tillegg til registreringen i SIS skal det også gjennom Schengen kunne utveksles tilleggsinformasjon gjennom SIRENE-kontorene, bl.a. via etterretningstjenestene. Det er en del av oss som er litt usikker på hvordan det rent faktisk vil foregå - om de opplysningene vil bli samlet og oppbevart noe sted, og i tilfelle hvordan det vil skje. Jeg ser at det i Dagbladet i dag står at det finnes to egne registre innenfor SIS til det. Men spørsmålet mitt er: Vet Datatilsynet noe om Datatilsynet vil få noen rolle i forhold til denne utvekslingen av tilleggsinformasjon, og i tilfelle hvilken kontrollrolle de kan komme til å få?

       Georg Apenes: Nei, det vet vi ingenting om.

       Erik Solheim (SV): Jeg er for så vidt mest interessert i å få Apenes til å utbrodere hva som ligger i « kjøttkaker i et akvarium » og hvordan det begrepet skal tolkes, men jeg har flere spørsmål, og jeg er litt i stuss om hva som nå egentlig var utgangspunktet.

       Møtelederen: Ei oppfølging til det som vart sagt. Elles kan du kome tilbake seinare.

       Erik Solheim (SV): Til hva? Vi har jo allerede beveget oss svært langt fra det som var utgangspunktet.

       Møtelederen: Da held vi fram med John Dale, og så kjem vi tilbake med fleire spørsmål.

       John Dale (Sp): Eg vil visa til Schengens formålsparagraf § 93, som på eit svært ulikt grunnlag opnar for å samla inn store mengder data om folk i Schengen-området, og som du sjølv sa til Aftenposten 23. mars:

« Dette registreringssystemet har jo også et enormt potensiale. Det kan etterhvert bli veldig mange personopplysninger i et slikt register - også om oss som er helt uskyldige ».

       No har eg då inntrykk av at den uroa som du gav uttrykk for den 23. mars, ikkje er vorten mindre. Er det ei riktig oppfatning?

       Georg Apenes: Ja, når det gjelder potensialiteten. Jeg betrakter vårt tema som langt på vei en levende organisme som vil vokse, og i hvilken retning den vil vokse, er det veldig vanskelig å svare noe på. Men vi vet heller ikke hva som ligger i dette konturfattige begrepet « kompenserende tiltak ». Hva ligger det i det?

       Vi vet en ting for sikkert, nemlig det at vi ikke behøver å påregne kontroll ved de nasjonale grenser. Men hva som da skal oppheve det tap som man eventuelt lider ved det, det vet vi ingenting om. Og da er jeg redd for at det også vil ligge et behov for å samle opplysninger i store mengder, nettopp for å forsøke å fange hai med reketrål.

       John Dale (Sp): Er det grunn til å frykta at dette er ei utvikling som kan koma til å tilta i styrke, og at det liksom ligg ein slags dynamikk i det heile som er vanskeleg å handtera?

       Georg Apenes: Det er jo et utviklingstrekk som vi ser både nasjonalt og internasjonalt. En skal ikke lese mange aviser før en skjønner at det vi nå ser vokse opp omkring oss, det er de store datavarehusene, som da har store mengder, og de er interessante når det kommer en og banker på og sier: Har dere opplysningsmengder som interesserer meg ut fra mitt legitime behov? Det vil man se nasjonalt og internasjonalt.

       I 1980-årene ble de store databasene bygd opp. I 1990-årene er de knyttet sammen, og for alle praktiske formål er det i og for seg tale om en gigantisk base. Og der vil det ligge veldig mye rart. Men det er ikke noe unikt for Schengen og SIS. Det ser vi jo daglig også i utviklingen av registrering av fakta, hvorav noen er vurderinger og hvorav noen igjen knytter seg til individer.

       John Dale (Sp): Eg har eit spørsmål til som kanskje kan tena til å utdjupa biletet ein del. Du har peika på at innføringa av store nettverk vil kunna auka faren for avlytting. Uvedkomande kan koma inn og tappa nettet for informasjon. Kva krav har Datatilsynet stilt for å motverka ein slik fare?

       Georg Apenes: Ut fra våre forutsetninger og ut fra det faktum at dette også er i bevegelse, de teknologiske mulighetene er også i bevegelse - det som var umulig i går er mulig i dag, for ti år siden hadde ingen av oss hørt om Internett, i dag er det en trivialitet og et utrolig redskap på godt og på vondt - vil vi i dag med vår kompetanse, som er liten, men god, i de enkelte konkrete tilfellene når vi får spørsmål, formulere sikkerhetskrav som er så gode og samtidig så realistiske som vi kan. Men så vil vi selvsagt måtte oppleve - det er vi mentalt innstilt på - at i fremtiden harman funnet omveier om det, og det er jo da med en viss frustrasjon vi formulerer visse sikkerhetskrav når det gjelder å legge pasientopplysninger på et stort sykehus i Norge og sier at denne sikkerheten er ikke god nok, og så kommer da departementet i annen omgang og sier jo den er god nok. Men det er en politisk utfordring som jeg går ut fra ikke hører hjemme i denne forsamling, men som selvfølgelig gjør at selv om vi formulerer krav og spesifiserer og forsøker å være konkrete, så er det etter norsk skikk andre som kan overprøve det votum vi har gjort.

       Møtelederen: Ja, takk. Då var det Erik Solheim.

       Erik Solheim (SV): Apenes har sterkt understreket betydningen av en styrking av Datatilsynet, og det tror jeg sikkert mange i denne forsamling vil være med på framover. Men er det mulig å tenke seg at en tilstrekkelig kontroll og sikkerhet med SIS kan bygges opp på nasjonalt nivå? Vil det ikke måtte være organer med tilsvarende styrke på europeisk nivå for å kunne kontrollere et internasjonalt register? Vi snakker jo ikke her bare om hvilke opplysninger som legges inn om norske borgere, men også om norsk bruk av opplysninger lagt inn av andre land.

       Georg Apenes: Ja, pluss at andre land kan jo legge inn opplysninger om norske borgere når de er utenfor vårt eget territorium.

       Erik Solheim (SV): Men det jeg vil fram til, er om du føler at det fins noen tilstrekkelig trygghet i dette ved at det enkelte land lager så å si sitt separate system med en viss styrke?

       Georg Apenes: Jeg tror det vil være veldig betydningsfullt for helheten at vi innretter oss slik at tryggheten for norske borgere, når dette administreres ved norske myndigheter, er maksimalt sikker og maksimalt knyttet til norsk regelverk og norsk praksis. Men jeg antydet for litt siden i dag at jeg tror at hvis man kunne få en felles sterk nordisk opptreden, ville den både i volum og i den « standing » disse land tross alt har i personvernspørsmål, kunne bety en betydelig styrkelse, noe som også ville komme norske borgere til gode.

       Men jeg er altså litt diffus på dette området. Jeg har fått motstridende inntrykk og vet ikke riktig hvordan dette vil bli. Men jeg tror ikke man løser noen problemer ved å doble antallet ansatte i Datatilsynet. Fremdeles vil det jo være et spørsmål om hvilke sanksjonsmuligheter man har, hvilke kompenserende tiltak man vil stå overfor om noen år, hva de handler om, og hvilke etterforsknings- og overvåkingsremedier som vil bli tatt i bruk. Jeg vil jo tro at hvis vi i Norge opplevde en Oklahoma City-ulykke, ville det gå i hvert fall ett år før jeg torde åpne munnen og snakke om personvern. Da ville man antakelig åpne adgang for å bruke det meste. Svaret på spørsmålet ditt er vel at det er veldig viktig å legge forholdene godt til rette for at norsk praksis og norsk regelverk nasjonalt preges av norske personverntradisjoner. Det bringer oss selvfølgelig ikke helt til målet, men meget ville være vunnet om man fikk en bedre koordinert innsats helt på ministernivå på dette området her i Norden. Det ville være veldig fint.

       Erik Solheim (SV): Det er to tilnærminger til personvernproblematikken her. Den ene er om selve systemet er forsvarlig. Den andre er å sikre rettssikkerheten til den enkelte borger. Også om systemet i og for seg er godt, vil det kunne oppstå feil. Hvis vi tar det siste: Har Datatilsynet mulighet, eller finnes det noen andre som kan sikre en etter mitt syn tilstrekkelig rettssikkerhet i tilfelle det er lagt inn gale opplysninger, slik at man kan få slettet dem? Har dere mulighet til å bistå den enkelte borger i slike tilfeller?

       Georg Apenes: Vi kan selvfølgelig bistå. Vi har hjemmel for det, og vi har vel også ressurser til det. Vi har jo klart det hittil når en borger vil ha innsyn i hva som er registrert om ham eller henne. I fremtiden vil vi også kunne yte den samme service vis-à-vis utenlandske borgere som av en eller annen grunn vender seg til oss. Det ligger i konvensjonen. Men det vil vel på dette området som på mange andre først og fremst være de ressurssterke som oppsøker myndigheter og ber om hjelp. Vi vil kunne vite veldig lite om hva som egentlig ligger i systemene.

       Erik Solheim (SV): Har Datatilsynet gått inn og vurdert de datatekniske løsningene? Både professor Mathiesen og andre her har snakket om de sikkerhetsmekanismer som skal legges inn for uthenting av opplysninger. Har dere vurdert de datatekniske sidene ved det? Har dere kapasitet til det?

       Georg Apenes: Det har vi ikke gjort. Jeg aner ikke hvilken jobb du egentlig snakker om, for det kan være tale om ett eller flere årsverk hvis vi skulle foreta en egen norsk evaluering av sikkerheten. Jeg vil på den annen side tro at det opplegget man hadde når det gjelder sikkerhetsdesign da dette ble åpnet for noen år siden, var så godt som ekspertisen kunne formulere det der og da. Jeg tror heller ikke de har latt være å bruke ressurser. Men igjen: En brannmur, som liksom er den store sikkerhetsmekanismen i slike sammenhenger, regner man jo med har en gjennomsnittlig levealder på fire måneder. Så om man da og der, med topp ekspertise, sa at dette er godt nok, dette er sikkert, har jeg ingen forutsetning for å si at det samme er tilfellet i dag. Slik vil det være i fremtiden også.

       Erik Solheim (SV): Professor Mathiesen sa tidligere, og Regjeringen har sagt det samme, at man ikke vet hvor mange personer eller organer i Norge som vil kunne benytte de opplysningene som ligger i SIS. Oppfatter du det som tilfredsstillende at Norge eventuelt slutter seg til et system der vi ikke vet hvilke personer som har tilgang til opplysningene? Vil dere følge opp videre når dere planlegger Datatilsynets rolle i forhold til et slikt register? Hvem forbereder dere dere på å kontrollere, og hvem antar dere vil ha tilgang til opplysningene?

       Georg Apenes: Det er det vanskelig å svare konkret på. Jeg vil jo tro at når man først åpner for innsyn ... La oss si at man har ti terminaler. Det vil ikke være noe kvalitativt sprang fra ti til 100 terminaler, slik at hvert eneste lensmannskontor fikk en slik adgang. Det er jo praksisen og bruken og viljen til å leve opp til retningslinjene i hver enhet som er viktig.

       Men jeg kan jo nevne at man på dette møtet, som jeg refererte til i sted, var veldig opptatt av og forutså at man ville distribuere dette registret på CD-rom, slik at det f.eks. kunne brukes av medlemslandenes ambassader i utlandet som ikke var direkte « on line » fordi det var usikkerhet fordi man kanskje ikke hadde de tekniske fasilitetene. Og der var altså mine kolleger, som representerte disse andre landene, grunnleggende skeptisk til å ha flytende rundt omkring på kloden CD-rom-versjoner som man ikke visste hvor gode var, og som man ikke visste når ble foreldet. I tillegg til det sa man at hvis man skal ha dette, må det bygges opp skikkelige rutiner, med skikkelig ansvarlighet knyttet til bruken av de alternative basene.

       Jeg kan jo si at i Datatilsynet har vi av og til blitt spurt om adgang til det sentrale folkeregister. Opp til denne dag er det faktisk bare i syv tilfeller gitt konsesjon for utlevering fra det sentrale folkeregister, for det ligger noe i Datatilsynet når det gjelder personregisterlovens - jeg holdt på å si - religiøse filosofi; spredning av personopplysning representerer i seg selv et problem. Derfor vil man holde det på et minimum. Men jeg kan på den annen side som svar på ditt spørsmål heller ikke si at det er vesensforskjell mellom én terminal i hvert politidistrikt eller én på hvert politikammer eller lensmannskontor eller etter hvert terminaler om bord i politibiler eller i politifartøyer. Så jeg kan rett og slett ikke svare på det.

       Erik Solheim (SV): Bare et siste spørsmål: Det hevdes av Regjeringen at Norge har fått gjennomslag for alle krav i forbindelse med forhandlingene om norsk tilslutning til Schengen-avtalen. Vet Apenes om noen krav som Norge stilte på personvernområdet, og som har fått gjennomslag?

       Georg Apenes: Jeg kan ikke svare på spørsmålet, for vi har ikke fulgt den prosessen på noen grad av nærhet. Jeg vet ikke - ærlig talt. Jeg kan ikke svare på det.

       Møtelederen: Da er det Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg vil gjerne spørre Apenes om hans vurdering av det europeiske personverndirektivet og også av Europarådets regler og konvensjonen på dette feltet - om han som norsk ekspert anser dette for å være tilfredsstillende ut fra dagens situasjon?

       Georg Apenes: Jeg vil gjerne ta det i omvendt rekkefølge.

       Det begynte jo med Europarådskonvensjonens artikkel 108, som de som utformet direktivet, som nå er ca to år gammelt, tok hensyn til. Direktivet tror jeg - hvis jeg skal sammenfatte det kort - på mange måter vil styrke det norske personvernet, på andre områder vil kanskje tilstanden bli omtrent som tidligere og igjen på andre områder vil det kanskje bli noe svekket. Men totaliteten er jo den samme, vil jeg tro. Under forutsetning av at Stortinget slutter seg til den versjon som Skauge-utvalget legger frem om få uker, vil vel dette være et nytt regelverk som tar vare på de grunnleggende prinsippene i Europarådskonvensjonen og alle viktige, ufravikelige prinsipper i direktivet. Men vi må jo ikke tape helt av syne at hovedformålet med direktivet, slik det kommer til uttrykk i kapittel 1, er å tilstrebe maksimal fri flyt av personopplysninger innenfor EU-området, og det i seg selv er jo selvfølgelig noe av en utfordring. Det ligger i sakens natur at både jeg, som ansvarlig leder av en tilsynsmyndighet, og tilsynsarbeidet preges av at vi på mange måter ikke er så opptatt av å sikre fri flyt av personopplysninger, men kanskje av å begrense flyten og avveie denne frie flyten mot andre legitime hensyn, som også direktivet gjør utover i artiklene. Men jeg tror at vi får et lovverk som er rimelig godt.

       Kaci Kullmann Five (H): Et annet spørsmål: Vi har vært en del inne på kontrollen av det sentrale registret i Strasbourg. Jeg vil bare få bekreftet eller avkreftet om Apenes opplever det slik at det ikke kan legges inn informasjon i Strasbourg, altså at den informasjon som finnes i Strasbourg, er lagt inn av de nasjonale registre, og at det fortsatt er situasjonen?

       Georg Apenes: Det er min oppfatning, ja.

       Kaci Kullmann Five (H): Takk.

       Møtelederen: John Dale har en oppfølging på det.

       John Dale (Sp): Den største skilnaden mellom gjeldande norsk rett og EU-direktivet er at me i Noreg fører ein personkontroll i forkant, så vidt eg forstår, ved å praktisera ei konsesjonsplikt når personregistret vert oppretta, medan ein i Schengen-samarbeidet legg opp til ein kontroll i etterkant. Kan du utdjupa kva slags realitetar som ligg i dette?

       Georg Apenes: Ja. Det er ikke helt korrekt slik som du nå beskriver det. Det er gitt en adgang til å beholde forhåndskontroll, altså det vi kaller konsesjonsinstituttet. Men i tillegg har vi fått en meldingsordning som innebærer at de som under visse vilkår skal bruke persondata, innsamle dem eller lagre dem, må melde fra om hva de driver med, og det vil stå i loven. Men i tillegg vil det for enkelte typer særs sensitive persondata være både adgang og plikt for dem som eier basene og skal bruke dem, til å innhente Datatilsynets forhåndstilsagn.

       Møtelederen: Da er det Kjell Magne Bondevik.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): I Regjeringens proposisjon sies det at enhver persons rett til tilgang til opplysninger om seg selv i SIS-registret vil bli bestemt av nasjonal lovgivning. Det vises i den sammenheng til at norsk lov gir personer rett til innsyn i opplysninger om seg selv og retten til å få rettet eller slettet opplysninger.

       Men i et svar til SVs stortingsgruppe på spørsmål de stilte under utenrikskomiteens behandling av Schengen-proposisjonen, fremholdes det fra Justisdepartementet at Schengen-konvensjonen ikke inneholder noe krav om at en person skal underrettes om at han er registrert i SIS, og at det i mange tilfeller også vil være uriktig å gi opplysninger om det og i flere tilfeller praktisk umulig.

       Så da er mitt spørsmål: Hvordan kan en da sikre den norske lovens rettigheter for borgere til å få opplysninger om seg selv og eventuelt få rettet eller slettet dem, dersom det i Schengen-systemet vil være uriktig eller praktisk umulig å få gjort det?

       Georg Apenes: Norge har jo herredømmet over de regelverk som gjelder de norske innleggene. Jeg har ikke tenkt gjennom spørsmålet på forhånd, men jeg vil jo tro at hvis man overveide en obligatorisk underretningsplikt overfor alle norske borgere som av en eller annen legal grunn blir lagt inn i registret fra Norge, var det sikkert mange som kunne ha innvendinger mot det. Men jeg ser ikke at det er forbudt - for å si det på den måten. Men det er jo generelt i Personverndirektivet - som jo også Schengen-landene observerer, for de er jo EU-land alle sammen - et hovedvirkemiddel for å oppnå personvern nettopp å stimulere til å bygge ut underretningsplikten til borgerne.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Nå er det vel ikke bare norske myndigheter som kan legge inn opplysninger om norske borgere i SIS. Det kan vel også andre lands myndigheter gjøre når norske borgere er utenfor Norges grenser. Vil ikke dette bli en ytterligere svekkelse av de rettigheter norske borgere har i den nasjonale norske lovgivning?

       Georg Apenes: Jo. Men også norske borgere som oppholder seg i utlandet, og som har grunn til å tro at utenlandske myndigheter har lagt inn opplysninger om dem i SIS, har jo en prinsipiell adgang til enten å vendeseg til oss i Norge eller til våre søsterinstitusjoner i andre land for å få bekreftet eller avkreftet at opplysninger er lagt inn.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Et siste spørsmål fra meg i denne omgangen: I ett av sine svar til SVs stortingsgruppe sier Regjeringen følgende:

« Regjeringen har vurdert Schengenkonvensjonens personvernregler i forhold til gjeldende norsk personvernlovgivning, og har ikke funnet grunn til å ha personvernmessige innvendinger i forbindelse med en norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. »

       Så sier Regjeringen videre i svaret at ingen personvernregler er perfekte, de kan gjøres bedre både i Norge og i andre land. Men vi har altså konkludert med at det ikke er grunn til å ha personvernmessige innvendinger i forbindelse med norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet. Jeg vet ikke om Apenes vil svare, men: Er dette noe han kan stille seg bak som direktør i Datatilsynet? Ser han heller ingen personvernmessige innvendinger i forbindelse med norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet?

       Georg Apenes: La meg svare indirekte og si at nasjonalt har vi jo en institusjon og en lovbase som har visse beføyelser, visse rettigheter, visse muligheter, visse sanksjonsmuligheter, og de vil bli bygd ut i den nye loven, så vidt jeg kan forstå. Noe slikt har man jo ikke i Schengen-sammenheng, og det er vel noe av det som er svakheten. Men hvorledes dette vil komme til å utvikle seg, og hvorledes dette vil bære av sted ... - det er jo bakgrunnen for at vi har denne høringen her i dag at man skal få ulike vurderinger av prognosene. Men jeg ser ikke noen oppfordring til uten videre å si at jeg heller ikke har noen innvendinger mot det rammeverket som ligger i konvensjonen, fordi den antakelig vil komme til å leve sitt eget liv. Jeg vil gjerne kommentere det om noen år, når vi har sett i hvilken retning det går, men det finnes altså ikke noe datatilsyn i Schengen-sammenheng, det finnes ikke noen selvstendig institusjon som har maktmidler, sanksjonsmidler, adgang til å gripe inn, men vi har dette som vi omtalte i sted, dette tilsynsorganet, som da har en slags moralsk tyngde, autoritet, men det er også alt.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det er vel vanskelig å oppfatte dette annerledes enn at Apenes har visse personvernmessige innvendinger. Er ikke det riktig?

       Georg Apenes: Det ville være rart ellers, - og jeg har jo hatt det noen tid - for det er tross alt både mitt og mine medarbeideres mandat å forsøke å få til gode løsninger som et resultat av at man også anmelder motforestillinger, og det har jeg da forsøkt å gjøre her i dag.

       Møtelederen: To korte oppfølgingar. Først Marit Arnstad, deretter Hallvard Bakke.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg synes likevel - i forhold til det Bondevik var inne på i sitt første spørsmål - at en må spørre seg om hva som egentlig er realiteten, når Regjeringen sier at en her skal kunne legge norske regler til grunn når det gjelder innsyn, retting og sletting. Det Regjeringen i realiteten sier i svaret, er jo at etter alle paragrafer, unntatt artikkel 96, vil det være uriktig å la folk få underretning om at de er registrert. Artikkel 96 dreier seg om uønskede utlendinger, og der er det altså som Apenes sjøl var inne på, en åpning, en mulighet for dem som er ressurssterke nok, til sjøl å be om at eventuelt Datatilsynet sjekker om de er registrert, og dermed også til å be om å få korrigert opplysninger. Jeg må nok fortsatt spørre: Hvor realistisk er det egentlig at en her vil kunne bruke norske regler fullt ut?

       Georg Apenes: Hvis det medfører riktighet - med norske regler slik vi kjenner dem til nå, og slik vi har grunn til å tro at de vil bli utformet i fremtiden - vil hovedregelen være at en norsk borger har anledning tilå påkalle min bistand til å få undersøkt hvorvidt det er lagt inn opplysninger, og konkret hva disse opplysningene går ut på. Så vil det selvfølgelig være unntak fra den regelen, og det skjønner alle at det må det være. Det er det også etter dagens lov, f.eks. når det gjelder innsyn i medisinske opplysninger. Men hovedregelen vil være spikret, tror jeg. Men jeg er ikke krabbekjent i forarbeidene, så jeg kan ikke svare mer spesifikt her og nå.

       Hallvard Bakke (A): To spørsmål:

       Når man innenfor EU har fått et personverndirektiv som på en del punkter er mer strengt enn vår personvernlovgivning, når Europarådet, som også omfatter alle Schengen-landene, har laget en konvensjon som tar sikte på personvern, når man under behandlingen av denne saken f.eks. i det nederlandske parlamentet, i det danske parlamentet og under behandlingen av Schengen-konvensjonen i Europaparlamentet har vært opptatt av dette, tyder det på at andre land også er opptatt av personvern, eller tyder det på at de satser på at man skal bryte det regelverk som man har laget seg?

       Og det andre spørsmålet er: Du har referert til at andre land kan legge inn opplysninger om norske borgere når de er på annet lands territorium. Kjell Magne Bondevik viste også til det. Kan du konkret si under hvilke forhold man vil kunne legge inn den type opplysninger ut fra regelverket i Schengen?

       Georg Apenes: For å ta det siste først: Så vidt jeg har forstått, er det når vedkommende norske borger under besøk eller opphold i et Schengen-land har foretatt seg ting eller det er grunn til å mistenke ham for å forberede ting - forberedelse til en ulovlig handling - som man har hjemmel for å varsle om, på linje med egne borgere. Det er mulig jeg har misforstått det, men jeg mener at det er slik å forstå.

       Hallvard Bakke (A): Er ikke poenget at hvis man skal anmode f.eks. norske myndigheter om å bistå i etterforskning av en forbrytelse som vedkommende norske borger da har begått f.eks. i Tyskland eller Frankrike eller hvor det måtte være, så må forbrytelsen ha en strafferamme på minst ett år?

       Georg Apenes: Det er sikkert riktig.

       Du spurte også om hvorledes jeg så på det faktum at dette har vært diskutert i både den hollandske og den danske nasjonalforsamlingen. Det er klart at de er opptatt av denne problematikken, på samme måte som oss. På enkelte områder har de andre landene for så vidt angår sin egen tradisjonelle personvernlovgivning inntil denne dag - de er også i ferd med å revidere den - selvfølgelig sine spesielle tradisjoner, som er iakttatt. Men jeg har ikke noe grunnlag for å si at de er mindre opptatt av personvern i sin brede alminnelighet enn det norske politikere, norske myndigheter og mine medarbeidere og jeg er.

       Møtelederen: Resten av tida deler Fridtjof Frank Gundersen og Georg Apenes. Fridtjof Frank Gundersen - vær så god!

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Takk for det, formann. Jeg har nå lyst til å utnytte Georg Apenes store kompetanse helt generelt når det gjelder personvern og privatlivets fred. Han har jo selvfølgelig iakttatt at myndighetenes muligheter for å få tak i informasjon om norske borgere stadig har økt. Vi kan jo nå observeres på veiene, fotograferes, og vi har muligheter for telefonavlytting, det er mulighet for innsyn i bankkonti, og nå er det også på trappene med romavlytting osv. Når du ser på denne økte adgang for myndighetene til å skaffe seg informasjon om norske borgere og personvernsiden av denne saken, synes du da at den omstendighet at en del opplysninger kan tilfalle Schengen-land gjennom dette sentrale registret og også på annen måte, i vesentlig grad svekker personvernet når det gjelder akkurat norske borgere?

       Georg Apenes: Nei. I utgangspunktet må jeg være enig i at når disse opplysningene presenteres overfor samarbeidspartene innenfor et kommisjonssystem i den hensikt å forebygge eller avdekke kriminelle handlinger, er det klart at det da er en videreføring av den filosofi som har vært indiskutabel i Norge siden vi fikk Interpol. Forskjellen ligger vel i det at det har noe med volumet å gjøre. Norske politikere kan til enhver tid si at nå vil vi ha fotobokser på veiene, nå vil vi åpne adgang etter ligningsloven for å se i protokoller, eller hva det måtte være. Den samme muligheten vil etter kommisjonsteksten ikke være like håndfast for så vidt angår en del av Schengen-operasjonene i fremtiden, vil jeg tro.

       Jeg vil også gjerne få lov til å si, professor Gundersen, at det er ikke bare det offentliges innsyn i private opplysninger som bekymrer Datatilsynet. Den opphoping av personkunnskap - hvorav en del er ganske sensitiv, særlig hvis den blir tolket og sett i sammenheng - som også er på private hender, er vel i prinsippet like bekymringsfull. Det er du sikkert enig i.

       Møtelederen: Er det fleire spørsmål? - Nei.

       Då takkar vi Georg Apenes for at han deltok her i open høyring om Schengen-proposisjonen.

       Eg føreslår då 20 minuttars pause - dvs. til kvart over tolv, ser det ut som.

Høringen avbrutt kl. 11.55. ----

       Høringen ble gjenopptatt kl. 12.15.

Høring med universitetsstipendiat Fredrik Sejersted

Tema: Innsynsreglene i Schengen

       Møtelederen: Då kan vi starte på ny økt med Fredrik Sejersted, universitetsstipendiat er tittelen. Temaet er innsynsreglane i Schengen, men også i og for seg andre spørsmål knytte til Schengen-avtala dersom det skulle vere interesse for det anten hos Sejersted eller hos komiteen, i 50 minutt - vi prøver å vere litt fleksible på tid - men i alle fall slik at ein får sagt det ein har på hjartet både frå svarar og spørjar, for siktemålet med det heile er å få fram mest mogleg informasjon. Sejersted kan få inntil 10 minutt til å innleie, dersom han ønskjer det.

       Fredrik Sejersted: Ærede komite! Jeg tror jeg ville være en dårlig universitetsmann hvis jeg ikke benyttet meg av de 10 minuttene.

       Jeg vil først takke komiteen for å ha blitt innkalt og for sjansen til å redegjøre for et spørsmål som, hvis vi skal tro proposisjonen, er av begrenset betydning. Der er altså åpenhet, offentlighet, gitt ett avsnitt, fem setninger, i annen spalte på side 20, så det er det vi tar utgangspunkt i. Jeg tror kanskje det er litt mer som kan sies.

       Temaet « Innsynsreglene i Schengen » kan tolkes snevert eller vidt. Det kan tolkes snevert, som de innsynsreglene som er i Schengen-regelverket. Og det kan meget kort fortelles - det fins ingen slike innsynsregler. Det kan tolkes vidt, som spørsmål ikke bare om innsynsregler, men også alt annet som har med alminnelig gjennomsiktighet, åpenhet og hemmelighold å gjøre, både i Schengen-organene og på nasjonalt nivå. Og det kan tolkes vidt i betydningen ikke bare åpenhet overfor allmennhet og media, men også åpenhet overfor nasjonale parlamenter, hvordan de kan informeres og konsulteres. Demokratisk gjennomsiktighet i ordets videste forstand, med andre ord.

       Jeg har valgt denne vide tolkningen, og jeg skal henge denne korte introduksjonen opp på fire knagger ut fra det. For det første litt om den generelle gjennomsiktigheten i Schengen, for det andre litt om de krav Schengen-reglenesetter til nasjonale myndigheters åpenhet og særlig hemmelighold, for det tredje mulighetene for å føre en norsk åpenhetspolitikk innenfor de rammer som Schengen setter, herunder hvordan offentlighetsloven kan eller bør brukes i Schengen-saker, og endelig for det fjerde litt om hvordan Stortinget eventuelt kan informeres og konsulteres om Schengen-politikken, eventuelt føre kontroll.

       Jeg har noen korte kommentarer til hver av disse punktene.

       Først altså litt om den generelle gjennomsiktigheten.

       Som kjent kan ikke Schengen vurderes helt løsrevet fra EU. Og i EU har man også hatt åpenhetsproblemer i alle år. Men de siste - skal vi si - fire-fem årene har det skjedd forbedringer på dette området i EU. Disse forbedringene omfatter ikke Schengen. Schengen-systemet er fremdeles lukket, selv målt med EUs beskjedne krav til åpenhet. For det første er det ingen regler om dokumentinnsyn. For det andre er Schengen-samarbeidet i nokså liten grad institusjonalisert. Det meste arbeidet foregår i ulike mellomstatlige komiteer og arbeidsgrupper, i et system som i seg selv er nokså lite gjennomsiktig. For det tredje er det ingen regler for domstolskontroll eller overnasjonal parlamentarisk kontroll. Det svekker også åpenheten. Dersom man skal kunne oppnå åpenhet om Schengen, må det skje på nasjonalt nivå i de enkelte statene.

       Jeg tror behovet for økt åpenhet i Schengen er åpenbart, både ut fra demokratihensyn og rettssikkerhetshensyn. Samtidig er det klart at det også er behov for hemmelighold. Schengen omfatter sensitive områder - politisamarbeid, utveksling av personopplysninger, grensekontroll - og det er klart at her kan både hensynet til samarbeidseffektivitet og til personvern tilsi hemmelighold. Så det må treffes en balanse.

       Det er motstridende hensyn. Disse motstridende hensynene gjør det etter mitt skjønn nødvendig å trekke en distinksjon mellom på den ene siden den generelle fremdriften av Schengen, altså politisk fremdrift, regelskaping og generelle trekk ved håndhevingen, og på den annen side enkeltsakene. I første kategori må det kort fortalt være større åpenhet, i annen kategori er det legitimt med hemmelighold. Men det er ingen motsetning mellom å åpne første kategori og stenge annen kategori, slik det av og til kan synes som om noen mener.

       Jeg kan også si at selv om Schengen-systemet formelt er lukket, er den reelle åpenheten noe større enn den formelle. Det er også et trekk vi kjenner fra EU ellers at det er lite regler om åpenhet, men samtidig et nokså stort uformelt informasjonssystem/ lekkasjesystem eller hva man vil kalle det. SIRENE-håndboken er et godt eksempel. Den er formelt hemmeligholdt, og den er i Norge sågar gradert etter beskyttelsesinstruksen. Men samtidig er den for lengst lekket ut i systemet og sirkulerer nokså fritt. De som vil, kan få tak i den. Dette reiser en del interessante spørsmål, men det kan jeg komme tilbake til dersom komiteen ønsker det.

       Neste punkt er litt om de krav Schengen setter til nasjonale myndigheters åpenhetspolitikk. Som sagt, det er ingen krav til åpenhet, det er overlatt til nasjonal rett. Derimot er det taushetspliktsregler i Schengen-avtalen, og det er da snakk om en folkerettslig taushetsplikt. Dersom den brytes, vil det være et traktatbrudd. Grovt sett er det tre typer slike regler.

       For det første er det taushetsplikt for det som foregår på møtene i Eksekutivkomiteen. Jeg kan komme tilbake til detaljene dersom komiteen ønsker det.

       For det andre er det taushetsplikt for noen av de vedtakene som Eksekutivkomiteen treffer. Hovedreglen er at vedtakene er eller kan være offentlige, men enkelte av vedtakene kan unntas ved særskilt vedtak om dette. Det er det som da har skjedd i forhold til de såkalte håndbøkene. Jeg kan komme nærmere tilbake til innholdet i den taushetsplikten også, hvis det er behov for det.

       For det tredje er det, som komiteen kanskje - sikkert vet - et mer alminnelig vedtak fra Eksekutivkomiteen av desember 1993 om taushetsplikt for alle andre slags typer opplysninger. Dette er en taushetspliktsbestemmelse som er meget vag og, jeg vil si, klossete formulert, og det er veldig vanskelig å vite hvor langt den strekker seg, men den foreligger i hvert fall.

       Dette er altså de tre typer taushetsregler som utgjør de folkerettslige rammene som norsk åpenhetspolitikk må forholde seg til. De skaper ikke - i hvert fall ikke nødvendigvis - noen motstrid til norsk offentlighetslov, men det skyldes at unntaksreglene i offentlighetsloven er såpass vage og skjønnsmessige at man kan putte mye inn der. Det er mer snakk om føringer på det skjønnet som Regjeringen og forvaltningen skal ha etter offentlighetsloven - men det er nok reelle føringer.

       Med det er jeg over i neste punkt, nemlig mulighetene for å føre en norsk åpenhetspolitikk i Schengen-saker, dersom vi blir tilknyttet.

       Etter mitt skjønn avhenger den av tre forhold. For det første de kravene jeg har nevnt som Schengen-reglene setter. For det andre naturligvis hensynet til å beskytte norske interesser, typisk norske forhandlingsposisjoner. For det tredje - igjen naturligvis - de krav offentlighetsloven setter som ikke kan tilsidesettes annet enn etter lovvedtak.

       De problemer som oppstår om åpenhet og Schengen, er langt på vei lik dem som oppstår i europapolitikken ellers, og som vi har slitt med - eller ikke slitt med - i seks-syv år nå. Det er samme type problemstillinger. I forhold til offentlighetsloven er det viktigste enkeltproblemet hvordan unntaket for den såkalte utenrikstausheten i offentlighetslovens § 6 nr.1 skal tolkes, men det er også andre relevante unntaksbestemmelser.

       Som kjent er denne bestemmelsen for tiden under revisjon i forbindelse med at Regjeringen forbereder en stortingsmelding om offentlighetsprinsippet. Jeg vil vel tro at når den meldingen foreligger, så vil Stortinget ha en mulighet til å vurdereåpenhetsspørsmål i et bredere perspektiv i all utenrikspolitikk - i EU-, i EØS- og i Schengen-sammenheng. Så en del av debatten kan man kanskje komme tilbake til da.

       Regjeringen og forvaltningen har som kjent vært kraftig kritisert, særlig det siste året, for manglende åpenhet i Schengen-saken. Personlig er jeg enig i en del av den kritikken - om ikke i alt. Praktiseringen av unntakene i offentlighetsloven på Schengen-dokumenter er etter mitt skjønn - så langt jeg kan bedømme det uten å ha sett alle dokumentene som er unntatt - relativt restriktive, både målt opp mot de krav offentlighetsloven setter, og målt opp mot den faktiske åpenhet som jeg tror det er mulig å utvise i Schengen-saker uten å kompromittere norske nasjonale interesser. For øvrig vet jeg ikke i hvilken grad komiteen er interessert i å gå inn i dette. Dette er jo fortidens synder for så vidt, og jeg vet ikke i hvilken grad de har interesse i dag. De har kanskje en viss interesse i den forstand at man bør kjenne litt til dagens praksis dersom man skal kunne forbedre morgendagens. Jeg skal ikke si noe mer om dette nå, men jeg kan komme tilbake til det dersom komiteen ønsker, både hva som har foregått, og hvordan man etter mitt skjønn kan forbedre vurderingene etter offentlighetsloven på dette området.

       Da er jeg over i det siste punktet, som er Stortingets muligheter til å bli informert og konsultert. Dette er så vidt jeg kan se, ikke nevnt i proposisjonen. Det er ikke direkte innsynsregler heller, men det er etter mitt skjønn en del av det bredere åpenhetsbildet.

       Schengen-reglene selv åpner i noen grad for nasjonal parlamentarisk deltakelse. For det første er det i konvensjonens artikkel 132 nr. 3, i en slutterklæring til konvensjonen og i Eksekutivkomiteens forretningsorden lagt opp til at komiteen kan utsette det endelige vedtaket, etter at den har bestemt seg, i inntil to måneder i påvente av ratifikasjon eller annen form for godkjenning i de nasjonale parlamenter. Dette blir kanskje litt annerledes i forhold til vår tiltredelsestraktat. Der er så vidt jeg kan se, dette ikke tatt opp, men jeg ville vel anta at også under tiltredelsestraktaten vil det være mulig for Norge å ta forbehold om Stortingets godkjenning, dersom det er ønskelig. Det var det ene punktet.

       Det andre er at det er ikke noe forbud i Schengen-reglene mot at opplysninger som ellers er underlagt taushetsplikt, overleveres til nasjonale parlamenter, så lenge taushetsplikten følger med. Det er det som er bakgrunnen for at Stortinget har fått se de hemmelige delene av acquis'et i lukket møte. Så informasjonsadgangen kan være større enn det taushetspliktsreglene ellers tilsier.

       På denne bakgrunn er det etter mitt skjønn tre spørsmål Stortinget kan vurdere i forhold til hvordan det skal delta i Schengen-politikken.

       Det første er om Stortinget skal konsulteres før møter i Eksekutivkomiteen, eventuelt etter mønster av det som skjer i EØS-utvalget i dag. Det er ikke sikkert at det er EØS-utvalget som skal gjøre det, kanskje vil justiskomiteen eller utenrikskomiteen være andre muligheter, men det kan vurderes.

       Det andre som kan vurderes, er om det også er behov for å holde Stortinget mer løpende konsultert om det arbeidet som foregår mellom møtene i Eksekutivkomiteen, som er relativt sjeldne. Her kan man vurdere om det kunne være en god idé å lage litt klarere retningslinjer for Regjeringens opplysningsplikt på dette området, herunder hva slags dokumenter fra Schengen-samarbeidet Stortinget forventer å se, og eventuelt om Regjeringen skal ha noen plikt til å utarbeide faktanotater om fremdriften, slik det i noen grad skjer i dansk europapolitikk så vidt jeg vet.

       For det tredje må det avklares hvorvidt Stortinget mener at nye vedtak fra Eksekutivkomiteen skal måtte ratifiseres etter Grunnlovens § 26 annet ledd dersom de krever lovendring eller er av særlig viktighet. Det er, vil jeg si,statsrettslig uklart - jeg kan komme tilbake til det dersom komiteen ønsker - hvorvidt det er nødvendig med slik ratifikasjon, men uansett kan Stortinget forbeholde seg retten til det dersom det ønsker, vil jeg tro.

       Det var mine fire hovedknagger. Jeg tror jeg har gått over tiden. Hvis jeg kan få halvannet minutt til, har jeg bare to korte merknader til slutt.

       For det første en kommentar til begrepet « Schengen-acquis ». Det er, som komiteen sikkert vet, betegnelsen på det man har blitt enige om, eller medandre ord alle de tekster som kan ha rettslig betydning for tolkningen av Schengen-regelverket. Når det i proposisjonen snakkes om åpenhet, snakkes det bare om åpenhet i forhold til acquis'et, og det er stort sett det som har vært oppe i diskusjonen også ellers. Som kjent er nå de fleste acquis-dokumentene offentliggjort, noen er hemmelige. Det må imidlertid presiseres at det også finnes en masse andre dokumenter i forbindelse med Schengen-samarbeidet som ikke formelt sett er en del av acquis'et. I forhold til offentlighetsloven har det selvsagt ingen betydning om et dokument formelt er del av acquis'et eller ikke. Jeg kan også nevne at i den undersøkelsen Dagens Næringsliv foretok i vinter, hvor de bad om innsyn i 104, tror jeg det var, Schengen-dokumenter fra Justisdepartementet og fikk avslag i noen og åtti av tilfellene, gjaldt det utelukkende dokumenter som ikke tilhørte acquis'et. Det var den ene kommentaren.

       Den andre, og siste, er en kommentar til spørsmålet om traktaten bør ratifiseres nå, eller om det er lurt å vente til etter utfallet av regjeringskonferansen. Jeg skal ikke ha noen alminnelig mening om dette, men bare påpeke at i forhold til åpenhetsspørsmålet er det etter mitt skjønn ingen grunn til å vente. Det er i hvert fall ikke slik at åpenheten vil bli noe dårligere som følge av regjeringskonferansen. Tvert imot, den vil sannsynligvis bli bedre. Særlig gjelder dette dersom man innlemmer deler av eller hele Schengen-regelverket i EU, og særlig hvis man innlemmer det i første pilar. I så fall vil man falle inn under EF-samarbeidets regler om dokumentinnsyn, domstolskontroll, parlamentarisk kontroll og kontroll gjennom EUs ombudsmann. - Det var min siste kommentar.

       Jeg vil helt til slutt bare si at jeg, som komiteen kanskje har sett, også har kastet meg ut i debatten om grunnlovsprosedyrer gjennom en kronikk i Aftenposten sist fredag. Jeg har ikke sagt noe om det nå, for det er ikke mitt tema, men dersom komiteen har noen spørsmål til den kronikken, kan jeg naturligvis svare på det også.

       Møtelederen: Tusen takk for ein « forbilledlig » systematisk gjennomgang. Hallvard Bakke, ver så god!

       Hallvard Bakke (A): La meg også først si takk for synspunktene. En god del av dem vil være nyttig for oss i det videre arbeidet med innstillingen, så dette skal vi nøye studere. Jeg har noen spørsmål som går på dette med åpenhet, og jeg har også noen spørsmål som går på det med Grunnloven, som jeg skal ta etterpå.

       Du har jo skrevet en bok om disse problemene, og der står det på side 176 at det er taushetsplikt for vedtak i Eksekutivkomiteen for de dokumenter som de har erklært fortrolige.

       Men så står det videre:

« Alle andre Schengen-dokumenter skal i utgangspunktet vurderes opp mot den alminnelige taushetsplikten, men denne er så vagt formulert at nasjonale myndigheter i praksis har et nesten fritt skjønn til selv å vurdere hva som kan offentliggjøres. »

       Når nasjonale myndigheter har et fritt skjønn, betyr det at et enkelt land kan utøve dette frie skjønn og velge å offentliggjøre, og da er det jo i praksis offentlig i hele området. Er det riktig oppfattet?

       Fredrik Sejersted: Ja. Når de har et fritt skjønn, er det jo dels også knyttet sammen med at det ikke er noen overnasjonal kontroll. Det er ikke noen domstol på toppen som kan si at her er reglene brutt. Så det er riktig. Jeg mener, men det kan sikkert diskuteres, at disse taushetsreglene er så vagt formulert at de overlater om ikke alt så nesten alt til nasjonalt skjønn. Og norske myndigheter f.eks. vil da etter mitt skjønn stå folkerettslig fritt til å vurdere offentlighet. Det kan være andre reelle rammer som gjør det vanskelig å være åpen, men folkerettslig står de fritt. Og hvis noe offentliggjøres ett sted i Schengen - hvorvidt det da automatisk er offentlig alle andre steder, det kommer litt an på. Reelt sett vil det jo være det dersom journalister fra f.eks. Nederland er i stand til å reise tilNorge og hente det. Hvorvidt det formelt er offentlig, det er et litt vanskelig juridisk spørsmål.

       Hallvard Bakke (A): Jo, men det vil jo da kunne refereres i media, som du sier, og bli kjent for befolkningen og for politikerne, for så vidt.

       Fredrik Sejersted: Ja.

       Hallvard Bakke (A): På side 175 har du skrevet - og dette er for så vidt en detalj - om de ting som skal hemmeligholdes:

« Blant annet er en liste over hvilke lands statsborgere som må ha visum for å komme inn i Schengen hemmeligstemplet. »

       Men kan det være riktig? Er det ikke slik at de land som man krever visum fra, at det må være offentlig og er offentlig?

       Fredrik Sejersted: Ja, jeg skal ta ett forbehold her, for jeg kjenner ikke visumreglene så i detalj at jeg vet det. Det jeg vet, er at det har vært enkelte lister, så vidt jeg har forstått, komiteen vet dette kanskje bedre, over visumpliktige land, som i utgangspunktet har stått i hemmelige dokumenter. Og så har det naturligvis blitt et ramaskrik, for dette må jo være offentlig, som du sier. Men da er det slik at innholdet i disse vedtakene kan i noen grad innarbeides i nasjonale instrukser og derigjennom offentliggjøres. Jeg er ikke helt sikker på hva slags visumliste det er, men i forhold til den visumlisten som jeg tenker på, er jo innholdet i den blitt offentliggjort både i alle de andre Schengen-landene og i Norge, bl.a. i Stortinget, så vidt jeg vet.

       Hallvard Bakke (A): Det må jo være offentlig hvilke land hvis borgere må ha visum, for de må da søke om visum og må nødvendigvis få vite.

       Fredrik Sejersted: Ja, det er du og jeg helt enige om.

       Hallvard Bakke (A): Så skal jeg gå over til Grunnloven. I proposisjonen har jo Regjeringen på sidene 17 og 18 behandlet den problematikken. Jeg forstår det slik at du mener kanskje at det er noe snevert eller for kortfattet behandlet, men iallfall har jeg lyst til å spørre deg: Er det noe av det som Regjeringen der sier, som du mener er positivt galt?

       Fredrik Sejersted: Nei. Lovavdelingen lager ikke positivt gale svar. Man kan si at de unntar kontraargumentene fra en pro et contra-diskusjon, men det er ikke positivt galt, så vidt jeg kan bedømme.

       Hallvard Bakke (A): Hvilke sentrale problemstillinger er det du eventuelt mener at Regjeringen ikke har tatt opp på disse sidene?

       Fredrik Sejersted: Dette kan jo høres ut som flisespikkeri fra en universitetsjurist som er sur fordi man ikke har tatt en pro et contra-drøftelse, men bare en pro-drøftelse. Jeg mener at det er mer å diskutere, og det har vel også kommet frem. Det fremgår av min kronikk at jeg er enig med Regjeringen i resultatet. Jeg tror resultatet hadde stått støere om det hadde vært resultat av en litt grundigere drøftelse. Jeg mener at det bør diskuteres. Ja, ta to punkter, jeg kan ikke ta hele diskusjonen, for det ville bli en halvtime statsrett.

       For det første, vi vet nå at forfølgelsesretten over grensene i Sverige og antakeligvis, så vidt jeg vet, i Finland er ansett som en suverenitetsavståelse som krever grunnlovsendring. Det tror jeg ikke det er etter norsk statsrett, men det er klart at man bør jo spørre seg selv hvordan det er i Norge hvis Sverige legger det an sånn. Jeg tror man kunne gjennomført den diskusjonen og kommet til at det var greit i Norge, men det krever en side eller to.

       Det andre er spørsmålet om lovgivningen - hvis vi skal kalle det det - i Eksekutivkomiteen er så omfattende at den strider mot Stortingets lovgivningsmyndighet etter Grunnlovens § 75. Jeg tror ikke den er det. I forhold til Grunnloven er det et formelt kriterium, altså kriteriet er bare: Har det direkte virkning eller har det ikke direkte virkning? Dersom det ikke har direkte virkning, er man fri av Grunnloven. Det har vært en debatt i teorien om hvorvidt man må supplere dette formalkriteriet med et reelt kriterium dersom lovgivningen er omfattende nok - det har jeg nevnt i min kronikk. Jeg tror ikke den er det i forhold til Schengen, og jeg tror heller ikke at denne teorien nødvendigvis er den statsrettslig riktigste, men dette er en type spørsmål som jeg personlig synes burde vært tatt opp, og jeg tror at resultatet ville stått støere da.

       Hallvard Bakke (A): Jeg forstår det da slik at din hovedkonklusjon er at selv om du mener Regjeringen ikke har drøftet dette nok og burde gått mer inn på forskjellige avveiningsspørsmål, så er konklusjonen som Regjeringen har truffet, helt korrekt, og at vi ikke blir folkerettslig forpliktet av verken EU-regler som måtte omfatte det som Schengen-avtalen omfatter, eller Schengen-regelverket, uten at norske myndigheter selvstendig treffer beslutning om dette.

       Fredrik Sejersted: Ja.

       Hallvard Bakke (A): Du nevnte forfølgelse over grensen som et problem som man er opptatt av i Sverige. Nå er det slik at svenske tollmyndigheter visse steder faktisk har norsk myndighetsutøvelse. Mener du det er i strid med Grunnloven?

       Fredrik Sejersted: Nei, med det forbehold at jeg ikke har tenkt så nøye på det at jeg er villig til å sitte i Stortinget og ta noen drøftelse - det høres ikke sånn ut for meg.

       Hallvard Bakke (A): Så skal jeg bare til slutt stille et spørsmål. I din kronikk i Aftenposten sier du:

« Rett nok vil det i praksis være nesten umulig for Norge å bruke sin « vetorett » i Schengen »,

       men til gjengjeld har vi stor innflytelse på selve lovgivnings- eller beslutningsprosedyren ved at vi er med i alle organer, inklusiv Eksekutivkomiteen, som er nokså spesielt. Når du sier « vetorett », er det riktig at du da tenker på det forhold at hvis alle de andre landene enstemmig gjør et vedtak som Norge sier vi overhodet ikke kan akseptere, og Schengen-landene behandler dette spesielt, slik de er forpliktet til etter avtalen og likevel kommer til at de vil gjøre det vedtaket, så opphører avtalen for Norges vedkommende etter et halvt år, eller tilsvarende for Island? Er det det du mener i praksis er umulig?

       Fredrik Sejersted: Ja, det er det jeg sikter til med vetorett. Hvorvidt det faktisk er en vetorett eller ikke, er vel egentlig bare et definisjonsspørsmål, vi vet jo hva realiteten i dette er.

       Hallvard Bakke (A): Vi kan vel være enige om at det er særdeles lite sannsynlig at en slik situasjon skulle oppstå, men hvis den oppstår - hvorfor er det da etter din oppfatning nesten umulig for Norge å være mot et slikt vedtak og eventuelt tre ut av avtalen?

       Fredrik Sejersted: Hvis man vil tre ut av avtalen, er det ikke nesten umulig, da er det jo meget greit.

       Hallvard Bakke (A): Hvorfor mener du at det ikke kan komme på tale eller nesten -

       Fredrik Sejersted: Jeg mener at det er nesten umulig, for et veto på et hvilket som helst vedtak, uansett om det er stort eller lite - men det vil jo i praksis være stort - vil føre til at vi må tre ut av hele avtalen, med de problemer det medfører. Jeg har vel en slags sammenligning med EØS-avtalen også. Der betyr ikke vetobruken fra Norges side nødvendigvis at hele EØS-avtalen opphører, men det vil den altså gjøre- hvis vi kaller det « veto » - hvis vi bruker det i Schengen. Det er derfor jeg mener at det vil være vanskelig. Men det er klart at hvis det er en politisk villighet i Norge til å tre ut av Schengen og ta kostnadene ved det, er ikke det noen vanskelighet.

       Hallvard Bakke (A): Bare et siste oppfølgingsspørsmål. Det er vel slik at for Norge vil ikke det være et spesielt stort problem, bortsett fra at vi ikke deltar i disse samarbeidsorganene, men derimot for Schengen-landene vil det bli et stort problem fordi de må opprette en ytre grense langs Kjølen - er det riktig?

       Fredrik Sejersted: Det er vel et politisk vurderingsspørsmål hvilke kostnader som er forbundet med å trekke seg ut av Schengen, men det er riktig at det er svenskene som vil måtte bygge opp tollstasjonene og ikke vi.

       Møtelederen: John Dale, eit kort oppfølgingsspørsmål.

       John Dale (Sp): Du sa at omsynet til innsynsreglar ikkje tilseier at Schengen-saka vert utsett. Men samtidig rettar du kraftig kritikk mot fråværet av statsrettsleg diskusjon, og eg skal sitera kva du har sagt ved eit høve:

« Sammenlignet med Sverige er fraværet av en ryddig statsrettslig diskusjon i norsk europadebatt slående. Mye av skylden for dette påligger regjeringen. »

       Er ikkje dette kanskje eit sterkt argument for at denne saka vert utsett?

       Fredrik Sejersted: Ja og nei. Jeg holdt på å si igjen at det er et politisk vurderingsspørsmål som jeg skal være litt forsiktig med å ha noen meninger om. Det er vanskelig å svare på det uten å si noe om hva man selv personlig mener om Schengen. Det er sikkert mulig å foreta en litt grundigere konstitusjonell vurdering i løpet av de neste to-tre ukene hvis man virkelig legger seg i selen.

       Det sitatet du nevnte, som var fra kronikken, men et avsnitt som ble kuttet fordi det var for langt for Aftenposten, tar opp et generelt problem i forhold til hele Europa-politikken. Jeg er gjennomgående kritisk til den konstitusjonelle behandlingen. Hvorvidt den i dag er et selvstendig argument for å vente, det måtte være fordi vi ønsket å få noen, enten Høyesterett eller noen professorer fra fakultetet, til å foreta en grunnlovsutredning og ville vente på den. Jeg vet ikke, jeg - det er klart det kunne være en god idé, men jeg vet ikke om det er viktig nok til å vente.

       Møtelederen: Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): Selv om artikkelen ble kuttet i Aftenposten, fikk utenrikskomiteen oversendt hele artikkelen, så vi fikk se dette sitatet også.

       Du peker i slutten av den artikkelen på en rekke forhold som du mener er konstitusjonelle spørsmål, f.eks.: Hvilken opplysningsplikt har Regjeringen overfor Stortinget? På hvilken måte skal Stortinget konsulteres? Skal Stortinget konsulteres? Hvilken åpenhet skal en legge seg på? osv. Og du avslutter med å si:

« Dette er de reelle konstitusjonelle spørsmålene avtalen reiser, og de bør avklares før Stortinget bestemmer seg for om de skal godta avtalen eller ikke ».

       Og det er vel egentlig en ganske sterk anbefaling til Stortinget om å ta seg bedre tid til å avklare de konstitusjonelle spørsmålene, og også åpenhetsspørsmålene, enn det Stortinget har gjort.

       Fredrik Sejersted: Det er i hvert fall en sterk oppfordring til at Stortinget legger seg i selen på dette, i den grad det er min oppgave å si noe slikt i Stortinget. Hvor mye tid Stortinget trenger på det, må være litt opp til Stortinget selv.

       Marit Arnstad (Sp): Hvis jeg kan komme litt tilbake til det som går på åpenhet - det var det som var mye av starten her - så sier du at i Schengen finnes det ingen regler som pålegger åpenhet. Derimot finnes det mange regler som pålegger taushet. Du sier vel egentlig i din bok at praksis vil være at hvis én stat krever hemmelighold, vil det være nok til at en faktisk får et hemmelighold, og det vil bety at det er den stat eller det enkeltland som ønsker minst innsyn, som også vil avgjøre standarden for innsyn i samarbeidet?

       Fredrik Sejersted: Ja, men da må vi skille mellom disse tre forskjellige taushetsreglene som jeg var inne på. I forhold til taushetsplikten for møtene i Eksekutivkomiteen, altså drøftelsene, er det klart at skal den fravikes, kreves det enstemmighet. Med andre ord: Det minst åpne land kan stenge for at drøftelsene offentliggjøres, hvilket også skjer i praksis, så vidt jeg vet.

       Når det gjelder taushetsplikten for de vedtakene som Eksekutivkomiteen treffer, typisk f.eks. taushetsplikten for SIRENE-håndboken eller de andre håndbøkene i den grad de er underlagt taushetsplikt, er det, så vidt jeg kan lese reglene, slik at der er presumpsjonen åpenhet. Man presumerer altså at dokumentene er åpne med mindre komiteen enstemmig vedtar noe annet. Men det er slik jeg leser reglene. Det står i en artikkel fra to meget fremtredende nederlandske professorer som ikke er politisk engasjert på den ene eller den andre siden, at i praksis fungerer det slik at dersom ett land ber om hemmelighold for et slikt dokument, vil det, normalt i hvert fall, føre til at det unntas. Som støtte for det anføres det eksempler. Noen av disse håndbøkene ønsket Nederland å ha mer eller mindre offentlige. Så vidt jeg vet, nektet Tyskland, og da ble det det tyske synet. Jeg vet ikke helt hvordan det fungerer - det tror jeg man må sitte i Eksekutivkomiteen for å vite- men at det er en mulighet for de mest lukkede landene til å bremse åpenheten, det tror jeg ikke det er noe tvil om. Når det gjelder den siste taushetsregelen, altså dette alminnelige vedtaket, er det i hvert fall langt på vei opp til de enkelte medlemsstatene, der kan man være et foregangsland.

       Marit Arnstad (Sp): Du sier at det er opp til de enkelte medlemsstatene, når det gjelder utveksling av løpende dokumenter. Men så sier du også i samme boka at inntrykket du får når du leser debatter og spørsmål og brevveksling, er at Regjeringa knapt på noe tidspunkt har tatt et eget initiativ til å framlegge politiske potensielt kontroversielle spørsmål. Du viste også i din innledning her i dag til Dagens Næringslivs undersøkelse hvor en meget stor andel av de dokument som Regjeringa sitter på om Schengen, ble unntatt offentlighet. Hvis ikke § 6 nr 1 i offentlighetsloven blir endret av Stortinget, hva slags forventninger har du til Regjeringas praktisering av den paragrafen ut fra det du har opplevd i EØS og det du nevner i din egen bok?

       Fredrik Sejersted: Det er et veldig stort spørsmål å gi et kort svar på. Det er jo en formulering fra den boken, og hvis jeg hadde visst at jeg skulle bli konfrontert med den av Stortinget, hadde den kanskje vært noe mindre spiss, men jeg står for den. Jeg mener det fremdeles. Men det er en påstand fra min side og ikke noe mer.

       For det første vil jeg si at jeg håper at § 6 nr 1 blir endret.

       For det andre vil jeg si at jeg håper at Stortinget enten i forbindelse med Schengen nå eller i forbindelse med behandlingen av offentlighetsmeldingen i tillegg til å endre lovteksten legger ned litt klarere retningslinjer for skjønnet etter § 6 nr 1, detaljer som kanskje ikke bør stå i lovteksten, men som kan legges ned i forarbeider. I den forbindelse har jeg laget en liste i min bok som også er i det materialet komiteen har fått. Det står en tipunktsliste i slutten av de dokumentene som komiteen har fått, som er mine forslag til hvordan § 6 nr 1 skal brukes, hvor de første ni kan brukes på Schengen. Hvorvidt Stortinget gjør noe av dette, eller Regjeringen fremdeles kan sitte og gjøre som den vil, vet man ikke. Det blir jo bare håp, jeg vil jo da håpe at når vi har bestemt oss for om vi skal tre inn eller ikke tre inn i Schengen, og den politiske strid er over, kan man slappe av litt mer og utvise noe større åpenhet. Men hvorvidt det vil skje, det vet jeg ikke.

       Marit Arnstad (Sp) Det er flere av oss som for så vidt ønsker at § 6 nr 1 kunne bli forandret og strammet opp litt, men spørsmålet er om det er flertall i Stortinget for det.

       Du er også opptatt av Stortingets forhold til Schengen-avtalen. Mener du at Stortinget bør kobles inn på noen måte her, ha konsultativ rolle eller informasjonsrettet rolle når det gjelder Schengen-vedtak og også kanskje kontrollfunksjon, og hvilken linje syns du Regjeringa skal legge seg på overfor Stortinget når det gjelder opplysningsplikt i denne typen saker?

       Fredrik Sejersted: Det ligger vel i det jeg sa i innlegget. Jeg formulerte det slik at Stortinget bør vurdere, og så hadde jeg tre punkter. Min personlige mening - for hva den er verdt - er at Stortinget bør gjøre dette. Man bør ha konsultasjon foran møtene i Eksekutivkomiteen. Man bør ha et løpende samarbeid - og da vil jeg vel tro at justiskomiteen var det rette organ - mellom justiskomiteen og de norske myndigheter som er ansvarlig for Schengen, slik at man får inn Schengen-opplysninger som en del av justiskomiteens alminnelige arbeid, og så i noen grad få tilgang på opplysninger fra arbeidsgrupper i Schengen-systemet.

       Når det gjelder opplysningsplikten, måtte man tenke seg grundig om, men jeg vil vel tro at man for det første kunne lage visse kategorier særlig sentrale dokumenter som justiskomiteen - for lukkede dører - som en rutine kunne se.

       For det andre ville jeg tro at man kunne gjøre slik som jeg tror man har gjort i Danmark. Man kunne pålegge Regjeringen en viss plikt til å lage faktanotater om viktige saker i Schengen for Stortinget, som da også kunne offentliggjøres, som kunne lages på en slik måte at de var offentlige. Vi har et tilløp til det i EØS-samarbeidet i Stortinget i dag, men det er nokså korte faktanotater.

       I dansk europapolitikk er det meget omfattende notater som forvaltningen utarbeider for Folketingets europautvalg, og som så blir offentliggjort. I Danmark er Folketingets europautvalg den største kilden til åpenhet om dansk europapolitikk, og jeg tror vel at noe lignende kommer til å skje om Schengen. I forhold til Schengen vet jeg i hvert fall at dansk forvaltning utarbeider referater fra møtene i Eksekutivkomiteen, altså danske dokumenter, og disse er offentlige. Og det kunne være en god idé i Norge også.

       Marit Arnstad (Sp): Bare helt til slutt. Ingenting av dette er foreslått i Regjeringas proposisjon, og ingenting av dette er det lagt opp til i forbindelse med Schengen. Men dette er altså spørsmål du mener at Stortinget burde ta seg tid til å avklare før en ferdigbehandler proposisjonen?

       Fredrik Sejersted: Ja.

       Møtelederen: Erik Solheim har en kort oppfølging på dette.

       Erik Solheim (SV): Bare et par korte oppfølgingsspørsmål. Du gir inntrykk av at åpenheten i europapolitikken og Schengen er betydelig større i andre land enn i Norge. Du har jo trukket fram Danmark nå flere ganger. Er det riktig i sin alminnelighet å si at flere andre land praktiserer større åpenhet enn hva Norge gjør?

       Fredrik Sejersted: Jeg tror ikke det - jeg har i hvert fall ikke tatt sikte på å gi det inntrykket - i hvert fall ikke i forhold til veldig mange andre land. Jeg tror åpenheten om europapolitikken er større i Danmark enn i Norge, kanskje også større i Sverige enn i Norge. Men der går nok også grensen.

       Erik Solheim (SV): Nå er jo Sverige og Danmark de to landene som har nærmest den samme politiske kultur og ligner oss mest. Og det er vel riktig å si at de områdene vi var inne på her, kan ikke så å si avklares endelig juridisk, de kan ikke bare reguleres gjennom vedtak, de krever også en aktiv vilje til åpenhet fra dem som skal praktisere dem. Da vil jeg spørre deg: Ser du noen slik vilje til åpenhet i norsk Schengen-politikk?

       Fredrik Sejersted: La meg svare: Hvis jeg ser veldig godt etter og med stor velvilje, ser jeg det av og til.

       Møtelederen: Kaci Kullmann Five, også til oppfølging.

       Kaci Kullmann Five (H): Ja leder, når det gjelder åpenheten, ble det sagt fra Sejersted innledningsvis at den reelle åpenheten i Schengen er større enn hva den kan se ut som på papiret, og i betydelig grad er det her uformelle systemer som fungerer. Jeg lurer på om du kan si noe mer om det? Du nevnte bl.a. SIRENE-håndboken.

       Fredrik Sejersted: Ja. For det første er det, som jeg sa, et generelt trekk ved europapolitikk i EU også, og det er det samme i Schengen. Man kan jo, hvis man er litt stygg, si at i EU og i Schengen er det liten rettslig og formell åpenhet, men en ganske stor reell åpenhet. I Norden er det stor formell og rettslig åpenhet, men av og til ganske liten reell åpenhet - og om glasset er halvfullt eller halvtomt kan jo være et definisjonsspørsmål.

       For å ta SIRENE-håndboken - det er jo et godt eksempel: Den er da eksplisitt unntatt - altså underlagt taushetsplikt av Eksekutivkomiteen. Den er stemplet « fortrolig » i Norge. Samtidig, hvis jeg har lest stortingsreferatene korrekt, stod Erling Folkvord på Stortingets talerstol med en fransk versjon av den i desember. Thomas Mathiesen har i sin bok hatt tilgang på den. Det går frem av forordet at han har hatt den. Det går også frem av den boken at hele innholdet i SIRENE-håndboken er gjengitt i tidsskriftet Fortress Europe - og det samme er tilfellet med mange andre dokumenter. Det reiser et par interessante spørsmål. For det første tar det litt av kritikken ut av dette at Schengen mangler åpenhet, for det er klart det fins en viss åpenhet for dem som vet å se etter det. Så det demper kritikken. På en annen side fører det til en ulikhet mellom dem som har ressurser til å grave etter denne informasjonen, eventuelt til å betale lobbyister, og dem som ikke har det. For det tredje er det altså slik at det er bedre med formell rettslig åpenhet enn vag lekkasjekultur, fordi en lekkasjekultur alltid kan styres.

       Et siste problem med dette er jo forholdet til norsk offentlighetslov. Er det lov for norske myndigheter å hemmeligholde et dokument som er underlagt en folkerettslig taushetsplikt, men som inneholder opplysninger som i sin helhet er sirkulert? Det er ikke jeg så sikker på at det er lov til.

       Møtelederen: Då var det Kjell Magne Bondevik.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg vil tilbake til, og følge opp, spørsmålet om tidspunktet for behandling i Stortinget av Schengen-avtalen: I den nå etter hvert ofte omtalte kronikken du hadde i Aftenposten på fredag, avslutter du altså med en rekke viktige spørsmål som går på hvordan vi kan sikre oss en mest mulig åpen og demokratisk kontroll og behandling av Schengen-spørsmål, inklusiv Stortingets rolle, og du sier at dette bør avklares før Stortinget tar standpunkt til Schengen-avtalen. Og så sa du - det var egentlig en sterk oppfordring om at dette burde Stortinget gjøre nå i løpet av mai måned. Og med all respekt for Stortinget, det kan bli vanskelig å komme til bunns i alt dette fordi Regjeringen har med respekt å melde ikke lagt til rette i det hele tatt for en drøfting av disse spørsmål som du mener absolutt bør avklares.

       Men hvis ikke du da vil gi et klart svar på spørsmålet om Stortinget bør utsette sluttbehandlingen til høsten, vil jeg stille et annet spørsmål: Ser du noen avgjørende problemer om Stortinget skulle velge å utsette dette til høsten, tatt i betraktning at også Sverige, Finland og Island venter til høsten med å sluttbehandle Schengen-avtalen? Er det egentlig noe problem om Stortinget sier at disse spørsmålene vil vi ha nærmere avklart, vi vil også ha Regjeringens bidrag til det, og derfor må vi nå vente til høsten med å sluttbehandle dette? Ser du noen problemer for Norge ved det?

       Fredrik Sejersted: Ja, dette er spørsmål det er veldig vanskelig å ta stilling til hvis jeg skal forholde meg som nøytral jurist og ikke si noe om hvorvidt jeg er for eller mot Schengen. På en måte faller det utenfor mitt kompetanseområde, slik jeg føler at jeg har noen kompetanse til å rådgi Stortinget. Bare for å ta dette med tidsaspektet: Jeg vil ikke ha uttalt meg om tidsaspektet. Jeg vil si at som jurist syns jeg at Stortinget burde redegjøre for dette. Hvis de kan få gjort det innen sommeren, er det tidsnok. Hvis de ikke kan få gjort det innen sommeren, er det ikke tidsnok.

       I forhold til hvorvidt jeg ser noe avgjørende problem ved å utsette det eller ikke utsette det: Fra et rettslig synspunkt er det altså ikke noe problem å utsette det, og det er heller ikke noe problem å gjøre det nå. Og så kan man naturligvis gå inn i de politiske og substansielle vurderingene som Regjeringen har gjort for hvorfor det eventuelt er en god idé å gjennomføre det nå for å styrke vår forhandlingsposisjon senere, eller man kan gå inn, på den andre siden, og si at kanskje vil det være lurt å avvente. I den grad jeg har en mening om dette spørsmålet er det i egenskap av vanlig borger og velger, og ikke som universitetsmann. Du kan godt få høre den, men ...

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ja, jeg vil gjerne det, men det er ikke tid og sted nå.

       Kan jeg få stille ett spørsmål til når vi først er litt inne på oppfølgingen av det som Marit Arnstad var inne på i sted, altså dette at Schengen mangler klare regler om åpenhet, men har regler om taushet. Når vi ser hvordan den norske regjeringen har praktisert disse bestemmelsene ut fra offentlighetsloven, er det ofte av hensyn til internasjonale organ eller andre land at en har hemmeligholdt opplysninger - en bruker det som argument. Betyr ikke det i praksis at en kan gi et enkelt annet Schengen-land en slags vetorett når det gjelder åpenhet, altså hemmeligholde opplysninger i Norge fordi et annet Schengen-land som måtte være berørt, sier at dette vil vi ikke ha ut?

       Fredrik Sejersted: Jo, hvis man legger avgjørende vekt på meningen til et annet Schengen-land, så kan det det, men her må man nok skille litt: For det første - etter offentlighetsloven er det etter mitt skjønn ikke adgang til å legge automatisk avgjørende vekt på et annet lands synspunkt. Man skal likevel foreta en konkret norsk vurdering. Hvis den ikke foretas, er det et brudd på offentlighetsloven - og det kan det jo hende har forekommet i Schengen-saker. For det andre tror jeg man må skille mellom en stat som er avsender av et dokument eller opplysninger, og en hvilken som helst annen stat som har et synspunkt på åpenheten. Det er nok slik at når en stat gir fra seg et dokument eller en opplysning og ber om at den hemmeligholdes, legger det en veldig sterk politisk, om enn ikke rettslig - det kan diskuteres om den er folkerettslig - føring på norske myndigheter som normalt respekteres. Jeg har andre steder argumentert for at i europapolitikken, fordi den nærmer seg så mye innenrikspolitikken, bør ikke dette være automatisk unntaksadgang - men stort sett legges det til grunn. Det at en annen stat har en mening om hvorvidt Norge skal offentliggjøre en opplysning som Norge har fått fra et sekretariat eller funnet på selv, tror jeg er den typen meningsytringer som vel ikke forekommer så ofte. Og det bør vel heller ikke tas særlig hensyn til.

       Møtelederen: Ja takk, vi brukar den tida vi treng. Dermed held « avvenningskurset » fram - i alle meiningar av ordet.

       Hadde Kaci Kullmann Five oppfølging på dette?

       Kaci Kullmann Five (H): Ja, en oppfølging der jeg gjerne ville ha en understrekning fra Sejersted - dette med hemmelighold, altså det at en opplysning ikke kan offentliggjøres på grunn av et vedtak i Eksekutivkomiteen eller andre regler. Det betyr ikke, så langt jeg kan forstå det, at dette må - skal - være hemmelig i forhold til Stortinget. Der står Regjeringen selvfølgelig helt fritt til å gjøre denne opplysningen kjent for Stortinget i egnet form. Med andre ord, det er altså ikke slik at bare Regjeringen behøver å sitte på dette. Da er vi over i debatten mellom regjering og storting om hvilken informasjon som skal tilflyte Stortinget. Er det korrekt?

       Fredrik Sejersted: Ja, det er korrekt. De taushetspliktene som Schengen-regelverket pålegger, stenger ikke for fortrolig utveksling av informasjon med nasjonale parlamenter. Og det er jo også det som har skjedd med de hemmelige delene av acquis'et, som Stortinget har sett.

       Kaci Kullmann Five (H): Takk.

       Møtelederen: Kort - Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): Det har vi jo hatt noen runder om i forbindelse med EØS-avtalen. Det er vel også riktig at for at den opplysningsplikten skal tre i kraft, må det være et flertall i Stortinget som ber om det, ikke en enkelt partigruppe eller en enkelt representant.

       Fredrik Sejersted: Ja, og det henger sammen med systemet i Stortinget og i norsk statsrett, at de enkelte representantene ikke har noen utvidet innsynsrett. Så det må være et flertall, hvis man ikke på forhånd har blitt enig om faste rutiner som da mindretallet alltid kan si at vel, disse må vi følge.

       Møtelederen: Då var det Fridtjof Frank Gundersen - ver så god!

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Innsynsreglene er jo oppført som tema, Sejersted, og hva er det egentlig man skal ha innsyn i? Jeg synes det er naturlig å sondre mellom selve Schengen-avtalen og de vedtak som hittil er truffet. Det er jo avtalen vi nå eventuelt skal slutte oss til.

       Så vidt jeg forstår, er mesteparten av dette offentlig, mer eller mindre. Det som kanskje er av størst interesse her, er hvilket innsyn man har i fremtidens beslutningsprosess innenfor dette systemet. Man kan sammenligne med det vi vet om EØS, hvor altså Kommisjonen utarbeider forslagene og de kommer til Rådet, hvor det er lukkede forhandlinger, og så endelig havner de i EØS-systemet - og det er veldig lite innsyn som det norske publikum kan få i denne prosessen. Det er også en haug med beslutninger som blir truffet. Det ser vi jo, vi som sitter her i Stortinget, at det kommer en masse vedtak ut av EØS-systemet. Men er det trolig at det vil bli fattet så mange vesentlige vedtak i Eksekutivkomiteen? Er ikke det meste egentlig vedtatt og rammene lagt, slik at det ikke har så veldig stor interesse, f.eks. i relasjon til det som foregår i EØS, at offentligheten har innsikt i dette? Så jeg vil bare spørre deg om man ikke her må snakke om to forskjellige dimensjoner nettopp for denne Eksekutivkomiteen. De vedtak den måtte kunne treffe med hjemmel i Schengen-avtalen, må være av relativt begrenset betydning.

       Fredrik Sejersted: Ja, det er i hvert fall to dimensjoner, om ikke flere.

       Dels er jo dette et spørsmål om hvorvidt alt snakket om åpenhet er symbolpolitikk, eller om det egentlig er noe særlig å hente ut av dette. Og det kan nok diskuteres.

       For det første: Du sier at den kompetansen Eksekutivkomiteen har til å treffe vedtak, er langt mer begrenset enn den som fins i EU- og EØS-systemet. Og det er klart korrekt. Det er langt mindre lovgivningskompetanse, og i den forstand er det også - kan man si - et noe mindre behov for åpenhet, rett og slett fordi det ikke er så mange vedtak som treffes, som det vi ser i EØS.

       Men jeg vil nok si at det er ikke bare fremtidige beslutningsprosesser det er nødvendig å få åpenhet om, selv om det kanskje er det viktigste. Det er også den generelle håndhevingen. Hvordan fungerer dette? Hvilke rapporter får man tilbake til Schengen-sekretariatet f.eks. fra de forskjellige medlemsstatene? Hva er det som diskuteres på møter i styringskomiteen, sentralgruppen og de forskjellige arbeidsutvalgene om hvordan dette faktisk fungerer? Det kan være behov for en viss åpenhet om det for å se hvordan det fungerer, særlig hvis vi skal tro dem som hevder at problemet med Schengen ikke er reglene, men rettskulturen. Så det kan være behov også for åpenhet om forvaltningen. Så jeg tror nok det er et behov for større åpenhet om Schengen.

       Du sammenlikner også med beslutningsprosessene i EU og EØS og sier at de er også lukket. Jeg er enig i at de er nokså lukket, men de er langt mer åpne enn de er i Schengen. Altså, Kommisjonen setter frem forslag som er offentlige. I den senere tid har det blitt nokså stor åpenhet om Kommisjonens forberedelse av disse initiativene. Initiativene er åpne. Rådet behandler det i arbeidsgrupper. Det har blitt en viss åpenhet om disse arbeidsgruppene. Rådet treffer vedtak på møter. Det er en viss åpenhet om disse møtene nå, og det er en viss åpenhet når det kommer til EØS.

       I Schengen er det ikke tilsvarende. Der forberedes ting i arbeidsgrupper mellom nasjonale tjenestemenn, som, så vidt jeg kan se, overhodet ikke er åpne på noe vis. Og de avgjøres i Eksekutivkomiteen, som også er et lukket organ.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Men du er vel kanskje enig i at selve karakteren av de spørsmål som behandles, i større grad vil kreve diskresjon enn det som behandles innenfor EØS-systemet?

       Fredrik Sejersted: Ja, men da vil jeg vise til det skillet jeg gjorde i innledningen mellom generell fremdrift og enkeltsaker. Det er helt klart at enkeltsakene må behandles fortrolig. Altså, hvis det dreier seg om en enkelt sak om politisamarbeid eller behandling av en borger som prøver å komme over grensen, er det klart at den må være fortrolig. Men jeg tror ikke det er noen motsetning mellom full fortrolighet for den typen saker og større og til dels kanskje utstrakt åpenhet om generell regeldannelse, generell politisk fremdrift og generell forvaltning.

       Møtelederen: Ja takk - då var det Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Nei - jeg avstår nå.

       Møtelederen: Erik Solheim? - Ikkje?

       Då veit alle det dei har bruk for å vite der.

       Då takkar vi Fredrik Sejersted for at han ville kome hit på denne høyringa. Tusen takk.

Høringen avbrutt kl. 13.05.

----

       Høringen ble gjenopptatt kl. 13.10.

Høring med professor Ståle Eskeland

Tema: Aktuelle suverenitets-, grunnlovs- og folkerettsspørsmål.

       Møtelederen: Då skal eg få ønskje professor Ståle Eskeland velkomen. Tema: Aktuelle suverenitets-, grunnlovs- og folkerettsspørsmål.

       Som du har høyrt i tidlegare sekvensar her, har temaet vore presisert på førehand, men vi er også interesserte, naturlegvis, i ein del andre spørsmål dersom det skulle vere nytt eller interesse for å bringe opp slike, men vi prøver i utgangspunktet å halde oss til det som er sett opp. Men vi er også interesserte i å gå vidare om det skulle vere tid og grunn til det. Iallfall, velkomen! Oså du får inntil 10 minutt til å presentere ditt syn omkring konsekvensar av å slutte seg til, eventuelt ikkje å slutte seg til, altså problematisere spørsmålet om ratifikasjon av Schengen-avtala. Dersom du ønskjer, så ver så god!

       Professor Ståle Eskeland: Takk for det og takk for invitasjonen til å komme hit for å redegjøre for noen synspunkter på forholdet mellom Schengen-samarbeidet og Grunnloven.

       Ved en tilfeldighet like før jul ble jeg gjort oppmerksom på at det kunne være noen grunnlovsspørsmål knyttet til samarbeidsavtalen som nå ligger i Stortinget. Jeg gikk da litt inn i disse spørsmålene og fant fort ut at her var det virkelig en del problemer å gripe fatt i, og jeg har faktisk brukt en vesentlig del av min arbeidstid fra nyttår og frem til i dag for å forsøke å danne meg et inntrykk både av Grunnlovens grenser og hvordan disse forholder seg til den traktaten som nå ligger på bordet.

       Det første punktet jeg da vil benytte anledningen til å understreke, er at Regjeringens og Stortingets kompetanse etter Grunnloven er en sak for seg som må holdes atskilt fra spørsmålet om Schengen-samarbeidet anses politisk ønskelig eller ikke. Grunnlovens regler om hva Regjeringen og Stortinget kan gjøre, handler om det å gi fra seg kompetanse, uansett på hvilket område det er. Dette sier jeg bare innledningsvis, for slik som saken nå er presentert for Stortinget, må jo Stortinget ta stilling til to spørsmål: for det første grunnlovsspørsmålet og for det andre, hvis det er i orden at man kan gjøre dette etter Grunnloven, om Schengen-samarbeidet er politisk ønskelig eller ikke. Det er altså kun det første spørsmålet - Grunnlovens grenser - som jeg da vil snakke om.

       Det andre hovedpunktet som jeg vil trekke frem, og som er vesentlig, er at Grunnloven er til hinder for at Norge kan inngå en traktat om samarbeid der vi ikke deltar som likeverdig medlem med de andre traktatpartnere.

       Norge har, i motsetning til EU-landene, som er parter i Schengen-konvensjonen - vi er jo ikke part der - verken stemme- eller vetorett. Det gjelder beslutninger om endringer i konvensjonen, fastsettelse av regler med hjemmel i konvensjonen, f.eks. regler om passering av 4-milsgrensen langs kysten, som jo vil utgjøre Schengen-områdets yttergrense, og det gjelder traktater med tredjeland. Dessuten går EU-regler foran regler i Schengen-konvensjonen, og ikke i noen av disse sammenhenger har vi stemmerett eller vetorett. Etter mitt skjønn er det da klart at vi ikke deltar som likeverdig medlem med EU-landene, som alle har både stemmerett og vetorett. Og la meg si med en gang: Det at vi kan gå ut av samarbeidet hvis vi ikke vil godta en beslutning som de andre landene treffer enstemmig, gjør ikke at vi blir likeverdig med de andre. For de andre landene har rett til å fortsette samarbeidet på det grunnlag som inngås når de gikk inn i samarbeidet, mens vi har valget mellom å gå ut eller godta det som de andre bestemmer. Jeg mener derfor det er helt klart at vi ikke deltar på likeverdig basis med de andre, slik dette har vært forstått i norsk statsrett.

       Det er sikker statsrettslig lære at vi ikke kan delta hvis vi ikke er en likeverdig partner. Dette er ikke noe jeg har suget av eget bryst. Jeg vil sitere et par autoriteter på området, og da først professor Torkel Opsahl, som i sin tid sa om forholdet til Grunnlovens § 93:

« At det ifølge § 93 skal gjelde en sammenslutning som « Norge er tilsluttet eller slutter sig til », er etter mitt skjønn utvilsomt et selvstendig og sentralt vilkår. Både reelle og språklige hensyn tilsier dette. »... « kan en sammenslutning som Norge ikke er med i, naturligvis ikke få myndighet etter § 93 ».

       Med « myndighet etter § 93 » sikter Opsahl til lovgivende, utøvende og dømmende myndighet. Hvis slik myndighet ikke overføres ved en traktat, er det tale om « vanlig traktat » etter Grunnlovens § 26. Men heller ikke § 26 gir adgang til å stifte folkerettslige forpliktelser for Norge hvis ikke Norge deltar på lik linje med de øvrige land. Om dette har også professor Opsahl sagt klart:

« En slik folkerettslig plikt » - altså etter § 26 - « overfor en organisasjon som Norge ikke er med i, ville være noe nytt. Den kunne etter min mening ikke stiftes ved vanlig traktat etter grl. § 26, medmindre plikten var av uvesentlig betydning. Ellers ville den også lett stride mot prinsippet i grl. § 1 ».

       Poenget med Grunnlovens § 1 er jo at Norge beholder sin selvstendighet hvis vi inngår et internasjonalt samarbeid hvor vi deltar på lik linje med de andre landene, men vi gjør det ikke hvis vi må bøye oss for det de andre landene bestemmer, selv om en slik bestemmelse krever enstemmighet dem imellom.

       Andenæs har gitt uttrykk for helt tilsvarende syn som det Opsahl her gir uttrykk for, og Regjeringen la det til grunn under behandlingen av EØS-saken i 1992.

       Konsekvensen av dette synet er da at Norge ikke kan inngå denne traktaten, Regjeringen kan ikke ratifisere den uten å endre Grunnloven i samsvar med reglene i § 112. Den problemstillingen som jeg her har reist, og hvor jeg mener at norsk statsrett er klar, er ikke tatt opp i proposisjonen.

       Det tredje punktet som jeg vil ta opp, er at samarbeidsavtalen, altså traktaten, overfører lovgivende myndighet fra Stortinget til Eksekutivkomiteen. Eksekutivkomiteens vedtak, hvor da Norge ikke er representert, blir folkerettslig bindende for Norge så snart Regjeringen har erklært at den godtar vedtaket. Og forutsetningen er at godkjennelsen skal skje umiddelbart etter at Eksekutivkomiteen har truffet sitt vedtak. Om dette sa daværende statsråd Faremo i Stortinget i april 1996:

« Vi vil ta stilling til vedtakene direkte i ministerkomiteen. » - Ministerkomiteen er da det samme som Eksekutivkomiteen. - « Avstemningen vil foregå i to omganger. Først fatter Schengen-landene et vedtak som er bindende for dem. Deretter avgjør Norge og Island fritt og i full suverenitet om vi ønsker å slutte oss til vedtaket i ministerkomiteen. »

       Hvis dette vedtaket som ministerkomiteen da treffer, krever lovendringer fordi det ikke er i samsvar med gjeldende norsk lov, vil det være et folkerettsbrudd om Stortinget ikke vedtar slik lovgivning i etterhånd. Stortinget vil altså bli folkerettslig forpliktet til å gi lover av det samme innhold som Eksekutivkomiteens vedtak, og dette innebærer - det kan det ikke være noen tvil om - at lovgivningsmyndighet da overføres fra Stortinget til Eksekutivkomiteen.

       I EØS-sammenheng ble en tilsvarende ordning ikke ansett forenlig med Grunnlovens § 75 om at det er Stortinget som har den lovgivende myndighet. Derfor fikk man inn artikkel 103 i EØS-avtalen om at Norge ikke blir folkerettslig bundet av vedtak i EØS-komiteen før Stortinget har vedtatt de nødvendige lovendringer eller, som det står i artikkel 103, « de forfatningsmessige krav er oppfylt ». Det er ikke drøftet i proposisjonen om en tilsvarende bestemmelse er nødvendig eller ønskelig i forhold til Eksekutivkomiteens vedtak.

       Etter min oppfatning, i motsetning til Sejersteds oppfatning, er det ikke adgang for Norge nå til å ta forbehold om dette, men der kan jeg ta feil. Det er i hvert fall ingen ting i proposisjonen eller i traktaten som jeg har sett, som gir hjemmel til å få inn en slik reservasjon.

       Nå kommer jeg til mitt fjerde punkt. Stortinget er invitert til å samtykke i ratifikasjon etter Grunnlovens § 26. Jeg mener altså at det ikke er adgang til dette, fordi vi ikke deltar på lik linje med de andre landene. Men forutsatt at det er adgang til dette, kan man allikevel ikke gjøre det hvis traktaten innebærer overføring av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet med direkte virkning i forhold til borgerne, og denne overføringen ikke er « lite inngripende », som det står i statsrettslitteraturen. Det er selvfølgelig et skjønnsspørsmål hva som er « lite inngripende ».

       I proposisjonen sies det at samarbeidsavtalen ikke innebærer - i det hele tatt - overføring av myndighet med direkte virkning. Dette er positivt uriktig. Jeg kan her bl.a. vise til utenlandsk politis adgang til hemmelig overvåking på norsk territorium og adgangen til å forfølge personer på norsk territorium og å arrestere dem. Det er helt klart at dette er overføring av myndighet til utenlandsk politi som skal utøve denne myndigheten i Norge. Det er også klart at det er tale om direkte virkning når opplysninger som norsk politi legger inn i SIS, automatisk havner i andre lands SIS-registre, og tilsvarende når andre land kan legge opplysninger inn i SIS - også om norske borgere - som havner i den norske delen av SIS.

       Jeg kan nevne mange andre eksempler på overføring med direkte virkning, men jeg skal ikke gjøre det innledningsvis. Jeg kan komme tilbake til det hvis komiteen ønsker det.

       Fremdeles gjenstår spørsmålet om denne overføringen er « lite inngripende » eller ikke. Det er - som jeg sa - et skjønnsspørsmål. Men jeg tror ikke det kan være tvil om at overføringen er betydelig mer omfattende enn noe annet eksempel vi har i fortiden. Og - som sagt - problemstillingen er feilaktig presentert i proposisjonen. Hvis man mener at overføringen ikke bare er « lite inngripende », men mer inngripende, må man bruke Grunnlovens § 93.

       Det femte punktet som jeg vil ta opp - og det tror jeg overhodet ikke har vært fremme verken fra noen av mine kollegaers side eller i media - er at Grunnloven er til hinder for at Regjeringen kan ratifisere samarbeidsavtalen før de nødvendige lovendringer er vedtatt. Dette er en sikker tolkning av Grunnloven, og jeg kan her vise til NOU 1972:16 Gjennomføring av lovkonvensjoner i norsk rett. Her står det svart på hvitt:

« Den korrekte statsrettslige framgangsmåten når en traktat nødvendiggjør ny lovgivning, er at traktaten ikke ratifiseres før de nødvendige lovbestemmelser er vedtatt av Stortinget og sanksjonert av Kongen. »

       Komiteen som avgav denne innstillingen, hvor tre nåværende høyesterettsdommere satt, viste til Castberg og Colban på dette punkt, som var like kategoriske. Castberg sa f.eks.:

« Når en traktat nødvendiggjør en ny lov, er det ikke nok at Stortinget ved plenarbeslutning gir sitt samtykke til den. Den nye lov må være istandbrakt - i lovs form ved behandling i Odelsting og Lagting og med derpå følgende sanksjon - før foretakelsen av den handling som binder staten folkerettslig. .. Kongen må sanksjonere den nye lov senest i samme statsråd som han ratifiserer. »

       Colban er like kategorisk på dette punkt.

       Denne rettslige realitet som ikke er nevnt i proposisjonen, og som heller ikke har vært fremme i media, har antakelig Regjeringen oversett. Men den betyr altså at samtykke våren 1997 ikke er noe argument for at det er viktig for Norge å komme med i Schengen-samarbeidet allerede nå. Grunnloven utelukker rett og slett at det kan skje, uansett hvor ønskelig Regjeringen eller et stortingsflertall måtte anse det for å være.

       Det er ingen tvil om at arbeidet med lovsakene er omfattende. Så vidt jeg har sett, tar Regjeringen sikte på å fremme et lovforslag vedrørende SIS våren 1998. Men det er veldig mange andre lovforslag som også må utarbeides, og det er utelukket at det kan skje i løpet av inneværende vårsesjon, så vidt jeg kan forstå.

       Det sjette og siste punktet jeg vil ta opp, gjelder Regjeringens informasjonsplikt overfor Stortinget. Regjeringen har en statsrettslig plikt til å informere Stortinget om alle vesentlige sider ved en sak som legges frem for Stortinget. Og det er joåpenbart at de grunnlovsmessige spørsmål som en sak reiser, er vesentlige. De problemer som Grunnloven reiser, og som jeg har pekt på her, er faktisk ikke behandlet av Regjeringen. Det er riktig som Sejerstedsa, at i den grad det finnes noen diskusjon av grunnlovsspørsmålene i proposisjonen, er det en pro-diskusjon. Man kan vel neppe kalle en pro-diskusjon for en diskusjon, men det er altså en liste med argumenter for at det er i orden etter Grunnloven, men de vesentlige grunnlovsspørsmål som jeg har pekt på her, er ikke berørt. Og på noen punkter er det altså rett og slett feilaktig det som står der.

       Jeg har brukt en vesentlig del, som jeg sa, av min tid fra nyttår og frem til i dag - og nå er jeg snart ferdig - for å skaffe meg en oversikt over ikke bare grunnlovsspørsmålene, som i seg selv er en studie, men også hva Schengen-samarbeidet innebærer. Og bare for et par dager siden fikk jeg da overlevert denne, som er vedlegget til proposisjonen. Jeg har naturligvis ikke rukket å lese den, men jeg har bladd litt i den, og jeg har kommet over to spørsmål der som jeg ikke kan se er omtalt i proposisjonen, og som jeg vil nevne helt avslutningsvis.

       Det første gjelder spørsmålet om direkte virkning av de vedtak som Eksekutivkomiteen treffer. Det sies i proposisjonen at det følger av Eksekutivkomiteens forretningsorden artikkel 6 at vedtakene ikke har direkte virkning. Nå er selvfølgelig Eksekutivkomiteens forretningsorden ikke avgjørende for hva som har direkte virkning eller ikke, men la gå med det. Men det fremgår ikke av proposisjonen at denne artikkel 6 er opphevet av Eksekutivkomiteen for så vidt gjelder fremtidige erklæringer. Og derav følger det at det grunnlaget som Regjeringen påberoper seg, som jeg mener er feilaktig, men som den allikevel påberoper seg, for at vedtakene ikke har direkte virkning, ikke eksisterer lenger. Det står på side 475 i vedlegget til proposisjonen.

       Det annet som jeg tilfeldigvis kom over, er at Eksekutivkomiteen allerede har vedtatt at Schengen-konvensjonens regler om behandling av asylsøknader skal erstattes av reglene om det samme i Dublin-konvensjonen. Det fremgår på side 447 og 448 i vedleggene. Så vidt jeg kan forstå, vil en ratifikasjon av samarbeidsavtalen, som altså inkluderer konvensjonen og alle disse vedleggene, innebære at vi også blir bundet av reglene i Dublin-konvensjonen. Jeg må ta det forbehold at dette har jeg bare helt tilfeldig kommet over, men jeg kan ikke se at Norge på dette punkt har adgang til å si at vi ikke vil at Dublin-konvensjonens regler skal gjelde. Så vidt jeg forstår, vil Dublin-konvensjonen at de skal gjelde istedenfor Schengen-konvensjonens regler for så vidt gjelder asylsøknader. Det er noe Norge i så fall godtar nå ved ratifikasjonen av denne avtalen.

       Jeg er helt enig med Sejersted i at det er mange spørsmål som er uavklarte her. Sejersted brukte i sin kronikk et sterkt uttrykk. Han sier at Regjeringen « fortier » opplysninger. Jeg behøver ikke å ta det ordet i min munn, men at proposisjonen på vesentlige punkter - det gjelder Grunnloven, det gjelder de spørsmål som Sejersted snakket om, og det gjelder personvernspørsmål - er utilfredsstillende, det mener jeg er åpenbart.

       Møtelederen: Hallvard Bakke, vær så god.

       Hallvard Bakke (A): Men Sejersted sa også at han er helt enig i Regjeringens konklusjoner når det gjelder forholdet til Grunnloven, slik at han er da uenig i ditt syn når det gjelder konklusjonen.

       Ståle Eskeland: Ja, det er riktig. Jeg har også lest kronikken hans i Aftenposten, og for så vidt gjelder grunnlovsspørsmålene, er hans påstander der ubegrunnet. Altså, det er påstander om at han mener at jeg tar feil. Jeg har brukt tiden fra nyttår og frem til i dag til å skrive en større avhandling om dette. Den kommer nå den 14. mai. Det har ikke vært mulig for meg å produsere den før. Han kunne spurt meg om hva jeg har funnet ut, men det har han ikke gjort. Og jeg kan ikke se at han begrunner sine standpunkter i den kronikken.

       Hallvard Bakke (A): Jeg forstår deg slik at når du mener at vi ikke har anledning etter Grunnloven til faktisk å gå inn i dette samarbeidet, så er det fordi vi går inn i et samarbeid der vi ikke deltar på like fot med de andre, i den forstand at de som medlemmer av EU - mange av oss er jo glad for at Norge ikke deltar på like fot på det grunnlag - har dannet et samarbeid, og Norge har da hvis denne avtalen blir ratifisert, inngått en samarbeidsavtale med disse landene, og de kan gjøre vedtak som ikke Norge har vetorett mot. Men det er vel da slik at Norge heller ikke er bundet av de vedtakene?

       Så sa du, hvis jeg oppfattet deg riktig, at hvis Regjeringen under møte i Eksekutivkomiteen der Norge er representert, sier at Norge kan godta et vedtak, så er vi folkerettslig bundet av det vedtaket selv om det er et vedtak som forutsetter en lovmessig behandling i Norge, og som etter norsk grunnlov bare kan gjøres av Stortinget. Var det riktig oppfattet?

       Ståle Eskeland: Ja, det er riktig oppfattet.

       Hallvard Bakke (A): Men da kan Stortinget i neste omgang oppheve det vedtaket og eventuelt si opp avtalen.

       Ståle Eskeland: Hvis Stortinget gjør det, er det et folkerettsbrudd.

       Hallvard Bakke (A): Ikke etter avtalen. Hvis det oppstår uenighet, står det i avtalen, så kan ethvert land si opp avtalen.

       Ståle Eskeland: Nei, det er feil.

       Hallvard Bakke (A): Det står i avtalen.

       Ståle Eskeland: Det vi kan gjøre, er at vi selvfølgelig når som helst kan si opp avtalen, men i det øyeblikk Norge har godtatt en beslutning i Eksekutivkomiteen, har vi bundet oss folkerettslig. Vi kan si opp avtalen, men ikke med den begrunnelse at vi allikevel ikke godtar Eksekutivkomiteens vedtak. Man kan ikke si det ene i Eksekutivkomiteen og så gå hjem på kammerset og si noe annet etterpå. Det er et folkerettsbrudd, for man har da bundet seg folkerettslig i forhold til de andre statene.

       Hallvard Bakke (A): Men Regjeringen har ingen anledning til å binde lovgivning i Norge, og norske borgere blir vel ikke bundet av et slikt vedtak hvis ikke Stortinget har vedtatt en lov?

       Ståle Eskeland: Jo, Hallvard Bakke tar feil der.

       Regjeringen har kompetanse til å binde Norge folkerettslig etter denne avtalen. Det er det som ligger i avtalen. I EØS-sammenheng har ikke Regjeringen den kompetansen, for der har man artikkel 103. I denne avtalen har man ingen slik artikkel, og det er helt utvilsomt at i det øyeblikk Norge godtar et vedtak i Eksekutivkomiteen, er vi folkerettslig bundet. Tar jeg ikke mye feil, står det til og med uttrykkelig i konvensjonen eller i samarbeidsavtalen at Norge blir bundet når man godtar vedtaket i Eksekutivkomiteen. Det er det ingen tvil om.

       Hallvard Bakke (A): I din artikkel i Lov og Rett som kom for ikke så lenge siden, skriver du:

« Andre Schengen-land får adgang til å innhente og registrere opplysninger om personer med tilknytning til Norge i langt videre utstrekning enn det som er tillatt etter norsk lov. Reglenes ordlyd åpner for overvåking på politisk grunnlag. »

       Kan du gå litt nærmere inn på hvordan man får adgang til å innhente og registrere opplysninger om personer med tilknytning til Norge i langt videre utstrekning enn etter norsk lov, og hvordan reglene åpner for overvåkning på politisk grunnlag?

       Ståle Eskeland: Ja, det kan jeg gjøre. Det er nemlig slik at andre land følger sin lovgivning. Det vil si: Nordmenn som oppholder seg i utlandet, kan registreres, naturligvis, helt etter de samme regler som landets egne borgere kan, og det betyr at hvis et annet Schengen-land har regler som gir adgang til å registrere på grunnlag av politiske forhold, vil disse opplysningene automatisk havne også i den norske delen av SIS.

       Vi har i Norge hatt og har en løpende diskusjon om den vanskelige avveiningen mellom det å beskytte statens interesser, statens sikkerhet og offentlig orden på den ene side og det å ha et åpent politisk samfunn med frihet for den enkelte på den annen side. Dette er meget vanskelige avveininger. Når jeg sier at reglene « åpner for » registrering på politisk grunnlag, kan det oversettes med: Vi overlater helt til alle de andre Schengen-landene i hvilken grad de vil registrere også opplysninger om nordmenn på politisk grunnlag, og legge dem inn i registret. La meg føye til: Hvis et annet land, f.eks. Tyskland, vil registrere opplysninger om en norsk miljøaktivist - det er jo ikke noen upraktisk problemstilling - og vedkommende da legger inn en opplysning i SIS, kan ikke norske myndigheter forlange den opplysningen slettet. Det er det bare myndighetene i vedkommende land som kan gjøre. Så vidt jeg har skjønt, kan heller ikke en nordmann som blir registrert i utlandet, reise sak for norske domstoler for å få en slik opplysning slettet. Jeg valgte uttrykket « åpner for » med velberådd hu i lederen, for det er jo ikke noen automatikk her. Poenget er at det er altså utenlandsk rett som bestemmer dette, og ikke norsk rett.

       Hallvard Bakke (A): Vi har vært inne på det tidligere her i dag, men jeg vil gjenta det: Schengen-avtalen viser til både Europarådskonvensjonen om personvern og til EUs personverndirektiv av 1995, som er meget strengt når det gjelder muligheten til å registrere opplysninger om mennesker på bakgrunn av deres politiske og religiøse oppfatning, fagforeningstilhørighet, seksuell legning og slike ting. Dermed vil vel en slik registrering som du nå beskriver, for det første være i strid med reglene for SIS, som har veldig strenge regler med hensyn til formålet for en registrering, og for det andre være i strid med dette direktiv og den konvensjon som samtlige av Schengen-landene som er med i EU, er bundet av. Er det korrekt oppfattet?

       Ståle Eskeland: Jeg er nødt til å bruke et par ord på svaret. For det første: Hva som er registrering på politisk grunnlag, er ikke noe enkelt spørsmål. Som regel registreres man fordi den aktiviteten man utfolder, er uønsket, altså det å registrere politiske meninger i og for seg har ingen interesse med mindre det er knyttet til en aktivitet. For det andre er det klart at selv om det gjelder generelle regler, folkerettslige regler som alle Schengen-landene er bundet av, i den konvensjonen som ble nevnt og personverndirektivet, er det faktisk ikke slik at disse erde viktigste i det daglige arbeid i politiet rundt omkring. Dette kan jeg si fordi jeg tross alt har jobbet med rettslige spørsmål knyttet bl.a. til strafferettspleien - jeg har strafferett som fag på universitetet. Jeg vet, og jeg tror også komiteens medlemmer vet, at i praksis er det de laveste rettskilder som har størst betydning, dvs. det er håndbøker, det er interne instrukser, det er telefon til kolleger - hvordan gjør dere det?

       Vi har også i Norge, har hatt lenge, regler av folkerettslig karakter som går foran norske regler. De er viktige nok, men de er ikke - slik Bakkes spørsmål impliserer, slik jeg tolker ham - på noen måte en garanti for at ikke disse reglene kan bli brukt også til å registrere på politisk grunnlag, som vi ikke ville godta her. Vi vet jo selv, Lund-kommisjonen har jo avslørt dessverre - eller heldigvis, alt ettersom man ser det- at selv i Norge, hvor vi har hatt veldig gode ordninger, trodde vi, for å beskytte oss mot politisk registrering, er ikke disse reglene blitt fulgt. Det har altså ikke noe med reglene å gjøre, men det har å gjøre med hvordan systemene fungerer. Og vi har ikke noen grunn til å tro at de har bedre systemer i Italia, Hellas, Tyskland f.eks. enn vi har i Norge.

       Hallvard Bakke (A): Det var et veldig langt svar, men det var ikke svar på mitt spørsmål. I Schengen-konvensjonen er det veldig klare bestemmelser om hvorfor man kan registrere mennesker i SIS. Man skal ha veldig klare formål. Det du nevnte, faller definitivt utenfor de bestemmelsene, at man registrerer mennesker fordi de utøver en aktivitet, som du sa, man ikke liker.

       Ståle Eskeland: Jeg er ikke enig i at det er klare regler. Blant annet har vi artikkel 46, som sier at man kan registrere fordi vedkommende antas å være en trussel mot den offentlige orden. Det er ingen klar regel. Det er tvert imot en meget uklar regel.

       Hallvard Bakke (A): Som vi også har vært inne på før i dag, er det nøyaktig identisk ordlyd med bestemmelsen i den norske politiloven.

       Ståle Eskeland: Ja, men der blander Bakke kortene. For det det her er snakk om, er at man skal registreres fordi man er en trussel mot den offentlige orden. At politiet skal ivareta den offentlige orden i sitt arbeid, er det vel ingen som er uenige om. Det vi snakker om her, er altså at man skal registreres og stå i et register som er tilgjengelig for politiet i samtlige Schengen-land, og det er ikke samme sak.

       Hallvard Bakke (A): Jeg skal avslutte nå, men vil bare avslutningsvis si at jeg mener at Eskeland der tar grunnleggende feil, og at for å bli registrert i SIS må man ha et meget bestemt formål, f.eks. bistand til å pågripe en person som har gjort noe som kan straffes med over ett år - hvis det da ikke gjelder en økonomisk forbrytelse, der den regelen ikke gjelder - og man kan ikke registrere mennesker ut fra deres politiske, religiøse eller annen oppfatning fordi man ikke måtte like disse oppfatningene.

       Ståle Eskeland: Det siste er jo helt riktig. Bare fordi man ikke liker oppfatningene, kan man ikke registrere dem. Det er riktig. Men det har jeg heller ikke påstått.

       Møtelederen: Det var oppfølging fra Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Det var egentlig et spørsmål.

       Møtelederen: Da kommer vi tilbake til det.

       John Dale (Sp): I 1961 kom lovavdelinga i Justisdepartementet med ei fråsegn om spørsmålet om å avgi suverenitet. Her heiter det seg at Noreg held seg innafor Grunnlova sine rammer så sant landet tar del som likeverdig medlem i mellomfolkelege organisasjonar. Her snakkar me altså om dette hovudkriteriet « likeverdig ». Dersom eg ikkje tar feil, var det den forståinga Stortinget la til grunn då § 93 vart vedteken. Den har òg fått tilslutning frå mange kjende juristar i landet, m.a. professorane Andenæs og Opsahl. Eg opplever det no så at professor Eskeland her eigenleg framfører den same bodskapen og står på den same lina. Er det riktig oppfatta?

       Ståle Eskeland: Ja, jeg bygger på mine forgjengere. Det jeg her har gitt uttrykk for, er ikke noe som jeg har diktet opp. Dette er en etablert tolkning som går tilbake til 1961 og forarbeidene til § 93, og den har overhodet ikke vært bestridt. Jeg vet sant å si ikke om den er bestridt den dag i dag heller, for dette er ikke en problemstilling som er tatt opp i proposisjonen. Det er ikke en problemstilling som er tatt opp av Sejersted. Det er rett ogslett et standpunkt som jeg anser for sikker statsrett, men som altså Regjeringen og andre som har ytret seg om grunnlovsspørsmålene, hittil ikke har sett, av en eller annen grunn. Jeg vet ikke hvorfor.

       John Dale (Sp): Inneber det siste du sa, at regjering og storting i tilfelle tilslutning til Schengen-avtalen er i ferd med å endra ein statsrettsleg praksis utan at denne saka er vorten skikkeleg diskutert i den offentlege debatten etter di oppfatning?

       Ståle Eskeland: Ja, det er min klare oppfatning.

       John Dale (Sp): Kan eg fylgja opp med eit spørsmål til?

       Eitt kriterium for at ein avtale er mellomstatleg, er at organisasjonen Noreg er medlem av, ikkje kan fatta vedtak som bind borgarane direkte. Dette synspunktet byggjer Regjeringa si oppfatning på. Men det du sa i innleiinga di i dag, var at det slett ikkje er så opplagt at denne regelen er så fast, og at me i samband med Schengen kan oppleva at det kan verta fatta vedtak i Eksekutivkomiteen som kan få direkte innverknad for norske borgarar, ifylgje dei indikasjonane som du kom med. Det er i så fall ganske oppsiktsvekkjande, og eg vil gjerne at du utdjupar det.

       Ståle Eskeland: For det første er det regler om hemmelighold. Hvis Eksekutivkomiteen fatter et vedtak om at noe skal være hemmelig, noe som altså er offentlig etter norsk rett, eller som en part, fordi en er part i en forvaltningssak, har rett til å få innsyn i etter norsk rett, er det klart at det får direkte virkning for borgerne. Norge er folkerettslig forpliktet til å respektere et slikt vedtak, med mindre vi går ut av samarbeidet, som jeg anser for å være uinteressant i denne sammenheng. Det er et klart eksempel på at det har direkte virkning.

       Videre kan jeg nevne at hvis Eksekutivkomiteen vedtar regler som vedrører SIS og SIRENE - disse reglene er jo hemmelige, og jeg har ikke kjennskap til hva som står der, og langt mindre hva som vil bli vedtatt i fremtiden - er det klart at disse reglene er rettet direkte mot borgerne. Norge er folkerettslig forpliktet til å praktisere dem fra det øyeblikk de blir vedtatt. Det kan ta lang tid før eventuelt - hvis i det hele tatt - Stortinget får saken på bordet.

       Dette gjelder altså Eksekutivkomiteens vedtak. Men regelen om at man ikke kan tilslutte seg en traktat uten å gå veien om Grunnlovens § 93 hvis vedtakene har direkte virkning, gjelder ikke bare lovgivning. Den gjelder også utøvende myndighet, den gjelder dømmende myndighet, og den gjelder traktatmyndighet.

       Når det gjelder traktatmyndighet, følger det av samarbeidsavtalen at konvensjonspartene, dvs. alle land som er parter i konvensjonen, men ikke Norge og Island, kan inngå traktater med tredjeland. Disse traktatene vil vi bli bundet av, med mindre vi altså da, som i forhold til alle andre vedtak som treffes innenfor dette samarbeidet, velger å gå ut. Jeg tror ikke det fins noe eksempel på en tilsvarende traktat som Norge noen gang har inngått, i hvert fall har ikke jeg kjennskap til det.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Når vi har hatt to rettslærde her nå, står vi overfor den situasjonen at den ene, altså Eskeland, sier at Schengen-avtalen egentlig er i strid med Grunnloven, og i beste fall må den vedtas med hjemmel i § 93, som krever ¾ flertall, mens Sejersted, som vi hadde tidligere, sa seg enig i Regjeringens konklusjon når det gjaldt de konstitusjonelle spørsmål, men mente at de var mangelfullt drøftet i proposisjonen.

       Dette skulle etter noens oppfatning klart tilsi at en i hvert fall burde gi seg mer tid til å drøfte disse spørsmål. Det gjør en altså i Sverige. Der har man fra departementets side så vidt jeg vet, avgitt en grundig utredning om de konstitusjonelle spørsmål, som bl.a. konkluderer med at det vil kreve ¾ flertall i det svenske parlament for å tiltre Schengen-avtalen.

       Som svar på et spørsmål om dette fra en partigruppe i komiteen har Regjeringen vist til at den mener at den danske lovgivningen når det gjelder suverenitetsavståelse, er mer relevant for den norske forståelsen, fordi den er mer lik den norske lovgivningen enn den svenske lovgivning. Men den svenske konklusjonen bygger så vidt jeg vet, mye på dette at politi fra et land kan forfølge personer inn på et annet lands territorium. Da er mitt spørsmål til Eskeland: Avviker den norske lovgivning på dette punktet så klart fra den svenske at det skulle tilsi at det er uproblematisk for oss å vedta Schengen-avtalen med simpelt flertall, mens det i Sverige konkluderes med at det kreves¾ flertall? Er den svenske og den norske lovgivning her så ulik? Er det slik at vår er mer lik den danske?

       Ståle Eskeland: Sikter du nå til dansk og svensk grunnlov, eller sikter du til lovgivningen om politiets adgang til å gå inn på annet lands territorium?

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ifølge Regjeringens svar dreier det seg om Grunnloven, altså spørsmålet om suverenitetsavståelse og krav til kvalifisert flertall i parlamentet for å vedta det.

       Ståle Eskeland: Når det gjelder forståelsen av svensk og dansk grunnlov, må jeg bare melde pass. Jeg har ingen faglige forutsetninger for å vurdere hvorvidt deres grunnlover er mer eller mindre restriktive i forhold til det å avgi suverenitet. Men uansett er det klart at dette spørsmålet må jo avgjøres etter den norske grunnloven. Man må tolke den norske grunnloven, og det er ikke et argument at svenskene har funnet ut at de må ha ¾ flertall der, eller at danskene skulle mene det motsatte.

       La meg føye til at det er uenighet mellom Sejersted og meg når det gjelder konklusjonene om forholdet til Grunnloven. Det er jo ikke uvanlig at det er delte meninger om rettslige spørsmål, heller ikke om grunnlovsspørsmål. Men jeg vil jo si at når det faktisk er slik uenighet - det er også slik at Sejersted faktisk har sagt at han mener det er grunnlag for det - så står vi overfor en situasjon hvor det er snakk om å forvalte fellesgodset for alle oss som sitter her, uansett hvilket forhold vi måtte ha til Schengen. Jeg syns at da bør spørsmålet utredes av kompetente jurister før Stortinget går videre med det. Det er klart at hvis Stortinget samtykker med alminnelig flertall i denne konvensjonen, ligger veien åpen for at det kan inngås såkalte parallellkonvensjoner på alle områder som er regulert innenfor EU. Den endelige konsekvens av det, hvis Regjeringen vil fortsette på denne vei, er at en dag kan vi si: Vel, vi er bundet av alle regler i EU, men vi er ikke med i de formelle organer, da kan vi like godt gå inn. Det vil etter min mening være beklagelig hvis vi gjør det uten å få grunnlovsspørsmålene forsvarlig utredet. Så mye er i hvert fall sikkert - og der tror jeg Sejersted og jeg er helt enige - det er ingen forsvarlig utredning i denne proposisjonen.

       Kjell Magne Bondevik: Til oppfølging av det siste: Regjeringens forsvar for at en ikke trenger å bruke Grunnlovens § 93, altså ¾ flertall, er vel at Norge formelt etterpå avgjør om vi godtar en beslutning fra Eksekutivkomiteen. Men det kan vi bare gjøre, hvis vi vil si nei, ved å tre ut av hele avtalen. Men parallellen til det ville vel kunne være at en kunne tiltre både EU og EØS ved en konstruksjon hvor Norge var med i drøftingene, men så etterpå gikk på gangen og avgjorde om vi ville godta resultatet eller ikke. Da kunne Norge meldes inn både i EU og EØS uten ¾ flertall, altså ved simpelt flertall. Det illustrerer vel for så vidt litt av denne konstruksjonen.

       Ståle Eskeland: Det er helt korrekt hvis man ser på konstruksjonen. Den er akkurat slik som du nå beskriver den.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Mitt siste spørsmål, og det skal være et kritisk spørsmål til noe av det Eskeland var inne på: Du sa at vi har uansett i Stortinget ikke adgang til å tiltre denne avtalen i vår, fordi en vilikke før det skjer, kunne fremme, vedta og sanksjonere alle lovendringer som kreves for å tiltre Schengen-avtalen. Men er nå det en sikker rettspraksis i Norge? Hvis vi tenker tilbake på EØS-avtalen - vi ratifiserte vel den før vi hadde vedtatt flere av de lovendringer som EØS-avtalen krevde så er det en sikker tradisjon for det standpunktet du her hevdet?

       Ståle Eskeland: Her er det en viss begrepsforvirring. Det er Kongen som ratifiserer. Stortinget kan samtykke i denne avtalen nå. Det er det ingenting iveien for. Stortinget kan samtykke i at Regjeringen ratifiserer, men Regjeringen kan ikke ratifisere før de nødvendige lovendringer er vedtatt og sanksjonert av Kongen. Det er det som fremgår av denne innstillingen, og som er helt sikker statsrett.

       Møtelederen: Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Det var hvert fall et avklarende svar, som jeg tror kan være nyttig å ha med seg videre. Vi har nok hatt tendens til på flere sider til å blande sammen to ting.

       Jeg har først bare lyst til å komme med et par kommentarer for å illustrere hvor ulikt jurister ser på en del av de spørsmålene som vi her har drøftet. Jeg har gått tilbake og sett en del på forarbeidene til § 93, hvor både Castberg og Andenæs uttaler seg i spesielle utredninger de har gjort for Stortinget, og som er overlevert Stortinget. I denne sier Castberg følgende:

« Det er efter min mening formalistisk å anse en hvilkensomhelst, selv meget beskjeden, godkjennelse av direkte myndighet for grunnlovsstridig, samtidig med at man godtar internasjonale ordninger, hvorefter Norge kan kastes inn i krig ved vedtak vi overhodet ikke deltar i ».

       Det han der refererer til omtalende det avsnittet, gjelder FN-paktens artikkel 43.

       Så skriver Johs Andenæs i sin utredning:

« En traktat kan også gå ut på at Norge blir bundet av beslutninger som blir truffet av et internasjonalt organ. Dette organs beslutninger blir da avgjørende for hvordan de norske statsmyndigheter må opptre for at landet ikke skal pådra seg folkerettslig ansvar. Men traktaten medfører ingen overdragelse av statsmyndighet »... « Det formelle kompetanseforhold er ikke forandret. Skal det internasjonale organs beslutninger få virkning i Norge, må det skje gjennom handlinger av de kompetente norske statsorganer. »

       Jeg syns det er viktig at man også har med seg dette i vurderingen.

       Så til konkrete spørsmål til det Eskeland har vært inne på. Han var inne på direkte overføring av myndighet, og hevdet, bl.a. i et av sine første innlegg, som eksempel på dette utenlandsk politis adgang til forfølgelse og overvåkning på norsk territorium. Da vil jeg spørre om følgende: Har vi ikke et slikt system i dag når det gjelder Sverige og Finland? Er det ikke slik at Schengen-konvensjonen hva gjelder forfølgelse, kun vil bli gjeldende ved krysning av landegrense, altså at det på akkurat samme måte som i dag vil gjelde for grensen mot Sverige og Finland? Er det ikke også riktig at vi i dag har en avtale som vi har hatt i svært mange år - jeg tror det er siden 1959 - om å utøve tollmyndighet på det andre lands territorium inntil 30km fra grensen når det gjelder svenske - og muligens også finske - tollmyndigheter, altså gjensidig på begge sider av grensen? Hvor skiller de nye reglene gjennom Schengen-avtalen seg fra de reglene vi her har? Er det noen kvalitativ forskjell?

       Ståle Eskeland: For å ta det siste spørsmålet først: Det er riktig at vi har denne loven om tollsamarbeid som går tilbake til 1959. Men den er langt mer begrenset enn det det legges opp til her. For det første gjelder den bare toll. For det andre gjelder den bare inntil 15 km på hver side av grensen.

       Når det gjelder politisamarbeid ellers, er det så vidt jeg vet, ingen avtaler om dette. Det sies i proposisjonen at det i praksis foregår et utstrakt samarbeid over landegrensene mellom Norge, Sverige og Finland. Dette samarbeidet - som jeg ikke har kjennskap til, men det kan jo eksistere for det - har altså ingen formell basis.

       Det er uten tvil en kvalitativ forskjell på det det legges opp til i Schengen-sammenheng og det som eksisterer i dag, selv om man legger til grunn det Regjeringen sier på dette punkt. La meg bare helt kort referere hva Regjeringen selv sier om dette i proposisjonen. Regjeringen sier:

« Regjeringen tar sikte på å avgi en erklæring der det ikke legges tidsmessige eller geografiske begrensninger på forfølgingsretten, at det forfølgende politi skal ha adgang til å pågripe den forfulgte og at forfølging kan skje for alle overtredelser som kan medføre utlevering. Sverige og Finland vil avgi tilsvarende erklæringer. Det vil deretter bli inngått bilaterale avtaler. »

       Det det legges opp til, er altså at svensk og finsk politi uten begrensninger i tid eller sted skal kunne forfølge enkeltpersoner på norsk territorium, og de skal kunne gjøre det med tjenestevåpen hvis de har anledning til å bruke tjenestevåpen i sine land. Det er i konvensjonen, så vidt jeg har sett, ingen hjemmel for at norsk politi kan forby utenlandsk politi å bære tjenestevåpen.

       Kaci Kullmann Five (H): Jo, det er det.

       Ståle Eskeland: Jeg har ikke sett det, men der kan jeg ta feil - det er mye å lese her.

       I proposisjonen sies det at det ikke trengs noen endring i norsk lovgivning på dette punkt. Det er positivt feil. Det sies at man kan bruke hjemmelen i straffeprosesslovens § 176, om at enhver kan pågripe en person som gripes på fersk gjerning. Det bruker man altså som hjemmel for at svensk og finsk politi skal kunne operere på norsk territorium uten begrensninger i tid eller rom. Med respekt å melde: Dette holder ikke.

       Kaci Kullmann Five (H): Nå følger jo ikke Eskeland opp med det som faktisk står i konvensjonen, at det umiddelbart skal gis melding til det nasjonale politi, og at man umiddelbart skal avslutte - hvis jeg siterer omtrent korrekt- forfølgelse, eventuelt overvåkning dersom norsk politi, i dette tilfellet, ber om at så skal skje. Så det er langt sterkere begrensninger på dette. For øvrig: Når det gjelder samarbeidet mellom de nordiske lands politimyndigheter, er det et dokument på dette, vedtatt i 1972, som Stortinget nå har fått overlevert - i dag faktisk - i forbindelse med dette.

       Jeg har et spørsmål som også gjelder den lovgivningsmyndighet som Eskeland mener overføres fra Stortinget til Eksekutivkomiteen. Han sier at man blir forpliktet til å endre lover. Ja, vi blir folkerettslig forpliktet til det, med forbehold om Stortingets godkjenning, slik det jo alltid ligger inne i de internasjonale avtaler vi inngår. Vi har da faktisk overført ganske betydelig grad av slik myndighet i dag gjennom FN-systemet til FNs sikkerhetsråd til å vedta sanksjoner. Vi satt i Syse-regjeringen og vedtok en oppfølging av et vedtak i Sikkerhetsrådet som vi etter en annen artikkel i FN-pakten er forpliktet til å iverksette og følge opp i nasjonal lovgivning. Dette var i forbindelse med Golf-konflikten, og det var en enstemmig Syse-regjering - tør jeg minne om - som vedtok at det var uproblematisk å følge opp de forpliktelsene vi her har. Men spørsmålet mitt er altså: Er det ikke slik at vi i dag på en rekke områder, og i hvert fall gjennom artikkel 41 i FN-pakten, er bundet til å følge opp og altså har avgitt noe av denne reelle myndigheten, men ikke formelt?

       Ståle Eskeland: Svaret på det siste er nei. Det er ikke slik at vi på en rekke områder har forpliktet oss folkerettslig, slik at Stortinget deretter må vedta lover. Det er faktisk ikke slik.

       Når det gjelder FN, er det riktig at FN til en viss grad kan treffe vedtak som også forplikter Norge til å treffe tilsvarende lovvedtak. Men det fremgår helt klart av behandlingen av dette spørsmål i statsrettslitteraturen og i stortingsdokumenter at FN er et særtilfelle. Det er et særtilfelle fordi det er en verdensomspennende organisasjon som har som oppgave å bevare verdensfreden. Derfor har man godtatt at Norge til en viss grad her har avgitt suverenitet, men det er helt klart at det er et særtilfelle. Dessuten er det slik at vi i FN ikke fullt ut er med på linje med de andre landene.

       Kaci Kullmann Five (H): Vi er ikke likeverdige.

       Ståle Eskeland: Som jeg sier: Ikke fullt ut. Og det har å gjøre med at for at man skal få FN til å bli et funksjonsdyktig organ, har alle land gått med på at stormaktene må ha visse særrettigheter i Sikkerhetsrådet, men vi kan også være representert der. Vi er med og velger medlemmer til Sikkerhetsrådet, bortsett fra de faste medlemmer.

       Men mitt generelle poeng her er altså at man ikke kan slutte ut fra de ordninger som gjelder i FN, at det også er i orden i forhold til Schengen-avtalen. Det fremgår klart av statsrettslitteraturen.

       Kaci Kullmann Five(H): Betyr dette at Eskeland mener at Grunnlovens prinsipper og den norske grunnloven ikke gjelder? Vi lukker øynene for den i forhold til FN, men vi kan ikke lukke øynene for den i andre sammenhenger. Det er egentlig det han sitter og sier nå.

       Ståle Eskeland: Nei, det er ikke det jeg sier. Jeg sier at Norge - Stortinget og Regjeringen - har akseptert en noe videre suverenitetsavståelse i forhold til FN enn det det er enighet om at man kan gjøre i forhold til regionale organisasjoner. Det er det jeg sier.

       Kaci Kullmann Five (H): Men det er ikke laget noe eget unntak i den norske grunnloven, slik jeg kjenner den, som sier dette.

       Ståle Eskeland: Nei, selvfølgelig ikke.

       Kaci Kullmann Five (H): Det er med andre ord en fortolkning?

       Ståle Eskeland: Ja, selvfølgelig.

       Kaci Kullmann Five (H): Takk!

       Møtelederen: Ei kort oppfølging - Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): Kullmann Five var inne på dette med ekstremt politisamarbeid og også politiavtalen fra 1972. Om vi i dag har et slikt eksisterende politisamarbeid, er det vel også et faktum at både Sverige og Finland på tross av det eksisterende politisamarbeidet blir nødt til å avgjøre Schengen-saken med et kvalifisert flertall nettopp fordi Schengen-samarbeidet inkluderer en avtale om at politimyndighet overlates til henholdsvis Norge, Sverige og Finland, og som det står i svenske dokument, dette innbefatter at myndighetsutøving på visse punkt overlates til utenlandske myndigheter, nærmere bestemt til norske og finske myndigheter. Det er vel også korrekt?

       Ståle Eskeland: Ja!

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Jeg er helt enig i at dersom Schengen-avtalen, som Stortinget nå inviteres til å godkjenne, forutsetter en myndighetsoverføring som står beskrevet i Grunnlovens § 93, er det ikke mulig å vedta avtalen med hjemmel i § 93. Da må det en grunnlovsendring til, for § 93 forutsetter jo at det er en organisasjon vi er med i, som treffer disse beslutningene.

       Det som er spørsmålet her, er jo hvorvidt Grunnlovens § 26 gir en hjemmel til å treffe denne beslutningen med simpelt flertall. Dette spørsmålet - er det sagt - er ikke forsvarlig drøftet i denne stortingsproposisjonen. Nå kan det jo være grunn til å spørre hvorfor. Jeg tror forklaringen rett og slett er at man ikke har funnet spørsmålet spesielt interessant, fordi man rett og slett har gått ut fra en helt vanlig oppfatning i norsk statsrett, at hvis det ikke dreier seg om en myndighetsoverføring som forutsetter at internasjonale organer kan treffe beslutninger som ellers er reservert for norske konstitusjonelle myndigheter, kan man vedta dette etter § 26 i Grunnloven. Det har man vel antagelig tenkt på nærmest som en selvfølgelighet.

       Nå kommer altså du med noen sitater. Du sier du har arbeidet med dette helt siden jul, og det høres betryggende ut. Du kommer altså med noen sitater fra Opsahl og Andenæs som skulle gå ut på at det overhodet ikke er mulig, uten å forandre Grunnloven, å overføre myndighet til organisasjoner hvor vi ikke er med. Vel, jeg har ikke nylig lest akkurat det du siterer her. Men én ting er iallfall sikkert, og det er at de organisasjoner som disse to har uttalt seg om, er iallfall ikke Schengen-avtalen.

       Det spesielle ved Schengen-avtalen er jo at vi ikke er bundet av vedtak vi ikke stemmer for. Det er en ganske spesiell situasjon. Og hvis ikke Opsahl og Andenæs har foretatt drøftelsen under denne forutsetning, synes jeg den er av begrenset interesse. Man må altså « distinguish the case » etter min mening. Min oppfatning er jo egentlig den tradisjonelle, som det ble henvist til av Sejersted her, at grensen for så vidt rett og slett går ved hva som er en formell myndighetsoverdragelse. Det har vært en vanlig oppfatning. Jeg ser at det er lansert en ny teori som du for så vidt ikke er kommet noe særlig inn på, nemlig at det er den reelle myndighetsoverdragelse som skal være avgjørende for hvorvidt man er nødt til å gå utenom § 26 og foreta en grunnlovsendring.

       Mitt spørsmål til deg går på det som jeg synes er det springende punkt her, hvor du setter inn ditt hovedangrep mot denne proposisjonen, nemlig akkurat dette: Synes du virkelig det er forsvarlig, så bastant som du gjør på basis av disse uttalelsene fra Opsahl og Andenæs, å anvende disse på Schengen-avtalen, hvor vi altså ikke blir bundet hvis vi ikke stemmer for et vedtak? Det er et ganske spesielt tilfelle, vil jeg si.

       Ståle Eskeland: Ja, men det er ikke mer spesielt enn at problemstillingen var den samme da man i sin tid vurderte om man skulle få en assosieringsavtale med det daværende EF eller EEC. Det var i denne forbindelse Opsahl gav uttrykk for at en slik avtale kunne man ikke inngå med hjemmel i § 93. Så føyde han altså til at man heller ikke kunne gjøre det med hjemmel i § 26.

       Det er en sammenblanding av to spørsmål her. Det ene spørsmålet - og det er det jeg mener er det viktigste - er: Deltar vi som likeverdig medlem? Hvis vi gjør det, så må vi bruke § 93 hvis det er overføring av myndighet. Ellers kan vi bruke § 26. Hvis vi ikke deltar som likeverdig medlem, så kan vi ikke bruke verken § 26 eller § 93. Og disse to spørsmålene må altså ikke blandes sammen. Spørsmålet om likeverdighet, detå delta på lik linje med de andre land, er altså overhodet ikke drøftet i proposisjonen, og jeg har ikke hørt eller lest at Sejersted har tatt det opp heller. Jeg er enig med Fridtjof Frank Gundersen i at man selvfølgelig må se hen til i hvilke sammenhenger det var Opsahl og Andenæs, og for så vidt Regjeringen, uttalte seg så langt tilbake som i 1961. Men problemstillingene var også grundig drøftet i forbindelse med EØS-saken. I hvilken sammenheng falt disse uttalelser? Jeg vil ikke se bort fra muligheten av at andre jurister kan komme til andre resultater enn jeg kommer til - jeg sier jeg vil ikke se bort fra muligheten. Men jeg har jo vurdert dette etter beste skjønn og er kommet med min konklusjon. Så får jo andre vurdere det etter sitt beste skjønn. Men hittil er det altså ingen som har gjort det, og det gjelder både Regjeringen, Sejersted og alle andre som hittil har uttalt seg om forholdet mellom Grunnloven og Schengen-samarbeidet.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Ja, det var dette med likeverdighet. Det er jo også spørsmål om grad av likeverdighet. Det er jo ikke slik i jusen eller i livet ellers at det er sånne helt absolutte grenser. Men når man tenker statsrett og grunnlov og nasjonal suverenitet, er det jo veldig vesentlig, da, om man blir bundet av en internasjonal organisasjon selv om man har stemt imot eller om man rett og slett står fritt. Det synes jeg er veldig avgjørende i stats- og folkerettslig sammenheng. Forskjellen på oss og de andre - og det pekte du jo også på - er at vi må forlate hele organisasjonen hvis vi stemmer imot, mens de andre setter en stopper for vedtaket, men kan fortsette i organisasjonen. Det er jo da forskjellen. Så for så vidt har du jo rett i at det ikke er full likeverdighet. Men etter min oppfatning er det sentrale her i henhold til Grunnloven at man har full rett til å si: Nei, stopp, dette vil vi ikke være med på. Det synes jeg må ligge i denne relasjonen, være det sentrale i likeverdighetsbegrepet.

       Ståle Eskeland: Jeg tar bare det til etterretning, men vil føye til at det at man kan si stopp, det er jo det vanlige ved traktater. Man kan når som helst si: Stopp, dette vil jeg ikke være med på lenger. Det som er det spesielle ved dette, er altså at man løpende vil bli stilt overfor spørsmål hele veien. Vil du være med, så må du godta det vi andre har bestemt. Hvis ikke, så må du gå ut. Jeg kjenner ikke til noen annen traktat hvor man har akkurat denne konstruksjonen. At det er grader av likeverdighet, er jeg enig med deg i. Etter mitt skjønn faller denne helt klart i den enden hvor man må si at det ikke er den grad av likeverdighet som Grunnloven krever.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Det er jo veldig vanlig at man kan si opp internasjonale traktater. Det har vært en viss diskusjon om vi kunne si opp Romatraktaten. Det var jo litt spesielt. Men det som er det spesielle her, er at man har en vetorett i den forstand at man ikke blir bundet av vedtak man ikke har stemt for.

       Ståle Eskeland: Jeg er ikke uenig i det. For øvrig legger jeg ikke noe særlig vekt på det. Men andre kunne kanskje legge vekt på det. Det er faktisk bare i tilfelle av alvorlig uenighet at man har anledning til å si opp avtalen. Jeg tror ikke det betyr så mye, men det står nå i samarbeidsavtalen.

       Møtelederen: Med det takkar vi Ståle Eskeland for at han ville delta her i denne høyringa og seier: Neste er Eivind Smith - ver så god.

Høring med professor Eivind Smith

Tema: Aktuelle suverenitets-, grunnlovs- og folkerettsspørsmål

       Møtelederen: Da trur eg at vi skal begynne.

       Eg skal få ønskje professor Eivind Smith velkomen hit til ei høyring om Schengen-samarbeidet. Opplegget eller mangelen på opplegg i denne høyringa har vel gått fram av tidlegare seansar no, men poenget er å få kasta lys over flest mogleg sider av spørsmålet, her da i utgangspunktet avgrensa til aktuelle suverenitets-, grunnlovs- og folkerettsspørsmål. Som vi har høyrt, kan det gå ganske vidt. Vi har også høyrt at fleire her har vist til tidlegare forfattarskap og komande forfattarskap og også kommentarar på andre som har vore inne her til høyring, og då får vi berre også gi Eivind Smith moglegheit til å førehandsannonsere eller annonsere sine forfattarskap. Vi får vise til Stortingstidende som eit aktuelt dokument i så måte, og eventuelt det som då måtte kome framover av kronikkar i Aftenposten eller kvar det skal vere, og då med den føresetnad at dei får skrive det dei har tenkt å skrive der, som vi høyrde var eit problem tidlegare. Likevel: Ver så god, ordet er ditt, Eivind Smith.

       Eivind Smith: Tusen takk. Det er jo veldig fint å ha tilbud om publisering før man vet hva jeg har tenkt å si.

       Jeg tenkte jeg skulle nevne først at da jeg ble oppringt om å delta i denne høringen, tok jeg det klare forbehold at jeg ikke har brukt livet mitt siden jul på å studere Schengen-avtalen, og jeg har ikke tenkt å gjøre det i fremtiden heller, så akkurat detaljene i Schengen-avtalen har jeg ikke tenkt å skrive noe særlig om - det kan jeg aller først berolige komiteen med. Det betyr naturligvis at alle dere som er her og har hørt på ikke minst i dag, før jeg kom også, kan langt mer om avtalens detaljer enn jeg kan og har tenkt å bruke tid på å sette meg inn i. Jeg har drevet litt med statsrett fra før, som noen har merket, men det får nå folk ta for det det er verdt. Det viktigste er jo hva jeg har å si, og ikke hvor jeg kommer fra, på en måte.

       Jeg synes også det er grunn til å si - liksom Ståle Eskeland gjorde innledningsvis, tror jeg - at vi må skille mellom de betenkelige sider ved Schengen-avtalen på den ene side og det grunnlovsmessige på den andre siden. Og jeg har som sagt ikke satt meg veldig mye inn i det første. Jeg kan kanskje likevel nevne at jeg nå har fulgt litt med i debatten og har dannet meg et bilde av at det nok er en og annen betenkelig side ved den avtalen som har å gjøre med personvern og slike ting. Men det er da veldig viktig å huske på at det er forferdelig mye dumt og galt, for å si det sånn - uten å bruke det om Schengen-avtalen nødvendigvis - som ikke er grunnlovsstridig. Det meste er grunnlovskonformt, selv om vi ikke liker det av andre grunner. Så jeg skal altså snakke litt om grunnlovssiden, og presumptivt bare om den, selv om den selvsagt har sammenheng med folkerettsspørsmål, som det står i innkallingen.

       Jeg var også litt usikker på hvordan jeg skulle legge opp denne innledningen, derfor er det greit at den er ganske kort. Og det har å gjøre med at en del av det jeg kunne si om dette, kjenner komiteens medlemmer etter hvert veldig godt til, både fra før denne saken og i forbindelse med denne saken, og det er da ingen vits i å gjennomgå alle disse tingene i detalj, selv ikke de statsrettslige tingene. Dessuten må jeg nok tilstå at én grunn til at jeg ikke selv har valgtå bruke så mye tid på dette, er at jeg synes at svaret på spørsmålet om grunnlovsmessigheten er relativt klart. Jeg har ikke, selv etter å ha fulgt med i den smule debatt som har vært - og den kunne godt vært større, det er jeg enig med flere av de andre i - klart å se de forferdelig store problemer med grunnlovsmessigheten av dette, i en formell mening i hvert fall. Og etter å ha hørt forrige seanse, kunne jeg godt tenke meg først å nevne at det ser jo ut for meg som om det er en nesten påfallende stor grad av likhet - det er ikke helt likt, men en ganske stor grad av likhet - mellom en meget stor del av EØS-avtalen og dette Schengen-opplegget, i den forstand at nesten hele EØS-opplegget er en finurlig konstruksjon - ta det gjerne med litt negativt fortegn - for å slippe unna suverenitetsanføring, som var nødvendig, som dere meget godt vet, av politiske og andre grunner i EFTAs noe bedre dager og før Sverige og Muren og alt det der. Og så kom man jo nesten i land med en konstruksjon som går ut på at EØS, i hvert fall etter det store flertall i Stortinget sitt syn, ikke trengte § 93-vedtak. Så ble det likevel § 93-vedtak, og det har da å gjøre med noen små biter, som i grunnen er veldig små, som har å gjøre med håndheving, som var nødvendig for å få det hele til bl.a. fra EF-domstolens side. Og dermed brukte man selvsagt § 93 på det hele, og da var det liksom ikke noe mer å diskutere akkurat når det gjaldt de andre spørsmålene som man ellers kunne ha brakt opp, og som også enkelte av mine eldre kolleger - bl.a. Eckhoff og Stavang - var litt inne på den gangen. Og en hovedkonstruksjon her er i og for seg at EF vedtar det EF har lyst til på en måte, og det binder ikke oss. Og deretter møter man da i en felles komite som skal ha enstemmighet. Med andre ord: Norge kan godt si nei, og sier vi nei, er vi ikke bundet. Og så kan man selvsagt si - og det er det viktig å si - at sier vi nei hele tiden, så ryker hele byggverket, og det er det antagelig Norge, vil mange mene, av økonomiske og andre grunner, som taper mest på, men grunnlovsstridig har det jo ikke vært ansett for å være.

       Når det så gjelder innføringen i norsk rett, som er noe annet enn den folkerettslige bindingen, er jo det på vanlig måte - i prinsippet i hvert fall - overlatt til Stortinget eller til Regjeringen eller til det nasjonale organ som er satt til å føre disse reglene inn i norsk rett. Og det er altså veldig likt denne Schengen-konstruksjonen. Jeg vil jo tro at man i Justisdepartementet og andre steder faktisk hadde hørt om EØS da de jobbet med denne konstruksjonen. Men det har nesten ingen snakket om hittil i debatten - så langt jeg har hørt i hvert fall.

       Så vil jeg si litt om de grunnlovsbestemmelsene som er aktuelle. Det er særlig tre man har snakket om. Den ene er naturligvis § 26 - om de vanlige folkerettslige avtalene. Den andre er § 93, som alle kan godt - i hvert fall etter hvert har lært seg godt under den siste EU-debatten. Og så er det § 112, som har hatt lett for å komme litt i bakleksa, men som er der, og som nå i og for seg er med i debatten. Og det er bra, for det er liksom et alternativ til § 93 - hvis man først mener at § 93 kommer til anvendelse. Og det realpolitiske poeng - som det kanskje heter - er vel her først og fremst stemmeflertallskravene. Trenger man § 93, skal man ha¾ flertall i Stortinget, men det er så vidt jeg skjønner, litt mer usikkert om man får det enn at man får et simpelt flertall, for det får man i hvert fall så vidt jeg har forstått. Og grunnlovsendringsmuligheten er jo da selvsagt utelukket for en god stund, fordi man ikke har fremmet forslag før valget. Så det er vel der på en måte den reelle utfordringen ligger, og det er ærverdig nok, men likevel vil jeg gjerne peke på det.

       Når det gjelder forholdet mellom § 26 og § 93, er det vel det som er det sentrale her. § 112 - altså grunnlovsendringsbestemmelsen - kommer inn så vidt jeg forstår, bare i den grad man mener at man trenger § 93, for der er jeg enig med alle dem som har snakket hittil, også Fridtjof Frank Gundersen, i at den kan man jo ikke bruke, for vi er ikke likeverdig medlem. Da må man gå videre til § 112. Derfor blir altså hovedspørsmålet om § 26 er nok eller om § 93 er nødvendig. Og der er det da veldig viktig, kanskje i større grad enn man innimellom gjør synes jeg, å minne om bestemmelsen i § 93 annet ledd. Jeg beklager å måtte gjenta ting dere eventuelt har hørt før. Der står det at bestemmelsen i denne paragraf gjelder ikke ved deltakelse i en sammenslutning, hvis beslutninger alene har rent folkerettslig virkning for Norge. Og det bygger da på det gamle, men fortsatt i og for seg hevdvunne skille mellom folkeretten som noe annet enn norsk rett og folkeretten som del av norsk rett mer eller mindre automatisk. Altså: Etter norsk tradisjon, som er under press, men fortsatt gjelder, er folkeretten én ting. Norge kan være folkerettslig bundet uten at det hjelper meg eller rammer meg som borger i Norge, eller at domstolene kan bruke det alt etter som - som dere godt vet om. Det er hovedkriteriet. Det finnes noen nyanser i dette, men det tror jeg ikke i noen særlig grad kommer inn her, bortsett fra på ett enkelt punkt.

       Altså: Man kan binde seg til uhorvelige mengder av bestemmelser folkerettslig, og det har jo Norge gjort gjennom mange år uten å bruke § 93, forutsatt at man i hvert fall konstruerer det som gjelder folkerettslig, men ikke internt i Norge. Man må innom Stortinget eller Regjeringen eller domstolene for å få det på en måte gjennomført i norsk rett. Dette er et formelt kriterium. Det er det samme formelle kriterium som ble antatt å få anvendelse på nesten hele EØS-avtalen. Det er lett å si at dette er formelt, ikke bare i en åpenbar forstand, men også i en negativ forstand, fordi det blir jo på en måte å sette strek over det vi alle vet, nemlig at EØS er mye mer bindende for oss enn det formelt sett ser ut som. I noen sammenhenger, men aldri før akkurat i Stortingets bygninger, har jeg sagt at på sett og vis er EØS en konstitusjonell katastrofe, ikke økonomisk eller på annen måte, men en konstitusjonell katastrofe rett og slett fordi den går på at vi later som vi er suveren i ganske mye større grad enn vi reelt sett er. Men likevel er det altså ikke det reelle der som har vært ansett for å være avgjørende, men det formelle. Vi kan si nei og er da ikke bundet. Dessuten må vi - eller især dere - aktivt medvirke for å få bestemmelsene gjennomført i norsk rett. Det er en spenning her mellom realitet og form som jeg personlig ikke er noe glad for. Men den er der, og det er viktig å se den, og den ville ikke ha gjeldt hvis vi gikk inn som fullt medlem av EU. Det ville i og for seg gi en stemmerett som de andre har, men den debatten vil jeg naturligvis ikke ta opp nå.

       Da har vi vel rett og slett den situasjon, så vidt jeg kan se, at Schengen ikke på dette punkt er noe mer enn hoveddelen av EØS, nemlig i og for seg en konstruksjon som man kan like eller mislike - av mange grunner kanskje - men en konstruksjon som går ut på at andre bestemmer ting - der vi åpenbart ikke er med, og derfor er det klart at vi ikke er likeverdige medlemmer. Det er ikke noe å diskutere engang, vi er ikke det - det er hele poenget- selv om vi kan være med og diskutere litt, men ikke på beslutningene. Deretter får vi lov til å si om vi vil godta det eller ikke. Sier vi nei, skjer jo noe av det som kunne ligne på EØS-reaksjonen, nemlig at systemet kan bryte sammen, men vi kan si nei. Sier vi ja, blir vi folkerettslig bundet, og deretter må man om nødvendig - det er jo ikke alltid nødvendig, men noen ganger i hvert fall - vedta en ny lov e.l. for å få dette til i den interne rett.

       Jeg tror Bondevik var inne på noe slikt. Jeg er for så vidt helt enig i det han sa. Jeg vet ikke om det var akkurat slik han mente det, men i hvert fall er det en parallellitet der som jeg synes det er veldig viktig å understreke. Av dette kan ikke jeg se noe annet enn at dette er tale om en § 26-avtale. Det er jo Ståle Eskeland som har tatt jobben med å føre den debatten, og ære være ham for det, for det er jo ingen andre som har gjort det, heller ikke Regjeringen for så vidt. Men jeg kan ikke se noe annet enn at dette er en § 26-avtale. Jeg kan ikke se at noen av de eksemplene han har gitt på at det skulle være myndighetsoverføring i formell forstand, er gangbare. Dette er mellomstatlig. Vi har attpåtil vetorett før det blir bindende for Norge, og forpliktelsene må gjennomføres ved interne rettsakter.

       Så kan man da spørre: Hva med realargumentet som har vært anført og trukket frem en del i debatten? Det gjelder - så vidt jeg skjønner - Eckhoff og Stavang, som i de ting de skrev om EU og særlig EØS, har vært litt inne på dette. Jeg kan lese opp litt av det Eckhoff skrev:

« På den annen side må det vel være grenser for hvor meget myndighet som kan gis et internasjonalt organ uten bruk av § 93, selv om det bare er tale om folkerettslig myndighet til å forplikte den norske stat. Vi kan åpenbart ikke binde oss ved en vanlig traktat til en ordning som går ut på at all norsk lovgivning for fremtiden må rette seg etter detaljerte direktiver fra et internasjonalt organ. Og selv om det ikke dreier seg om all lovgivning, men om vesentlige deler av den, må vel det samme gjelde. »

       Men samtidig sier han at det er jo litt tvilsomt hvor man skal sette grensen for dette. Man må også legge litt vekt på vinningens omfang, graden av detaljstyring og ikke minst spørsmålet om hvorvidt Norge har vetorett i organisasjonen - eller for så vidt utenfor, som her.

       Omtrent de samme tingene sier Per Stavang. Begge to skriver på en slik måte at det er klart at de tenker seg nokså massive overføringer av myndighet, og da er det rimelig å si at da får vi skjære gjennom og si at det får være grenser for konstruksjoner. Men da må jeg få lov til å si - jeg vil ikke avvise argumentasjonen helt - at da er det min opplevelse at dette kunne kanskje ha noe for seg - dette er bare en liten antydning - når det gjelder EØS, for det er en stor mengde lovgivning, selv om vi har vetorett. Men Schengen - med all respekt for hvor farlig eller betenkelig den måtte være - er en svært mye mer begrenset avtale. Det er mitt standpunkt. Jeg synes ikke dette fører noe særlig frem på dette punkt heller. Hovedtrekkene er altså etablert i den grad man vil bygge på det, men jeg synes at realargumentasjonen burde være det viktigste her.

       Så er det da kort igjen om hvorvidt vi er likeverdig medlem av Schengen, og det er jo klart at vi er ikke det. Det er hele poenget. Vi er ikke medlem i en viss forstand i det hele tatt. Vi sitter i et naborom - altså ikke fysisk, men på sett og vis - og der bestemmer vi formelt selvstendig hva vi vil eller ikke vil. That s it! Dessuten er jo poenget at kriteriet er at det må være en internasjonal sammenslutning som Norge « er tilsluttet, eller slutter seg til », står det i § 93. Jeg er som sagt helt enig i at § 93 ikke kunne ha vært brukt hvis § 93 først hadde kommet inn, men § 93 kommer etter mitt aller beste skjønn ikke inn. Dermed faller det poenget bort, og dermed faller også poenget om grunnlovsendring bort, som jeg sa i sted.

       Dette er vel stort sett det jeg behøver å si. Antakelig har jeg brukt litt mer enn 10 minutter. Men la meg bare til slutt få lov til å si litt mer generelt, når jeg nå har sjansen, at jeg syns det innimellom er et problem i offentlig debatt at den er preget av veldig liten beredskap for konstitusjonell debatt. Det syns jeg vi har hatt ganske mye av i EU-debatten. Jeg har ikke tenkt så mye på det, men det er mulig det gjelder Schengen-debatten. Det ville antakelig vært lurere av Regjeringen å gå mer aktivt ut tidligere for å forebygge den situasjon som man er oppe i nå, en litt tvilsom legitimitet for hele prosessen. Jeg syns altså at Regjeringen kanskje har en del av skylden for dette i mange sammenhenger. Jeg opplevde dette sterkt i en del av EU-debatten, hvor jeg innimellom ble satt til å forklare BBC f.eks. hvordan Grunnloven så ut, for Regjeringen hadde aldri prøvd seg på det - ikke som BBC hadde oppdaget i hvert fall. Det vil jeg gjerne nevne. Og da vil jeg slutte med å si at det er bra at man holder denne høringen, om ikke annet. Om det er nødvendig å utsette saken av hensyn til legitimiteten, vet ikke jeg. Men legitimitet er også viktig for resultatet, så ikke press det frem mer enn dere syns dere har ryggrad til. Takk.

       Møtelederen: Tusen takk skal du ha. Hallvard Bakke er først.

       Hallvard Bakke (A): Når det gjelder § 93, som har vært mye fremme, er det så vidt jeg vet ingen som har hevdet at man her skulle bruke § 93, så det er en litt spesiell situasjon at alle diskuterer noe som aldri har vært aktuelt. Regjeringen har da også i proposisjonen klart skrevet at den ikke ville kunne komme til anvendelse, så jeg anser at det spørsmålet er usedvanlig klart avklart allerede.

       Du har i og for seg gitt ditt svar, men jeg har lyst til å gjenta hva Fredrik Sejersted bekreftet tidligere. Etter hans syn vil vi ikke bli folkerettslig forpliktet av verken EU-regler som måtte gripe inn på Schengen-samarbeidets område, eller av Schengens regelverk, uten at norske myndigheter selvstendig treffer beslutning om dette. Jeg får da spørre: Er du enig eller uenig i det?

       Eivind Smith: Jeg er helt enig i det. Slik må det være, så vidt jeg kan forstå. Hvor reglene står, er for så vidt uten betydning for vår binding i denne sammenhengen. Lager man det til et EU-organ, kan det være viktig av mange grunner, politisk ikke minst, men ikke nødvendigvis rettslig.

       Hallvard Bakke (A): Du nevnte at i EØS har vi formell mulighet til å tre ut av avtalen, men reelt sett er denne muligheten begrenset av at det ville ha ganske vidtrekkende konsekvenser som man nøye måtte overveie før man gikk til et slikt skritt. Når det gjelder Schengen, kan man kanskje si det er motsatt, at der måtte virkelig Schengen nøye overveie om de ville treffe vedtak som gikk på tvers av Norges interesser, fordi det ville ha langt mer vidtrekkende konsekvenser for Schengen enn for Norge.

       Eivind Smith: Ja, det kan du mer om enn jeg, tror jeg, så det behøver jeg ikke kommentere. Hvem det er verst for, det vet jeg ikke.

       Hallvard Bakke (A): Det oppsiktsvekkende etter min mening i det Ståle Eskeland sa, hvis jeg oppfattet ham riktig, var at hvis Eksekutivkomiteen i Schengen treffer et vedtak, kan det bli bindende for norske borgere, altså få lik betydning med et norsk lovvedtak i Stortinget, hvis Regjeringen skulle slutte seg til, som de må gjøre med forbehold om Stortingets godkjennelse i tilfeller hvor det kreves lovendring. Etter min mening må det være en meget spesiell fortolkning. Er det ikke slik at når Regjeringen slutter seg til med et slik forbehold som de må gjøre hvis det gjelder behov for en lovendring, kan heller ikke den bestemmelsen bli gjort gjeldende overfor norske borgere før Stortinget på konstitusjonell måte har truffet de nødvendige lovendringer?

       Eivind Smith: Nei. Formelt sett er det åpenbart slik. At Stortingets frihet til å si nei kan bli ganske begrenset, er jo et annet spørsmål. Men formelt sett må det være riktig. Man kan selvsagt legge til at når det gjelder reglene om hva man skal registrere i dette store datasystemet - SIS tror jeg det heter - er det vel slik at hvis de andre bestemmer seg for å registrere noe mer enn før, vil de begynne å registrere noe mer enn før, uavhengig av om Norge sier ja eller nei. Det vil jeg tro. Det er i alle fall en mulighet som ligger der, at de fortsetter uten oss. Og så lenge vi er koblet til datasystemet, vil altså de nye informasjonene kunne flyte rundt allikevel. Men jeg har vanskelig for å se at det skulle være noen direkte rettsvirkning av systemene som skulle utløse plikt til å bruke § 93.

       Hallvard Bakke (A): Nå vil vi jo etter all sannsynlighet være koblet fra hvis den situasjonen skulle oppstå. Men hvis vi ikke skulle være koblet fra, ville norske myndigheter ikke ha anledning til å registrere noe annet enn det vi har godtatt, selv om andre land skulle registrere det.

       Eivind Smith: Nei, det må åpenbart være riktig. Men det er klart at da kan overvåkingspolitiet f.eks. - som har en dårlig kvote for tiden i Stortinget - i sine kilder kanskje finne litt av hvert av opplysninger som man etter norske normer ikke skulle kunne få - altså så lenge vi ikke har kuttet linjen på en måte. Så der tror jeg det ligger en viss « overflytmulighet ». Men jeg kan altså ikke se at det skulle være noe rettslig desisivt skritt.

       Hallvard Bakke (A): Nå er det veldig begrenset i hvilken grad overvåkingspolitiet kan bruke dette systemet, så det ville sannsynligvis ikke bli særlig aktuelle problemstillinger.

       Eivind Smith: Nei, men det kan ikke jeg noe særlig om.

       Hallvard Bakke (A): Takk.

       Møtelederen: John Dale, vær så god.

       John Dale (Sp): Som kjent har Regjeringa avvist all argumentasjon som reiser tvil om Schengen er ein mellomstatleg avtale. Justisdepartementet skriv i eit brev den 12. juli 1996:

« Etter departementets syn er det klart at et slikt samarbeid vil ligge innenfor Grunnlovens rammer. Samarbeidet er mellomstatlig og innebærer ingen suverenitetsavståelse. Det er ikke ansett nødvendigå innhente en særskilt juridisk vurdering av dette. »

       Her har ein då trekt ein konklusjon utan at ein har hatt ein debatt i forkant som har gått for og mot dette synet. Det har vorte klarlagt her i dag. Men du har for din del gitt uttrykk for at dei statsrettslege innvendingane som er reiste mot Schengen-avtalen sett i forhold til Grunnlova, iallfall ikkje kategorisk kan avvisast. Eg viser då til ytringar som er komne i bladet Standpunkt, og eg synest nok at det du seier her i dag, underbyggjer det same. Du ser at det er relevante innvendingar som ein ikkje utan vidare kan føyse til sides her. Og då er det naturleg å fylgja opp med dette spørsmålet: Når det allereie i den noverande situasjonen ikkje kategorisk kan avvisast at Schengen-avtalen går ut over sine mellomstatlege rammer, korleis vil saka stå når Schengen vert ein del av EU? Som kjent nøgde departementet seg med å svara at Noreg i tilfelle må forhandla med EU om ein ny avtale som fører til at Noreg kan gjera vedtak på sjølvstendig grunnlag. Kan du seia noko nærmare om kva slags konstitusjonell problemstilling Noreg då står overfor?

       Eivind Smith: Nå er nok partigruppene mye bedre enn jeg til å passe på hva jeg har sagt før. Jeg er ikke sikker på om jeg sa akkurat det der. Jeg husker jeg la nokså stor vekt på, bl.a. etter press fra Senterpartiets stortingsgruppe, ikke medlemmene, men sekretærene, å komme utenom Schengen. Jeg sa i grunnen at jeg ikke hadde lyst til det, bl.a. fordi jeg hadde vanskeligheter med å se alvorlige innvendinger mot Schengen og heller ikke hadde lyst til å bruke masse tid på det. Det jeg husker jeg sa et sted i hvert fall, var at i den grad man mener at det av hensyn til legitimiteten av vedtaket ville være ønskelig med en betenkning eller fem, eller hva man nå vil - spørre Høyesterett, har noen sagt, men jeg tror ikke de har lyst, men det er noe annet - kunne man jo gjøre det, men jeg har ikke sagt definitivt at det burde man. Det er det viktig for meg å få frem. Implisitt i det du sa, lå det at jeg egentlig er litt i tvil om dette. Jeg har i grunnen aldri klart å se noen særlig tungtveiende innvendinger av grunnlovsmessig karakter mot Schengen, og de andre tingene overlater jeg stort sett til andre å ta seg av - så det gjelder fortsatt.

       Når det gjelder forholdet til eventuell EUfisering av Schengen, må jo Regjeringen ha rett - da må man jo omdanne traktaten. Det blir en ny traktat. Om vi vil være med i den nye traktaten eller ikke, må avgjøres av Norge på selvstendig grunnlag. En ting er slik jeg kjenner det, det norske systemet og dets ønske om å knytte seg til Europa - av mange gode grunner for så vidt - at jeg vil gjette på at svaret blir ja hvis man finner en konstruksjon som kan forsvares på samme måte, men formelt må Regjeringen ha rett i at det er et nytt skritt som må gjennom en ny godkjenningsprosedyre.

       Møtelederen: Var det Marit Arnstad eller John Dale som bad om ordet?

       Marit Arnstad (Sp): Det er John Dale først.

       John Dale (Sp): Eg vil absolutt ikkje trekkja professoren lenger enn det han meiner at han kan innestå for. Det vil eg ikkje. Men eg oppfatta ikkje dine fråsegner som så kategoriske som dei Regjeringa har gitt uttrykk for. Men det er jo mi oppfatning at det er det du har gitt uttrykk for i pressa.

       Men det svaret som du no gir på det spørsmålet eg eigentleg stilte, vart eg ikkje heilt klok på. Det eg er ute etter å få klarlagt, eller i alle fall få i gang ei tenking omkring, er kva slags konstitusjonell problemstilling vi eventuelt vil stå overfor i ein ny situasjon - altså tenkja litt i forkant.

       Eivind Smith: Jeg tok vel kanskje ikke helt den nyansen, men jeg tror egentlig svaret på det ligger i det jeg sa, nemlig at det vil bli en ny traktat som vi konstitusjonelt må ta standpunkt til bl.a. gjennom behandling i Stortinget- formodentlig etter § 26 2. ledd, som jeg synes er den viktige nå. Men det vil avgjøres ut fra utformingen på den tid - altså omtrent samme problemstillinger som i dag, med den forskjell at man kanskje har vært medlem en stund i mellomtiden, slik at det faktiske press for å være med kan bli enda sterkere. Hvis vi forutsetter en konstruksjon tilsvarende den som nå er laget - og det er jo konstruksjonen vi snakker om her - vil ikke situasjonen bli noe forandret.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg vil ta en liten oppfølging på det med holdninger. Du har da én holdning, og Eskeland har en annen holdning. Vi vet at både i forbindelse med EØS og også nå i forbindelse med Schengen, argumenterer departementets jurister meget formelt på kriterier, direkte virkning, mens Eckhoff også var opptatt av det reelle innholdet til en viss grad. Og så har du Stavang som mente at en kunne ikke en gang for alle tolke Grunnlovens § 93, men at Stortinget i forhold til hver enkelt sak måtte avgjøre hvor grensen går for suverenitetsavgivelse, og dermed også ta en mer omfattende debatt - vil jeg tro - enn det du får gjennom en sides drøfting i proposisjonen. Litt av det som opptar noen av oss, er jo at det at det er delte meninger om den type konstruksjon som Schengen-avtalen og også for så vidt EØS-avtalen er, i seg selv burde tilsi at Stortinget tok en litt mer omfattende debatt om grunnlovsspørsmål knyttet til det, og også hadde en mer uavhengig betenkning enn det vi da får fra departementets side. For øvrig får vi ikke utlevert de dokumentene fra departementet som er deres interne vurderinger. Men hvordan ser du på behovet for å kunne ha en litt mer omfattende og kanskje også uavhengig betenkning omkring det?

       Eivind Smith: Du har jo vært inne på flere ting.

       For det første brukte du ordet holdning. Jeg er ingen overopphetet Schengen-tilhenger. Jeg holder meg litt avventende til det. Jeg tror det er noen betenkelige sider ved det, men det er ikke det som motiverer meg. Og jeg har sant å si også vist tidligere at jeg kan argumentere mot noe jeg er for - f.eks. i folkeavstemningssammenheng, uten å dra det for langt - så ordet holdning er jeg ikke så glad i. Dette er primært ikke et spørsmål om holdning for meg. Det er et spørsmål om å prøve å redegjøre rimelig saklig for noen argumenter - etter mitt skjønn med dekning i en juridisk tradisjon som også Stortinget har vært ganske solid plantet oppi.

       Så er det spørsmålet om forholdet mellom formalia og realia. Det var jeg også inne på i sted. Jeg snakket bl.a. om EØS som konstitusjonell katastrofe i en bestemt betydning, som jeg sa - ikke katastrofe i enhver betydning, det er noe annet, men i den bestemte betydning. I det ligger naturligvis at jeg skulle ønske vi kunne få en konstitusjonell debatt om den type spørsmål - som er ganske viktige - for å ta demokratiets, derunder Stortingets, innflytelsesmuligheter på alvor i en verden som holder på å rulle fra oss. Jeg vil heller ha ordentlig EU-medlemskap - for å ta den siden av saken - eller ikke noe medlemsskap enn en slik mellomløsning som vi nå sitter midt oppe i. Det er mitt konstitusjonelle standpunkt, som ikke har noe med lakseoppdrett eller andre ting å gjøre, så jeg vil ønske meg en debatt om dette. Men den debatten burde kanskje i større grad tatt for seg EØS. Schengen er på en måte en oppfølger - altså av samme modell. Og det at man nå får en tilhenger, kan jo ytterligere tale for en debatt. I hvilken grad den debatten skal føres før Schengen inngås eller ikke, har ikke jeg noen mening om.

       Så en tredje lille bemerkning: Det er at du sa at Stortinget må avgjøre fra sak til sak. Det har Stavang sagt. Det er naturligvis jeg enig i. Eckhoff ville åpenbart vært helt enig i det, hvis han hadde kunnet være med. I det ligger jo også det lille tankekors at man kan diskutere de konstitusjonelle grenser for Stortingets handlefrihet, men en god del av den diskusjonen er det jo ingen andre enn Stortinget selv som kan håndheve. Jeg kan ikke forestille meg den norske høyesterett - slik den i dag ser ut i hvert fall - sette seg opp mot stortingsflertallets syn på Schengen-samarbeid eller EØS-samarbeid for så vidt. Høyesterett burde i større grad legge seg opp i Stortingets syn på ytringsfrihet og visse andre ting, men det er ikke den type ting vi nå snakker om. Det ligger et slags paradoks i det. Stortinget må nettopp ta standpunkt fra sak til sak, og når Stortinget har tatt standpunkt, er det slik.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg beklager at jeg brukte ordet holdning. Jeg kunne kanskje heller ha sagt at det er delte meninger om grunnlovstolkningen i seg sjøl når det gjelder dette spørsmålet. Det du er inne på når det gjelder det reelle i forhold til det formelle, opptar meg litt. Vi fikk altså EØS, der det har vært lagt veldig mye vekt på de formelle kriterier, altså direkte virkning. Så får vi nå Schengen, der det også legges vekt på de formelle kriterier, direkte virkning, og så lages en avtalekonstruksjon som er tilpasset det. Vi fikk EØS uten å ta den alvorlige debatten om det, og så får vi nå Schengen uten å ta den alvorlige debatten om det. Mitt poeng er at hvis en forfølger det og holder seg strengt til det formelle kriteriet, betyr det i teorien at hvis stortingsflertallet i Norge ønsker det, kan Norge tilpasse seg hele Maastricht-traktatens innhold så lenge en lager en formell konstruksjon som gjør at den ikke får direkte virkning for norske borgere. Og da er en inne på spørsmålet: Er det på en måte i Grunnlovens ånd og tenkning at en på den måten overser helt det reelle innholdet i det en avgir suverenitet på?

       Eivind Smith: Ja. Og der er jeg helt enig. Det er en utvikling på gang som handler om å tilpasse en grunnlovsbestemmelse som er utformet slik at det formelle kriteriet stort sett, med noen forbehold, er det avgjørende på en omverden som ikke alltid passer noe særlig godt for det kriteriet. Så det er en stor og viktig debatt, og det er en debatt som handler ikke minst om Stortingets rolle - nasjonale parlamenters rolle i EU generelt - som er bekymringsfull, og nasjonale parlamenters rolle i EFTA-land som er medlem av EØS, er jo om mulig enda mer bekymringsfull. Så der ligger det store spørsmålet som Regjeringen også gjerne kunne tatt opp i denne sammenhengen - jeg er helt enig i det. Men jeg er altså ikke helt sikker på om de står eller bør stå i veien for medlemskap i Schengen isolert sett. Jeg skulle bare ønske at det norske miljøet var i stand til å føre sånne debatter også dagen etter at en beslutning var fattet, og dem vil jeg gjerne være med på.

       Møtelederen: Kjell Magne Bondevik får ordet både til oppfølging og videre, om han ønsker det.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det er bare det å si til det siste at det er dog den forskjellen at når det gjaldt EØS-avtalen, så krevdes det ¾ flertall, og nå legges det opp til en behandlingsform som krever bare simpelt flertall, så skranken i forhold til Stortinget er jo klart senket. Derfor synes jeg ikke det er en parallell, selv om jeg skjønner Smiths parallell når det gjelder konstruksjonen. Men det er klart at skulle en videreføre denne tenkningen og bare konstruere det slik at en formelt traff en norsk avgjørelse etter at de andre hadde truffet sin, så kunne en også melde Norge inn i EU på den måten da, ved at de andre landene traff formelt sin beslutning, og så gikk Norge på gangen og traff sin, også i EU-organ. Det viser jo at denne formalistiske tilnærmingen - tror jeg - blir veldig problematisk.

       Her får jeg vel bare konstatere at etter å ha hørt tre rettslærde, er det ikke enkelt å få noe entydig råd. I så måte er dere faktisk verre enn teologer, og det sier ikke så lite.

       Jeg har lyst til å stille et spørsmål angående at Smith mener det er nokså uproblematisk å anvende § 26 ved Norges tiltredelse til Schengen, og at en ikke krever § 93. Det er ikke helt riktig som Bakke sier, at ingen har vært inne på det. Eskeland fremholdt bruk av § 93 som et subsidiært standpunkt, så det er absolutt med i debatten. Men har da Smith tatt i betraktning den svenske utredningen om disse spørsmål, som jo er en ganske solid utredning, i hvert fall i forhold til den meget tynne norske, hvor også politiets forfølgelsesrett inn på annet lands territorium så vidt jeg skjønner er et argument for å kreve ¾ flertall? Det var mitt første spørsmål. Jeg skal komme tilbake til det andre etterpå.

       Møtelederen: No er det vel også den forskjellen i forhold til teologane at vi har større innverknad på Skriften når det gjeld juristanes.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Når det gjelder juristenes, ja, men ikke over den viktige Skriften.

       Eivind Smith: Det var i grunnen det jeg ville sagt også først, at det er jo den forskjell at teologers skrifter står der på en måte, om ikke fra 2.000 år tilbake, så i hvert fall noen hundre år, mens vår kan endresikke i denne forsamlingen, men i nabohuset.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det er en klar fordel det - jeg er enig i det.

       Eivind Smith: Nettopp.

       Når det gjelder det første du sa om ¾ flertall, så er jeg jo naturligvis på det rene med, og sa det vel også, at EØS-avtalen ble inngått med ¾ flertall - ikke inngått med - men ble samtykket i i Stortinget med¾ flertall. Men det var jo da sant å si, og det er det viktig å huske på, fordi man ikke slapp unna for en liten flik av avtalen som gjaldt håndhevingsordning. Det var ikke for den store biten som reiser de store, vanskelige spørsmålene om de tingene som bl.a. du var inne på. Der var jo holdningen at for øvrig hadde man klart seg uten § 93, og der er vi omtrent på samme nivå som for Schengen, bare det at EØS er mye mer omfattende - så vidt jeg kan forstå - enn Schengen-samarbeidet.

       Når det gjelder Sverige, så jeg i en av dagens aviser som jeg kikket på mens jeg drakk kaffen min før jeg skulle gå hit, at det var kommet en utredning om Sverige. Jeg kjenner ikke nærmere til den og er derfor ikke i stand til å kommentere den på annen måte selvsagt enn at når det gjelder bruk av andre lands konstitusjonelle ordninger, som er noe jeg mener er meget viktig å orientere seg om og bruke mye tid på, så må man selvsagt ta hensyn til at det er nettopp andre lands ordninger som må bedømmes i lys av deres grunnlov bl.a., og det er ikke gitt at den svenske grunnlov på dette punkt er lik den norske. Men det får vi heller komme tilbake til senere, det kan ikke jeg svare noe mer på nå.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det kunne i hvert fall tilsi at vi brukte litt bedre tid.

       Og da til mitt siste spørsmål, som for så vidt har med tidsbruken å gjøre, for å høre om de rettslærde i hvert fall kan være enige om én ting: Er Smith enig med Eskeland i at Regjeringen ikke kan ratifisere Schengen-avtalen før Stortinget har vedtatt og Kongen har sanksjonert alle nødvendige lovendringer? For hvis Smith er enig med Eskeland i at det er en sikker tradisjon for det, så vil en jo ikke tape noe tid i forhold til ikrafttredelse av avtalen om en venter til høsten med å samtykke i Stortinget, fordi alle disse lovendringer vil likevel ikke Stortinget kunne vedta og Kongen sanksjonere før senere.

       Eivind Smith: Det er et spørsmål som jeg hørte nevnt i denne sammenhengen første gang da jeg satt her og hørte på i sted, og jeg har i og for seg hørt på hva Ståle Eskeland sier om det. Det er den oppryddingen i forholdet mellom samtykke i Stortinget og ratifikasjon av Regjeringen som er viktig på det punktet. Jeg må innrømme at jeg stusser nok litt på den bastante holdningen. Jeg ville tro - men dette kan kanskje dere bedre enn meg, og det kan vi senere finne ut av eventuelt - at det er ganske vanlig at man ratifiserer traktater med forbehold om ikrafttreden på et noe senere tidspunkt slik at man i mellomtiden kan endre lovgivningen. - Hva sier du f.eks. om det?

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Det tror jeg er riktig.

       Eivind Smith: Jeg tror det er ganske vanlig. Colban ble i sin tid ansett som en nokså firkantet folkerettsjurist, Castberg var slett ikke det, men han skrev for ganske lenge siden, så jeg vil ikke ta det for helt god fisk.

       For øvrig har jeg lyst til å si at den der litt sånn populærbetraktningen som du nå faller ned på om de rettslærde som ofte strides, vet jeg ikke om er hele sannheten i den debatten vi er oppe i nå.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg vil bare konstatere faktum etter dagens høring. Det er ikke noen populærbetraktning.

       Eivind Smith: At det har kommet til uttrykk ulike syn i dag, er naturligvis riktig.

       Møtelederen: Hadde Kaci Kullmann Five ein kommentar til dette?

       Kaci Kullmann Five (H): Nei, det var et nytt spørsmål.

       Møtelederen: Då er det Fridtjof Frank Gundersen først.

       Fridtjof Frank Gundersen (Frp): Jeg oppfattet Ståle Eskeland slik at det var en forskjell på EØS og Schengen-systemet i den forstand at når det gjaldt vedtak i EØS-komiteen, ble ikke Norge folkerettslig bundet, og at man der for så vidt stod fritt folkerettslig om Stortinget ville godkjenne det - altså at det var et forbehold om godkjennelse fra Stortingets side. Men når det gjelder Schengen-systemet, ble man altså umiddelbart folkerettslig bundet ved at Regjeringens representant i systemet der stemmer for. Har du den samme oppfatning, og vil du trekke noen statsrettslige konsekvenser av den forskjellen?

       Eivind Smith: Nei. Jeg må innrømme at det er av de spørsmål jeg overhodet ikke har tenkt på før jeg kom hit i dag. Jeg stusser litt på om det skulle være en så stor forskjell som det der, men det tør jeg ikke si noe helt bestemt om. Det kan sikkert du like godt som meg. En annen ting er at selv om det skulle være riktig at Schengen-samarbeidet på det punkt er mer bindende enn EØS-samarbeidet - altså selv om det skulle være sånn - ville ikke det forandre på det faktum at den internrettslige virkning ikke følger av folkerettslig binding. Så fortsatt vil det da formelt, som dette er tale om, være tale om en folkerettslig binding, og ikke om noe som får direkte betydning internt i norsk rett.

       Møtelederen: Då var det Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg vil helt først bare korrigere en ting jeg sa i forbindelse med spørsmålene til Eskeland - siden det er en åpen høring og vi har referat, synes jeg det er korrekt å gjøre det - hvor jeg refererte til samarbeidet mellom de nordiske lands politimyndigheter, et dokument som vi fikk på bordet her i dag. Det omfatter altså ikke forfølgelse og overvåkning, for det gjelder jo ikke alle de nordiske land. Men dette andre er omtalt i proposisjonen på side 31.

       Så til spørsmålet til Smith. Vi har flere ganger vært innom dette med ratifiseringen av avtalen. Jeg vil bare spørre på denne måten: Det kan ikke være noen tvil om at Stortinget har rett til å samtykke til ratifisering av denne avtalen uten at lovene på forhånd eller samtidig er behandlet?

       Eivind Smith: Nei, det kan ikke være noen tvil om det.

       Kaci Kullmann Five (H): Nei. Og så er det da et politisk spørsmål å vurdere om det er viktig å gi et slikt politisk signal - der tross alt parlamentet er ganske vesentlig i dette - som signal inn i det bestående Schengen-acquis. Men det skal jeg ikke belemre Smith med å svare på.

       Eivind Smith: Får jeg bare kort nevne at jeg ikke synes ordet « signal » er så godt. Det er mer enn et signal. Det er en beslutning som har noen rettsvirkninger. Men bortsett fra det er jeg enig med deg.

       Kaci Kullman Five (H): Jeg tror vi fort kan være enige om akkurat det også.

       Eivind Smith: Ja

       Kaci Kullmann Five (H): Så til spørsmålet om § 93. Vi har jo vært innom det i flere runder knyttet til EØS-avtalen. Det kan ikke være noen rimelig tvil om at det var EFTA-avtalen om overvåkningsorganet og domstolen, altså EFTA-domstolen, som utløste bruken av § 93. Det var altså faktisk EFTA-organer og bruk av EFTA, som vi er medlem av, som kjent, som gjorde at vi brukte og kunne bruke § 93, for der er vi uomtvistet medlem. Jeg vil da bare spørre, siden det har vært trukket flere paralleller mellom Schengen og EØS-avtalen, om hvorledes Smith da vurderer Schengen-avtalen, om det er noen som helst parallellitet der til overvåknings- og domstolsorganene i EØS.

       Eivind Smith: Nei, jeg har altså hatt problemer med å oppdage slike trekk ved Schengen-avtalen. Det jeg har sett og hørt av debatt i dag, har heller ikke overbevist meg om det.

       Kaci Kullmann Five (H): Takk.

       Møtelederen: Då var det ikkje fleire.

       Eg takkar Eivind Smith for at han ville delta her i denne opne høyringa. Eg takkar også alle dei andre som har deltatt her i dag. Det er framhald i neste nummer, dvs. fredag den 9. mai er neste frekvens i dette. Tusen takk.

Møtet hevet kl. 15.05.

---

Åpen høring i utenrikskomiteen
fredag den 9. mai 1997 kl. 10

       Møteleder: Haakon Blankenborg

       Sak:

       St.prp. nr. 42 (1996-1997) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser.

Høring med Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) ved rådgiver Heini Ringel og Flyktningerådet ved generalsekretær Ola H Metliaas og rådgiver Vigdis Vevstad.

Tema: Konsekvenser for Norges behandling av flyktninger og asylsøkere av Schengenavtalen

       Haakon Blankenborg (A) (komiteens leiar): Eg vil ønskje velkomen til ny høyring om ratifikasjon av Schengen-avtala.

       Første punktet på dagsordenen er Flyktningerådet og NOAS, ved respektive generalsekretær Ola H Metliaas og rådgivar Vigdis Vevstad frå Flyktningerådet og frå NOAS rådgivar Heini Ringel.

       Opplegget er som i førre runde kort innleiing frå dei to organisasjonane og deretter spørsmål frå komiteen på same måten som sist, med det eine formål å kaste lys over Schengen-avtala og moglege konsekvensar av anten ikkje å ratifisere eller å ratifisere ut frå den ståstaden som dei to organisasjonane har. Utan å gå til noka loddtrekning, startar vi ute på venstre side i panelet. Heini Ringel, ver så god.

       Heini Ringel: Tusen takk. Først vil jeg på vegne av NOAS takke for at vi får anledning til å være her og bli hørt.

       Schengen-avtalen omhandler litt mer enn narkotika, kriminalitet og terrorisme, som var omtalt i Regjeringens langtidsprogram. Det dreier seg også om retten til asyl. Og så skal jeg hilse fra vår generalsekretær, som har kommet godt fram til Sri Lanka, når noen av dere ikke fikk lov til å reise dit.

       Vårt grunnlag for å uttale oss om Schengen-avtalen er verdenserklæringen om menneskerettigheter artikkel 14, som sier at enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse.

       Så har jeg lyst til å gå gjennom en del fakta om hvordan denne retten praktiseres i dag. Ca. 87 % av verdens flyktninger - og da tar jeg ikke med internt fordrevne - oppholder seg utenfor Europa. Og sånn har det alltid vært. Når man også tar med de skandinaviske land, har antall asylsøkere til Schengen-landene kontinuerlig gått ned - fra 645.000 i 1992 til 222.000 i 1995, og nedgangen har fortsatt i 1996. Til Norge har det iårene fra 1980-1986 ankommet 57.000 asylsøkere, og de fleste av disse har kommet fra land utenfor Schengen-området. Pr. i dag har Norge visumfrihetsavtale med 76 land, nesten halvparten av disse er land i Europa og i Nord-Amerika og en god del litt mindre stater i Karibia. Så det er ikke så mange av de flyktningproduserende land man har en visumfrihetsavtale med. Hvor effektivt innføring av visumrestriksjoner er, ble synlig da det ble innført for flyktninger fra Bosnia-Hercegovina. I september 1993 ankom det 2.918 asylsøkere fra Bosnia-Hercegovina til Norge. En måned seinere, etter innføring av visum, kom det 153. Av de asylsøkere som er kommet til Norge i løpet av de siste fem år, er tre fjerdedeler fra land i Europa. Når det gjelder tall om bortvisning til et transittland, kan jeg dessverre ikke hjelpe med det, fordi Utlendingsdirektoratet sier at de ikke har disse.

       Rammen for norsk asyl- og flyktningpolitikk er fastlagt. På denne måten vil Schengen-avtalen ikke gjøre vesentlige endringer. Allerede i 1990 ble det utredet fra Kommunaldepartementet at den asyl- og flyktningpolitikk som EU-landene fører, uansett vil få sterke konsekvenser for norsk praksis. Stortinget har vedtatt et annet prinsipp i 1995, nemlig beskyttelse i nærområdene, som, når man tenker på de siste årene, må bety beskyttelse i Europa. UDI har en fin målplan for virksomheten, og under delmål 1.1 innledes det med « begrenset tilstrømning av asylsøkere med åpenbart grunnløse søknader ». Spørsmålet er hvordan man kan vurdere det før de har kommet.

       Så har jeg nevnt Regjeringens langtidsprogram for 1998-2001. Der er Schengen-avtalen kun omtalt i forhold til det europeiske arbeidet for å bekjempe internasjonal kriminalitet og terrorisme, ikke i forhold til asylsøkere og flyktninger.

       Hva står nå i Schengen-avtalen? Blant annet står det at landene er forpliktet til å behandle asylsøknader. Men denne forpliktelsen innebærer ikke retten til innreise eller retten til en realitetsbehandling. De nasjonale regler om bortvisning til et transittland blir ikke berørt av dette. Det er avtalt en felles praktisering av at det første landet som har ansvaret, skal behandle søknaden. Det har allerede medført en god del praktiske problemer når det gjelder f.eks. ankomst via sjøveien - hvilket land har nå faktisk ansvaret for å behandle søknaden? Det er en mulighet, men ingen rettighet, å få behandlet asylsøknaden i et annet Schengen-land, som medfører at når man har f.eks. en ektefelle i et annet Schengen-land, har man ikke automatisk mulighet til å søke om å få behandlet søknaden samme sted.

       En avvisning i ett land skal gjelde som avslag innenfor landenes felles territorium. Dette medfører jo bl.a. at problemet med « refugees in orbit », altså asylsøkere som reiser fra ett land til et annet, skal bli borte, som vi vel alle sammen anser som en fordel. Samtidig medfører det, siden asylsøknader behandles ulikt i ulike land, at denne muligheten til å få søke på nytt i et annet land bortfaller.

       Det innføres tvungne sanksjoner mot transportører, dvs. flyselskaper og andre som frakter asylsøkere uten gyldige papirer. Det har medført at f.eks. i Storbritannia har bøter til flyselskapene i løpet av de ti år dette har vært praktisert der, nå kommet opp i 1 milliard norske kroner.

       Det opprettes et felles edb-register, som dere allerede har behandlet før. Så det føler jeg meg ikke kompetent til å kunne si noe mer utdypende om. Poenget med registeret er jo å hindre adgang til prosedyren, dvs. at de mennesker som har blitt bortvist eller som har søkt i et annet land, ikke skal slippe inn. Vi kjenner allerede to saker i Frankrike hvor man likevel har vunnet fram i en bortvisningssak etter registrering i dette såkalte SIS-registret. Så det er håp.

       Som dere vet, har Schengen-landene ingen felles lovgivning eller harmoniserte prosedyrer på asyl- og flyktningpraksis. Denne boken jeg har her, omhandler disse reglene, den gjelder kun de europeiske land, den er ganske omfangsrik, og den beskriver hvor mange forskjelligheter som fins rundt omkring.

       Avtalen berører heller ikke hvordan asylsøknader skal behandles. Det blir heller ikke tilfellet når Dublin-konvensjonen overtar, trolig til høsten, og Irland har ratifisert tiltredelsen i juni. Men kapittel 7 i Schengen-avtalen blir da tatt ut og overtatt av Dublin-konvensjonen.

       Til slutt noen korte kommentarer: Schengen-avtalen vil på kort sikt ikke medføre noen vesentlige endringer i norsk asylpraksis. Det henger sammen med at den er nesten så restriktiv som det går an. Avtalen vil dermed samordne og formalisere de bestående restriksjoner i forhold til retten til å søke om beskyttelse i Norge. På europeisk plan derimot vil Schengen-avtalen gjøre adgangen til søknadsprosedyren vanskeligere. Dette vil også ha konsekvenser for beskyttelsesviljen i en del av de land i den tredje verden som pr. i dag tar seg av brorparten av flyktningene.

       På det nåværende tidspunkt er det ikke lagt fram noen forslag fra ansvarlig hold om hvordan mennesker med beskyttelsesbehov i Europa skal ta seg fram, og NOAS etterlyser Regjeringens strategi for å sikre denne retten til å søke asyl.

       Norske myndigheter er allerede restriktive ved utstedelse av visum i flyktningproduserende land, samtidig som man ser meget alvorlig på bruk av falske papirer. Det vil bli innført bøtelegging av flyselskaper, som i dag ikke gjøres i Norge. Retten til familiens enhet vil bli begrenset - og det gjelder da søknadsprosedyren. Skulle Norge på sikt ønske å praktisere enkelte områder i Schengen-avtalen mer liberalt, som f.eks. dette med bøtelegging av flyselskaper eller oppheving av noen visumbestemmelser, så gir avtalen ikke rom for det.

       Uten en harmonisering av den norske asylpolitikken, dvs. i praksis opprettelse av en europeisk flyktningkonvensjon, er det stor fare for at Schengen-avtalen blir summen av mange restriksjoner.

       Møtelederen: Ja takk. Generalsekretær Ola H Metliaas, ver så god.

       Ola H Metliaas: Takk. Jeg vil først innledningsvis poengtere at det sentrale for Flyktningerådet er å sikre beskyttelse av flyktninger og internt fordrevne, både nasjonalt og internasjonalt. Da er det viktig for oss å framheve internasjonalt samarbeid for å sikre de svakeste og de mest utsatte både som enkeltpersoner og grupper. Vi vet at på flyktningrettens og asylrettens område er det først og fremst gjennom folkerettslig bindende avtaler at rettssikkerheten kan sikres, og vi i Flyktningerådet har ved forskjellige anledninger framhevet at Schengen-samarbeidet har et potensial i så måte. Men det er klart at det som er avgjørende, er hvordan vi bruker mulighetene i praksis. Og det er ikke grunn til å legge skjul på at vi føler at det er en lang vei å gå før vi får avtaler som vi syns er tilfredsstillende. Vi arbeider f.eks. for en alleuropeisk flyktningkonvensjon med en flyktningdefinisjon som tar hensyn til dagens situasjon, og som da medfører at en flyktningdefinisjon også bør omfatte flyktninger som har vært utsatt for generell vold, f.eks. dagens krigsflyktninger. Schengen-konvensjonen inneholder visse bestemmelser som er av særlig betydning for det asylrettslige området, og vår flyktningjuridiske rådgiver, Vigdis Vevstad, vil utdype dem nærmere.

       Jeg vil imidlertid si litt om tilblivelsen av Schengen-avtalen og endringene i flyktning- og asylbildet etter 1970-åra. Tidlig på 1970-tallet var flyktninger i Europa hovedsakelig enkeltpersoner som flyktet fra kommunistregimer, og som derfor uten noen særlige vanskeligheter ble trykket til de vestlige regjeringers bryst. Og fordi de var både få og populære, var det lett å finne plass til dem. Vi husker også at vietnamesere og chilenere på den tiden var populære flyktninger, og de kom til europeiske land, ofte i ordnede former gjennom FN. Men det har altså skjedd en endring, og vi har fått den såkalte jetalderens flyktninger. De har da gjort sin inntreden og endret både debatten og bildet, og det er særlig mennesker fra den fattige del av verden, fordi lange reiser ikke lenger er den hindring det tidligere var.

       Det har blitt en økning i asylsaker med andre motiver enn før. Flere flykter etter hvert fra krig og krigslignende forhold, men også flukt fra fattigdom og forsøk på å skape et bedre liv preger asylsøkerbildet. Ettersom de tradisjonelle immigrasjonslandene i Europa ikke lenger ønsket fremmedarbeidere, vet vi at det å søke asyl etter hvert ble den eneste måten å forsøke å komme seg inn på. Det er selvfølgelig forståelig på en måte, men samtidig skadelig for dem som trenger og trengte internasjonal beskyttelse. Statene begynte som kjent sitt samarbeid for å hindre misbruk av asylinstituttet, og Flyktningerådet er opptatt av at misbruk av asylinstituttet ikke skal føre til at de som har behov for beskyttelse, ikke får det. Samtidig er det klart at det er en utfordring for oss alle å bistå dem som kommer og trenger hjelp, men som ikke omfattes av flyktningbegrepet.

       Denne situasjonen krever et stort internasjonalt engasjement og en bred internasjonal enighet om ansvarsfordeling. Men vi vet at samarbeidet i Europa har gått tregt. For eksempel diskuterte man i ti år i Europarådet et initiativ fra FNs høykommissær for flyktninger om ansvarsforholdet ved behandlingen av asylsøknader, uten at man kom til enighet. Derfor er det i utgangspunktet positivt at vi har fått Schengen-konvensjonen, når vi vet hvor vanskelig det er å arbeide fram avtaler som er folkerettslig bindende på disse områdene. Men det som er viktig, er flyktningenes adgang til å få prøve sin sak, og at de gis den nødvendige rettsbeskyttelse. Det er det helt sentrale. Vi tror at Schengen-konvensjonen er et skritt i riktig retning, hvis vi og andre utnytter de muligheter som ligger der til å påvirke utviklingen.

       Og da vil jeg overlate til vår flyktningjuridiske rådgiver å konkretisere det vi mener bør være riktige saker å drive fram.

       Møtelederen: Ver så god!

       Vigdis Vevstad: Takk.

       Retten til å søke asyl er en grunnleggende menneskerettighet i asylrettslig sammenheng. Den er nedfelt i Menneskerettserklæringen av 1948, slik det allerede har blitt sagt. Denne retten er også implisitt bekreftet i Flyktningkonvensjonen av 1951, som er det viktigste folkerettslige beskyttelsesinstrument for flyktninger. Viktigst her er det såkalte non refoulement-prinsipp, som sier at en flyktning ikke må returneres til områder hvor liv eller sikkerhet er i fare.

       Schengen-konvensjonen må vurderes i lys av hvorvidt den oppfyller to hovedkrav. Sikrer den adgang til asylprosedyrene og dermed beskyttelse? Og sikrer den at non refoulement-prinsippet respekteres? Schengen-konvensjonen inneholder elementer som dels kan sies å være positive, sett fra et rettssikkerhetssynspunkt og administrativt, og som dels kan sies å være negative. På den positive side kan fremheves følgende: Konvensjonen etablerer en fordelingsnøkkel når det gjelder ansvarsfordeling mellom landene. Den skal sikre at hver asylsøknad blir behandlet, hvilket er en folkerettslig nyvinning. Dermed hindres såkalt asylshopping, dvs. at samme person søker i flere land og belaster asylapparatet i flere land unødvendig, og konvensjonen kan altså på den måten bidra til å forhindre misbruk av asylinstituttet, hvilket er gunstig for dem som trenger beskyttelse. Den sikrer også mot at asylsøkere sendes fra land til land innenfor Schengen-området, og dermed unngås et stykke på vei « refugees in orbit »-situasjoner, altså som Heini Ringel nevnte, situasjoner hvor en asylsøker sendes fra land til land uten at noen av disse påtar seg ansvaret for å behandle søknaden.

       På den negative siden kan anføres elementer som samlet kan bidra til å hindre eller vanskeliggjøre asylsøkerens adgang til asylprosedyrene, og dermed kan innebære at en person som har behov for beskyttelse, ikke får det. Dette gjelder særlig visumpolitikken, transportørselskapenes ansvar og ansvarsfordeling med hensyn til hvilket land som skal behandle asylsøknaden, i dette tilfellet hvor ansvaret legges på land utenfor Schengen-området - særlig da.

       Visumpolitikken som et asylpolitisk virkemiddel er velkjent også fra norsk praksis. Sist var det jo, som kjent, i forbindelse med krigen i tidligere Jugoslavia, da visumfrihetsavtalen ble opphevet, som gjorde det vanskelig for mennesker derfra å flykte og få beskyttelse. Det er vanskelig for flyktninger å skaffe seg pass, og det er vanskelig å skaffe seg visum. Felles visumkrav i Schengen er en videreføring av den praksis som vi kjenner her fra Norge. Så her innfører ikke Schengen noe nytt, men det kan være grunn til å reise spørsmål om denne praksis gjør retten til å søke asyl illusorisk.

       Transportørselskapenes ansvar må ses i sammenheng med visumpolitikken, og dermed må man også her stille spørsmål om også det uthuler retten til å søke asyl. Transportselskapene risikerer sanksjoner, så som bøteleggelse, hvis deres personell ikke stopper personer med falske pass eller uten visum. Dermed blir f.eks. flyplasspersonell en slags førsteinstans i asylbehandlingen.

       Adgang til sanksjoner er allerede hjemlet i utlendingsloven, hvor transportørene pålegges ansvar for utgifter i forbindelse med uttransport. Med andre ord er det ikke Schengen-konvensjonen som innfører denne type tenkning heller.

       Ansvarsfordelingen, dvs. prosedyreregler om hvilket land som skal ha ansvaret for å behandle en asylsøknad, omhandles i kapittel 7. Dette er det eneste kapittel som direkte er asylrettslig relevant i Schengen-konvensjonen, og som vil erstattes av Dublin-konvensjonen når den trer i kraft.

       Kapittel 7 angir kriteriene for ansvarsfordelingen. Jeg vil her av tidshensyn fokusere på den såkalte første asylland-regelen - trygt tredjeland-regelen, som den også kalles. Dette innebærer at en asylsøker returneres til det land som vedkommende først kom til, hvor han har søkt eller kunne ha søkt asyl, for det er det landet som da anses som ansvarlig for å behandle søknaden.

       Første asylland-regelen er godt innarbeidet i Norge. Her har den vært brukt lenge, likeså i de andre nordiske land. Faktisk ble den oppfunnet i Norden. Og dessuten har prinsippet også vært godt innarbeidet ellers i Europa, så sånn sett er Schengen-konvensjonen en konsolidering av eksisterende praksis.

       Innen Schengen-området har praktiseringen av første asylland-regelen fungert relativt tilfredsstillende. Men det er også avdekket visse problemer, f.eks. i forbindelse med familiemedlemmer som søker i flere Schengen-land. Hovedproblemet oppstår imidlertid når anvendelsen av regelen fører til at en asylsøker returneres til et område utenfor Schengen-området. Disse land anser seg ikke nødvendigvis forpliktet til å gi vedkommende asylsøker adgang til asylprosedyrene. Dermed kan en « in orbit »-situasjon oppstå, som jo Schengen-konvensjonen var ment bl.a. å hindre. Verre er det at asylsøkere som på denne måten serieavvises, kan ende opp i landet de opprinnelig flyktet fra. Med andre ord: Konsekvensen er da i tilfelle et brudd på non refoulement-prinsippet.

       Det kan derfor konkluderes her at slik Schengen-konvensjonen i dag praktiseres, garanterer den ikke fullt ut adgang til asylprosedyrer og respekt for non refoulement-prinsippet. Men det at det er etablert et samarbeid, er i seg selv et gode, fordi det er rom for å videreutvikle det.

       For å bedre Schengen-systemet burde Norge se det som en viktig oppgave å fremme forslag om bl.a. at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon inkorporeres. Dette vil ha betydning i forbindelse med respekt for non refoulement-prinsippet, fordi det også omfatter andre beskyttelsestrengende enn dem som er omfattet av 1951-konvensjonen, og som Schengen-konvensjonen viser til. Vi bør også arbeide for å sikre at ingen returneres til noe tredjeland med mindre dette land har sagt seg villig til å påta seg ansvaret for å behandle asylsøknaden. Asylsøker bør utstyres med et dokument som viser at hans sak ikke har vært realitetsbehandlet. Vi snakker her om prosedyreregler. Hans sak har ikke vært prøvd.

       Grensepersonell bør få den nødvendige trening og utdanning slik at disse vet å overføre saken til kompetent myndighet. Det må også sørges for at det gis reell appellmulighet, inklusiv oppsettende virkning, dvs. at personen kan bli i landet inntil saken er ferdigprøvd, i de tilfellene hvor det er snakk om å returnere til et tredjeland, med mindre dette tredjeland sier seg villig til å ta imot og gi adgang til asylprosedyren der. Dessuten bør det arbeides for at bøteleggelse av transportørselskaper ikke gjøres i de tilfeller hvor de personer som saken dreier seg om, er beskyttelsestrengende.

       At noen europeiske land har inngått et samarbeid, bør ikke være til hinder for bredere løsninger. Flyktningerådet har gått i bresjen for en europeisk flyktningkonvensjon i Europarådets regi, som sikrer ensartet beskyttelsespraksis til alle beskyttelsestrengende i hele Europa. Og hvorfor Europarådet? Fordi det har 40 medlemsland, fordi organisasjonen er tuftet på menneskerettighetene, og fordi den har kompetanse til å skape bindende rettslige instrumenter.

       Møtelederen: Mange takk. Vi går da til spørsmål. Vil saksordføraren, Hallvard Bakke, begynne?

       Hallvard Bakke (A): Flyktningerådet har jo nå nevnt ønsket om en europeisk flyktningkonvensjon, og jeg kan jo da bare informere om at på Europarådets parlamentarikerforsamlings siste møte vedtok faktisk representanter for alle 40 medlemsland enstemmig at man skulle anbefale regjeringene i disse landene nettopp å starte arbeidet med en slik konvensjon. Det var noe som ble gjort på norsk initiativ, igjen initiert fra Flyktningerådet. Så da får vi håpe at det fører fram til et godt sluttresultat.

       Ola H Metliaas: Vi er veldig glad for det.

       Hallvard Bakke (A): Det har jo vært sagt at et av Schengen-konvensjonens primære formål er å lage det man kaller festning Europa, altså å stenge folk ute fra Europa. Jeg har forstått på alle innledningene her at dere ser på Schengen-konvensjonen delvis slik at den ikke gjør noen stor forandring for vår mulighet til å føre flyktning- og asylpolitikk, at det at man har fått denne konvensjonen, faktisk kan gi muligheter til å få bedre ordninger på en del felter, fordi problemet delvis har vært at man har hatt et for dårlig samarbeid landene imellom, og bl.a. har risikert at flyktninger eller asylsøkere blir sendt fra land til land.

       Det kunne være interessant om dere kunne kommentere akkurat det spørsmålet litt nærmere, hvordan dere ser på denne påstanden om at dette er et forsøk på å etablere en slik ugjennomtrengelig yttergrense.

       Møtelederen: Metliaas - ver så god.

       Ola H Metliaas: Først takk for det Bakke sa om det som nå skjer i Europarådet. Det viser jo at det går an å jobbe både fra organisasjonssiden og fra små lands side.

       Når det gjelder Schengen, er det klart at vi som jobber med flyktningspørsmål, har en rekke ideelle fordringer. Vi skulle ønske at ting var annerledes. Men det som har skjedd i Europarådet, viser jo hvor tungt det er å drive fram avtaler - og det kjenner jo dere bedre til enn oss. Og da tror vi det er viktig at man ikke ødelegger de, kan man si, spirene man har til et forpliktende samarbeid ved å være negativ, men at man heller ser mulighetene. Så det er riktig: Vi ser mulighetene gjennom Schengen-samarbeidet, og Vigdis Vevstad presenterte da en rekke konkrete ting som vi synes det er viktig at man følger opp fra norsk side. Men er vi ikke med på dette, så har vi jo ingen mulighet tilå påvirke og drive fram saker. Jeg synes vi har et utall av eksempler, og det var hyggelig at du nevnte ett, på at det går an å drive fram saker. Jeg vet ikke om Vigdis Vevstad har noen kommentarer utover det?

       Vigdis Vevstad: Jeg vil kanskje supplere litt.

       Møtelederen: Vigdis Vevstad, ver så god.

       Vigdis Vevstad: Takk. Vi tenker oss at et element i den fremtidige alleuropeiske flyktningkonvensjon burde omfatte regler à la det vi i dag ser i Schengen kapittel 7 - Dublinkonvensjonen. Den bør omfatte bestemmelser om hvem som er en flyktning - vi holder oss altså selvfølgelig til 1951-konvensjonen - og i tillegg da denne utvidede, for andre beskyttelsestrengende. Den bør også si og inneholde elementer om hva slags beskyttelse som skal gis, og den bør si også noe om ansvarsfordelingen mellom landene. Da ville vi få en situasjon hvor hele Europa var med i dette samarbeidet, og ikke slik som situasjonen er i dag, at land utenfor de få lands samarbeid faktisk er de som tar konsekvensene i stor grad av reglene som nå finnes i kapittel 7, og som vil gå over i Dublinkonvensjonen. Da ville man få et bredt europeisk samarbeid hvor også øst- og sentraleuropeiske land, som i dag i stor grad er de land som asylsøkere sendes tilbake til, som er transittland, er med og bestemmer og legger retningslinjer for byrdefordeling.

       Møtelederen: Heini Ringel, ver så god.

       Heini Ringel: Hvor positiv samordningen denne veien er, vet jeg ikke. Men Norge har jo den fordelen å ligge der Norge ligger, og med unntak av Finnmark er man jo ganske trygg på at det ikke blir så mange som tar seg fram direkte, så det vil si at Schengen-avtalen nok kommer til å ha en effekt også framover.

       Når det gjelder samordning, er det jo påfallende at Schengen-avtalen langt på vei har blitt forhandlet i hemmelige møter utenfor parlamentarisk kontroll, og hvis dette er måten å samordne europeisk flyktningpolitikk på, har jeg grunn til bekymring.

       Møtelederen: Då er det Marit Arnstad, ver så god.

       Marit Arnstad (Sp): Saksordførerens opplysning om Europarådet viser jo at hvis en er opptatt av den internasjonale arena når det gjelder asylpolitikk, finnes det altså andre alternativ enn Schengen, som vi diskuterer her i dag. Jeg har to-tre spørsmål som angår begrepet « ansvarsfordeling », fordi den andre siden av ansvarsfordeling er jo at hvis du er avvist i ett land, er du i realiteten avvist i hele området. Og Schengen-avtalen gir felles regler for behandlingsmåten av flyktninger, men Schengen gir ikke noen form for felles regler om innholdet når det gjelder behandlingen av asylsøknader. Så mitt første spørsmål er: Hvordan kan en egentlig være sikker på at behandlingen av en asylsøknad i ett land har vært reell, når Schengen ikke regulerer de materielle reglene- og da inkludert regelen om at du summarisk kan sende folk tilbake til et såkalt sikkert tredjeland utenfor Schengen - altså denne inkonsekvensen mellom behandlingsmåten og de materielle reglene i forhold til at om du er avvist i ett land, blir du avvist i hele området?

       Møtelederen: Først Heini Ringel, deretter Vigdis Vevstad.

       Heini Ringel: Jeg kan gi deg et eksempel på noe som skjedde i fjor, og som gjelder dagens praksis, som Schengen-avtalen beskriver også framover. Det var en kurdisk syrer som kom til Norge for å søke om asyl her. Han har en bror i Stavanger, og derfor søkte han her. Han ble sendt fra Norge tilbake til Tyskland, som han hadde reist gjennom, fordi Norge og Tyskland har en gjensidig tilbakesendelsesavtale. Men det som skjedde da, var at Tyskland ikke realitetsbehandlet søknaden, de returnerte ham videre til Hellas. Da fikk vi faktisk sammen med FNs høykommissær for flyktninger stoppet videre transport til Bulgaria, og vi fryktet videre transport til Tyrkia og tilbake til Syria - altså hele veien tilbake slik som vedkommende hadde reist. Så det er konsekvensene av at det er en faktisk ansvarsfordeling, men den innebærer ikke nødvendigvis retten til realitetsbehandling.

       Vigdis Vevstad: Jeg synes spørsmålet også bekrefter behovet for en mer omfattende flyktning- eller beskyttelseskonvensjon i europeisk sammenheng, fordi realitetsbehandlingen i de forskjellige europeiske land er veldig varierende. Det var noe av det jeg var inne på i forbindelse med at Schengen-konvensjonen henviser til flyktningkonvensjonen, som omfatter, som vi alle kjenner, et nokså snevert flyktningbegrep, mens det i virkeligheten kan dreie seg om ganske mange andre som også er beskyttelsestrengende. Og den praksisen varierer i de forskjellige europeiske land, slik at den type de facto-begrep vi har i Norden, altså at personer får beskyttelse av flyktningliknende grunner og dermed er sikret beskyttelse, vil man ikke nødvendigvis finne i andre europeiske land. Så det er helt opplagt at det er et absolutt problem, og derfor bør man også bestrebe seg på å harmonisere realitetsbehandling av flyktningsaker. Men det er ikke avhengig eller uavhengig av Schengen-samarbeidet. I denne betydning brukes første asylland-prinsippet uansett Schengen-samarbeid eller ikke.

       Marit Arnstad (Sp): Schengen konsentrerer seg først og fremst om det som går på behandlingsmåten og reglene for hvorledes man skal behandle en søknad. Norge har i dag et regelverk som gjør at hvis en asylsøker kommer til Norge, skal man i utgangspunktet i hvert fall behandle søknaden, og vi har ingen regel i lovverket om at asylsøkere som har fått avslag om asyl i et annet land, også skal få avslag i Norge. Men i og med Schengen-avtalen må vi altså innføre en lovregel der vi faktisk sier at når en person har fått avslag i et annet Schengen-land, skal det også reknes som avslag i Norge. Hvordan ser dere på at det innføres en sånn lovregeli Norge? Er det en forbedring i forhold til dagens regelverk?

       Vigdis Vevstad: Jeg kan bare gjenta det jeg sa i stad, at derfor er det nødvendig med en bred europeisk harmonisering av realitetene.

       Møtelederen: Metliaas, ver så god.

       Ola H Metliaas: Det som Marit Arnstad beskriver som problemer, er riktig. Og vi vet jo alle som sitter her, at det er en utilfredsstillende situasjon i en rekke land for flyktninger. Vi vet at de facto-flyktninger driver rundt i en rekke europeiske land uten noen som helst rettigheter. Spørsmålet er egentlig: Vil en avtale eller en konvensjon som Schengen gi oss muligheter til å komme noen skritt framover, eller vil den begrense oss og på en måte føre oss tilbake til dårligere tilstander? Da har Flyktningerådet valgt å se mulighetene, fordi vi, i likhet med Marit Arnstad, ser at det er så mye ugjort, men her har vi en mulighet til å påvirke. Det vi vet, er at skal man gjøre noe for flyktninger, må man ha folkerettslig bindende avtaler, og man må ha et overnasjonalt samarbeid, og man må motarbeide at man skyver problemene over til hverandre. Men det er ikke noen uenighet om at det er et behov her, det er jo bare å se på behandlingen av flyktninger også i land som ligger i vår verdensdel.

       Møtelederen: Heini Ringel, ver så god.

       Heini Ringel: Om det er en forbedring eller en forverring, er avhengig av fra hvilket land man reiser og til hvilket land. Norge har et av det laveste tallene som finnes i Europa når det gjelder innvilgelse av flyktningstatus. I fjor var det seks personer som fikk flyktningstatus i Norge. Det var over 600 som fikk oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og de er ikke berørt av Schengen-avtalen.

       Så de facto har det vært slik at hvis man får avslag på en søknad i Sverige, går det an å få behandlet den på nytt i Norge. Og det har faktisk av og til avstedkommet at en person ikke blir returnert til hjemlandet.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg er ikke uenig i at Norge har en meget streng praksis i dag, og enkelte av partiene i Stortinget kunne tenkt seg og sett at vi hadde en mer romslig praksis i flyktningpolitikken enn vi har i dag. Men grunnen til at jeg stilte spørsmålet om den lovregelen, er at jeg føler at man i og med Schengen-avtalen også nedfeller praksis i bestemte regler, og da binder man på en måte den strenge praksisen også i et regelverk, som gjør at det blir desto vanskeligere å forandre det i ettertid.

       Jeg har et oppfølgingsspørsmål til Metliaas: Flyktningerådet er opptatt av mulighetene til å påvirke utviklingen. Schengen er jo en avtale der Norge har forslagsrett og møterett, men der vi ikke har stemmerett. Så jeg vil gjerne at du sier litt om de faktiske mulighetene til å kunne påvirke og til å kunne endre regelverket i Schengen, et regelverk som da Norge ikke har lov til å stemme i forhold til.

       Ola H Metliaas: Det er riktig som du selv sier at vi ikke har stemmerett. Men vi har et nordisk samarbeid på dette området som gjør at påvirkningen kan bli større enn om vi var alene bare med muligheter til å foreslå. Alternativet ville være at vi overhodet ikke hadde noen muligheter for inngrep, så spørsmålet er om det ikke er bedre å ha noe enn ingenting. Jeg er enig med deg i at det forutsetter et godt arbeid. Men dette som har skjedd i Europarådet, hvor Norge har vært en initiativtaker for å få satt flyktningproblematikken på kartet til toppmøtet i Europarådet til høsten, viser jo at det går an å få resultater hvis man jobber målbevisst over tid.

       Marit Arnstad (Sp): Et siste lite oppfølgingsspørsmål i forhold til Flyktningerådets ønske om å se på de positive mulighetene. Der har Flyktningerådet, så vidt jeg kan lese iallfall, valgt en nokså ulik innfallsvinkel i forhold til FNs høykommissær, som jo har vært meget streng i sin kritikk av både Dublinkonvensjonen og Schengen-samarbeidet, og som påpeker at Schengen fokuserer sånn på å stanse ulovlig innvandring at det også kan gå ut over personer som har et genuint krav på beskyttelse mot forfølgelse.

       Ola H Metliaas: Vi jobber veldig nært til FNs høykommissær. Og vi deltar også i den europeiske organisasjonen for flyktningorganisasjoner, ECRE, som har over 60 medlemsnasjoner. Der har vi tatt til orde for f.eks. å flytte ansvaret for flyktningpolitikk og asylpolitikk fra den såkalte søyle 3 til søyle 1, noe som flyktningorganisasjoner i Europa samarbeider om, for at man skal sikre parlamentarisk kontroll og domstolskontroll, og på den måten øke rettssikkerheten til flyktninger. Vi jobber over et bredt spekter. Flyktningerådet deltar i et nært samarbeid både med søsterorganisasjoner i Europa og i resten av verden, og har et veldig tett samarbeid med Høykommissæren for flyktninger. Vi har faktisk vårt eget kontor i Genève for å ha nærhet til Høykommisæren og de andre FN-organisasjonene.

       Marit Arnstad (Sp): I forhold til det siste: Flyktningerådet ønsker altså at asylpolitikken og flyktningpolitikken burde flyttes over til søyle 1 i EU, altså bli et overnasjonalt tema for å sikres også domstolskontroll. Ønsker dere også at domstolen skal spille en aktiv rolle og kunne ta avgjørelser som har direkte rettsvirkning?

       Møtelederen: Vigdis Vevstad, ver så god.

       Vigdis Vevstad: Ønskedrømmen ville aller helst vært å etablere en europeisk domstol som var innenfor det systemet som vi beskrev i sted, altså dette europarådsinitiativet. Det kan nok ta tid å få etablert den type konvensjon som inneholder institusjonalisering, altså et judisielt organ.

       Men slik samarbeidet nå er, og hvis det skulle bli slik at Schengen nå, som vi leste i Aftenposten i morges - jeg vil tro de fleste av oss - at det er snakk om at kanskje IGC bestemmer seg for at den skal gå inn under tredje søyle, mener vi absolutt med de erfaringene vi har fra samarbeidet under tredje søyle, at det ville innebære økt rettsbeskyttelse at det ble overflyttet til første søyle, nettopp på grunn av at demokratisk kontroll da vil bli sikret bedre, og også domstolskontroll.

       På hvilken måte domstolen i Luxembourg vil kunne behandle asylsaker - altså flyktningsaker - på annen måte enn å gi prinsipielle vurderinger - det skal ikke jeg begi meg inn på å spekulere på, men jeg vil tro at domstolen ville bli nokså belastet.

       Møtelederen: Heini Ringel, ver så god.

       Heini Ringel: Jeg vil bare si at dette er vi ikke uenige om. Dette er vi meget enige om!

       Møtelederen: Hallvard Bakke har eit oppfølging s spørsmål.

       Hallvard Bakke (A): Marit Arnstad sa at vi vil bli nødt til å innføre en lov som forbyr oss å gi politisk asyl hvis en asylsøker har fått avslag i et annet land som omfattes av Schengen-avtalen. Det tror jeg er feil, men vi har ingen plikt til å behandle en slik søknad på nytt. Ingen kan imidlertid forby oss å gi vedkommende asyl hvis vi ønsker det, og jeg ville jo synes det var rart at andre land skulle kunne si at Norge ikke må ta imot så mange asylsøkere og så mange flyktninger. Kritikken mot oss har vel heller vært at vi mottar for få.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg må få inn en korrigering til det. Dette er altså ikke feil. Vi har stilt departementet et spørsmål om det, og spurt om det er slik at tilbakeføring av asylsøkere med endelig avslag i et annet Schengen-land også betyr at de i hovedsak anses avvist i Norge. Og til det sier Justisdepartementet at her må Norge innføre en lovendring for å kunne oppfylle Schengen-konvensjonen i den forstand.

       Møtelederen: No er vi over i ein debatt i komiteen! Kaci Kullmann Five, ver så god.

       Kaci Kullmann Five (H): Det er faktisk et litt annet spørsmål, men det er ganske viktig for oppklaringen. Så hvis jeg bare får vise til Artikkel 29 punkt 4 i konvensjonsteksten, er den rimelig klar. Der står det at:

« 4. Uten hensyn til nr. 3 bevarer enhver kovensjonspart retten til, av særlige grunner, herunder spesielt den nasjonale lovgivning, å behandle en asylsøknad selv om ansvaret for behandlingen i henhold til denne konvensjon påhviler en annen konvensjonspart. »

       - Det er helt klart!

       Møtelederen: Marit Arnstad får ordet, men denne debatten i komiteen skal ikkje gå ut over taletida til gjestane!

       Marit Arnstad (Sp): For det første må jeg si at det Kaci Kullmann Five nå refererer til, sjølsagt er unntaket - ikke hovedregelen. Hovedregelen er at dersom du er avvist i et annet Schengen-land, skal du også regnes som avvist i Norge. Det er også et faktum at Norge må innføre en regel i sitt nasjonale lovverk som sier det.

       Vigdis Vevstad: Da kan jeg bare få tilføye, akkurat som jeg nevnte i innledningen, at en hovedgrunn til at man sier at det skal sikres en rett til at søknaden blir behandlet, er å unngå at den blir behandlet i flere land. Det er et hovedpoeng dette, men det forhindrer ikke at et annet land kan behandle og realitetsbehandle om det så ønsker.

       Møtelederen: Kjell Magne Bondevik har ordet.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ja, ett av mine spørsmål gikk faktisk akkurat på dette, og jeg kan ta det først. Av det som Kullman Five også nå refererte, fremgår det at hvis Norge f.eks., hvis vi har knyttet oss til Schengen, skal behandle en asylsøknad som er avvist av et annet Schengen-land, må det være av særlige grunner, altså en unntaksbestemmelse, ikke en hovedregel. Og da er mitt spørsmål til dere: Vet dere noe om hvorvidt slike særlige grunner ofte har vært anført, altså hvorvidt det har vært mange tilfeller av at en søknad som er avvist i ett Schengen-land, likevel har blitt behandlet i et annet?

       Møtelederen: Vigdis Vevstad, ver så god.

       Vigdis Vevstad: Jeg kan bare si at vi har ikke noen statistikk på det.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Nei, jeg har en mistanke om at det er få, men det får vi da prøve å finne nærmere ut av, og praksis viser jo at det vil være det landet som først behandler saken, som avgjør den for hele Schengen-området, med sine fordeler og sine ulemper. Og det leder meg til det neste spørsmålet, som går til Ringel, ut fra noe du sa.

       Du sa at hvis Norge knytter seg til Schengen-avtalen, vil ikke det bety noen endring av norsk asylpraksis i dag, fordi den er allerede svært streng. Men nå ønsker vel både NOAS og en del av oss andre at den skulle være noe romsligere og mer human, og mitt spørsmål er derfor: Frykter dere at en norsk tilknytning til Schengen vil sementere en veldig streng asylpraksis og asylpolitikk i Norge og frata oss handlefrihet til å føre en mer human politikk?

       Heini Ringel: Når det gjelder det første du spurte om: Vi har ingen statistikk, vi vet ikke hvordan landene praktiserer dette mellom seg. Vi vet bare at adgangen til å få søknader behandlet, søknad til et annet Schengen-land, det praktiseres meget strengt. Jeg har en rekke eksempler på at mennesker har kommet til Tyskland og ønsker å komme til Frankrike, hvor dette ikke var mulig. Så det er ikke noen grunn til å anta at praksisen for behandling av en søknad etter at man har fått et avslag i annet land, vil bli mer liberal.

       Når det gjelder dette med å sementere: Jeg tror at jeg prøvde å si det i mine avsluttende kommentarer. Vi kan ikke se med dagens Schengen-avtale, med unntak av dette prinsippet om « refugees in orbit », at dette er noe fremskritt i noen retning. For en mer liberal og mer human flyktningpolitikk i Europa uten en egen ny europeisk flyktningkonvensjon og uten at regjeringene i en eller annen klar og tydelig form sikrer retten til å søke beskyttelse, er dette helt klart et skritt tilbake. Takk.

       Møtelederen: Bondevik, hadde du meir?

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ja, jeg har et par til. Jeg oppfattet deg da egentlig slik at du langt på vei bekrefter frykten for at dette vil sementere en veldig streng asylpolitikk i Europa for øvrig, men også i Norge.

       Så til et annet spørsmål. EU har ifølge den danske avisen Politiken fra 29. februar i fjor innført en definisjon av flyktningbegrepet som er streng, og som kan underminere Genèvekonvensjonen, nemlig at en ikke er en flyktning hvis en er utsatt for overgrep fra andre enn et lands myndighet. Altså: Hvis en er utsatt for forfølgelse f.eks. av ekstremistgrupper eller en opprørsbevegelse i et land, vil en etter EUs definisjon ikke være flyktning. Og det er så langt som jeg kan skjønne, en veldig streng flyktningdefinisjon. Nå er alle Schengen-medlemmene EU-medlemmer, og vi må regne med at det er denne flyktningdefinisjonen som da blir lagt til grunn for praktiseringen av asylsøknader i de andre Schengen-landene. Og når det som hovedregel vil få konsekvens for Norge fordi hovedregelen er at er en avvist i et annet Schengen-land, er en også avvist i Norge, vil da ikke dette kunne innebære fare for en veldig streng asylpolitikk i Norge hvis vi slutter oss til Schengen? Det er mitt spørsmål for så vidt til alle tre.

       Møtelederen: Heini Ringel begynner. Ver så god.

       Heini Ringel: Jeg hører hva du sier. Jeg håper ikke at det er sant, for alle Schengen-landene har jo tiltrådt FN-konvensjonen om flyktningenes rettsstilling, og denne definisjonen, at det at andre enn regjeringene eller myndighetene i et land utøver forfølgelse, ikke lenger skal være omfattet av definisjonsbegrepet, vil være en klar begrensning i forhold til dagens konvensjon. Problemet er at vi pr. i dag- jeg kan ikke se det på noen annen måte i hvert fall - ikke har noe rettsinstrument, bortsett fra på det nasjonale planet, for å overprøve en slik begrensende restriksjon.

       Til Norges ære bør vel sies at Justisdepartementet har varslet at man vurderer å liberalisere praksis akkurat på dette punktet.

       Møtelederen: Vigdis Vevstad, ver så god.

       Vigdis Vevstad: Hvis jeg også bare kan kommentere akkurat til den debatten som har pågått innenfor EU om mellomstatlig samarbeid over ganske lang tid, så endte den på en minimumsregel, kan du si, for det er kun noen land i EU som praktiserer den begrensningen, mens andre ikke gjør det. Bl.a. de nordiske EU-medlemsland reserverte seg i forhold til å tolke ikke-statlige « persecutions », altså « non-state agency of persecutions », som ikke å falle innenfor flyktningkonvensjonens definisjon.

       Men det som også her er viktig å huske på, og som jeg har lyst til å minne om, det er at dette er et eksempel på en type mellomstatlig samarbeid som man har fått under tredje søyle. Det er ikke en juridisk bindende resolusjon eller rekommandasjon vi her snakker om. Vi snakker om et forslag som landene kan bestemme seg for å følge hvis de vil, og det er altså, som jeg sier, en minimumsregel. Den er en streng anmodning om fortolkning av flyktningkonvensjonen. Hvis det ble en overflytting til første søyle innenfor EU-samarbeidet, ville man sannsynligvis av de reglene - i hvert fall er det forslag som er fremmet fra kommisjonens side - som til nå har blitt utarbeidet etter Maastricht-samarbeidet, og også resolusjonene før, altså denne « soft law », her lage en felles konvensjon. Da vil man gå inn i den type spørsmål på nytt, og her ville det være ganske viktig at man ikke legger seg på den snevre fortolkningen i 1951-konvensjonen.

       Møtelederen: Metliaas, ver så god.

       Ola H Metliaas: Jeg forstår Bondeviks spørsmål, men jeg kan i likhet med Ringel ikke forstå at det kan være mulig, i og med at man har en så klar henvisning i Schengen til FNs konvensjon fra 1951 og senere endringer. Så jeg må si at det anser jeg vel som nesten umulig. Når det gjelder Bondeviks spørsmål om vi kan få en mer romslig og raus flyktningpolitikk i Norge, som jeg for øvrig deler hans oppfatning av vil være ønskelig, kan ikke jeg se at Schengen-avtalen skulle være til hinder for det. Vi ser jo allerede at det er ulik praksis, og det vil sikkert fortsette å være ulik praksis, og jeg vil tro at hvis Norge ønsker å endre sin flyktningpolitikk til å være noe mer raus, ville det være fullt mulig - og selvfølgelig ønskelig.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Når det gjelder denne opplysningen, kan jeg bare vise til hva som fremgår av avisen Politiken, som sier at det var på et ministermøte 14. oktober 1995 at denne innsnevrende definisjonen ble vedtatt, og at Danmark og Sverige opprinnelig hadde en reservasjon, et forbehold, som de senere frafalt. Så jeg tror nok dessverre ikke dette er så uaktuelt som en her kan få inntrykk av. Jeg tror det ligger en reell fare her, men dette får vi undersøke nærmere. Når det gjelder hva Schengen-avtalen vil innebære for Norge her, får vi komme tilbake til den vurderingen. Det er klart at for asylsøkere som søker direkte til Norge som førsteland, vil vi nok fortsatt ha en betydelig frihet. Men de som måtte være avvist av et annet Schengen-land, vil Norge som hovedregel også måtte avvise å behandle, så der vil vi kunne bli underlagt en streng praksis.

       Mitt siste spørsmål vil gå på noe annet. Tiltredelse til Schengen-avtalen betyr at Norge må innføre visumplikt for tolv land som vi i dag ikke har visumplikt i forhold til, bl.a. flere hovedsamarbeidsland når det gjelder norsk bistand. Hvordan ser dere på det? Ser dere på det som et framskritt eller et tilbakeskritt at vi innfører visumplikt overfor mennesker fra norske hovedsamarbeidsland?

       Møtelederen: Vigdis Vevstad bad om ordet - ver så god!

       Vigdis Vevstad: Jeg begynner på det siste spørsmålet, og det synes vi er uproblematisk. Utgangspunktet er jo at man inngår visumfrihetsavtaler. Utgangspunktet er altså at det er visumplikt mellom landene. At det også er i forhold til hovedsamarbeidsland, er ikke problemet i denne sammenhengen. Hvis visumrestriksjoner generelt bidrar til at det blir problematisk med hensyn til å utøve retten til å søke asyl, ser vi det som et problem, og der er det jo en oppfordring til dem som bestemmer, å føre en annen type flyktningpolitikk. Hvis visumapparatet har kommet for å bli - og det har det selvfølgelig, det er det som er hovedregelen - vil man kunne tenke seg andre ordninger for å sikre at de som trenger beskyttelse, faktisk får det, f.eks. gjennom et utvidet samarbeid med UNHCR i nærområdene, hvor man for det første har beskyttelsen der, men at man i de tilfeller hvor personer som trenger beskyttelse, ikke kan få det i nærmiljøene, har en kvoteordning, og hvor man tar inn personer f.eks. til Norge under kvote - og ikke bare Norge, men at man kunne fortsette å arbeide for at flere land er med i en slik ordning. Da ville man kunne ha én måte for å forhindre at restriksjonene på visumpolitikken medfører konsekvenser som vi har snakket om her.

       Heini Ringel: En gang til til disse positive endringer som Norge kan foreta seg: Det er helt sikkert riktig at man kan ha en liberalisert praksis, men det blir for de få som slipper gjennom denne muren - som jeg for øvrig ikke var den første til å nevne her i dag. Når det gjelder visum, ligger det i sakens natur at visum er en begrensning.

       Møtelederen: Marit Arnstad til oppfølgingsspørsmål.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg har en liten oppfølging på dette med visum, for Vevstad sier at hun finner det ikke synderlig problematisk - jeg oppfattet det slik at du ikke så det som så veldig problematisk? Jeg hadde lyst tilå se litt på det med visum, det at en innfører visum overfor flere land, kombinert med at en også aktivt tar i bruk reglene om transportøransvaret, altså sanksjoner overfor transportøren. Jeg opplever det slik at de to tingene sammen kan uthule asylretten i seg sjøl, altså at det gjør det vanskelig for dem som søker beskyttelse, overhodet å nå fram til et asylland.

       Vigdis Vevstad: Jeg svarer gjerne på det, og det var faktisk det jeg sa helt innledningsvis også. Det jeg syntes var uproblematisk, var at man innførte visum i forhold til tolv land til. Det er ikke ved å unnlate å innføre visumplikt til tolv land at man sikrer at folk får utøve sin rett til å søke beskyttelse. Det er hvis man går inn med en endret flyktningpolitikk som er mye bredere, man kan sikre det, og da nevnte jeg dette med en utvidet kvote som et eksempel på hvordan man kan sikre beskyttelse i større grad. Men at den bruken av visumpolitikk er problematisk, er helt klart, sammen med transportørselskapenes ansvar.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg har en del spørsmål av litt ulik karakter. Blant annet sa Vevstad innledningsvis at Schengen-avtalen kunne bidra til å forhindre misbruk av visuminstituttet, og hun brukte også uttrykket å hindre « såkalt asylshopping ». Jeg lurer på om du kan gå litt videre på det og beskrive hva slags problem det her er du mener man kan få mer positive og konstruktive løsninger på gjennom bruk av Schengen-avtalen. Jeg har for øvrig notert med interesse de momentene du nevnte til forbedringer i bruken av avtalen.

       Så nevnte Ringel et eksempel fra Frankrike, to konkrete saker, hvor søkerne var lagt inn i SIS-registret med merknader om at de skulle avvises, mens de allikevel hadde fått adgang til og opphold i Frankrike. Jeg lurte på om du kunne si noe mer konkret om de to sakene, fordi det er interessante eksempler. For øvrig har jeg lyst til å komme med en bemerkning til det Bondevik var inne på. Han oppsummerte med at vi « må » avvise å behandle asylsøknader. Det er jo ikke tilfellet - jeg kommer tilbake til teksten. Vi må ikke. Vi har rett til å avvise asylsøknaden når den har vært behandlet et annet sted, men vi må ikke - vi er ikke på noen måte tvunget til det. Det har vi vår fulle nasjonale frihet til også i fortsettelsen, og nettopp dette med den nasjonale friheten til å bestemme sin egen asyl- og flyktningpolitikk er jo et sentralt tema, så det vil jeg også gjerne bare få en kort kommentar på fra panelet.

       Møtelederen: Vigdis Vevstad fekk direkte spørsmål.

       Vigdis Vevstad: Jeg tror jeg sa misbruk av asylinstituttet og ikke misbruk av visuminstituttet.

       Kaci Kullmann Five (H): Ja, unnskyld!

       Vigdis Vevstad: Jeg mente i hvert fall asylinstituttet. Det vi legger i dette, henger sammen med innledningen som Metliaas hadde i forbindelse med at situasjonen endret seg i Europa. Det ble flere som søkte asyl, eller benyttet seg av asylinstituttet for å forsøke å immigrere. Så her er vi inne i dette skillet mellom behov for beskyttelse, behov for å finne et bedre liv. Det kan være veldig forståelig. Men ettersom det til slutt ble den eneste måten å forsøke å komme inn over grensene til Europa på, ble det en del personer som søkte om asyl, men som i virkeligheten hadde andre motiver. Det er vanskelig å sette tall på dette. Selv det at antall asylsøknader har gått ned på grunn av restriksjonene, gir ikke noe bilde eller noe svar på hvor mange det kan ha dreid seg om. Men det er nokså sannsynlig at man kan se dette som et misbruk av asylinstituttet, og som dermed medførte at restriksjoner ble innført fordi man satte skranker. Istedenfor å beskytte flyktninger innførte land beskyttelse av landegrensene. Det er i det lys man må se det.

       Når det gjelder asylshopping, har det noe med at samme person presenterte sin sak i flere land ofte samtidig, altså reiste fra land til land og presenterte saken. Det er klart at det har vært en belastning på de forskjellige landenes forvaltning og administrasjon, som igjen ikke gagner de reelt beskyttelsestrengendes sak.

       Ola H Metliaas: Jeg tror det er veldig viktig å unngå at asylinstituttet misbrukes, for det vil gi grunnlag for krefter som ønsker en annen flyktningpolitikk enn det de fleste i Norge ønsker, fordi det er så veldig lett å vise til misbruk. Jeg tror debatten, når jeg ser den debatt som nå har gått om Festning Norge, på en måte bør splittes opp, for det er klart at dette er en utfordring for Europa. Man har presset fra Nord-Afrika med folk som lever under svært dårlige og kummerlige forhold. Men det må løses med andre politiske virkemidler enn f.eks. å bruke asylinstituttet. Vi burde ha en Marshall-plan for Nord-Afrika som gjorde at folk ikke ønsket å reise til Europa, men heller fikk en mulighet i hjemlandet sitt.

       Men fordi det er folk som trenger hjelp, å la dem også på en måte inkluderes innenfor det som går på flyktningpolitikken og konvensjonene der, tror jeg er uklokt, for det vil skade flyktningene. Vi må sikre oss at de som trenger beskyttelse og rettssikkerhet, får det, og at også de « harde » politikerne i mange europeiske land ikke får muligheter til å finne unnskyldninger for ikke å hjelpe dem. Og så må vi løse oppgavene for de andre som trenger det, innenfor andre politikkområder.

       Heini Ringel: Jeg innledet mitt innlegg med å snakke om FNs verdenserklæring om menneskerettigheter, og da er det snakk om beskyttelse mot forfølgelse. Det er helt klart at det er grunnlaget for enhver flyktningorganisasjon å gi beskyttelse til dem som trenger det, som er det vi snakker om.

       Når det gjelder asylshopping, er vel Utlendingsdirektoratet bedre skikket enn jeg til å svare på hvor mange av de saker som vi har hatt i Norge, som har gått på mennesker som har søkt i andre land før. Jeg kan vanskelig tenke meg at det er så mange siden det er så få som kommer.

       Når det gjelder de to franske saker, kan jeg ikke hjelpe med så mye mer enn å si at retten slo fast at det å være registrert i SIS, i og for seg ikke skal hindre reell adgang til søknaden.

       - Så tror jeg at du spurte om noe mer, men da var jeg opptatt med å lete i mine papirer!

       Kaci Kullmann Five (H): Det har jeg stor forståelse for!

       Jeg skal bare få lov å føye til ett spørsmål. Det gjelder det med å innføre visum til tolv nye land. Har dere oversikt over hvor mange flyktninger og asylsøkere Norge i dag får fra disse landene, kanskje særlig da fra hovedsamarbeidslandene? Er det noen i det hele tatt?

       Ola H Metliaas: Jeg vil bare kanskje hjelpe deg litt med henvisning til de to sakene fra Frankrike. De framgår i en artikkel som er skrevet av Johannes van der Clauwe, som er seniorrådgiver i UNHCR, som har gått igjennom sakene og funnet det som Heini Ringel refererte til.

       Møtelederen: Er det då fleire som vil kommentere her?

       Heini Ringel: Men det er lett å finne ut - det kan vi levere etterpå.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg vil rette opp en åpenbar misforståelse som jeg tror Kaci Kullmann Five kom til å gjøre seg skyldig i da hun refererte meg slik at Schengen-avtalen betyr at Norge må avvise alle asylsøkere som er avvist i andre Schengen-land. Det sa jeg ikke. Jeg sa at som hovedregel skal en avvise dem, men av særlige grunner kan en gjenoppta en søknad.

       Møtelederen: Det er oppklart, og alt i orden.

       Då takkar vi panelet, frå Flyktningerådet Ola H Metliaas og Vigdis Vevstad og frå NOAS Heini Ringel, for at dei ville kome hit og delta i forarbeidet til saka om Schengen. Tusen takk skal de ha, alle saman.

       Heini Ringel: Takk for at vi fikk komme.

       Møtelederen: Vi går direkte på neste panel.

Høring med UDI - Utlendingsavdelingen ved direktør Petter Drefvelin og underdirektør Jon Arne Jensen.

Tema: Schengen-avtalen - konsekvenser for Norges behandling av flyktninger og asylsøkere.

       Møtelederen: Då er vi klare til å gå på neste panel. Vi ønskjer Utlendingsdirektoratet - også kalt UDI på stammespråket - velkommen, Utlendingsavdelingen ved direktør Petter Drefvelin og underdirektør Jon Arne Jensen. Vi køyrer same opplegget no som i førre runden, dvs. at dei inviterte får høve til å gi nokre generelle synspunkt omkring Schengen-avtala til å begynne med før vi går laus på spørsmål. Vi går rett på sak, og då er det vel Drefvelin som vil starte.

       Petter Drefvelin: Jeg vil gjerne takke for anledningen til å komme her. Jeg har da, som det fremgår, funnet det formålstjenlig og antakelig også betryggende å ha med underdirektør Jon Arne Jensen fra juridisk avdeling, som er den som fra direktoratets side har deltatt mest direkte i arbeidet omkring Schengen.

       Vi er fra UDIs side særlig blitt bedt om å redegjøre for Schengen-avtalens konsekvenser for vår behandling av flyktninger og asylsøkere. Jeg skal gjøre det, og selvsagt skal vi også prøve å svare på de spørsmål som måtte komme. Samtidig tror jeg at det er fornuftig at jeg også sier litt om andre aspekter ved Schengen-samarbeidet som vi mener får betydning for UDIs fremtidige virksomhet, og om direktoratets konkrete medvirkning i arbeidet omkring særlig den praktiske tilpasning i forbindelse med gjennomføringen av avtalen.

       Som kjent har direktoratet en tosidig oppgave. På den ene side har vi juridiske oppgaver knyttet til håndhevelsen av utlendingslovgivningen underlagt Justisdepartementets instruksjonsmyndighet. På den annen side skal vi også forestå oppgaver knyttet til mottak og bosetting og visse integreringsoppgaver etter instruks fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, som også er vårt administrativt overordnede departement. Det er selvsagt særlig våre oppgaver på det juridiske området, spesielt når det gjelder prosedyrespørsmål, som berøres av et eventuelt Schengen-samarbeid. Det er ingen grunn til å tro at en tilslutning til Schengen vil ha noen innvirkning på den måten vi nasjonalt velger å organisere mottaket av flyktninger på, heller ikke bosettingen og integreringsarbeidet.

       Jeg tror allerede nå at det er riktig å si at vi heller ikke regner med at samarbeidsavtalen i seg selv vil betinge noen store endringer i organiseringen av vårt juridiske arbeid og vår søknadsbehandling for så vidt gjelder flyktninger og asylsøkere. Det er også grunn til å tro at behovet for ekstra ressurser vil være relativt beskjedent, med et visst forbehold om de praktiske løsninger man kommer fram til når det særlig gjelder visumutstedelse og organiseringen av selve informasjonsutvekslingen innenfor Schengen.

       Etter vår oppfatning vil altså Schengen-avtalen trolig få mindre konsekvenser for organiseringen og utførelsen av våre juridiske oppgaver enn enkelte andre tema som nå er oppe til diskusjon. Jeg tenker da på direktoratets mulige overtakelse av asylavhør og spørsmålet om eventuell opprettelse av klagenemnd.

       For UDI som iverksetter av statens flyktning- og innvandringspolitikk, slik den kommer til uttrykk gjennom regelverk og stortingsdokumenter, fremstår et mulig samarbeid i Schengen som en hensiktsmessig og rasjonell utvikling av samarbeid og kontakt som allerede foregår med andre europeiske land på dette området. Vi snakker i stor grad om en utvikling og områdemessig utvidelse av prinsipper vi allerede har i dagens regelverk. Etter vår oppfatning vil avtalen trolig gi ryddigere ansvarsforhold, bedre muligheter for samarbeid og informasjonsutveksling på våre områder enn det vi har i dag, uten at man avgir mulighet for utforming og gjennomføring av nasjonal politikk, og uten at man renonserer på rettssikkerheten for den enkelte.

       Det ligger også an til et fortsatt nært nordisk samarbeid, og dette er positivt sett fra direktoratets synsvinkel. Vi har svært gode erfaringer med det samarbeid på direktoratsnivå som i dag er hjemlet i den nordiske passkontrolloverenskomsten.

       Det er til nå først og fremst Justisdepartementet selv som har vært involvert i arbeidet med samarbeidsavtalen. Direktoratet har imidlertid hatt en god løpende kontakt med departementet, og vi deltar i relevante arbeidsgrupper og undergrupper, særlig med tanke på den praktiske tilrettelegging av rutiner og prosedyrer. Vi deltar også i det arbeid som pågår i en egen arbeidsgruppe under Nordisk Utlendingsutvalg. Formålet med dette arbeidet er å foreta en juridisk gjennomgang av bestemmelsene i den nordiske passkontrolloverenskomsten og bestemmelsene i Schengen-acquis'et og beskrive hvor det er behov for tilpasning. Denne gruppen ser også på administrative forhold i forbindelse med Schengen-medlemskap, bl.a. informasjonsutvekslingen, og skal også mer detaljert beskrive forholdet til Dublin-konvensjonen.

       Det er slik generelt at det fremdeles gjenstår en del praktisk tilpasningsarbeid på ulike deler av samarbeidsavtalens virkeområde. For gjennomføringen av avtalen som helhet vil det selvsagt være viktig at man finner gode praktiske løsninger som følges opp av samarbeidspartnerne. På de områder der UDI deltar og er berørt, har vi ingen grunn til å tro annet enn at det skal være mulig.

       Det er ellers visumsamarbeidet og rutinene knyttet til dette som krever mest praktisk planlegging fra direktoratets side. Det gjelder bl.a. samarbeidet mellom forskjellige etater i Norge, kontakten til utenriksstasjonene og kontakten med andre Schengen-stater. Jeg går ikke ytterligere inn på dette nå, siden det ligger noe utenfor det komiteen har bedt oss å kommentere.

       Når det så gjelder det tema som spesielt er nevnt i innkallingen til denne høringen, nemlig konsekvenser av Schengen-avtalen for vår behandling av flyktninger og asylsøkere, er vårt utgangspunkt følgende: Schengen-konvensjonen inneholder ikke bestemmelser om den materielle behandlingen av asylsøknader. De vil som før behandles i samsvar med det enkelte lands nasjonale lovgivning. Samarbeidslandene har bekreftet sine forpliktelser etter flyktningkonvensjonen og forpliktet seg til fortsatt å samarbeide med FNs høykommissær for flyktninger om anvendelsen av denne konvensjonen. Hovedprinsippet om at et land har hovedansvaret for å behandle asylsøknaden sammen med mer systematiske muligheter for kontakt og informasjonsutveksling, vil trolig gi et ryddigere og mer oversiktlig system og forbedrede muligheter for å belyse og behandle de enkelte sakene.

       Det er en vesentlig endring i forhold til dagens regelverk og praksis at et avslag for en asylsøker i et Schengen-land kan legges til grunn av de øvrige Schengen-land. Dette innebærer at søkeren ikke har krav på en ny asylsøknadsbehandling i Norge etter at saken er endelig vurdert i et av de øvrige landene, og at myndighetene ikke trenger å realitetsbehandle en slik søknad, men kan vise vedkommende tilbake til det landet som behandlet søknaden. Dette snakket jo komiteen om i stad i stor utstrekning. På sett og vis er dette en utvidelse av det såkalte første asylland-prinsippet som gjelder i dag. Dette innebærer som kjent at asylsøkeren henvises til det siste trygge land han oppholdt seg i, før asyl ble søkt. Førstelandsregelen har bare vært påberopt når søkeren ikke har fått sin søknad ferdig behandlet før ankomst Norge, eller ikke har søkt asyl i det andre landet.

       Vi mener at den anledning man nå får til tilbakeføring i medhold av Schengen-konvensjonen og en endret nasjonal lovgivning, er betryggende og praktisk og ikke minst logisk. Dette er land som vi har ansett trygge i den forstand at de ville behandle asylsøknader på en betryggende måte, og det er da ingen grunn til å trekke i tvil den endelig gjennomførte behandling av en sak. Det er imidlertid grunn til å understreke, som flere gjorde i stad, at Norge til enhver tid kan velge å behandle en asylsøknad selv om søkeren opprinnelig har fått avslag i et annet Schengen-land.

       Overføring av ansvaret for behandlingen av en asylsøknad etter førstelandsregelen må i dag skje innenfor meget korte tidsfrister, og ofte uten at det mottakende land har godkjent overføringen på forhånd. Med Schengen-konvensjonen gis en frist for å be om overføring på seks måneder, og det forutsettes at det foreligger formell avklaring av ansvaret for asylsøkeren på forhånd, før overføring iverksettes. Hovedprinsippet i konvensjonens asyldel er jo nettopp at ett land skal ha ansvaret for behandlingen av søknaden, og at det skal være klare regler for hvilket land det skal være. Slik sett kan også Schengen-reglene på dette området sammenlignes med de reglene for tilbaketakelse som i dag gjelder etter den nordiske passkontrolloverenskomsten, selv om de ikke bare er avgrenset til asylsøkere.

       Det er imidlertid viktig igjen å understreke at Schengen-konvensjonen ikke innebærer noen forpliktelse for et land til å overføre asylsøkeren til det landet som er ansvarlig. Vi står således fritt til å behandle asylsøknaden selv, dersom det er grunner som taler for det.

       Norge tar også årlig imot et antall overføringsflyktninger eller kvoteflyktninger, i samråd med høykommissæren. Det er ikke noe ved Schengen-samarbeidet, så vidt vi kan se, som skulle tilsi at man behøver å endre noe på dette opplegget. Størrelsen og sammensetningen på det årlige uttaket vil fremdeles være gjenstand for selvstendige vurderinger av norske myndigheter innenfor de rammer som samarbeidet med høykommissæren setter.

       Schengen-samarbeidet innebærer altså etter vår vurdering ikke at det legges opp til noen felles asyl- og flyktningpolitikk. Samarbeidet bygger i stor grad på kjente og aksepterte prinsipper i eksisterende regelverk.

       Når det gjelder bestemmelsene om asylsøkere og flyktninger, kreves det beskjedne endringer i nasjonal lov og forskrift. Selv om altså ikke ennå alle praktiske detaljer og prosedyrer er endelig klarlagt, kan ikke vi fra direktoratets side se at det vil medføre noen store problemer å få dette på plass. Det, leder, var det jeg hadde tenkt å si innledningsvis.

       Møtelederen: Tusen takk. Då er det Marit Arnstad som har første spørsmålet.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg har et spørsmål litt knyttet til det vi snakket om i forrige runde. Representanter for høykommissæren for flyktninger har i et foredrag pekt på at de er redd for at dagens restriktive asylpolitikk både innenfor EU og i Schengen kan føre til en mer utstrakt bruk av såkalt sikkert tredjeland utenfor Schengen. De materielle reglene er, som du nevnte, ikke samordnet i Schengen. Jeg forstår det da slik, når jeg leser dem, at det vi også risikerer fra norsk side, er at asylsøkere kan bli sendt tilbake til såkalte sikre tredjeland utenfor Schengen, uten å ha fått realitetsbehandlet sin asylsøknad, og uten rett til å få prøvd søknaden på nytt i et annet Schengen-land. Er det riktig oppfattet?

       Jon Arne Jensen: Hvis jeg forstod deg riktig, spør du om Norges praksis i den sammenhengen, og det vil være et nasjonalt ansvar for oss i henhold til våre regler til enhver tid å sørge for at det landet vi vurderer å returnere en asylsøker til, oppfattes som trygt.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg mente ikke nødvendigvis Norges praksis. Men dersom en asylsøker skulle komme til et av medlemslandene i Schengen og bli sendt tilbake til et land i f.eks. Sentral- eller Øst-Europa som et såkalt sikkert tredjeland, uten å få realitetsbehandlet sin søknad, har han på en måte blitt serieavvist - som Flyktningerådet var inne på. Han har blitt avvist uten realitetsbehandling. Samtidig har han også mistet retten til å få behandlet sin søknad i et annet Schengen-land.

       Jon Arne Jensen: Han har jo ikke mistet retten til å få søknaden behandlet i et annet Schengen-land. Det er jo noe av det Schengen-konvensjonen sier, at en asylsøker skal få behandlet saken sin i et av Schengen-landene. Hvis vi f.eks. mener at et av Schengen-landene ikke følger forpliktelsene som følger av flyktningkonvensjonen, vil det nettopp kunne være en særlig situasjon hvor vi kan velge å ta den saken til realitetsbehandling i Norge. Men vi må huske på at vi allerede i dag praktiserer en første asylland-regel slik at Schengen-landene i utgangspunktet for oss er trygge førsteland. Det innebærer jo også at vi da har vurdert om de vil sende asylsøkeren videre ut av Schengen-området.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg følger det opp litt videre. Hvis den asylsøkeren som ikke har fått realitetsbehandlet sin søknad, men som er sendt ut til et såkalt sikkert tredjeland, skulle prøve å søke asyl i et annet Schengen-land, kan han da i utgangspunktet være innmeldt i det såkalte SIS-registret? Hva er da framgangsmåten for norske myndigheter i forhold til det?

       Jon Arne Jensen: Det er en spekulasjon om en asylsøker vil bli ført inn i SIS-systemet. Det er ikke noen grunn til at vi vil føre vedkommende inn i SIS-systemet. Men framgangsmåten er nettopp den som er nærmere fastlagt i Schengen-konvensjonen, som sier hvilket av Schengen-landene som er ansvarlig. Det er jo det prosedyren mellom Schengen-landene tar sikte på å klarlegge.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg skal ikke si at han automatisk vil bli ført inn i SIS-registret, men ettersom en er klar over at 90 % av de registreringene som er ì SIS i dag, er under artikkelen uønskede utlendinger, og ettersom det også er grunn til å anta at en stor del av det faktisk er avviste asylsøkere, kunne det tenkes at han var innmeldt i SIS dersom han også prøvde å ta seg inn i Norge. Hva er da utgangspunktet for den asylsøkeren?

       Jon Arne Jensen: Slik vi har sett Schengen-bestemmelsene på dette området, kan vi ikke se at innføringen i SIS eventuelt skulle ha noen betydning for vedkommendes asylsaksbehandling i Norge.

       Marit Arnstad (Sp): Departementet skriver i et brev til oss at en person som av et Schengen-land er innmeldt i SIS-systemet med henblikk på ikke tillatt innreise, men som ellers tilfredsstiller innreisevilkårene, normalt skal nektes innreise til Norge. Nå er jeg klar over at det kan gjøres unntak her på bakgrunn av humanitære hensyn eller internasjonale forpliktelser, men det konkrete grunnlaget for innmelding i SIS vil ikke være kjent for norske myndigheter når den personen kommer til en grenseovergang og blir sjekket i det registret. Hvordan vil prosedyren være for en slik person?

       Jon Arne Jensen: Som Drefvelin sa innledningsvis, er det mange praktiske prosedyrespørsmål som det gjenstår å få på plass når det gjelder praksis og kontakt mellom Schengen-landene. Men det er ingen fare for at vi vil avvise en asylsøker på grensen - tilbake til et Schengen-land - med utgangspunkt i en eventuell SIS-innføring. Prosedyren vår vil være at vi vurderer om dette er en asylsøker vi har et ansvar for å behandle. Hvis vi mener at det er et annet Schengen-land som har ansvaret for å behandle denne asylsaken, vil vi ta kontakt med det landet, hvor vi da har en frist på oss forå be om en begjæring om tilbaketakelse eller overføring til et av de andre Schengen-landene. Det er da noe vi vil vurdere, og hvor vi ikke vil nøye oss med å slå opp i SIS-registret. Og når du viser til at SIS-registret har betydning for innreise - nå snakker vi om en asylsøker - vil den innføringen ikke ha noen betydning.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Bare en liten oppfølging på det der. På hvilken måte tenker UDI seg å benytte SIS-registret, som jo er veldig sentralt i hele Schengen-spørsmålet?

       Petter Drefvelin: Dette er et av de spørsmål som fremdeles er til diskusjon - både grunnlaget for innmelding i SIS-registret etter artikkel 96 og prosedyren for bruken av SIS-registret. Der er det fremdeles mye som ikke er avklart når det gjelder den praktiske håndteringen.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Bare et enkelt spørsmål, for Drefvelin nevnte rettssikkerheten, og jeg går ut fra at det var rettssikkerheten til flyktninger. Vil dere fra UDIs side mene at Schengen-konvensjonen øker rettssikkerheten for flyktninger, og at asylretten er bedre sikret med avtalen enn slik forholdene er i dag?

       Petter Drefvelin: Vi mener at asylretten er sikret med denne avtalen. Vi mener at det ansvarsprinsippet som avtalen legger til grunn om å tydeliggjøre hvilket land som har ansvaret for å behandle søknaden, og at alle har rett til å få en søknad behandlet, sikrer den retten.

       Hallvard Bakke (A): Jeg vil bare i tilknytning til det Marit Arnstad sa om innføringen i SIS på bakgrunn av at man har fått avslag på en asylsøknad, referere hva som står i proposisjonen. Der står det:

« Det er i denne sammenheng viktig å slå fast at den omstendighet at asyl søkes, ikke gir grunnlag for å registrere søkeren i Schengen-informasjonssystemet (SIS). »

       Man kan altså ikke bli registrert fordi man har søkt asyl og fått avslag.

       Møtelederen: Det var ikkje eit spørsmål. - Då er det Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg hadde i grunnen en oppfølging til det Lahnstein sa, for - nei, det var til asylretten. Det var noe Flyktningerådet sa på slutten her som gjaldt kombinasjonen av visumplikt og transportørselskapenes ansvar, og det at man kan innføre straffesanksjoner overfor et transportørselskap - om den type regler som vi da aktivt må ta i bruk også i norsk rett, er et problem i forhold til sjølve retten til asyl?

       Petter Drefvelin: Alle ting som kan begrense muligheten til å komme fram og søke asyl, har jo Flyktningerådet pekt på. Det representerer et problem for dem som har et reellt beskyttelsesbehov. Men visuminstituttet og bruken av visum er jo et faktum i dag, og kommer sikkert til å være det. Det er allerede slik i dag at vi har sanksjoner når det gjelder flyselskapene og transportørene, altså det at de blir pålagt å betale for utgifter til retur o.l. Så jeg kan ikke se at det at vi går inn i denne avtalen, vesentlig vil endre det bildet.

       Jon Arne Jensen: Det er ikke akkurat til det siste spørsmålet som ble stilt, men en liten oppfølging i forhold til SIS og innføringen der, for kanskje å rydde av veien en mulig misforståelse når det gjelder det som vi i dag oppfatter som utgangspunktet for konvensjonens krav til innføring av det som man omtaler som uønskede utlendinger. Det er utlendinger med et innreiseforbud, og som vil ha en parallell i det som vi i dag opererer med som en utvist utlending. Det er da ikke knyttet til noen asylsøknad eller en bortvisning ved grensen, men som regel til straffbare handlinger eller alvorligere brudd på utlendingslovgivningen.

       Møtelederen: Da er det Erik Solheim.

       Erik Solheim (SV): Det er en oppfølging til det spørsmålet som Anne Enger Lahnstein stilte, hvor vi fikk vite at UDI - slik virket det iallfall - ikke hadde noen helt klare tanker om hvordan SIS-registret skulle brukes. Tidligere har vi fått høre at Norge ikke vet hvem og hvor mange som i vårt land skal ha adgang til dette registret. Når UDI nå legger fram atdet heller ikke der foreligger klare tanker om hvordan man skal bruke det registret, er det betryggende å gå klart inn for norsk tilslutning til en avtale som man har så uklare planer om hvordan man skal sette ut i livet? For dette er et kjernepunkt. Det er ikke en bagatell hvordan man bruker SIS-registret.

       Jon Arne Jensen: Vi har jo tanker om hvordan vi vil bruke SIS-registret, men det er ikke direktoratet som beslutter grunnlaget for hvem som skal føres inn i SIS-registret, og hvilke konsekvenser det vil få. Våre tanker om det er at hvis vi ved en utlendingssaksbehandling ser en utlending som er ført inn i SIS-registret, vil vi ta kontakt med det landet som har ført vedkommende utlending inn, nettopp for å få vite hva som er grunnlaget for innføringen, og om det har betydning for vår behandling av en sak.

       Erik Solheim (SV): Det er selvfølgelig to sider ved dette. Den ene er norsk innføring i registret, og den andre er norsk bruk av de opplysningene som andre har lagt inn i registret. Og når det gjelder det siste, vil det da være slik at UDI automatisk vil sjekke i alle flyktning- og asylsaker hvorvidt vedkommende er ført inn i SIS-registret?

       Møtelederen: Er det nokon som vil svare? Jensen, ver så god!

       Jon Arne Jensen: Det kan jeg ikke gi et helt endelig svar på. Men jeg regner med at vi vil undersøke i SIS-registret i forbindelse med enhver utlendingssak vi har til behandling. Det vil særlig være i forbindelse med visumsaker at det for meg fremstår som klart at vi vil gjøre det.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg følger opp på visumsaker. Det er kanskje riktigere å spørre Utlendingsdirektoratet enn det jeg gjorde med de forrige, om det å innføre visum overfor en del nye land, herunder bl.a. noen av de norske samarbeidslandene, med andre ord i praksis vil få betydning. Så spørsmålet blir da: Har vi i dag flyktninger/asylsøkere til Norge fra landene Botswana, Lesotho, Namibia og Zimbabwe?

       Møtelederen: Eit hyggeleg, konkret spørsmål.

       Kaci Kullmann Five (H): Ja.

       Petter Drefvelin: Og derved selvsagt vanskelig å svare på.

       I statistikken i UDIs utmerkede årsmelding fremgår det at det er en restkategori av søkere fra Afrika som omfatter 63 søkere, og i den restkategorien finnes da eventuelt de landene vi her snakker om. Så vi snakker om ganske lave tall, regner jeg med, men jeg har ikke noe eksakt tall for hvert enkelt land.

       Marit Arnstad (Sp): En del av begrunnelsen for at vi har hatt visumfrihet til disse landene i det sørlige Afrika, er jo at vi har et omfattende bistandssamarbeid med bl.a. de landene. De har vært våre hovedsamarbeidsland i bistandspolitikken, og det gjør det lettere å reise fra Norge og ned dit og derfra til Norge. Du sier at det har ikke vært så mye asylsøknader fra de landene. Men jeg vil gjerne spørre deg: Det betyr altså at det ikke har vært noe særlig problemer i det hele tatt med å ha visumfrihetsavtaler i forhold til de landene?

       Møtelederen: Jensen - ver så god.

       Jon Arne Jensen: Nei, vi har ingen erfaringer med de landene som gjør at visumfriheten der har vært noe problem. Men det kan jo også være grunn til å understreke at visumplikt ikke innebærer noen restriksjoner i reisevirksomheten utover at man må søke visum på forhånd, og da vil jo direktoratet kunne medvirke til en rask og smidig behandling av visumsøknader for de landene som vi har et utstrakt samarbeid med.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det er et spørsmål: Tidligere justisminister Grete Faremo sa i forbindelse med inngåelsen av denne avtalen at Norge hadde fått gjennomslag for alle sine forhandlingskrav i forhandlingene med Schengen-landene. Nå er jeg klar over at det er Justisdepartementet som hadde et hovedansvar for å forberede og føre de forhandlingene, men jeg skjønte at UDI til en viss grad var inne i bildet. Så mitt spørsmål er: Er dere kjent med om det fra norsk side ble stilt krav i disse forhandlingene som angikk visum- og asylpolitikken, og i tilfelle hvilke krav? Eller godtok Norge her uten videre Schengen-regelverket når det gjelder visum- og asylpolitikken?

       Petter Drefvelin: Nå var det, som Bondevik sier, Justisdepartementet som førte og hadde et hovedansvar for forhandlingene. Vi er ikke kjent med at det ble stilt slike krav, og vi deltok heller ikke i den konkrete situasjonen.

       Marit Arnstad (Sp): Hallvard Bakke var tidligere her inne på forholdet til avviste asylsøkere, om de blir innført i SIS eller ikke. Jeg mener jo at konvensjonen gir en helt klar hjemmel for det. Om Norge velger å bruke den hjemmelen eller ikke, det er sjølsagt en annen sak, men det gjør det jo også mulig for Norge å se eventuelt om personer i andre land som er avviste asylsøkere, er registrert. I forbindelse med et svar på det tror jeg du sa at det var ikke noe avvik i forhold til det som i dag ville ha vært innreisevilkår. Men i svaret fra departementet til oss står det:

« Det er riktig at en person som av et Schengen-land er innmeldt i SIS-systemet med henblikk på å ikke tillate innreise, men som ellers tilfredsstiller innreisevilkårene, » - jeg vil regne med i Norge - « normalt skal nektes innreise til Norge. »

       Og da kan det bety at avviste asylsøkere som er registrert fra andre lands side, og som kommer til Norge, i utgangspunktet blir nektet innreise.

       Møtelederen: Kven er denne « du » som du retta spørsmålet til?

       Marit Arnstad (Sp): En av dere.

       Møtelederen: Jensen - ver så god.

       Jon Arne Jensen: Ja, men det er da det er litt viktig å skille mellom asylsøkere og enhver annen utlending, fordi denne avvisningen du da snakker om ved grensen, den vil kunne skje av en som ikke søker asyl. Men hvis vedkommende søker asyl ved grensen, så vil den saken bli vurdert av norske myndigheter.

       Marit Arnstad (Sp) Ja, og da var i grunnen utgangspunktet mitt, som dere kanskje har en del prosedyrespørsmål igjen på, hvordan den prosessen vil foregå, for den konkrete begrunnelsen for innmeldingen i SIS vil jo ikke være tilgjengelig fordi om du søker i SIS-registret. Så det må jo være en prosedyre knyttet til det etterfølgende her som det kan være interessant for oss å ha en bedre informasjon om.

       Jon Arne Jensen: Nå vet jeg ikke helt om du mener prosedyren mellom Norge og utlandet eller prosedyren internt i Norge.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg mener hvordan Norge da forholder seg til den personen som kommer til den norske grensen, og som er innmeldt i SIS-registret, muligens som en avvist asylsøker - hvordan Norge på en måte håndterer hans asylsøknad og spørsmålet om hans innreise i forhold til dette at han er innmeldt i SIS-registret og i forhold til at det kreves en prosedyre for å få greie på hvorfor.

       Jon Arne Jensen: Jeg vil si at det ikke krever noen annen prosedyre i utgangspunktet enn det vi har i dag når det gjelder å ta den asylsaken til behandling. Og så skal man huske på at man har en romslig frist etter Schengen-bestemmelsene til å be det landet som eventuelt har et ansvar for asylsøkersaken, om overføring tilbake dit, som gjør at man ikke vil ha noe behov for å ta stilling til innføringen i SIS på grensen eller det nærmeste døgnet.

       Petter Drefvelin: Jeg syns det er riktig å understreke at vi jo vil ha muligheten til å innhente informasjon fra det andre landet, og det vil også være et grunnlag som vi kan bruke for å vurdere om vi likevel vil velge å behandle søknaden.

       Møtelederen: Da var det ingen fleire her?

       Da takkar vi Utlendingsdirektoratet ved Drefvelin og Jensen, som ville komme hit, for at dei bidrog til denne høyringa. Tusen takk.

       Vi startar da på neste avdeling kl. 12.10 etter planen.

Møtet avbrutt kl. 11.40.

-----

       Høringen ble gjenopptatt kl. 12.10

Høring med Kriminalpolitisentralen i Oslo ved politiinspektør Tom Brunsell.

Tema: Internasjonalt politisamarbeid; konsekvenser av Schengen-avtalen.

       Møtelederen: Eg ønskjer politiinspektør Tom Brunsell, som representerer Kripos - altså Kriminalpolitisentralen - hjarteleg velkomen. Vi går rett på sak, og du vil få tid til å gje ei generell orientering om temaet internasjonalt politisamarbeid, konsekvensar av Schengen-avtala, som eit utgangspunkt.

       Tom Brunsell: La meg få lov å innlede med noen korte bemerkninger om Kriminalpolitisentralens ansvar for nettopp internasjonalt politisamarbeid i Norge. Dette ansvaret følger av påtaleinstruksens bestemmelser, og for så vidt også av Justisdepartementets instruks for vår institusjon, og vi er således pålagt å være et kontaktpunkt i Norge for internasjonalt samarbeid, samarbeid med andre lands politimyndigheter. Vi ivaretar herunder bl.a.den praktiske siden av Norges deltakelse i Interpol og bistår for øvrig Justisdepartementet i en rekke sammenhenger når det gjelder internasjonalt politisamarbeid. Vi er med på ulike møter, konferanser og andre fora hvor internasjonalt samarbeid på politiområdet er tema. Jeg synes også det kunne være grunn til å nevne innledningsvis at vi i tillegg av Justisdepartementet er pålagt å ivareta funksjonen som sentral enhet i norsk politi når det gjelder kriminaletterretning, ikke minst med tanke på innsatsen mot organisert kriminalitet i Norge først og fremst, men hvor også det internasjonale kriminalitetsbildet er av stor betydning for bekjempelsen av denne i Norge.

       Kriminaletterretning er et virkemiddel som nå for alvor har utviklet seg i norsk politi, og andre lands politimyndigheter har for så vidt også tatt i bruk dette med kriminaletterretning for å komme ikke minst den organiserte kriminaliteten til livs. Kriminaletterretning er i sitt vesen en systematisert og kvalifisert form for innhenting og analyse, bearbeidelse og bruk eller videreformidling av informasjon om kriminalitet til dem som har størst behov for dette. Det dreier seg om informasjon om enkeltpersoner eller grupper av personer som begår kriminalitet, og det dreier seg om informasjon om kriminelle organisasjoner og hendelser som har funnet sted, eller som forventes å ville kunne inntreffe. Norsk politi har i løpet av de aller seneste årene satset mye på å utvikle kriminaletterretning som redskap i den alminnelige tjenesten, med det ene overordnede siktemål å kunne etterforske, oppklare, avdekke flest mulig straffbare forhold og få disse ført til doms. Og her er da tilgangen på relevant og fyllestgjørende informasjon av helt sentral betydning.

       Når det gjelder bruk av databaserte personopplysninger som et ledd i kriminaletterretningen, har jeg lyst til å nevne allerede på det nåværende tidspunkt at det er en oppgave, en funksjon som vi i norsk politi er vel vant med. For Kriminalpolitisentralens vedkommende har vi utviklet det til en av våre viktigste oppgaver å ivareta ansvaret for å føre personregistre over kriminelle. I medhold av strafferegistreringsloven med forskrifter føres det ved Kriminalpolitisentralen et sentralt straffe- og politiopplysningsregister som gir så vel etterretningsinformasjon som faktisk informasjon om avsagte straffedommer, og i medhold av norsk lovgivning samarbeider vi ofte med internasjonale myndigheter. Vi har altså hjemmel i strafferegistreringsloven til å utveksle denne type registrert informasjon med utlandet, slik at det vi nå eventuelt står overfor, å ivareta ansvaret for SIS gjennom SIRENE-kontoret, i og for seg blir en videreføring av en type oppgaver vi allerede har tatt hånd om en tid.

       Jeg sa at det er svært viktig å få tilgang på relevant informasjon fra utlandet, og vi har etter hvert utviklet et nært samarbeidsnett med utenlandske politimyndigheter, og for så vidt også tollmyndigheter, for å få tak i den nødvendige informasjonen til etterforskninger. Vi søker hjelp og bistand der det er nødvendig for å kunne oppklare straffbare forhold som ligger under norske myndigheters ansvarsområde, og til gjengjeld tilbyr vi oss selvfølgelig alltid å yte bistand til de land som ønsker det, når vi er i stand til å bistå andre land.

       Dette internasjonale perspektivet har gjort seg gjeldende med stadig større tyngde, spesielt i løpet av 1990-årene. Vi har ved inngangen til dette tiåret sett en utvikling innen kriminaliteten som ikke var der tidligere. Vi har fått den internasjonalt organiserte kriminaliteten inn over oss med vesentlig større tyngde enn vi hadde frem til dette tiårets begynnelse. Jeg satt og leste i den såkalte kriminalmeldingen fra 1991, St.meld. nr. 23, og på det tidspunkt, altså ved begynnelsen av 1990-årene, var det liten plass man viet den organiserte internasjonale kriminaliteten og det internasjonale politisamarbeidet i den sammenheng. Vi hadde ikke fått de store, tunge sakene og problemene med internasjonalt, organisert kriminalitet ved overgangen fra 1980-årene til 1990-årene. Det er da naturlig å peke på veldig mange forhold som begrunner dette. Vi opplevde Øst-Europas frigjøring, Murens fall som vi kaller det, mange nye åpne grenser. Vi har opplevd krigen på Balkan. Teleteknologiens utvikling hører med i dette bildet. Økt samferdsel, økt innvandring til Norge, og til en viss grad også Norges meget gunstigeøkonomiske stilling ligger vel der også som elementer når man skal spørre hvorfor den organiserte kriminaliteten også har nådd Norge. Men vi er altså ikke alene om dette. Det er et internasjonalt fenomen som har slått ikke minst Europa med betydelig styrke. Tallene - omfanget - er klart større i andre vesteuropeiske land, av mange gode grunner, men også i de nye demokratiene i Øst-Europa har de nå måttet innse problemet med kriminalitet, og ikke minst den organiserte kriminaliteten. Vi står slik sett overfor kriminalitet som både kvalitativt og kvantitativt må sies å være mer alvorlig nå enn for noen få år tilbake.

       Jeg synes det kan være riktig av meg innledningsvis å gi bare i stikkords form noen korte henvisninger til hva vi da snakker om. Vi snakker for det første om narkotikakriminaliteten, som åpenbart er den kriminalitetstype som er mest fremtredende når det gjelder organisert kriminalitet i de aller fleste land - velger jeg å ville si. Alle stofftyper er nå representert i Norge. 1996, som ble et veldig dystert år for Norge når det gjelder spesielt heroin, har vist at den byen vi sitter i nå, på en måte er blitt Nordens heroinby. Det var Oslo som i de nordiske land dessverre opplevde størst beslag av heroin i 1996, og jeg behøver vel ikke å bruke lang tid på å fortelle hvilke skadevirkninger som inntrer i heroinens kjølvann. Cannabis er for lengst et etablert narkotikum, og vi har store tall der også. Nå var tallene noe mindre i 1996 enn 1995, men det året var vi faktisk oppe i tonn i Norge. Det skyldes vel delvis noen skipslaster som ble beslaglagt i Norge, og som var ment for bl.a. Polen. Et annet stikkord er syntetisk narkotika. Vi har dessverre sett at dette nye stoffet ecstasy for alvor har funnet veien til norske ungdomsmiljøer, og tallene der er også klart stigende. Alt dette er narkotika, det er stoffer som kommer utenlands fra. Intet produseres i Norge, det kommer fra og organiseres innført av internasjonale grupperinger til Norge og distribueres også i atskillig utstrekning av internasjonale grupperinger her hjemme.

       Spritkriminaliteten er et annet stikkord i denne sammenheng. Norge har tradisjonelt hatt mye innsmugling av sprit, og jeg snakker først og fremst om store fat som kjøpes i Sør-Europa og smugles enten med trailere inn på Østlandsområdet eller med småbåttrafikk inn på Vestlandet.

       Vinningskriminaliteten ser vi også. Stikkord her er biltyverier, tyveri i Vest-Europa av biler som går til Øst-Europa, med til dels godt organiserte grupper.

       Vi har en del bedragerivirksomhet med falske kredittkort.

       Jeg må også stikkordsmessig nevne dette med organisert illegal innvandring, som er en form for organisert kriminalitet. Vi må dessverre fastslå at enkelte skor seg på å smugle mennesker inn i andre land, og det er ikke ubetydelige pengesummer som her ligger bak. Det kan dreie seg om afrikanere og asiater som velger å henvende seg til smuglerorganisasjoner for å komme inn i Vesten - delvis ved bruk av forfalskede papirer, delvis ved smugling skjult i biler osv.

       MC-grupperingene nevner jeg bare som et stikkord, idet jeg anser at det er så kjent at jeg ikke behøver å utdype denne problematikken ytterligere.

       Det som er mest i horisonten nå, det vi venter på, er bruken av Internett og andre nye medier som kanaler for og scener for internasjonalt organisert kriminalitet.

       Dagens tema er Schengen-avtalen og dens betydning for det internasjonale politisamarbeidet. Vårt svar på det er at vi ser nå en mulighet til å få et ytterligere supplerende system for informasjonsutveksling. Vi får en mulighet tilå forbedre det internasjonale samarbeidet med politikolleger i andre land. Vi vil kunne knytte oss nærmere til et løpende forpliktende og hurtig virkende samarbeidssystem, og ved kriminalpolitisentralen har vi da altså fått i oppdrag fra Justisdepartementet å forberede oss på å ta vare på SIRENE-kontoret og operere SIS-systemet, og det er vi i full gang med.

       Jeg vil gjerne legge til at vi er fullt på det rene med at dette nye systemet kommer i tillegg til - blir et supplement til - allerede etablerte ordninger for internasjonalt politisamarbeid. Interpol er nevnt, og det er et system som norsk politi og norske justismyndigheter verdsetter høyt, og som vi på ingen måte akter å nedlegge til fordel for SIS og Schengen-systemet, men vi ønsker å bruke disse systemene ved siden av hverandre. Det blir naturligvis en utfordring for oss å ta vare på problemene med dublering, passe på at vi ikke går to veier - ikke gjør tingene to ganger - og det er et problem som vi er oppmerksom på, og som vi vil forsøke å gjøre noe med.

       Jeg tror det er det jeg vil si innledningsvis.

       Møtelederen: Tusen takk skal du ha. Da går vi laus på spørsmåla. Først Hallvard Bakke, som er ordførar for denne saka i komiteen - ver så god.

       Hallvard Bakke (A): Jeg forstod deg slik at den kriminalitetsutviklingen som man har hatt internasjonalt, særlig på 1990-tallet, stadig har økt behovet for samarbeid med politiet i andre land. Samtidig har kriminaliteten økt, så man kan vel på en måte si at selv om man har hatt et sterkere samarbeid, har man likevel ikke klart å få bukt med denne økningen. Men kan du nevne noen tall, eller har du noen statistikk over omfanget av det samarbeidet dere har med politiet i andre land?

       Tom Brunsell: Det er vanskelig for meg å statistikkpresentere dette samarbeidet. Interpol er jo det naturlige forum å henvise til da, og når det gjelder antallet kommunikasjoner som går via Norge fra Interpol, skulle jeg veldig gjerne hatt et tall som viser hvor mange henvendelser Norge er involvert i, men det har jeg ikke med her. Men det er altså et veldig aktivt og oppegående system og en informasjonskanal som Norge benytter i høy grad. Vi er veldig tungt representert i Interpol. Som det også fremgår av proposisjonen, har vi en mannsterk delegasjon ved hovedkvarteret, og vi er en veldig aktiv medspiller, ikke minst på det europeiske nivået der.

       Hallvard Bakke (A): Jeg går ut fra at politisamarbeid går ut på å utveksle opplysninger, og det er jo veldig mange som er redd for den informasjonsutvekslingen man får hvis Norge slutter seg til samarbeidsavtalen med Schengen. Man har for det første SIS, som du nevnte, men der er det veldig strenge regler for hvilke opplysninger man kan registrere. Men så kan man i tillegg fra SIRENE-kontoret, som da dere skal administrere, utveksle opplysninger i tillegg til det, og mange er redd for at man her skal få en ukontrollert eller utilfredsstillende informasjonsutveksling som ikke ivaretar menneskers rettssikkerhet bl.a. Vil den informasjonsutvekslingen, slik du ser det, prinsipielt skille seg fra den informasjonsutvekslingen dere i dag har med politiet i andre land, og i tilfelle på hvilken måte?

       Tom Brunsell: Jeg ser ikke noen prinsipiell forskjell på det og det vi allerede har etablert i dag. Vi har, som jeg nevnte innledningsvis, i våre registre en rekke opplysninger om kriminelle personer. Vi har hjemmel for å utveksle disse med utlandet, og det gjør vi altså. En viktig oppgave i den sammenheng er å forestå legalitetskontroll og kvalitetssikring av at opplysningene er korrekte og ikke krenker nasjonal lovgivning i Norge, altså personregisterlovens bestemmelser. Det som ligger i Schengen-avtalen og i konvensjonen, er altså en rett, men ikke en plikt for norske politimyndigheter til å legge opplysninger inn i registret. Slik jeg ser det, er det formålsbestemt hvilken type opplysninger som skal legges inn, og det er også kasuistisk nevnt opp hvilken type opplysninger det er anledning til å legge inn. Man kan da også gjøre anmerkninger på henvendelser fra utlandet dersom man i henhold til norsk lovgivning ikke ønsker å etterkomme anmodninger. Jeg har vanskelig for å se at det nye SIS-systemet vil bety noen krenkelse av personvernet, sammenliknet med det vi har i dag.

       Hallvard Bakke (A): Du nevnte at dere har register over kriminelle. Har dere register over andre personer, f.eks. personer som ut fra politiske oppfatninger kan tenkes å ville forstyrre den offentlige orden og sikkerhet?

       Tom Brunsell: Nei, det er ukjent system hos oss. Interpol har jo en klausul om at man ikke har tillatelse til å samarbeide om spørsmål knyttet til religiøse, militære, rasemessige eller politiske forhold, så det faller helt unaturlig og er ikke kjent hos oss at vi registrerer den type opplysninger.

       Hallvard Bakke (A): Schengen-avtalen åpner jo for at man kan forfølge forbrytere som er tatt på fersken så å si, over landegrensen - det gjelder da for Norges vedkommende Finland og Sverige. Så vidt jeg vet, har man denne muligheten allerede i dag i forhold til våre naboland. Kan du si noe om hvor ofte den blir brukt av norske politimyndigheter - og av svenske og finske politimyndigheter?

       Tom Brunsell: Det er meg bekjent et fenomen som inntrer forholdsvis sjelden, og det er vel da, som du sier selv også, Sverige og Finland som kan tenkes å oppleve situasjoner hvor det blir ønskelig og nødvendig å krysse grensen inn til Norge for å pågripe lovbrytere. Frekvensen er ikke stor, og det skjer jo alltid etter at man på forhånd har tatt kontakt med sine norske kolleger, slik atdette skjer i et samvirke med norske politimyndigheter, som alene er legalisert til å foreta selve pågripelsen.

       Hallvard Bakke (A): Når du sier ikke ofte, betyr det ti ganger i året, 100 ganger i året eller færre ganger?

       Tom Brunsell: Problemet er at Kriminalpolitisentralen er et ikke-operativt politiorgan som ikke er ute i felten, så jeg tar den reservasjonen at vi ikke er de som oftest er engasjert i det operative arbeidet. Jeg skal derfor være forsiktig med å sette tall på akkurat det antall tilfeller som kan tenkes å forekomme.

       Hallvard Bakke (A): Schengen-avtalen åpner også for at man kan foreta det som er kalt diskret overvåking på annet lands territorium, med meget stramme regler. Hender det ofte at norsk politi vil ha behov for å kunne foreta den type overvåking i andre land i forbindelse med forbrytelser?

       Tom Brunsell: Det forekommer. I forbindelse med enkelte narkotikaforbrytelser, som jo er genuint internasjonale i sitt vesen, har norsk politi ved enkelte anledninger hatt behov for og også fått samtykke fra andre lands myndigheter til å reise ned og være til stede, observere en overlevering eller et annet straffbart forhold, med tanke på å bruke det som bevis i norsk rett. Det forekommer derfor fra tid til annen. Igjen er det vanskelig å sette tall på det. Det er ikke ofte. Det er noe som er helt spesielt, og som da fordrer et samtykke fra påtalemyndigheten i Norge før man reiser, og selvfølgelig også etter innhentet samtykke fra vedkommende lands myndigheter.

       Hallvard Bakke (A): Får dere ofte anmodning den motsatte veien, at utenlandsk politi ønsker å foreta den type overvåking i Norge?

       Tom Brunsell: Nei, det er enda sjeldnere.

       Hallvard Bakke (A): Men det som her er etablert i Schengen-avtalen, er så vidt jeg da forstår, ikke noe nytt. Det vil være å kodifisere eller innføre i en avtale det som man i praksis i dag foretar seg i samarbeid med politiet i andre land.

       Tom Brunsell: Ja, det er helt korrekt.

       Møtelederen: Erik Solheim har ei oppfølging på eit av desse spørsmåla.

       Erik Solheim (SV): Bare en kort oppfølging når det gjelder sammenlikningen mellom SIS-registret og andre internasjonale politiregistre. Har dere noensinne vært borti en debatt i noen annen sammenheng om å ta slike store registre ut på en CD-rom og distribuere den rundt i verden til brukere som eventuelt ikke måtte kunne være direkte on-line på systemet?

       Tom Brunsell: Det er ukjent for meg.

       Erik Solheim (SV): Dette er jo et hovedpoeng i hva Datatilsynets Georg Apenes framførte i høringen her på mandag, at en slik debatt forekommer i Schengen, og det skiller seg jo sikkerhetsmessig ganske prinsipielt fra de systemene som eksisterer på annet område. Er det riktig?

       Tom Brunsell: Jeg har altså ikke støtt på problemstillingen og er ukjent med at det er et aktuelt tema.

       Møtelederen: Då går vi til John Dale.

       John Dale (Sp): Eit hovudargument for norsk tilslutning til Schengen er at avtalen vert svært viktig i kampen mot internasjonal kriminalitet. Men slik du ordlegg deg her i dag, kan det vel ikkje reisast tvil om at det er Interpol og ikkje Schengen som står fram som den mest moderne og effektive organisasjonen i kampen mot internasjonal kriminalitet. Du snakka om Schengen som eit supplement til Interpol. Eg vil gjerne at du skal stadfesta dette hovudinntrykket når vi samanliknar desse to organisasjonane.

       Eg la merke til at du også la for dagen ei viss uro for at oppretting av nye samarbeidsfora, m.a. Schengen og Europol, kan koma til å komplisera det arbeidet som Interpol driv. Ser du ein fare for at manglande koordinering og dobbeltarbeid kan føra til at kampen mot internasjonal kriminalitet faktisk vert mindre?

       Tom Brunsell: Det første spørsmålet gikk på i hvilken grad Interpol er og vil bli viktigere enn Schengen, og i hvilken grad sistnevnte da vil bli et supplement til den første. Min uttalelse bygger på det faktum at vi så langt ikke har hatt anledning til å praktisere Schengen-samarbeidet i Norge, slik at vi har ikke noe praktisk erfaring for bruken av dette ennå, hvilket vi har for Interpol. Når jeg bruker ordet supplere, kan kanskje det misforstås i retning av at det ene vil bli mindre betydningsfullt enn det andre. Det jeg mente å gi uttrykk for, er at disse to vil kunne utfylle hverandre og stå ved siden av hverandre. Det er helt klart forskjeller mellom dem når det gjelder effektivitet. Det er et faktum at Interpol har lidd av og ennå lider av problemer i den forstand at enkelte land ikke svarer så raskt og presist som andre land ønsker seg. Det ligger altså ingen forpliktelser i Interpol-samarbeidet, som ikke er fundert på noen konvensjon. Det er et spørsmål om medlemskap i en organisasjon, og man har ingen ris bak speilet for å presse opp hastigheten på svarene i Interpol. Slik sett vil jeg anta at Schengen-samarbeidet, som hviler på en konvensjon, vil innebære en større grad av forpliktelse og faktisk i en del tilfeller vil bli et bedre redskap enn Interpol.

       Kompliserer de to systemene hverandre? Det er en pågående debatt i internasjonale politifora i Europa. Hvordan skal vi forholde oss for ikke å dublere - som var ordet jeg brukte i sted - og for ikke å lage et byråkrati av disse tre organisasjonene? Og med tre mener jeg for enkelte europeiske land også Europol, som vi ikke er medlem av. Det pågår en debatt nå om hvordan man skal organisere disse tre organisasjonene, og hvordan man skal arbeide for ikkeå lage problemer. Det er selvfølgelig en utfordring, men alle land, også Norge, ser at dette må løses.

       Møteleder: John Dale hadde meir.

       John Dale (Sp): Det er vel ein vesentleg skilnad mellom Schengen og Interpol som ligg i det at Interpol omfattar land over heile verda, medan Schengen-samarbeidet trass i alt berre omfattar ti land. Det er naturleg at når utgangspunktet er slik, må desse organisasjonane arbeida nokså forskjellig. Er du einig i det?

       Eg har eit spørsmål som gjeld oppheving av passkontrollen. Me har ein diskusjon om kor viktig dette er, sett i eit meir kriminalpolitisk perspektiv. SV si stortingsgruppe sende eit spørsmål om dette til departementet, og svaret som kom tilbake, lyder såleis:

« Personkontroll på grensene kan være et virksomt middel mot en del former for internasjonal kriminalitet, forutsatt at kontrollen er tilstrekkelig omfattende. Prinsippet om felles yttergrensekontroll Schengen-landene imellom bygger på denne forutsetning. »

       Av det som er nemnt her, går det jo tydeleg fram at passkontrollen kan vera eit viktig kriminalpolitisk hjelpemiddel, og det er det hjelpemiddelet som me må fråskriva oss ved ei tilslutning til Schengen. Kan du gje ei vurdering av dette ut frå ein fagleg ståstad?

       Tom Brunsell: Jeg har ikke noe problem med å slutte meg til departementets synspunkt om at passkontroll på grensen ved enkelte anledninger er et kriminalpolitisk virkemiddel. Når passkontrollen innad i Schengen-landene faller bort, er tankegangen med SIS-systemet at man innfører dette som et kompenserende tiltak. Det er et motvirkemiddel mot bortfall av passkontrollen at man har dette systemet, hvor det altså er mulig å fange opp informasjon om enkeltpersoner som man bør være oppmerksom på ved deres inntreden i et Schengen-land. Så svaret mitt er at ja, det er klart at når passkontrollen faller bort, må man søke andre virkemidler.

       John Dale (Sp): Men kan du føle deg trygg på at det kompenserande tiltaket som her vert innført gjennom Schengen, vil vega opp for det tapet som Kripos og Interpol vert påførte ved at passkontrollen vert oppheva?

       Tom Brunsell: Jeg syns det er et veldig vanskelig spørsmål å svare på - å skulle gi noen garanti for at nå blir kriminalitetssituasjonen like trygg som den var. Jeg syns spørsmålet er veldig stort, og det er veldig vanskelig for meg å gi et absolutt svar på det.

       Møtelederen: Kjell Magne Bondevik - til oppfølging.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Dette var vi også litt inne på på mandag i høringen av Datatilsynets direktør Georg Apenes, der han sa følgende om dette med kompenserende tiltak ved en nedbygging av grensekontrollen:

« Men vi vet heller ikke hva som ligger i dette konturfattige begrepet « kompenserende tiltak ». Hva ligger det i det? »

       Jeg kan tenke meg å sende det spørsmålet videre til politiet. Hva mener dere konkret kan ligge i « kompenserende tiltak » som kan oppheve den ulempen som det er erkjent kan ligge i en svekkelse av grensekontrollen?

       Tom Brunsell: Slik jeg ser det for meg, ligger det en mulighet for å legge inn informasjon om personer hvis fortid er kriminell, som det er viktig for Norge f.eks. å søke å fange opp når de kommer hit til landet. En måteå fange opp enkeltpersoner på, er altså gjennom passkontroll på grensen. Når man ikke har det, vil det være viktig å utveksle informasjon landene imellom. Og det faktum at det da ligger informasjon på SIS-systemet om enkeltpersoner, vil være det tiltaket i korthet - slik som jeg ser det.

       Møtelederen: Hallvard Bakke - også til oppfølging.

       Hallvard Bakke (A): Nå skal vi jo ikke oppheve passkontrollen, men vi skal oppheve passkontrollen for reisende fra land innenfor Schengen-området, i likhet med det systemet vi i dag har for reisende fra våre nordiske naboland. Jeg kunne tenke meg å spørre: Hvor ofte tar man narkotikaforbrytere eller andre kriminelle gjennom den type passkontroll av reisende fra andre Schengen-land som man til i dag har praktisert?

       Tom Brunsell: Jeg tror det er viktig her å være klar over at stikkprøver - og dette er jo Tollvesenets område først og fremst - har gitt flere påvisninger av narkotika. Men det som også er viktig å huske på, er at Tollvesenet ved sin grensekontroll har utviklet en profesjon som går på såkalte profilanalyser av reisende med tanke på narkotikasmugling. Det er altså ikke tilfeldig det Tollvesenet gjør når de kontrollerer personer som kommer inn til vårt land. Det faktum at man ikke skal kunne foreta passkontroller lenger, tror jeg ikke vil bety noe for mulighetene for å oppdage narkotika. Fremdeles vil varekontroll fra Tollvesenets side være hjemlet inn til Norge, og man vil også kunne foreta håndbagasjekontroll. Men i tillegg vil altså dette med - holdt jeg på å si - vitenskapen innen Tollvesenet med profilanalyser på reisende fremdeles være et godt virkemiddel for å søke å påvise narkotika.

       Møtelederen: Marit Arnstad - også til oppfølging.

       Marit Arnstad (Sp): Ja. Det er en oppfølging av det Bondevik var inne på når det gjaldt kompenserende tiltak - hva det egentlig er. Du svarte da ved å vise til muligheten for å lagre informasjon og utveksle informasjon - altså det såkalte SIS-registeret. Hvis en ser vekk fra SIS-registeret, fins det andre viktige kompenserende tiltak? Eller erdet slik at hvis en ser vekk fra SIS-registeret, er det ingen stor forskjell mellom det internasjonale samarbeidet en har i dag politiet imellom, og det en vil få innenfor Schengen?

       Tom Brunsell: SIS-registeret er jo selve grunnstenen i dette samarbeidet. Tar vi det bort, er det jo ikke så stor forskjell. Det er selve bruken av det nye registeret som vil være det fremste kompenserende tiltaket - hvis jeg har forstått spørsmålet riktig.

       Marit Arnstad (Sp): Betyr det at det er vanskelig å se andre viktige kompenserende tiltak enn det faktum at en etablerer SIS-registeret?

       Tom Brunsell: Nå har jo vi for vår del, og jeg - slik jeg sitter her - blitt pålagt å ta hånd om dette registeret. Jeg velger å få lov til å henholde meg til det ansvarsområdet vi har. Når det gjelder de kriminalpolitiske spørsmål utover SIS-registeret, vil jeg gjerne la andre svare på hva mer som ligger i begrepet kompenserende tiltak.

       Møtelederen: Kaci Kullmann Five får ordet både til oppfølging og nye spørsmål. Du gjør akkurat som du vil!

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg får kanskje først ta oppfølgingen på kompenserende tiltak.

       SIS-registeret er altså det grunnleggende - la meg legge til - virkemiddel i kompenserende tiltak, og jeg vil gjerne korrigeres hvis jeg oppfatter det galt. Jeg leser proposisjonen slik at dette registeret - dette virkemidlet - brukes til to sett kompenserende tiltak. Det ene er den felles yttergrensekontrollen som SIS-landene utøver på vegne av hverandre, og da kanskje med større nøyaktighet for en del land enn den de viste før Schengen. Jeg stiller i hvert fall det som et spørsmål. Og for det andre gir dette grunnlag for et supplerende kriminalpolitisk samarbeid mellom politiet i de ulike SIS-landene. Så jeg vil gjerne korrigeres hvis det er en gal oppfatning- at SIS-registeret er et virkemiddel som brukes til to ulike typer kompenserende tiltak?

       Tom Brunsell: Nei, jeg har ikke noe behov for å korrigere det. Hvorvidt man kaller det for et virkemiddel eller et tiltak, er for meg ett fett, men det er helt riktig at det er delvis et spørsmål om yttergrensekontroll på vegne av hverandre, og at det er delvis et spørsmål om utveksling av informasjon innad i Schengen-området som et samarbeidstiltak. Det synes å være en korrekt oppfatning.

       Kaci Kullmann Five (H): Da går jeg til hovedspørsmålet mitt.

       Det relaterer seg til hva slags type informasjon man i dag gir fra Kripos side overfor de land man utveksler opplysninger med, altså hvilke land utveksler man opplysninger med i dag, hvilken type informasjon er det da man gir, og hvilken måte gir man denne informasjonen på? Og som det siste: Hvilken kontroll er det i dag med denne informasjonen i forhold til personvernsiden i Norge? Det ble jo nevnt fra Brunsells side at man her baserer seg på personvernlover og skal sjekke legalitetskontroll osv. til det.

       Jeg vil føye til at jeg vil at han kommenterer hva som blir forskjellen på det opplegget som SIRENE åpner for oss - da er vi over fra SIS til de supplerende opplysningene gjennom det direkte SIRENE-samarbeidet - hva blir forskjellen på SIRENE-samarbeidet i forhold til dagens situasjon?

       Tom Brunsell: Kullmann Five har en tendens til å stille mange spørsmål på en gang. Jeg skal forsøke å sortere dem ut.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg får bare ordet en gang!

       Tom Brunsell: Hvilke land? Det er alle de 177 medlemslandene i Interpol vi - med vår tradisjon som Interpol-land - etter strafferegistreringslovens forskrifter har anledning til å utveksle politiinformasjon med. Dette er altså world-wide. La meg i parentes legge til at Europa i Interpol-sammenheng er blitt et stadig viktigere område. Det er ingen tvil om at Interpol har skjerpet seg veldig etter konkurransen fra både Europol og Schengen. Europa er et veldig viktig område, men vi har selvfølgelig hjemmel for å utveksle informasjon også med alle de andre Interpol-landene. Hvilken type informasjon? Vi kan i medhold av personregisterloven og forskrifter gitt av Justisdepartementet, midlertidige regler gitt i medhold av strafferegistreringsloven, gi rene persondata om etterspurte personer. Vi kan også gi opplysninger om det fins registrerte straffedommer på denne personen, og vi kan også gi fullstendige persondata på vedkommende. Vi gir i dag ikke det vi kan kalle følsom etterretningsinformasjon - altså ikke-verifisert informasjon som vi måtte ha registrert, gir vi ikke ut over landegrensene. Vi gir notoriske, faktiske opplysninger om vedkommendes personalia og eventuelt i hvilken grad vedkommende er domfelt eller straffet for noe forhold.

       Hvilken kontroll utøves? Vi har altså et regelverk å forholde oss til. Som jeg flere ganger har nevnt nå, er politiets arbeidsregistre underlagt personregistreringsloven, hvor Datatilsynet er øverste kontrollorgan, og vi er fullt åpne for Datatilsynets kontroll og påvirkning på vårt arbeid. Det tilligger også Kriminalpolitisentralen som norsk Interpol-kontor å utføre det jeg tidligere har snakket om - som kvalitetssikring og legalitetskontroll. Det betyr at denne type informasjon går via ledelsen når det etterspørres personopplysinger fra andre land, hvor vi da skal kontrollere at de er i henhold til regelverket.

       Det var et tredje spørsmål her, Kullmann Five, som jeg ikke fikk tak i.

       Kaci Kullmann Five (H): SIRENE - sammenligne SIRENE med dagens ...

       Tom Brunsell: Jeg tror det var et spørsmål før det, men ..

       Hva med SIRENE-kontoret? Vi ser altså for oss et nytt kontor ved Kriminalpolitisentralen, bemannet av kvalifiserte polititjenestemenn og oversettere. Det er jo slik at alle land i Schengen skal kunne legge inn informasjon på sitt språk, så vi må ha en kombinasjon av politipersonale, oversettere og administrativt personale. Og for oss blir det ikke stor forskjell fra dagens situasjon, hvor vi har personale som sitter og kommuniserer med utlandet og utveksler informasjon. SIRENE-kontorets oppgaver blir litt mer omfattende. I henhold til konvensjonen er det visse spilleregler som skal følges, visse prosedyrer som skal følges. Slik sett blir det forskjell, men rent materielt, politifaglig sett, ser jeg ikke for meg at det blir prinsipielle forskjeller i forhold til hva vi gjør i dag.

       Møtelederen: Då er det Marit Arnstad.

       Marit Arnstad (Sp): I innledningen din var du inne på utviklingen av internasjonal kriminalitet i 1990-årene og behovet for internasjonalt samarbeid. Du har også vært inne på forholdet mellom Interpol og Schengen - Schengen som et supplerende tiltak til Interpol etter din oppfatning. Det har jo også kommet antydninger fra Europol om at de ikke ville hatt noe imot at Norge ble medlem av Europol eller fikk en form for avtaletilknytning til Europol. Hvorledes ser Kripos på forholdet til Europol? Ser du noe behov for å knytte oss nærmere til det?

       Tom Brunsell: Jeg skal vokte meg vel for å besvare den politiske delen av dette spørsmålet. Men vi er jo som fagpersoner alltid interessert i å ha flest mulig samarbeidskanaler.

       Møtelederen: Anne Enger Lahnstein har også bedt om ordet.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Innledningsvis spurte Hallvard Bakke om dette med politimyndighet inn på annet lands territorium. Det ble bagatellisert. Jeg forstår at det ikke er noe nytt, og at det på en måte er en oppfølging av det som man har hatt mellom Norge, Sverige og Finland i mange år. Men ikke desto mindre er det vel sånn at i Sverige blir dette nye i Schengen-samarbeidet tolket som en overføring av myndighet, som da fordrer at man bruker grunnlovens krav i Sverige om kvalifisert flertall når det gjelder utøvelse av fremmed lands politimyndighet på svensk territorium. Er det noe som man fra norsk side stiller seg helt uforstående til? Er det ikke sånn at man må ha en prinsipiell holdning til om et lands territorium for så vidt kun er underlagt egen politimyndighet?

       I tillegg til det har jeg lyst til å spørre om dette med å bære våpen. Det er vel klart at der er det sånn at det enkelte land kan bestemme om fremmed politi skal kunne bære våpen. Så er det vel et unntak knyttet til nødverge - det vil jeg gjerne ha bekreftet. Jeg lurer også på hvordan man praktisk og faktisk ville ordne det hvis Norge f.eks. fordrer at fremmed politimyndighet i Norge ikke skal kunne bære våpen. Hva skjer da hvis man plutselig er i en situasjon hvor man krysser landegrensene i forsøk på å fakke en på fersken, som det heter?

       Tom Brunsell: Ja, også her var det flere spørsmål - jeg skal forsøke å ta dem.

       Det første synes jeg hadde veldig mange konstitusjonelle implikasjoner, og det faller vel litt utenfor mitt mandat å svare på det. Jeg konstaterer at konvensjonen gir adgang for medlemslandene til å krysse grenser. Vi har ikke gjort noen dype funderinger på hvorvidt det er i strid med norsk konstitusjon eller ikke, men det vil vel sikkert andre kunne svare på.

       Det er riktig at andre lands politimyndigheter ved varsel til Norge skal kunne få anmode om å medbringe tjenestevåpen. Det er altså slik at Norge og Storbritannia vel er alene i dag - i hvert fall i Europa - om å være ubevæpnet. For oss er det fremmed at man har våpen i operativ tjeneste, og det vil bli et policyspørsmål tror jeg - som Justisdepartementet sikkert vil svare på - hva vi bør respondere på sånne henvendelser omå bære tjenestevåpen. Jeg ser for meg at det må utvikles retningslinjer for i hvilken grad utenlandske kolleger skal kunne ta med seg våpen til Norge. Jeg ser det som åpenbart ikke kurant at det skal kunne finne sted.

       Når det gjelder nødvergesituasjon - hvis jeg har forstått spørsmålet riktig: Dersom en utenlandsk polititjenestemann ved samtykke fra norske myndigheter har fått anledning til å bringe våpen med, og det oppstår en såkalt nødvergesituasjon, vil det kunne tenkes at det våpenet kan benyttes, og det må vurderes i forhold til norske straffebestemmelser om det var en nødvergesituasjon eller ikke.

       Møtelederen: Da er det Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): Jeg vil gjerne spørre om hvorledes dette med våpen håndheves i dag. Det er jo et faktum at svenske polititjenestemenn bærer våpen - det er bare i Norge og England man ikke gjør det - og vi har altså i dag en samarbeidsavtale med Sverige om forfølgelse på ferske spor. Er det da slik at svenske politifolk stopper bilen på grensen og graver ned våpnene, legger dem igjen i tollen eller finner en annen praktisk løsning på å kvitte seg med våpnene før de krysser grensen, eller har man i dag ikke noe system utviklet for dette?

       Tom Brunsell: I praksis kjenner jo svenske kolleger utmerket godt til de norske reglene, som er forskjellige fra de svenske. Selv om våpnene sikkert oppbevares i tjenestebilen hvis de medbringes over grensen, har det meg bekjent aldri forekommet at de har vært tatt frem, enn si brukt av svenske polititjenestemenn. Det er også helt i strid med norsk praksis å bruke våpen i ordinær operativ tjeneste.

       Kaci Kullmann Five (H): Men la oss ta en tenkt situasjon: Hvis en svensk tjenestemann med dagens regelverk kom i en nødvergesituasjon, hva ville situasjonen da være? Ville det da vurderes etter norsk rett og nødvergeregler, slik det tidligere ble beskrevet?

       Tom Brunsell: Ja, som jeg svarte på spørsmålet til Lahnstein, vil jeg vurdere det slik at dersom en svensk polititjenestemann i en akutt situasjon hadde tilgang på et tjenestevåpen, og det oppstod en situasjon med fare for liv og helse og vedkommende valgte å bruke våpenet og løsne skudd, ville det altså i utgangspunktet være gjenstand for etterforskning. Det er helt åpenbart at denne svenske politimannens handling på norsk jord måtte etterforskes av kompetente norske myndigheter som et mulig straffbart forhold, hvor spørsmålet om nødverge måtte undergis helt alminnelig vurdering.

       Kaci Kullmann Five (H): Og den situasjonen vil bli den samme innenfor Schengen?

       Tom Brunsell: Så vidt jeg kan forstå, ja.

       Møtelederen: Hallvard Bakke til oppfølging på det.

       Hallvard Bakke (A): En av dine kolleger ved Oslo politikammer, avdelingssjef Jon Kvikne, har sagt at han er imot inngåelse av Schengen-avtalen fordi han ikke ønsker tyske politipatruljer oppover Østerdalen, som han sa. Er det etter din oppfatning slik at samarbeidsavtalen med Schengen åpner for tyske politipatruljer oppover Østerdalen?

       Tom Brunsell: Det kommer litt an på hva man legger i « tyske politipatruljer oppover Østerdalen ». Det høres unektelig slik ut at man fra tysk side kunne finne det opportunt å avpatruljere Østerdalen. Men alle vil jovite at det er helt uaktuelt. Så hva Kvikne har ment med uttrykket, er jeg litt usikker på. Men reglene i konvensjonen er altså slik at i et gitt tilfelle kunne tysk politi ved først å henvende seg til norske politimyndigheter, be om tillatelse til i samvirke med norsk politi å være med for å observere en person eller flere personer som de av etterforskningsmessige grunner i Tyskland måtte finne ønskelig å kunne foreta observasjon av. Hvis vi bringer det ned på en realistisk hverdag, vil vel avpatruljering falle noe unaturlig ut.

       Hallvard Bakke (A): Og den muligheten er nøyaktig den samme mulighet som man har i dag, og av og til praktiserer i dag?

       Tom Brunsell: Det som er forskjellen, er at vi, som vi tidligere har vært inne på, stort sett har forholdt oss til svenske og finske myndigheter. Jeg må personlig få lov å legge til at jeg vanskelig kan se at det vil bli særlig mange tilfeller hvor andre enn svenske og finske vil krysse den norske grensen. Vi har altså i liten grad hatt besøk operativt av utenlandsk politi i Norge. Det kan altså komme til å skje, men det vil jo skje i nært samvirke med norske politimyndigheter. Det er jo selvfølgelig slik at alle utenlandske, ikke minst på kontinentet, vil ta behørig kontakt med norsk politi. Og dette vil, slik jeg ser det, bli en operasjon ledet av og under norsk jurisdiksjon, men hvor utenlandsk politi får anledning til å være til stede ut fra sine egne særlige ønsker.

       Møtelederen: Da var det Marit Arnstad til slutt, tror jeg.

       Marit Arnstad (Sp): Ikke til oppfølging. Men av respekt for noen som ikke er her og har mulighet til å forsvare seg, må jeg si at Kviknes kritikk mot Schengen vel går litt bredere enn akkurat det Hallvard Bakke sa her.

       Jeg har to spørsmål, to korte. Det ene gjelder forholdet mellom Kripos og Datatilsynet. Har de begynt å inngå noe samarbeid omkring den kontrollfunksjonen som Datatilsynet skal ha når det gjelder SIS-registeret, har de hatt noen samtaler omkring det?

       Det andre spørsmålet er: Vet du om Datatilsynet vil få noen kontrollfunksjon i forhold til den utvekslingen av tilleggsopplysninger gjennom SIRENE-kontorene som det er lagt opp til gjennom Schengen?

       Tom Brunsell: Spørsmål 1 om formalisert samarbeid og kontakt så langt mellom Datatilsynet og Kriminalpolitisentralen: Vi er ikke kommet dit i dag. Regelverket er altså slik at vi er underlagt Datatilsynets kontroll i dag, men vi har ikke hatt noen spesiell kontakt med dem opp imot det eventuelt forestående arbeidet med kontroll av SIS.

       Spørsmål 2: Jeg vil, og jeg må bruke uttrykket « anta », for jeg er ikke helt sikker, at Datatilsynets mandat også omfatter den type opplysninger som spørsmålet innebærer.

       Møtelederen: Da er det Kaci Kullmann Five.

       Kaci Kullmann Five (H): I høringene på mandag tror jeg det var Thomas Mathiesen som betegnet Interpol som en « postkasse » for informasjon, mens han beskrev SIS-systemet som noe helt annet. Jeg vil gjerne ha din kommentar på det - hvilken forskjell du ser på dette, bortsett fra effektiviteten selvfølgelig, som man da til en viss grad også var innom på mandag.

       Tom Brunsell: Ja, det er mange som har hatt mye morsomt å si om Interpol, og Interpol er så mangt. Det er i en forstand en kommunikasjonskanal. Det er en måte å samarbeide på. Det er et etablert system for utveksling av informasjon. I den forbindelse sender man altså og mottar informasjon fra hverandre, og jeg skjønner da at det kan falle nært å kalle det for en « postkasse ». Mye av begrunnelsen for det er jo at det ikke hviler på noen forpliktende konvensjon. Det er en organisasjon man er medlem av, og som man kan bruke eller la være å bruke. Det er vel dette uforpliktende preget som har ført til bruken av ordet « postkasse ». Men Interpol har, som sagt, i løpet av de siste årene i stor grad utviklet seg til å bli et effektivt - i mange sammenhenger - virkemiddel for kontakt og kommunikasjon. Så jeg er ikke med på den litt ironiske bruken av uttrykket « postkasse » om Interpol. Forskjellen til SIS og Schengen blir, som vi flere ganger har nevnt, at vi her står overfor et forpliktende samarbeid, basert på en konvensjon hvor man i Schengen-sammenheng må respondere mye raskere og være mer up to date med responsen.

       Møtelederen: Mange takk. Da er det Kirsti Kolle Grøndahl.

       Kirsti Kolle Grøndahl (A): Bare en liten oppfølging på det siste. Men i praksis er det altså slik at Interpol-samarbeidet kunne ha fungert på samme måte som SIRENE-samarbeidet?

       Tom Brunsell: I den forstand ja, at det hadde vært ønskelig at man ved flere anledninger hadde fått hurtigere svar fra enkelte medlemsland.

       Kirsti Kolle Grøndahl (A): Så SIRENE-samarbeidet er sånn sett ikke noe farligere enn Interpol-samarbeidet?

       Tom Brunsell: Nei, det er min bestemte oppfatning.

       Møtelederen: Mange takk.

       Da skal vi også takke politiinspektør Tom Brunsell for at han ville kome hit og utsetje oss for det problemet det alltid er å lære noko nytt. Det er det som er grunnen til desse høyringane. Tusen takk for at du ville kome hit og medverke ved denne høyringa.

Høringen avbrutt kl. 13.00.

-----

       Høringen ble gjenopptatt kl. 13.10

Høring med justisminister Gerd-Liv Valla,
ledsaget av:
Ekspedisjonssjef Berit Fosheim, ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer, politiinspektør Odd B Malme fra Oslo politikammer og avdelingsdirektør Jens Eikaas fra UD.

       Møteleder: Opplegget er, slik vi har praktisert det tidlegare i dag, ei innleiing på inntil 20 minuttar frå statsråden, deretter spørsmål frå komiteen.

       Dette går føre seg på eit uformelt og avslappa vis, i og med at vi har sett oss så sosialt til alle saman - og med det gir eg ordet til statsråden.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Takk, leder. Jeg vil starte med å takke for invitasjonen til denne åpne høringen om Norges samarbeidsavtale med Schengen-landene. Jeg tror det har vært svært nyttig for den videre behandling at Stortinget har fått synspunkter fra personer og representanter for forskjellige etater for å få ulike sider ved avtalen og konsekvenser av denne belyst.

       Jeg har innledningsvis lyst til å si litt om hvorfor Regjeringen vil slutte seg til Schengen-samarbeidet, selv om det er redegjort for i proposisjonen. Jeg vil trekke fram det som etter mitt syn er det viktigste.

       For det første sikrer vi de nordiske pass- og reisefrihetsområdene, så blir vi en del av et større reisefrihetsområde i Europa, og, det som fra mitt ståsted er det viktigste: Vi bedrer mulighetene for å bekjempe internasjonal kriminalitet gjennom et tettere politisamarbeid i Europa.

       Hva innebærer så samarbeidsavtalen egentlig for Norge?

       Schengen-samarbeidet er mellomstatlig og bygger på vanlige folkerettslige prinsipp som vi kjenner fra andre sammenhenger. Schengen-samarbeidet er i første rekke et praktisk og pragmatisk samarbeid på et avgrenset område. Schengen-samarbeidet har ingen egne institusjoner knyttet til seg. Samarbeidet har ikke overnasjonale trekk, hvilket betyr at det i Schengen ikke kan treffes vedtak som får direkte rettsvirkninger i det enkelte land før det er gjort til en del av nasjonal rett. Schengen-samarbeidet reguleres av Schengen-konvensjonen som gir rammen, mens norsk rett alltid vil ligge til grunn for vår deltakelse i samarbeidet. Og, viktig: Vi må være klar over at samarbeidet i praksis bare har fungert i litt over to år og er under stadig utvikling - og mye kan gjøres.

       Vi bestemmer på selvstendig grunnlag om vi kan akseptere et vedtak som er gjort i Schengen, og vi må gjøre det til en del av norsk lov på vanlig måte før det blir bindende for borgerne.

       Dette er også bakgrunnen for at det etter Regjeringens mening er tilstrekkelig med et samtykke etter Grunnlovens § 26 for at avtalen kan gjøres bindende. Regjeringen er blitt kritisert for at det ikke er gitt en mer omfattende drøftelse i proposisjonen. Grunnen til det er at Regjeringen ikke fant det spørsmålet særlig tvilsomt. Jeg går ikke nærmere inn på det spørsmålet i innledningen - det ble jo grundig behandlet i høringen 5. mai.

       Når jeg viser til at Norge må ta stilling til et vedtak som Schengen har truffet, kan det virke som om noen oppfatter det som at vi passivt må akseptere det. Slik er ikke realiteten. Realiteten er at Norge og Island får anledning tilå delta på absolutt alle møter i alle Schengen-fora med tale- og forslagsrett. Og de erfaringene vi har som observatører fra vi kom med 1. mai 1996, viser at vi blir hørt på lik linje med andre land. Det blir ikke gjort forskjell på om et land er observatør eller har samarbeidsavtale. I den forbindelse vil jeg også vise til at fem nordiske land i et samarbeid som omfatter 15 land, vil kunne få betydelige påvirkningsmuligheter.

       De nordiske statsministrene kom på sitt møte i Reykjavik fram til at en felles nordisk tilnærming til Schengen-samarbeidet var den beste måten å sikre en videreføring av den nordiske passunionen på. I og med karakteren på samarbeidet, der endringer i konvensjonen eller andre beslutninger må fattes ved enstemmighet, er de nordiske land bundet sammen i det jeg vil kalle et skjebnefellesskap rundt passfriheten, som vi alle er opptatt av å beholde. Jeg kan vanskelig se for meg at de andre nordiske land, som blir medlemmer med stemmerett i Schengen, vil kunne fatte vedtak som vil stride mot viktige norske interesser. Ved et bortfall av den nordiske passfriheten måtte Sverige innføre full grensekontroll langs hele Kjølen, noe som virker rimelig utenkelig.

       Grunntanken bak både det nordiske samarbeidet og Schengen var et ønske om friere bevegelse for innbyggerne innen området. Det skulle bli lettere for næringsdrivende, turister og andre besøkende å reise mellom landene. Dette har vi vent oss til i Norden som en positiv ordning mellom gode naboer.

       Jeg tror at det kanskje er det aspektet ved Schengen-samarbeidet som rent umiddelbart vil merkes best når samarbeidet trer i kraft. De som reiser, vil da slippe passkøer og oppleve det nesten som å reise innenlands. Hvis vi ikke slutter oss til samarbeidet, kan virkningen kanskje bli noe sterkere ved at det må innføres full passkontroll på grensen til Sverige, dersom Sverige går inn. Å vise pass oppleves kanskje ikke i seg selv som en så stor belastning, men det kan lett oppstå lange køer ved stor trafikk, noe det kan bli mange steder over den norsk-svenske grensen.

       Så til kriminalitetsbekjempelse og politisamarbeid. Utviklingen av organisert internasjonal kriminalitet i de senere år - slik Kripos har redegjort for tidligere i dag - innebærer utvilsomt et behov for tettere politisamarbeid enn det vi har i dag. Vi trenger nye metoder, og vi trenger andre måter å samarbeide på for å bekjempe tiltagende og grenseoverskridende kriminalitet og for å trygge alminnelige folks hverdag. Norge deltar i flere fora for internasjonalt politisamarbeid, men etter mitt syn representerer politisamarbeidet i Schengen et meget verdifullt supplement. Det gjelder bl.a. fordi det foregår på flere plan, fra det politiske nivået i Eksekutivkomiteen, der rammene legges, til praktisk politisamarbeid over grensene.

       Schengen innebærer også oppfølging i form av enklere utleveringsrutiner og raskere rettsanmodninger. Det hjelper lite om politiet samarbeider godt, hvis ikke oppfølgingen er effektiv, noe Schengen vil kunne bidra til.

       Så litt nærmere om politisamarbeidet i Schengen, selv om det har vært drøftet tidligere i dag. En mulighet som er ny i Schengen-samarbeidet, men kjent i praksis i Norden, er jo muligheten for å forfølge en forbryter « på ferske spor » over landegrensen til nabolandet. I kriminalitetsbekjempelsen ville det være meningsløst om politiet i slike tilfeller bare måtte stå på grensen og se langt etter en forbryter. Men det er også et selvsagt krav at politiet i nabolandet blir varslet straks og kan komme til og ta over. Og for vår del - det tror jeg er viktig å få fram - vil jo slik forfølgelse være aktuell bare i forhold til Sverige og Finland. Og merk, det er en praksis som vi allerede i dag har. Forskjellen i og med Schengen vil bli at dette blir regulert i bilaterale avtaler mellom Norge og Finland og mellom Norge og Sverige. Schengen-konvensjonen regulerer også muligheten til å foreta observasjon eller spaning inn i et annet land, og det har vært et tema som har vært mye oppe nå. Jeg har lyst til å peke på at her er det sterke begrensninger; det forutsettes at tillatelse innhentes på forhånd og at nasjonale myndigheter varsles så fort som mulig. Hvis det ikke lar seg gjøre, må spaningen avsluttes så snart som mulig og senest etter fem timer. Den muligheten er ikke knyttet til landegrensene og kan derfor foregå om bord i båt, ferge eller fly. I praksis vil det da være god tid til å varsle norsk politi og avtale gjennomføring av spaningsopplegget i samarbeid med norsk politi. Slik spaning er særlig aktuell i narkotikasaker.

       Det har vært sagt mye om Schengen-informasjonssystemet, SIS, i den offentlige debatten. Det har jo av og til vært framstilt som om alle og enhver av oss skulle legges inn i det systemet. Men hva er realitetene?

       Dette er et system som bygger på detaljerte regler om hvilke opplysninger som kan legges inn, og for hvilke formål. Dette er i første rekke et system som skal sikre rask utveksling av informasjon om personer som har begått kriminelle handlinger, om personer som er utvist og av den grunn er uønsket i Schengen-landene, eller om personer som er savnet. Det finnes også filer for vitner og objekter, altså kjøretøyer og den type ting. Det er viktig å få fram at det alltid er en forutsetning at lovgivningen i det land som legger inn opplysningene, er fulgt. Det betyr at konvensjonen aldri gir plikt til å legge inn opplysninger, men gir en mulighet - i vårt tilfelle dersom norske regler tillater det og norske myndigheter ønsker det.

       SIS-arbeidet skal organiseres slik at det i hvert land skal utpekes en nasjonal enhet med ansvar for drift av systemet, nemlig SIRENE-kontoret. I Norge vil det, som kjent, bli lagt til Kripos. Videre skal det autoriseres brukere, som vil være myndigheter med ansvar for grensekontroll, politi- og tollmyndigheter samt utlendingsmyndigheter. Brukerne skal bare ha tilgang til de opplysninger de har tjenestlig behov for, og søking skal skje på navn. Det er altså ikke slik at polititjenestemenn kan surfe på SIS, slik andre surfer på Internett. Jeg viser også til at det i konvensjonen er regler både om sletting og innsyn.

       I Norge arbeider vi nå med sikte på å legge forholdene til rette for en nasjonal tilpasning av SIS, og vi har i proposisjonen varslet en lov om dette. Det er derfor for tidlig å kunne gi detaljerte opplysninger om selve opplegget og loven. I dette arbeidet deltar berørte etater. I tillegg er Datatilsynet invitert til å være med i arbeidet, og jeg er glad for at de er villig til det.

       Kampen mot narkotika står sentralt i Schengen, og det er derfor etablert en egen arbeidsgruppe som arbeider med narkotikakriminalitet. Arbeidet er praktisk lagt opp, f.eks. har man laget en håndbok med oversikt over Schengen-landenes lovgivning på narkotikabekjempelse.

       Narkotikaspørsmål har vært framme, og vi blir ofte spurt om det kan dokumenteres noe om utviklingen av narkotikaforbrytelsenes omfang etter at Schengen trådte i kraft. Jeg tror jeg må si at det er en tilnærmet umulig oppgave, for det dreier seg om et område der mørketallene er enorme - « ofrene » anmelder jo aldri. Derfor vil f.eks. økte beslag ikke nødvendigvis bety at denne kriminaliteten er økt, men vil heller være et resultat av økt innsats fra politi og tollvesen.

       Her er for øvrig Norge og Island i en særstilling. Siden vi ikke er med i EUs tollunion, vil tollkontrollen bestå. Det vil altså fortsatt være tollkontroll på våre grenser på det nivå norske myndigheter til enhver ønsker. Passkontrollen faller bort ved Schengen-samarbeidet, men det er ikke i passene narkotikaen er gjemt. Det er ikke ved å sitte i passboksene politiet kan bekjempe narkotikakriminalitet. Det er først og fremst ved spaning, gjennom tips og ved tollkontroll at narkotikasmuglere tas. Jeg hørte Kripos nevnte her i stad at man laget profiler, og at det var nyttig.

       Så til noen andre områder i avtalen. Den omfatter jo flere områder, f.eks. grensekontroll og visumspørsmål. Den omfatter også enkelte spørsmål knyttet opp til behandlingen av asylsøknader, men altså ikke selve reglene for hvem som kan gis asyl eller oppholdstillatelse i Norge. Det vil som i dag skje på grunnlag av norsk rett. Det er utførlig belyst tidligere i dag, så jeg skal derfor ikke gå inn på det nå. Men det som etter mitt syn vil stå fast, er at vi ikke trenger å følge andre lands asyl- og flyktningpolitikk i forbindelse med Schengen-avtalen.

       I sum mener jeg at samarbeidsavtalen er god og tjener Norges interesser, men som alle andre saker av betydning fører også den med seg noen viktige utfordringer som vi må se nærmere på. Jeg kjenner ikke en eneste sak som ikke har flere sider. I Schengen-tilfellet mener jeg at de utfordringene vi først og fremst står overfor, er selvfølgelig IGC-prosessen og den eventuelle integreringen av Schengen i EU, som vi må ta dersom det spørsmålet kommer. Så er det det som vi jobber med kontinuerlig: åpenhet og informasjon til publikum, forholdet til offentlighetsloven, rettssikkerhet og personvern og informasjons- og konsultasjonsrutiner i forhold til Stortinget.

       IGC-forhandlingene, eller EUs traktatforhandlinger, er nå inne i sin avsluttende fase og ventes sluttført i slutten av juni. Det er vel kjent at flere land ivrer for en sterkere integrasjon av Schengen i EU. Vi vet ikke hva utfallet av drøftelsene blir, og hvilke deler av samarbeidet og på hvilken måte en integrasjon tenkes gjennomført. Også tidsaspektet er usikkert - men det er lite sannsynlig at det legges opp til konkrete endringer med det første. På denne bakgrunn er det Regjeringens syn at vi nå må forholde oss til den situasjonen som foreligger i dag. Hvis det inntrer vesentlige endringer, vil vi forholde oss til det gjennom eventuelle nye forhandlinger, og da vil selvsagt Stortinget bli brakt inn i bildet.

       Rettssikkerhet og personvern er verdier jeg er svært opptatt av, og jeg er tilfreds med at disse verdiene avspeiles i det regelverk Schengen-landene har forpliktet seg til å følge. Utfordringen her ligger antakelig ikke først og fremst i regelverket, men i å sikre at praktiseringen er god nok. Dette er spesielt viktig når det gjelder personvernreglene som er gitt i tilknytning til SIS. Dette er jo et register som vil omfatte en stor mengde personopplysninger, det er helt klart.

       Som Datatilsynets leder pekte på under høringen 5. mai, er det en stor oppgave å føre kontroll med alle meldinger som legges inn i og tas ut av SIS. Kontrolloppgavene hviler først og fremst på det enkelte land. Regjeringen er i den forbindelse opptatt av at Datatilsynet blir satt best mulig i stand til å utføre sine kontrolloppgaver i forhold til det nasjonale SIS-registeret. Vi vil også arbeide aktivt for at det sentrale kontrollorganet for SIS får så gode arbeidsvilkår som mulig.

       Når det gjelder åpenhet og informasjon til publikum, er Norge - som andre, kanskje spesielt nordiske land - opptatt av åpenhet. Schengen-regelverket behandler i liten grad slike spørsmål. Vi må også erkjenne at ikke alle land i samarbeidet er like opptatt av slike spørsmål som vi er i Norden. Det er derfor en viktig utfordring for oss å søke å påvirke til større offentlighet i samarbeidet. Det kan skje ved uformelle kontakter og ved konkrete forslag. Og jeg minner igjen om at i et samarbeid som består av 15 land, er ikke fem land noen ubetydelig gruppe.

       Et annet viktig aspekt er vår egen praktisering av offentlighetsloven. Jeg er opptatt av at vi praktiserer loven på en korrekt måte, og at vi lar offentligheten få innsyn i dokumenter som vedrører Schengen, i så stor grad som overhodet mulig. Spørsmålet om offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 om forholdet til fremmede makter står sentralt i denne sammenheng. Som kjent vil Regjeringen senere legge fram en stortingsmelding om offentlighetsprinsippet, ogStortinget vil i den forbindelse få anledning til å drøfte denne bestemmelsen nærmere.

       Når det gjelder forholdet til Stortinget, er det selvsagt ingen begrensninger på hvilke opplysninger som kan gis om dette. Informasjon ut til offentligheten og informasjon til Stortinget er selvsagt ikke automatisk det samme.

       Stortinget vil i utgangspunktet bli orientert ved spørsmål om lovendringer, budsjett og på andre måter - i tråd med vår konstitusjon. Jeg regner med at Stortinget også nærmere vil vurdere behovet for på hvilken måte man ønsker å bli holdt orientert om Schengen-samarbeidet, hvilke organer som vil være aktuelle i slike sammenhenger, osv.

       Så er det et kjernespørsmål, som jeg fikk av pressen her innledningsvis før dette begynte: Hvorfor bør proposisjonen behandles nå? Det er noen som hevder at behandlingen av proposisjonen bør utsettes. Det er bl.a. vist til IGC-prosessen og til at grunnlovsspørsmålet er for dårlig utredet.

       Etter mitt syn er saken nå godt belyst, noe også disse høringene i Stortinget har bidratt til. Det burde derfor ikke være noen grunn til å utsette behandlingen på det grunnlaget. Som kjent brukes høstsesjonen først og fremst til budsjettbehandling, og sannsynligheten for at en behandling ikke kan skje før våren 1998, er derfor stor. Det vil etter mitt syn kunne forsinke de praktiske tilrettelegginger som må til for at dette skal kunne tre i kraft.

       Regjeringen la fram sin proposisjon for stortinget 21. mars i år. Stortinget har fått seg forelagt det samlede Schengen-regelverk. Fra utenrikskomiteen har jeg fått, og har besvart, ikke mindre enn 250 skriftlige spørsmål. Jeg håper at Stortinget gjennom det har fått godt materiale og de opplysninger som er vanlig ved behandling av slike saker i Stortinget, i tillegg til den høringen som har vært.

       Men jeg stiller her etter komiteens ønske sammen med sentrale medarbeidere i Schengen-saken som har jobbet med dette spørsmålet lenge, for å gi eventuelle tilleggsopplysninger og vurderinger.

       Møtelederen: Tusen takk. Det er ikkje grenser for kva Stortinget lurer på. Før vi går laus på spørsmål: Vi er ikkje her for å ha pause, så vi tek sikte på kanskje å kjøre dette i eitt, men dersom vi ser at det dreg ut med spørsmål, kan vi ta ein kort pause halvvegs, særleg av omsyn til statsråden, Thoresen og Arnstad. Det ser vi an når vi kjem så langt.

       Først var det Hallvard Bakke.

       Hallvard Bakke (A): Du nevnte at i den høringen vi hadde på mandag, var forholdet til Grunnloven fremme ganske sentralt, og selv om det vel bare var professor Eskeland som mente at vi her står overfor et overnasjonalt samarbeid som gjør at man ikke kan godkjenne avtalen i samsvar med Grunnlovens § 26, sa også de som er enig med Regjeringen i konklusjonen, at de mente at man hadde behandlet grunnlovsspørsmålene for dårlig i proposisjonen. Nå sa du her at det var fordi dere syntes at det var utvilsomt. Men det er vel slik at for å komme fram til konklusjonen om at noe er utvilsomt, må man ha foretatt en grundig vurdering? I Sverige har man jo hatt en slikgrundig vurdering. Der er man enig i at dette ikke er et overnasjonalt samarbeid, men fordi man har denne muligheten til forfølgelse over grensene, har man ansett det slik at man må ha ¾ flertall for å kunne godkjenne avtalen.

       Jeg lurte på om du eller noen av dine medarbeidere kunne gå litt inn på hvorfor dere er så sikre i den konklusjonen som dere har trukket, og hvorfor dere har kommet til et annet resultat enn man har gjort i Sverige?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Ja, nå har jeg bare et grunnfag i offentlig rett, med statsrett, men jeg har med meg en tidligere professor og ekspedisjonssjefen i lovavdelingen. Og siden jeg antar at formålet med denne høringen erå få ting grundigst mulig belyst, skal jeg gi ordet til Inge Lorange Backer. Jeg vil bare først si noe: Det er klart det kan diskuteres. Jeg ser at man har etterlyst litt mer pro et contra i det som står om dette. Det vil bestandig være en vurderingssak. Samtidig er det sånn at de som er eksperter på et fagfelt, gjerne vil ha en bredest mulig drøfting. Men jeg merket meg jo at de var enige i Regjeringens konklusjon, stort sett, og det er for meg det viktige. Så skal jeg ta med meg det som er kommet om at dette kunne ha vært gjort på et noe bredere grunnlag.

       Når det så gjelder Danmark og Sverige, har jeg forstått det sånn at man heller ikke der har brukt veldig mye plass på grunnlovsspørsmålene, men det er for så vidt ikke, syns jeg, så vesentlig. Det vesentlige er: Har Stortinget et godt nok grunnlag nå for å gjøre denne vurderingen? Og da synes jeg Lorange Backer kan få utdype det.

       Inge Lorange Backer: Takk. Det som er uttalt i proposisjonen, St.prp. nr. 42, må også ses på bakgrunn av hva Regjeringen uttalte i forbindelse med EØS-avtalen i St.prp. nr. 100 (1991-1992). Der finner man en nokså utførlig gjennomgåelse av de mer generelle spørsmålene knyttet til bruken av Grunnlovens § 26 og § 93, og de prinsipielle synspunktene som er lagt ned der, har man for så vidt bygd videre på ved vurderingen i forhold til Schengen-samarbeidet. Der er det gitt uttrykk for bl.a. at en bestemmelse som § 93 ikke vil få anvendelse - da underforstått at saken vil bli behandlet som en vanlig traktatsak etter § 26, selv om den internasjonale organisasjonen som det er tale om, kan binde Norge gjennom flertallsvedtak der Norge har stemt imot vedtaket, eller Norge ikke har hatt anledning til å deltai avstemningen, forutsatt at vedtaket ikke har en direkte virkning i intern rett. Så det blir da et nøkkelspørsmål om de bestemmelsene som Schengen-konvensjonen inneholder, har direkte virkning for borgerne i Norge. Og der er det jo på den ene siden slik at Schengen-konvensjonen har regler som angår enkeltpersoner, men det er ikke nok til at den har direkte virkning som norsk rett. Man må skille mellom innholdet av de folkerettslige reglene og den virkning som de har. Det er da på det rene at konvensjonen bare medfører folkerettslige forpliktelser. Det alminnelige utgangspunktet er at en folkerettslig avtale bare har folkerettslig virkning hvis det ikke er spesielle holdepunkter for noe annet. Det er også kommet klart til uttrykk i det danske lovforslaget i tilknytning til Schengen-konvensjonen som ble lagt frem av den danske justisminister 10. april, at dette ikke er en avtale som innebærer noen overnasjonal myndighet med direkte virkninger for det enkelte land som er tilsluttet. Det samme er sagt i den svenske departementspromemoria, som nå er sendt på høring. Og dermed, siden det bare er tale om folkerettslige forpliktelser, er den fra Regjeringens side lagt frem for Stortinget som en ordinær traktatsak i samsvar med Grunnlovens § 26.

       Jeg bør kanskje utdype dette litt, men det beror på hva statsråden ønsker, og hva komiteens leder vil gi anledning til.

       Møtelederen: Det var Bakke som reiste spørsmålet.

       Hallvard Bakke (A): Jeg synes det var utdypende nok. Jeg oppfatter det da slik at det er helt på det rene at enhver beslutning som blir gjort i Schengen-organer før den eventuelt skal få virkning for personer i Norge, må være gjenstand for et eget vedtak i vårt land av de kompetente organer i lovsaker i Stortinget.

       Inge Lorange Backer: Svaret er ja.

       Hallvard Bakke (A): Under høringen på mandag sa også professor Eskeland at etter hans oppfatning har ikke Regjeringen mulighet, iallfall ikke lovlig mulighet, til å ratifisere avtalen med Schengen før Stortinget har gjort alle nødvendige lovvedtak. Det mener han går helt klart fram av Grunnloven. Er det slik at dere, når dere nå har tenkt å ratifisere denne avtalen relativt raskt etter at Stortinget eventuelt har gitt sin godkjennelse, da gjør noe i strid med Grunnloven?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Vi mener at Stortinget kan gi sitt samtykke, Regjeringen kan ratifisere konvensjonen. Men før konvensjonen trer i kraft, må nødvendige lovendringer være gjort. Sånn oppfatter vi dette.

       Hallvard Bakke (A): Georg Apenes, direktøren for Datatilsynet, mente - hvis vi har oppfattet ham riktig - at det kontrollorganet som man har opprettet i Schengen for å kontrollere at SIS-systemet blir brukt i samsvar med regelverket, fungerer svært dårlig i dag. Og mitt spørsmål er: Er departementet enig med Apenes i at dette fungerer svært dårlig? Og i tilfelle: Hva har man tenkt å gjøre med det, hvis Norge skulle tilslutte seg systemet?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg vil bare igjen minne om at dette er et rimelig nytt samarbeid. Det er litt ulike synspunkter i de forskjellige land på hvor godt eller hvor dårlig dette kontrollorganet fungerer. Jeg tror vel, etter det jeg har sett om dette, at det kanskje er de nasjonale kontrollorganene som blir de viktigste. Jeg så bl.a. at Apenes etterlyste noen sanksjonsmuligheter fra dette felles organet. Men da nærmer vi oss vel noe som går på overnasjonalitet, og det vet jeg ikke om er hensiktsmessig her. Fra norsk side vil vi gå inn og se på dette som Apenes brakte fram. De bør jo i hvert fall ha et telefonnummer, etter mitt syn. Men jeg tror, som sagt, at å styrke de nasjonale datatilsynene blir viktig, og at man må gi noen sanksjonsmuligheter på nasjonalt nivå. Hvordan det skal gjøres, ser jeg for meg at vi nå må ha en vurdering av, og at det kommer sammen med denne loven om SIS, som er bebudet i proposisjonen.

       Hallvard Bakke (A): Nå er det jo slik at det er vi som bestemmer eller har herredømme over vår egen nasjonale kontroll, men vi har ikke noe herredømme over eller mulighet til å influere på andre lands nasjonale kontroll. Det er hevdet i debatten at selv om vi vil ha en streng oppfølging av regelverket når det gjelder å innføre mennesker i SIS-systemet, vet vi ikke hvordan disse opplysningene blir brukt av andre land - og de kan bli misbrukt, i strid med avtalen. Og hvis ikke det sentrale kontrollorganet fungerer, har man ikke noen mulighet til å etterprøve det. Så av den grunn er vel dette sentrale kontrollorganet nokså viktig?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Ja da, det er viktig, og det var ikke et forsøk fra meg på å si at det ikke var det. Men jeg sa at de nasjonale kontrollorganene blir veldig sentrale, og at jeg kanskje ser dette med sanksjonsmuligheter for meg som et mer problematisk felt enn det som ble diskutert her på mandag.

       Jeg har oppfattet det slik som du sier, at det er litt ulike synspunkter i de ulike land på dette, men at Norden i hvert fall ønsker å styrke dette organet. Og da er det vel den måten vi må jobbe på her òg: Punkt 1: Vi ser det som viktig. Punkt 2: Vi går inn for å styrke det. Men akkurat hvordan det konkret skal gjøres når det gjelder JSA, kan ikke jeg gi noen oppskrift på her i dag. Jeg vet ikke om noen av mine medarbeidere her har lyst til å supplere meg på det?

       Møtelederen: Berit Fosheim - ver så god!

       Berit Fosheim: Ja takk. Den norske deltakelsen har altså bare vært i to møter. Men det jeg kan bekrefte, er at det er flere land enn de i Norden som er opptatt av dette å gi JSA gode kår. Og det er noe vi har oppe ofte på møter i sentralgruppen - hvordan de skal få best mulig arbeidsvilkår.

       Ellers er det jo viktig når man viser til andre land, å nevne at en betingelse for å kunne tiltre SIS i det hele tatt, som det har vært sagt her, er at man har tiltrådt Europarådets konvensjon om personvern. Og nettopp denne betingelsen, har vi sett, har fått fortgang i lovgivningen i enkelte land. I tillegg er de jo alle bundet av EUs direktiv. Så vi bør kunne forvente at det er høyt personvernnivå i de andre landene òg.

       Hallvard Bakke (A): Så mitt siste spørsmål i denne omgang. Statsråden sa at departementet vil tilstrebe så stor grad av åpenhet som mulig omkring dette samarbeidet, hvis Norge skulle tiltre. Nå tror jeg at hvis man f.eks. spurte noen av de tilstedeværende journalister, har ikke de oppfattet at departementet så langt i alle sammenhenger har opptrådt i samsvar med det prinsippet. Og jeg lurte på om du noe mer konkret kunne si hvordan dere tar sikte på å leve opp til intensjonen om størst mulig grad av åpenhet, slik at både politiske myndigheter og befolkningen og pressen kan få anledning til å følge med i hva som skjer.

      

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg har merket meg at pressen ikke er fornøyd med praktiseringen. Jeg må bare si at jeg ikke har hatt mulighet til å gå inn og se på alle disse sakene - selvfølgelig. Men det jeg er opptatt av, er at nå jobber vi med en stortingsmelding om offentlighetsloven, og i den forbindelse er § 6 nr 1 sentral - forholdet til andre land og til internasjonale organisasjoner. Jeg kan ikke her og nå si hva vi kommer til å gjøre, eller hvordan dette vurderes, men jeg er sikker på at å finne balansen mellom offentlighetens helt legitime behov for innsyn og det å sikre seg at forholdet til andre land, til internasjonale organisasjoner og til våre egne forhandlingsinteresser i sånne sammenhenger ivaretas, det blir utfordringen for oss.

       Så mener jeg at jeg har sett et sted i alle disse dokumentene som nå har vært, at kanskje en grunn til at så mye har vært unntatt offentlighet i den tida som har gått forut, er at det har vært dokument som har berørt våre forhandlinger - altså, det har vært som ledd i en forhandlingssituasjon. Så både nasjonalt og - for her igjen å gå litt tilbake til det vi snakket om i stad - internasjonalt vil Norge jobbe for mer åpenhet og innsyn. Norge har gjort dette allerede. Vi har faktisk prøvd å være en pådriver for aksept av offentlighetsprinsippet. Vi har arbeidet for bedre offentlig tilgang til EFTA-dokument. Og på bakgrunn av det Norge har gjort der, har EFTAs faste komite vedtatt utkast til retningslinjer for offentlig adgang til EFTA-dokument. Så dette er en prosess som pågår i Norge, og som vi prøver å være pådrivere for internasjonalt.

       Møtelederen: Først er det Marit Arnstad til noko av det som no har passert.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg har et oppfølgingsspørsmål til Bakkes første og siste spørsmål, nemlig spørsmålet om Grunnloven og også spørsmålet om innsyn, for den saks skyld.

       De tre grunnlovsekspertene som var her på mandag, hadde ulike meninger om grunnlovstolkningen, men de var samstemmige i én ting, og det var at grunnlovsspørsmålet er meget overflatisk behandlet i proposisjonen når det er viet én side til drøfting av det. I likhet med Bakke er jeg ganske sikker på at det er foretatt grundige drøftelser og vurderinger i departementet omkring dette spørsmålet. Og mitt enkle spørsmål som går på innsyn, og som iallfall neppe kan være noe problem i forhold til offentlighetslovens § 6 nr 1 om internasjonale organisasjoner, er rett og slett om Stortinget vil få tilsendt de drøftingene som Justisdepartementet helt sikkert har gjort omkring disse spørsmålene, for å få et bedre beslutningsgrunnlag.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Backer kan godt få fylle ut på det punktet der òg, men den umiddelbare reaksjonen på det er at det er klart at vi har veldig mange drøftinger i departementet, og en god del av dem foregår muntlig. Når det gjelder hva som har foregått skriftlig i disse sammenhenger, er jeg i den situasjonen at jeg rett og slett ikke vet. Jeg kom inn da arbeidet var kommet ganske langt. Men Backer, har du lyst til å utfylle dette, så vær så god.

       Inge Lorange Backer: Jeg går ut fra at hvis det kommer en anmodning til departementet om dette, vil vi selvfølgelig vurdere det. Nå ligger det jo i kortene at dette er utarbeidet som interne notater, og interne notater inneholder noen ganger rent rettslige vurderinger, andre ganger kan de inneholde både rettslige og politiske vurderinger. Så når det gjelder selve spørsmålet om å gi ut dokumenter, går jeg ut fra at departementets ledelse vil vurdere det på det grunnlaget.

       Marit Arnstad (Sp): Jeg skjønner jo at en del av vurderingene har foregått muntlig, men mitt spørsmål er altså om statsråden er innstilt på at Stortinget kan få oversendt det som er gjort av skriftlige vurderinger i departementet omkring de rettslige aspektene ved dette spørsmålet.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå er det i offentlighetsloven noe jeg faktisk mener er ganske viktig, og det er at en del organinterne dokument ikke skal gis innsyn i. Nå skal ikke jeg foregripe den debatten som vi skal ha omkring offentlighetsmeldingen, men med min erfaring fra denne type arbeid er dette et felt hvor jeg ikke tror det vil tjene saken at alt blir lagt åpent ut. Jeg synes jeg husker at et av de 250 spørsmålene vi har fått, er om vi vil gi ut disse dokumenter. Jeg tror at vi i hvert fall bør si at vi må få en henstilling, og så skal vi vurdere det. Det er det jeg sier nå.

       Møtelederen: Kjell Magne Bondevik til oppfølging først.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg har to oppfølgingspunkter. Det ene er dette som nå er omdiskutert. Nå sa Hallvard Bakke at han var fornøyd. Han syntes Backers redegjørelse var utfyllende nok. Jeg syns ikke det, av naturlige grunner. Jeg sitter her med et utdrag av den svenske utredningen. De har jo tatt seg tid til en skikkelig utredning av disse spørsmål og sender dem ut på høring, og har ikke det hastverket som den norske regjering har med å kjøre Schengen-avtalen gjennom. Det er jo i seg selv grunnlag for refleksjon. Men det som sies bl.a. i denne svenske utredningen, er på et nøkkelpunkt følgende:

« De rättigheter och skyldigheter som de polismän som utövar övervakning och förföljande här i landet har enligt artikel 40 och 41 till stor del är sådana att deras verksamhet bör betraktas som myndighetsutövning här. »

       - altså myndighetsutøvelse i Sverige. Hva er det da, justisdepartement, som gjør at en i Sverige og Norge har så totalt ulik vurdering av om det kreves mer enn vanlig flertall for tiltredelse av en traktat, som altså denne svenske utredningen mener innebærer annet lands myndighetsutøvelse på svensk jord. Er svensk og norsk lovgivning her så ulik at dere finner det utvilsomt at det her ikke er snakk om å kreve mer enn vanlig flertall, mens en i Sverige altså finner at det er det?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Ja, Kjell Magne Bondevik, jeg tror at svaret på det er ja. Det er grunnlovene her som er forskjellige. Jeg merket meg at bl.a. Sejersteds artikkel og drøfting i Aftenposten var mye framme her på mandag. Han hadde en gjennomgang både i forhold til den lovgivende, den dømmende og den utøvende makt og til Grunnloven på dette felt, og konkluderte med at i forhold til norsk grunnlov er ikke dette politisamarbeidet - spesielt det som går på spaning, kanskje også det som går på å ta dem på fersken - sånn at det griper inn i forhold til vår grunnlov, men at Sverige har andre bestemmelser.

       Møtelederen: Ei kort oppfølging frå Bondevik.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg tror det er vanskelig å komme til bunns i dette nå, fordi en bare hevder at slik er det. Det hadde kanskje vært grunnlag for en nærmere vurdering og utredning. Men det står i hvert fall for meg som noe underlig at svenskene altså betrakter dette som annet lands myndighetsutøvelse på svensk jord, mens i Norge finner en det helt utvilsomt at det ikke er annet lands myndighetsutøvelse på norsk jord hvis et annet lands politi går over vår grense og gjør det de i henhold til Schengen-avtalen kan gjøre.

       La meg samtidig ta det andre spørsmålet som jeg gjerne ville følge opp. Det gikk på tidspunktet for ratifikasjon av Schengen-avtalen. Det vi nå står overfor, er at Stortinget skal samtykke til ratifikasjon, og så skal Regjeringen på et senere tidspunkt i tilfelle ratifisere. Jeg forstod justisministeren slik at hun mener at Regjeringens ratifikasjon også kan finne sted før alle nødvendige lovendringer er gjort som kreves for norsktiltredelse til Schengen, men at iverksettelsen av avtalen ikke kan tre i kraft før. Men ratifikasjonen kan skje før - hvis jeg altså forstod statsråden riktig.

       Jeg vil da vise til ikke bare det Ståle Eskeland sa her på mandag, men til Norges offentlige utredning nr. 16 fra 1972, som er utført av noen av landets fremste jurister. Der står det slik, side 53, spalte 2:

« Den korrekte statsrettslige fremgangsmåten når en traktat nødvendiggjør ny lovgivning, » - og det gjør jo Schengen-avtalen - « er at traktaten ikke ratifiseres før de nødvendige lovbestemmelser er vedtatt av Stortinget og sanksjonert av Kongen. »

       Det er ikke bare ikrafttredelsen av avtalen, men også ratifikasjonen som ifølge denne NOU'en skal vente til etter at nødvendige lovendringer er gjort. Så er det pekt på at det har vært noen ytterst få unntak fra dette, men at dette er hovedregelen. Er det slik at Justisdepartementet ikke anser dette lenger som et gjeldende statsrettslig prinsipp?

       Gerd-Liv Valla: Dette er slik som jeg har forstått det og fått det framlagt, at Regjeringen kan ratifisere konvensjonen, men før den trer i kraft, må de nødvendige lovendringer være gjort. Men det kan godt være at jeg har tatt feil. Det kan være én mulighet. Men i hvert fall kan Lorange Backer helt sikkert utdype dette - vær så god.

       Inge Lorange Backer: Takk. Jeg får da beklage at svarene på oppfølgingsspørsmålene blir atskillig lengre enn selve oppfølgingsspørsmålene, men det var to av nokså forskjellig karakter. Det ene var tilknyttet de svenske myndigheters vurderinger. Der er forholdet det at Sverige har sin egen grunnlov og en positiv bestemmelse i regjeringsformens kap. 10 § 5 fjerde ledd som er avgjørende for dem. Vi har ikke noen tilsvarende positiv bestemmelse.

       Men vi er selvfølgelig helt enig med svenske myndigheter i at det kan se ut som en form for myndighetsutøvelse, det som skjer her. Helt ubestridt er det riktignok ikke. Vi er på kanten av hva som regnes som myndighetsutøvelse. Og det kommer også til uttrykk i den svenske departementspromemoria, hvor det er litt forskjellige uttalelser på forskjellige steder i promemoriaen.

       I Norge er situasjonen den at det beror på en fortolkning av Grunnlovens § 1 h hva man kan gjøre her. Og her har vi en nokså lang tradisjon, som har fått sitt tydeligste uttrykk i det grensetollsamarbeidet som har vært på tale tidligere under høringen, for at man kan gi nabostater en viss adgang til myndighetsutøvelse på egen jord når det skjer overfor et gjensidig formål. Og det er for så vidt det som skjer her.

       Det andre spørsmålet gjaldt adgangen til å ratifisere før det eventuelt foreligger lovendringer, og som statsråden gav uttrykk for tidligere, er det dels et spørsmål om Stortinget kan gi sitt ratifikasjonssamtykke før lovendringene, men det brennende er vel egentlig om Regjeringen etter at Stortinget eventuelt har gitt sitt samtykke, kan ratifisere før de nødvendige lovendringene måtte være vedtatt.

       Det hovedsynspunktet som er gjengitt der, er riktignok, som representanten Bondevik siterte fra transformasjonskomiteens innstilling, for så vidt i samsvar med det som tidligere har vært referert under denne høringen fra statsrettslig teori - jeg tenker da på professor Castbergs fremstilling i Norges statsforfatning.

       Men når vi først snakker om oppfatningen i statsrettslig teori, skylder jeg å gjøre oppmerksom på at professor Opsahl i sin tid på forelesninger gav uttrykk for den motsatte oppfatning av den Castberg hadde i dette spørsmålet, og det motsatte av det hovedsynspunkt som transformasjonskomiteen anbefalte. Om transformasjonskomiteen har ment å uttale seg om gjeldende statsrett, er litt uklart, for de konkluderer med å si:

« Selv om derfor konvensjonen etter sine egne regler ikke trer i kraft umiddelbart ved ratifikasjonen, bør de nødvendige norske lovregler allerede foreligge da. »

       Og som representanten Bondevik var inne på, refererer da komiteen en del tilfeller senere hvor man har ratifisert først og deretter vedtatt de nødvendige lovendringene. Og det fremgår også at de tilfellene som komiteen nevner, har den ikke noen innvendinger mot. Dette er ikke noen helt uvanlig praksis. Jeg tror man må sammenfatte det hele slik at det er ingen entydig konstitusjonell praksis på dette området. Av forskjellige grunner kan det være ønskelig at man bringer i stand lovendringene før ratifikasjonen finner sted, men det er etter Justisdepartementets oppfatning tvilsomt og antakelig neppe grunnlag for å si at det er noen statsrettslig regel i dag. Skal jeg konkludere på det punktet, må det være at det statsrettslig er tilstrekkelig at lovendringene er vedtatt før den ratifiserte konvensjonen trer i kraft for Norge.

       Møtelederen: Bondevik - antakeleg uhyggeleg kort?

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Ja, det kunne jo være grunnlag for en lang meningsutveksling, men jeg skal prøve å gjøre dette veldig kort.

       De unntak fra denne hovedregelen som er referert i denne NOU'en som vi begge to snakker om, dreier seg hovedsakelig om FN, og det har jo sin helt spesielle begrunnelse. Det kan vel ikke være noe særlig tvilsomt etter denne NOU'en som vi begge legger til grunn, at hovedregelen er at det korrekte er å vente med ratifikasjon til etter at nødvendige lovendringer er gjort. Så har det vært enkelte unntak fra det.

       Da er mitt korte spørsmål: Hvorfor har Regjeringen et sånt hastverk med å ratifisere denne avtalen, og også drive igjennom et samtykke i Stortinget? Hvorfor har man et slikt hastverk med å gjøre det nå, når utvilsomt hovedregelen er at ratifikasjonen bør vente til etter lovendringene? Her vil man benytte seg av å få ett unntak til i forhold til andre unntak som er gjort i forhold til hovedregelen, som er at man venter. Hvorfor har man slikt hastverk når Schengen-avtalen likevel ikke kan tre i kraft - for det var statsråden enig i - før nødvendige lovendringer er vedtatt? Hvorfor skal man da på død og liv drive igjennom et samtykke og en ratifikasjon og så skal lovendringene komme før den kan tre i kraft? Hvorfor kan man ikke vente?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå er dette kommet opp som et tema, og det synes jeg er positivt. Det vi har bedt om, er et samtykke til ratifikasjon. Men vi har ikke sagt noe om når vi skal ratifisere konvensjonen. Jeg nevnte i stad at det må en del tilrettelegginger til før en sånn konvensjon kan tre i kraft. Det er også - som jeg ikke har nevnt - klart at de tidsplanene som har vært kjørt her, er de Stortinget har vært gjort oppmerksom på hele tiden. Det som det av motstanderne av denne avtalen har vært kjørt mye på, er denne regjeringskonferansen i EU-sammenheng. Der mener vi at den er ikke noe argument for å vente med dette, for dersom det skulle skje vesentlige endringer der, må det uansett endringer til i det som er fremforhandlet nå.

       Og når det gjelder det øvrige, så mener Regjeringen at det ser ut til å være tilstrekkelig belyst.

       Møtelederen: Erik Solheim - kort oppfølging.

       Erik Solheim (SV): Jeg vil nødig konkurrere med Lorange Backer - og ikke engang med Bondevik - i juridisk ekspertise, så jeg vil følge opp en annen side av det Hallvard Bakke spurte om, nemlig personvernet i forhold til Schengen.

       Hvis vi kort oppsummerer hva Georg Apenes sa her på mandag, så sa han at med hensyn til dette kontrollorganet, var landene representert på et lavt nivå, kontrollorganet har ingen sanksjonsmuligheter, det er ikke noe sekretariat, det har ikke en gang noe telefonnummer, dokumentene foreligger ikke i engelsk oversettelse og ikke på noe nordisk språk. Et annet sted sa han at kontrollorganet til og med har hatt vanskeligheter med å komme til med en fysisk kontroll av dataregistrene i Strasbourg.

       Jeg vil gjerne spørre statsråden om ikke dette er en drepende kritikk av kontrollen med personvernet i Schengen?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg må jo si at hvis det eneste som sikrer personvernet i Schengen-sammenheng, var akkurat dette kontrollorganet, da virker det ikke betryggende. Men det er jo faktisk en del andre foranstaltninger som skal gjøre at personvernet sikres. Og som sagt, vi vil bruke våre muligheter til å jobbe for at også det skal bli bedre.

       Erik Solheim (SV): Jeg er glad for at statsråden innrømmer at dette ikke er betryggende. For det er jo aldeles avgjørende hvis og når Norge en gang blir med i Schengen, at man får rettet opp noe slikt som dette, som etter min mening er noe av det mest kritikkverdige som er kommet fram under høringen.

       La meg få følge opp med et annet spørsmål i samme gate, som også går på noe Georg Apenes sa i sitt høringssvar, hvor han hevder at på dette møtet i kontrollorganet har det vært diskutert den ganske oppsiktsvekkende opplysning at man vurderer å legge ut hele SIS-registret på en CD-rom og så la den flyte ut til ambassader i andre deler av verden. Er statsråden enig med meg i at denne ene opplysningen - hvis det er tilfellet - undergraver all annen kontroll med dette registret? Da har vi altså en situasjon hvor man ikke bare kan få en gal enkeltopplysning eller få tilgang til en enkeltopplysning, men kriminelle kan så å si få tilgang til hele registret i en eneste operasjon dersom noe slikt skulle bli gjennomført.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Først har jeg lyst til å si at når jeg sa at dette ikke hørtes betryggende ut, så syntes jeg ikke det hørtes betryggende ut hvis dette var den eneste foranstaltningen man hadde - det var det jeg sa, og at dette skal vi jobbe for å gjøre bedre. - Bare så det er helt klart. Jeg sa også at det er nok noe ulike syn på akkurat det. Men la oss nå være ferdig med det.

       Så har jeg lyst til å si at jeg er veldig glad for at faktisk Mathiesen sa her på mandag at det er veldig stramt i inntaksenden, altså hva som legges inn i SIS. Det har jo vært fremstilt litt sånn i debatten, og jeg lurte fælt på da jeg kom inn her, om det er sånn, at vi alle sammen hvis vi har gjort et eller annet som ikke alle liker, blir lagt inn i dette systemet. Det er det jo ikke, og det bekreftet jo da Mathiesen.

       Men så er spørsmålet: Hva er det som går ut? Lekker det i uttaksenden - og CD-rom? Jeg skjønte det sånn at det spørsmålet var vel oppe her i dag tidlig. Og jeg har med meg Odd B Malme som har en god forklaring på akkurat det, som det kanskje kan være nyttig for komiteen å få høre direkte.

       Odd B Malme: Kanskje jeg også kan gi litt supplerende opplysninger vedrørende JSA-organet. Nå er det slik at det er veldig uavhengig, slik at det er bare disse nasjonale representantene egentlig som har tilgang i dette organet. Men de har et sekretariat, og sekretariatsfunksjonen er det Schengen-sekretariatet som yter, hvor også telefonnummeret er. Så jeg tror nok også at etter hvert som man nå får erfaring i dette og får litt oversikt, så innhenter man nok mer opplysninger.

       Det var også nevnt at det var nektet tilgang for dette tilsynet på enkelte steder. Den incidenten jeg er blitt gjort kjent med, var i Strasbourg til det sentrale stedet for C.SIS, hvor tilsynet brakte med seg ekstern ekspertise som ikke var klarert på forhånd, så man fikk da litt ulik oppfatning om hvem som skulle inn i dette. Det bare viser også for så vidt at det er en veldig streng sikkerhet rundt å ta vare på disse systemene.

       Når det gjaldt dette med CD-rom, så kanskje jeg kan knytte en kommentar også til det. Det gjelder ikke hele Schengen-systemet, men kun artikkel 96, som også skal være med og bistå når det gjelder visumutstedelse. Og når det da er utenrikstjenestene i de fleste land som forestår visumutstedelsen, og man har ambassader langt av gårde, har det vært lite hensiktsmessig å lage direkte linjer inn til det nasjonale Schengen-systemet for eventuelt å søke om de som det utstedes visum til, står oppført etter artikkel 96. Derfor har man tatt artikkel 96 på CD-rom, og den sendes da ut til ambassadene under meget strenge sikkerhetstiltak, ved at de bl.a. går med kurerpost til ambassaden, og det er helt spesielle regler rundt dette. Med den informasjonen vi har fått rundt dette, føles denne distribusjonsmåten betryggende så langt.

       Når det gjelder dette med at det er strenge krav til å legge inn i dette systemet, så er det nøye vurderinger. Og når disse nøye vurderingene er gjort, er det jo for dem som legger inn dette, vesentlig at det blir en aksjon på det som legges inn, etter artikkel 95. Hvis vi ettersøker personer etter artikkel 95, vil vi jo gjerne for norsk del at de skal bli pågrepet og utlevert, og sånn er det også med de andre landene, slik at utgangstreffen på dette må være rimelig stor for at man skal få noen nytte av dette systemet.

       Møtelederen: Ja, takk. Det er mogeleg at vi må bruke helga til å trene på korte oppfølgingsspørsmål. Eg startar med tre oppfølgingar. Erik Solheim får moglegheit til ei tredje, og så har vi eit par til.

       Erik Solheim (SV): Jeg skal være meget kort. Jeg vil bare be statsråden bekrefte at hun er enig i det vi nå hørte, nemlig at den norske regjering faktisk ikke har innvendinger mot at disse opplysningene legges ut på CD-rom og sirkulerer til en rekke ambassader i alle deler av verden. Er det riktig at den norske regjering ikke har innvendinger mot en slik praksis?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg vil nå gå og se mer på det som er blitt sagt, og det eksemplet som er kommet, og så vil jeg eventuelt komme tilbake til Stortinget og si hva jeg mener om akkurat dette. Jeg føler ikke at jeg her og nå har grunnlag for å gå ordentlig inn i det.

       Møtelederen: Då har eg Hallvard Bakke og Kaci Kullmann Five til korte oppfølgingar. Deretter Anne Enger Lahnstein, som kan velje sjølv om ho vil vere kort eller lang, for ho står på talarlista også.

       Hallvard Bakke (A): Når det gjelder ratifisering, har Norge en viss tradisjon for å forhandle fram avtaler med EU eller EU-land og så si nei takk i neste omgang, og det kan kanskje være greit i denne sammenheng å vise til at denne avtalen har vi faktisk tenkt å godta.

       Når det gjelder Castberg, skriver han så vidt jeg husker fra Norges statsforfatning, at det er en rekke eksempler faktisk på at man har ratifisert denne type avtaler uten at alle lovvedtak er gjort, og det gjelder slett ikke bare i tilknytning til FN, eller kanskje ikke først og fremst i tilknytning til FN, og han er helt klar på at en slik ratifisering er gyldig, slik at den er akkurat like gyldig som om den var gjort etter at lovvedtakene var gjort.

       Mitt spørsmål var i grunnen i forhold til etterlysing av interne dokumenter i departementet. Jeg har full forståelse for at man er skeptisk til å utlevere dem på rent prinsipielt grunnlag, men det dere kanskje kunne si noe om, var om det i de drøftingene dere har hatt muntlig og skriftlig og utveksling av analyser på grunnlovssiden, er kommet fram vesentlig uenighet, slik at det her dreier seg om ulike syn på de fundamentale spørsmål, eller om den konklusjonen man har kommet til, er basert på stor grad av enighet. Det ville det jo være nokså nyttigå få vite.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Der tror jeg det er riktig at de som har fulgt prosessen hele tiden, fra begynnelse til slutt, Lorange Backer kanskje først og fremst, og kanskje også Berit, får kommentere det.

       Inge Lorange Backer: Det har ikke vært noen uenighet på noe vesentlig punkt der.

       Møtelederen: Då var det Kaci Kullmann Five:

       Kaci Kullmann Five (H): Det er to spørsmål jeg gjerne vil følge opp. Det ene er dette med ratifikasjon før eller etter lovendringene, hvor jeg simpelthen vil spørre: Hvorledes forholdt dette seg i forhold til EØS-avtalen? Jeg har følelsen av at vi fortsatt sitter og endrer lover. Nå er det delvis på grunn av regelutviklingen i EØS, men jeg vil gjerne ha et svar på hvorledes man vurderte det den gangen.

       Det andre spørsmålet mitt gjelder dette med myndighetsutøvelse på norsk jord. Vi har hørt hvorledes svenskene vurderer dette. Jeg tror det var Lorange Backer som viste til tollsamarbeidet som vi har hatt siden 1959, hvis jeg husker rett, hvor man har rettigheter på hver side av grensen, respektive, men jeg vil gjerne vite hvorledes man fra norsk side vurderer det samarbeidet som i dag skjer for forfølgelse på ferske spor, spaning og overvåking på norsk territorium i forhold til Sverige og Finland. Jeg kan ikke se at det er noen vesentlig forskjell mellom dagens situasjon og Schengen. Vurderer dere at det er noen forskjell her? Og vil man da definere dagens situasjon som myndighetsutøvelse på norsk jord?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Som jeg sa i innledningen min, vurderer vi ikke her at det er noen stor forskjell. Forskjellen vil være at dette nå blir regulert i bilaterale avtaler.

       Møtelederen: Då var det Anne Enger Lahnstein.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Ja, da tror jeg at jeg, ettersom jeg har ventet såpass lenge, først tar et tilleggsspørsmål og så et hovedspørsmål.

       Men jeg vil bare konstatere at det er rett forstått at man er kjent med at disse opplysningene som er knyttet til artikkel 96 - 90 % av personopplysningene i Schengen er jo knyttet til artikkel 96 nå - blir sirkulert rundt på CD-rom til ambassader. Det syns jeg er interessant. I forhold til Grunnloven og det som Backer sa der, vil jeg gjerne bare ha vist til at Eivind Smith sa her på mandag at EØS var en konstitusjonell katastrofe. Jeg synes derfor ikke det er betryggende at man viser til EØS og den delen når det gjelder Grunnlovens stilling, og vil be om at disse sakene på internnotater kommer over til Stortinget, selv om jeg la merke til at Valla sa at det var interne arbeidsdokumenter. Da tenkte jeg: Så langt går åpenheten.

       Så til dette med samtykke til ratifikasjon - det er det vi er invitert til å ta stilling til. Det er jo et veldig hardt trykk for å få utsatt saken. Vi skjønner ikke riktig hvorfor det må gjennom nå i løpet av noen få uker, og jeg synes at det vi har hørt her i dag, bekrefter behovet for å bruke mer tid også i forhold til lovendringene. Jeg har forstått at man her skiller mellom det tidspunkt at Stortinget gir samtykke, og at Regjeringen faktisk ratifiserer, og at mellom der ligger antakelig lovendringene. Da vil jeg spørre justisministeren: Når legger Regjeringen opp til å ratifisere denne avtalen, også tatt i betraktning at vi vet at én uke etter at Stortinget sannsynligvis med et flertall har gitt samtykke til ratifikasjon, vil EU og toppmøtet der behandle om dette skal bli en del av Schengen - når vil Regjeringen legge opp til at ratifikasjon faktisk skal skje?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Her var det mange spørsmål, og jeg oppdager nå at Kaci Kullmann Five dessverre ikke fikk svar på den ene delen av sitt spørsmål, så det må vi gjøre noe med. Men for å ta det siste først. Jeg opplevde at det var tre ting Anne Enger Lahnstein var opptatt av, bl.a. igjen dette spørsmålet om hvorfor Regjeringen vil at vi skal ha Stortingets samtykke til ratifikasjon nå. Jeg kan godt gjenta det jeg sa i stad, men det tror jeg kanskje ikke er helt god bruk av tid. Men det spørsmålet Enger Lahnstein stilte i tillegg, var: Når vil Regjeringen ratifisere? Jeg sa det også i stad, men jeg vil gjenta det: Det har vi ikke tatt stilling til, det har vi ikke diskutert. Det som har vært viktig, er å vite at man har Stortingets samtykke før vi går videre. Og så har jeg sagt at skjer det ting i denne regjeringskonferansen i EU, må vi ta stilling til det der og da.

       Så hadde du et spørsmål om denne CD-rom'en. Jeg står fast på at jeg vil ikke her og nå gå inn i det og si om jeg synes det er akseptabelt eller ikke. Det som ligger i bunnen her, er at opplysningene på en eller annen måte skal fram til dem som har et behov for det. Om det skjer gjennom online eller det skjer gjennom CD-rom, må jeg få lov til å gå tilbake og se på. Jeg er helt analfabet når det gjelder CD-rom, og jeg vet ikke hva det er for noe, men jeg er opptatt av at det skal være betryggende informasjonsutveksling, og at man får de informasjoner som man trenger, men på en betryggende måte. Men jeg mener det ville være feil her å gå god for det ene eller det andre praktiske opplegget.

       Så til dette med interne arbeidsdokumenter, som Anne Enger Lahnstein var inne på. Det er klart at det er faktisk en del ting som er interne arbeidsdokumenter, og som jeg nok vil mene fortsatt må være det. Men når det gjelder hvilke dokumenter dette i den konkrete saken her dreier seg om, tror jeg at vi bare må få en henvendelse om dokumentet, og så må vi ta stilling til det der og da. Jeg kan ikke på et helt generelt grunnlag sitte her og si at man skal få utlevert eller man skal ikke få utlevert. Her er det ulike hensyn som skal balanseres, og det må vi ta konkret stilling til.

       Det tror jeg var de tre tingene i det Anne Enger Lahnstein sa som jeg synes det er riktig at jeg svarte på nå. Men så var Enger Lahnstein også inne på dette med EØS-avtalen og, som delvis oppfølging av Kaci Kullmann Fives spørsmål, hvordan dette ble vurdert rundt EØS-avtalen. Jeg synes det er veldig greit at Backer svarer på det.

       Inge Lorange Backer: Man var nok klar over da EØS-avtalen ble ratifisert, at det kunne gjenstå lovendringer som var nødvendige for å bringe norsk rett fullt ut i samsvar med EØS-retten. Får jeg i anledning det tidligere oppfølgingsspørsmål fra Kjell Magne Bondevik som formann i Norden-utvalget i Nordisk Råd lov til å gi et annet eksempel: Vi har et eksempel som gjelder gjennomføringen av den nordiske miljøvernkonvensjon, som ble undertegnet i 1974. Den ble ratifisert i 1975, og dette var akkurat på den tiden hvor transformasjonskomiteen ble behandlet i Justisdepartementet, og en stortingsmelding ble fremmet. Etter at ratifikasjonen hadde funnet sted med samtykke fra Stortinget, fremmet man forslag om de nødvendige lovendringer, som ble vedtatt gjennom en egen lov i 1976. Så det var et klart eksempel på et nytt felt, at hovedanbefalingen ikke er uttrykk for noe bindende statsrettslig synspunkt. ¹

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Det statsråden nå sa i forhold til ratifikasjon, er altså at man ber om Stortingets samtykke nå i en veldig hektisk vårsesjon og på meget tynt grunnlag. Her stiller vi en rekke spørsmål, som jeg synes vi får ganske dårlige svar på, om jeg får være så fri. Vi har altså ikke fått noen solid grunnlovsutredning - det er i underkant av én side. Så står vi rett foran EU-konferansen, hvor dette etter all sannsynlighet skal inkorporeres i EU. Det er en stor endring og etter min mening umulig å være med på for Norge, og man erkjenner vel fra Regjeringens side at det er et spørsmål om det ikke innebærer en ny avtale. Etter Eksekutivkomiteens syn kan den samarbeidsavtalen vi nå er bedt om å samtykke til ratifikasjon av, først tre i kraft i 1999. Og så står vi rett foran et valg. På en eller annen måte har jeg inntrykk av at her ønsker man bare at Stortinget fortest mulig skal bli ferdig med saken, og så skal Regjeringen på en måte vurdere hva som skjer videre, og vi blir invitert til å ratifisere på ganske tynt grunnlag. Vi vet heller ikke hva dette vil koste.

       Jeg har også en konkret oppfølging på fisk, hvis jeg får lov til det. -

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg har respekt for at Anne Enger Lahnstein har en annen oppfatning av tidspunktet for når det vil være fornuftig av Stortinget å behandle denne saken ferdig. Det tar jeg til etterretning. Men jeg tror ikke vi kommer noe videre om jeg nå gjentar flere ganger det jeg har sagt om hvorfor vi mener det vi gjør. Vi har lagt fram denne saken, og det er selvfølgelig opp til Stortinget når dette skal behandles ferdig.

       Og igjen når det gjelder IGC og EU: Vi må ta stilling til det der og da, og blir det en stor forandring i dette i og med denne konferansen, er det klart at da må det skje endringer i den avtalen som vi har.

       Så til fisken. Detaljene i dette kan ikke jeg. Der får vi eventuelt få andre til å supplere. Men formålet med Schengen-avtalen er garantert ikke å legge hindringer i veien for næringsvirksomhet eller for fiske i noen del av vårt land. Vår vurdering er at gjennomføring av Schengen-konvensjonens bestemmelser ikke berører utøvelsen av fiske. Men det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy og for å sikre at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsvirksomhet. Denne arbeidsgruppen skal være ferdig før Stortingets behandling av denne saken.

       Møtelederen: Var det svaret på det spørsmålet du hadde tenkt å stille, Lahnstein?

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Nei, jeg hadde ikke stilt det, men det er greit for så vidt!

       Jeg har bare tenkt å komme med en liten tilleggsmerknad når det gjelder utsettelse. Både Island, Sverige og Finland velger altså å utsette behandlingen, men ikke Norge, som ikke er med i EU.

       Når det gjelder fisk, er det knyttet til artikkel 3, og det er en konkret sak, som jeg tror veldig mange er opptatt av. Artikkel 3 knytter seg til grensekontrollen, hvor det helt klart slås fast:

« Nærmere bestemmelser om dette, samt unntak og vilkår for grensehandel og regler for særlige former for sjøfart som f.eks. lystseilas og kystfiske, fastsettes av Eksekutivkomiteen. »

       Det kjenner selvfølgelig Justisdepartementet meget godt til. Vi har fra Senterpartiets side stilt to spørsmål i tilknytning til det. I det første svaret, som statsråden var inne på før jeg fikk spurt, står det at norske styresmakter mener at gjennomføring av reglene i Schengen-konvensjonen ikke rører ved utøvingen av fiske. Men det står tross alt at regler for kystfiske skal fastslås i Eksekutivkomiteen, hvor Norge ikke er med.

       Så vises det til den interdepartementale arbeidsgruppen. Og til overmål har man sagt at dette skal komme fram før 9. juni, som om det var viktig i det hele tatt. Jeg mener at dette er en ting som antakelig ikke betyr noe i forhold til at dette skal bli en del av EU-samarbeidet. Men la gå med det. Spørsmålet mitt er knyttet til, når det her er Eksekutivkomiteen som helt klart etter traktaten skal bestemme, hvilken betydning synspunktene fra en interdepartemental gruppe i Norge da har. Det er jo helt klart slått fast at det er Eksekutivkomiteen, hvor vi ikke er med, som skal bestemme. Og så har man på en måte en gruppe i Norge. Hvilken status har innstillingen fra en slik gruppe?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg beklager at jeg har fått sånne betingede reflekser, så da jeg hørte fisk, utløste det det det gjorde! Men det var for så vidt relevant selv om det kom i forkant.

       Det som er helt klart, er at hvis det skulle vise seg at Schengen-avtalen skulle føre til hindringer for næringsvirksomhet, konkret fiske, måtte vi jo gjøre noen nye vurderinger av det. Det mener vi ikke er tilfellet. Schengen-avtalen skal ta de kriminelle - det er det jeg synes er det viktigste med den. Det er ikke meningen å ramme næringsvirksomhet. Vi har syntes det har vært viktig, fordi det har vært en diskusjon, det har vært en debatt, bl.a. i Nord-Norge omkring dette, og det er noen som har vært urolige. Så vidt jeg husker, har vi hatt møte med Norges Fiskarlag, og det har vært enighet om at det er hensiktsmessig å sette ned nettopp en sånn gruppe som skal se på gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøyer, og at personkontrollreglene ikke skal hindre utøvelse av denne næringen. Det syns jeg er meget viktig å få fram før Stortinget tar sin beslutning.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Men mitt spørsmål var: Hvilken status har en slik arbeidsgruppe? For det er helt klart i artikkel 3 slått fast at det er Eksekutivkomiteen som fatter beslutning.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå får de som sitter med meg, eventuelt utdype det. Men grunnen til at jeg har satt ned en sånn arbeidsgruppe, er at vi skal være helt sikker på at det ikke er regelverk i Schengen som hindrer utøvelsen av fiske, før Stortinget behandler dette.

       Møtelederen: Andre som vil kommentere dette spørsmålet før vi går vidare? Anne Enger Lahnstein, har du meir?

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Vi har fått melding fra statsråd Faremo om at Norge har fått gjennomslag for alle krav vi stilte i forhandlingene. Spørsmålet blir da: Hva er det vi faktisk har oppnådd når det gjelder personvern f.eks.? Det er jo pekt på en del betenkelige sider - for å si det forsiktig. Også når det gjelder flyktningpolitikk, har vi stilt krav. Når det gjelder innsyn og åpenhet, har vi stilt krav, noe som kan dokumenteres, fordi vi ifølge tidligere statsråd Faremo har fått gjennomslag for alt. Vi har fått gjennomslag for alt vi har bedt om.

       Møtelederen: Statsråd Valla, ver så god.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå får jeg et problem, fordi jeg ikke har vært med i hele den prosessen. Jeg har ikke vært med i forhandlingene, og jeg vet ikke hva vi har bedt om. Men jeg vet hva vi har fått, og det ligger i denne proposisjonen, så jeg må forholde meg til det. Men hvis noen andre har lyst til å gå inn og si noe nærmere om prosessen, synes jeg det er greit. Jeg vil tro Fosheim er den rette til det.

       Møtelederen: Fosheim, ver så god.

       Berit Fosheim: Ja takk. Jens Eikaas har også vært med, så du får supplere hvis det er nødvendig.

       Da vi gikk inn i forhandlingene, var det et utgangspunkt at vi måtte forholde oss til det regelverk som var vedtatt i Schengen-systemet. Det vi gjorde da, var å gå inn og se på det regelverket for å vurdere om det lå ting der som var i strid med norske regler og - først og fremst - norske interesser. Det fant vi ut at det ikke gjorde. Samtidig redegjorde vi for vår lovgivning, våre retningslinjer, vår praktisering på en lang rekke områder overfor Schengen-landene for at de kunne vurdere hvorvidt vi hadde ordninger som de kunne akseptere. Det gikk også veldig greit. Forhandlingsrunden - det kan vi vel i det store og hele si - gikk ikke på selve innholdet av Schengen-konvensjonen, men på de ordninger vi kunne ha, de institusjonelle løsningene, vår deltakelse, slik det er fremstilt, og som er resultatet av samarbeidsavtalen. Det var altså ikke innholdet av Schengen-konvensjonen som var grunnlag for forhandlinger.

       Møtelederen: Anne Enger Lahnstein, ver så god.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Så man aksepterte Schengen-avtalen som den var, og så forhandlet man om forutsetninger for å gjennomføre det i Norge? Er det riktig forstått?

       Berit Fosheim: I grove trekk var det slik, men da har jeg igjen lyst til å vise til, som det er blitt sagt tidligere, at dette er et bredt, dynamisk samarbeid hvor vi, som statsråden flere ganger har pekt på, samlet nordisk kan være med og påvirke i forskjellige retninger som vi ønsker. Vi har faktisk allerede opplevd på møtene å bli tatt på alvor.

       Møtelederen: Har Anne Enger Lahnstein noko meir?

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Nei, ikke foreløpig.

       Møtelederen: Då går vi til Kjell Magne Bondevik.

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Jeg skal ikke tvære ut noe særlig mer spørsmålet om tidspunktet - for for det første når Stortinget skal samtykke i ratifikasjon, og for det annet når Regjeringen skal ratifisere, bare konstatere at jeg synes foreløpig det ikke har kommet noen skikkelig god begrunnelse for hvorfor man skal fravike det som Lorange Backer også nå sa var hovedanbefalingen i rettslæren, nemlig at man avventer ratifikasjon til etter at alle nødvendige lovendringer er gjort. Så vidt jeg kan huske når det gjaldt EØS, ble de nød vendige lovendringer foretatt før ratifikasjon. De lovendringer vi stadig vekk holder på med i forbindelse med EØS, er på grunn av nytt regelverk som kommer til. Men her får jeg ta forbehold om hvorvidt jeg husker helt korrekt.

       Men så til det som var spørsmålet mitt nå: Det er nå etter hvert en stadig stigende sannsynlighet for at Schengen-avtalen blir en del av EU. Det skal jo om ikke endelig avgjøres, så i hvert fall i stor grad avklares ved avslutningen av regjeringskonferansen. Da vi tidligere her i dag hadde representanter for Flyktningerådet til høring, forstod jeg dem slik at hvis det først ble en del av EU-samarbeidet, anbefalte de faktisk at det ikke skulle bli i EUs søyle 3, men i søyle 1 for å skape effektive overnasjonale beslutningsorgan, bl.a. domstolsbehandling av sakene som hører inn under Schengen-avtalen. Det kunne være av interesse å spørre statsråden om hun er enig i dette. Jeg legger ikke skjul på - i en parantes - at jeg husker at også statsråden var motstander av norsk EU-medlemskap. Hvis Schengen skulle bli en del av EU og Norge får en ny avtale med Schengen eller i tilfelle EU - for det må vi hvis det blir slik - synes statsråden det da ville være en fordel om Schengen-avtalen ble en del av søyle 1, altså en del av det overnasjonale samarbeidet i EU, eller ville hun foretrekke at det ble en del av søyle 3 som er mellomstatlig?

       Møtelederen: Statsråd Valla, ver så god.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Ja, leder, nå ser jeg på Hallvard Bakke, og han ser hit, og ...

       Kjell Magne Bondevik (KrF): Det skjønner jeg godt.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: For det første er det klart at jeg i forhold til dette tilsynsorganet som heter JSA, sa at jeg har stilt spørsmål ved om sanksjoner i den sammenhengen fra et sånt organ var hensiktsmessig, fordi det ville medføre en form for overnasjonalitet. Det sa jeg i stad. Det er ingen hemmelighet at jeg personlig ikke er noen tilhenger av overnasjonalitet. I likhet med Kjell Magne Bondevik argumenterte vi mye mot det i 1994. Men i denne sammenhengen mener jeg faktisk det er ganske fornuftig å se utfallet av ting før vi begynner å gå inn i noen lang diskusjon om hva vi skal gjøre. Det blir for mye sånn dersom, hvis, såfremt, i fall til at jeg synes det blir helt hensiktsmessig. Dersom - hm, nå sier jeg dersom - dette blir en realitet, er det klart at da må vi se på det som kommer ut. Vi må ha en vanlig behandling av det i regjeringssammenheng. Stortinget må ha en behandling. Men jeg opplevde at du hadde lyst til å spørre meg om hva jeg mente om overnasjonalitet, og det synes jeg var greit. Jeg skjønte det poenget, og jeg synes det var greit å svare på det.

       Møtelederen: Kjell Magne Bondevik har bedt om ordet både til ein kort merknad og til ordet seinare. Dette var den korte merknaden. Hallvard Bakke har også bedt om ordet til ein kort merknad.

       Hallvard Bakke (A): Siden Anne Enger Lahnstein gikk inn på behandlingsmåten, må jeg få komme med en kort kommentar. For det første er det Stortinget som avgjør hvordan vi vil behandle det, og når vi vil behandle det, og ikke departementet eller Regjeringen. Vi avgjør om vi føler vi har godt nok grunnlag til å treffe en beslutning. Så det ansvaret hviler verken på statsråden eller Regjeringen.

       Denne saken har vært under behandling i to og et halvt år. Stortinget har hatt flere lange debatter under marsjen. Avtalen ble klar i desember, altså for fire og en halv måned siden. Proposisjonen kom i mars. Departementet har hittil svart på 250 skriftlige spørsmål fra komiteen - det kan komme flere før vi er ferdig. Jeg tør påstå det er sjelden Stortinget har et så godt grunnlag for å treffe beslutning i en sak som det vi vil ha når vi skal ta standpunkt til denne avtalen.

       Så sier hun at Sverige har utsatt saken. Men Sverige har ikke utsatt saken. Sverige må behandle den senere fordi de har kommet til at de må treffe lovvedtakene først. Men det er ikke noen utsettelse. Norge og Danmark trenger ikke gjøre det etter vår oppfatning, og både i Danmark og i Norge blir altså saken behandlet i vår. Skulle regjeringskonferansen og den etterfølgende behandling i EU føre til at dette samarbeidet blir ført inn i EU før 1999, faller altså denne avtalen bort og ingen skade er skjedd. Da må vi forhandle fram en ny avtale. Den må fremlegges for Stortinget. Vi må ta standpunkt til innholdet i den. Men det Regjeringen vet, hvis Stortinget godtar denne avtalen, er at en slik ny avtale må bygge på de prinsippene som er nedfelt her - og det kan være nyttig for Regjeringen å vite. Bortsett fra det er det ingen skade skjedd. Så jeg skjønner ikke at Anne Enger Lahnstein er noe redd for behandling av den grunn.

       Møtelederen: Statsråden kan ta ein pause - vi tar denne debatten i komiteen. (Munterhet)

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Jeg tror nok Hallvard Bakke skjønner hvorfor jeg er bekymret for dette. Men det er riktig at Stortinget selvfølgelig bestemmer sin egen dagsorden, så sånn sett burde jeg rettet dette mot stortingsflertallet. Men jeg synes altså det er pussig at det legges opp til at vi skal behandle en stor avtale - som høyst sannsynlig er uaktuell om tre uker - som etter planen er tenkt å tre i kraft om tre år, to år tidligst.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg mener også at jeg understreket at det er opp til Stortinget når de vil behandle det, men vi mener fra Regjeringens side at det er grunnlag for å behandle det nå.

       Jeg har bare lyst til å komme med en kommentar til disse 250 spørsmålene som vi har fått, og, som Hallvard Bakke sa, det kan hende at det kommer flere. Vi har lagt oss skikkelig i selen og jobber døgnet rundt for å svare på de spørsmålene som kommer, og det vil vi fortsatt gjøre.

       Kaci Kullmann Five (H): I forbindelse med tidspunktet for Stortingets samtykke til ratifisering av avtalen vil jeg gjerne spørre om det ikke faktisk også er slik at man kan se det som en økt norsk forhandlingsstyrke å sitte med en avtale, der det norske parlamentet har gitt sin tilslutning til de løsningene som foreligger, hvis man kommer i den situasjon at det må forhandles om en ny avtale. Så står det helt åpent hvilken løsning EU vil velge. De signalene jeg fikk med meg hjem fra møter i Brussel for to dager siden, var at det var overveldende sannsynlig at det blir søyle 3-løsninger, hvis man i det hele tatt får det inn, og dette på grunn av både Storbritannias og ikke minst Danmarks situasjon - danskene har altså et unntak i Maastricht-traktaten. Jeg skal ikke be statsråden kommentere akkurat det, men nettopp dette med forhandlingsstyrken i forhold til en situasjon hvor man må forhandle en gang til.

       Så til spørsmålet om fisk, der Anne Enger Lahnstein har spurt om ting. Hun henviste til Schengen-avtalens artikkel 3, der det fastsettes at Eksekutivkomiteen kan fatte vedtak på dette punktet. Men jeg vil spørre statsråden og panelet hennes om det ikke er slik at samarbeidsavtalens artikkel 3 punkt 1a er ganske klar på dette punktet i forhold til at man der sier:

« Republikken Island og Kongeriket Norge beslutter på uavhengig grunnlag om de skal godta beslutninger og erklæringer av Eksekutivkomiteen eller på dens vegne »

       Betyr ikke dette at vi også i forhold til spørsmål om grensepassering og fisk, som på alle de andre områdene i Schengen, vil stå fritt til å si ja eller nei etter at Eksekutivkomiteen har fattet vedtak? Vi blir altså ikke direkte bundet.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: For meg er det åpenbart at det er tilfellet. Hvis noen i mitt panel har en annen oppfatning, må de komme med den nå.

       Når jeg gikk inn i en lengre diskusjon med Anne Enger Lahnstein om fisken, var det fordi jeg vet at det har vært en viktig debatt, spesielt i Nord-Norge. Jeg synes det må være nokså betryggende at vi nå har fått en arbeidsgruppe departementene imellom for å få dette helt klart.

       Når det gjelder tidspunktet for Stortingets samtykke, mener jeg Kaci Kullmann Five er inne på et helt sentralt punkt. Det er bl.a. for nettopp å kunne gi økt forhandlingsstyrke ved en eventuell endring at det er nødvendig med nye forhandlinger og å vite hva Stortinget faktisk mener om betydningen av å ha en sånn avtale, av å kunne ha en pass- og reisefrihetsordning og å kunne inngå et utvidet politisamarbeid i Schengen-landene for å bekjempe kriminalitet. Det er det som er viktig nå.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Det er jo ikke uvanlig at Høyre kommer arbeiderpartiregjeringen til unnsetning. Men når det gjelder dette spørsmålet og det som står i artikkel 3 i samarbeidsavtalen punkt 1a, som er referert av Kaci Kullmann Five, vil jeg vise til samme avtale, artikkel 10 punkt 2, hvor det står:

« Dersom republikken Island og/eller Kongeriket Norge ikke godtar en beslutning nevnt i artikkel 3 nr. 1, skal dette anses å innebære oppsigelse .. »

       Det er slått fast i artikkel 3 at man her har en beslutning som Eksekutivkomiteen skal ta. Så kan man håpe på velvilje. Jeg tror selvfølgelig at de er velvillige. Men prinsippet er nedfelt, og det er Eksekutivkomiteen som har myndighet.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå er det faktisk slik at de som har fulgt denne prosessen hele veien, og har vært med på å skrive proposisjonen, nikket da jeg gav mitt samtykkende svar til Kaci Kullmann Five. Men jeg tror Berit Fosheim, som også har vært med på dette, bør kunne få si litt om beslutningsprosessen og de ulike måtene det skjer på i Schengen-samarbeidet. Men før hun gjør det, har jeg litt lyst til å kommentere dette med at Høyre kommer Arbeiderpartiet til unnsetning. Det er slett ikke uvanlig.

       Jeg synes vel av og til at man i denne debatten her omkring Schengen lager ting noe større enn det de er. Da jeg kom inn i denne prosessen her i februar, fikk jeg mange henvendelser. Man sa: Men du som var mot EU, er vel ikke for dette, for dette er egentlig en snikinnmelding i EU? Jeg har gått inn i dette så mye som det har vært tid til. For meg er dette et praktisk samarbeid på et avgrenset område. Jeg tror det er en fordel for Norge å få dette til. Hvem man da har støtte fra, synes jeg ikke er det viktige her. Det viktige er å få til en avtale, som jeg mener er viktig bl.a. for å bekjempe kriminaliteten. Da er vi EU-tilhengere og EU-motstandere som står hulter til bulter, og det synes jeg er greit.

       Da foreslår jeg at Berit Fosheim får ordet.

       Møtelederen: Ver så god, Fosheim!

       Berit Fosheim: Takk! I og med at det fremstilles som om Eksekutivkomiteen skal treffe beslutninger for oss, fikk jeg lyst til å redegjøre litt for hvordan dette skjer i praksis. Vi har jo vært observatører siden 1. mai, og har deltatt i alle fora. Vi opplevde det egentlig veldig all right med én gang vi satte våre ben innenfor disse møtelokalene. Vi satt alfabetisk, og ble hørt på akkurat samme måte som alle andre. Det var ikke snakk om at noen var observatører, eller at noen ikke hadde en ordentlig avtale. Vi opplevde helt fra første dag at våre meninger ble tatt like mye på alvor som alleandres. Det opplever vi som den daglige realiteten og påvirkningsmuligheten i et samarbeid, og vi snakker om et samarbeid som alle gjerne vil skal fungere - for å ha sagt det.

       Når det da treffes vedtak - og det er helt riktig at siden vi ikke er medlem av EU, sitter vi ikke i selve Schengen - så ville en utenforstående ikke merke at det ikke var ett møte hvor tingene foregikk, og man går ikke ut av noe lokale under avstemming. I realiteten opplever vi at det meste er avklart, for man fremmer ikke saker i Eksekutivkomiteen som man ikke er enig om.

       I tillegg kommer jo dette med at vi har nordiske venner med oss, som jeg opplever som en klar garanti for at slike situasjoner ikke oppstår i praksis. Men det er selvfølgelig helt riktig at det formelle er at Eksekutivkomiteen treffer sin beslutning. Men det binder altså ikke Norge. Norge blir folkerettslig bundet når vi selv har samtykket, og borgerne blir bundet når vi har gjort det til norsk rett.

       Møtelederen: Då gir eg ordet til Anne Enger Lahnstein.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): La meg bare si at jeg gjør ikke denne saken større enn den er, som Valla antyder. Tvert imot har vi prøvd å sette oss inn i saken og å få fram sider ved den, f.eks. at man ikke kommer forbi det faktum at det er Eksekutivkomiteen, hvor vi ikke er med, som har besluttende myndighet i Schengen-samarbeidet.

       Møtelederen: Då er det statsråden, og deretter Kaci Kullmann Five.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nå sa ikke jeg at Anne Enger Lahnstein gjorde denne saken større enn den er. Jeg sa at jeg føler at noen gjør det, ut fra den kjennskapen jeg har fått til denne avtalen. Men det kan like mye gå på dem som er på den ene siden, som på dem som er på den andre siden. For meg er det viktig at dette i hvert fall ikke er noen snikinnmelding i EU. Det er heller ikke noe system hvor alle og enhver av oss blir lagt inn i et dataregister som kan brukes til hva som helst. Det har vært det viktige for meg. Jeg klarer ikke å se noe annet enn at når det gjelder dette med Eksekutivkomiteen og hvem som fatter beslutninger, er det sentrale poenget at Norge tar de vedtakene som fattes, opp til selvstendig vurdering. Vi er ikke bundet av noe før vi har gjort det til egen nasjonal rett.

       Møtelederen: Eg har John Dale på lista, og dersom ikkje han set i gang eit skred, foreslår eg at vi sluttar når han er ferdig. - Ver så god!

       John Dale (Sp): Ja, det vil jo visa seg!

       Fyrst ein observasjon som eg vil at justisministeren skal kommentera. Eg synest at du i dag gjekk lenger i å avskriva passkontrollen som eit verkemiddel mot narkokriminalitet enn det departementet skriftleg har opplyst til oss, og som eg refererte til under høyringa med Kripos. Ser justisministeren heilt bort frå at passkontrollen kan ha, i det minste i mange tilfelle, svært stor verdi som eit tiltak mot internasjonal kriminalitet? Det er det eine spørsmålet.

       Så har eg òg lyst til å få med eit spørsmål til før denne høyringa vert avslutta. Det går på det nordiske, som du var inne på. Det vert stadig hevda at Noreg bør slutta seg til denne avtalen for å ta vare på passfridomen i Norden. Men bakgrunnen her er jo at alle nordiske land vil prioritera eit passfritt Norden framfor Schengen. Det fører med seg at om Noreg seier nei til Schengen, vil heller ikkje dei andre verta med. Eg viser her til det statsministrane uttalte i november 1995 på sin pressekonferanse i Helsinki, og også til fråsegnene frå den svenske regjeringa. Er det nokon grunn til å tvila på at noko nordisk land i valet mellom Norden og Schengen vil velja Norden?

       Møtelederen: Det var spørsmålet. Er det nokon som vil svare - statsråden?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Ja. Det var to spørsmål. For å ta det siste først, om den nordiske passunionen og betydningen av å bevare den og den erklæringen de nordiske statsministre kom med i Reykjavik i 1995.

       Jeg har her også lyst til å ta utgangspunkt i dagens situasjon. Altså: Hva som nøyaktig ble sagt, og hvordan det ble sagt i Reykjavik, det har jeg ikke oversikt over. Jeg skulle ønske den forrige statsministeren var her, for hun var faktisk til stede, slik at hun kunne kommet med sin vurdering av det, men det kan hun kanskje gjøre i det øyeblikket dette kommer opp i Stortinget, så jeg skal ikke bruke henne som sannhetsvitne verken for det ene eller det andre. Men ut fra dagens situasjon: Hvis Norge nå, mot formodning håper jeg, skulle si nei til dette samarbeidet, kan det bli bare spekulasjoner rundt hva Sverige og Danmark vil gjøre. Jeg tror det vil være feil av meg å gå inn og si noe om hvilken oppfatning jeg har av det. Jeg tror det viktige for oss nå er på selvstendig grunnlag å finne ut om dette er en god samarbeidsavtale.

       Så hadde Dale en observasjon om at jeg gikk langt i å avskrive at passkontrollen kunne være et virkemiddel i det å bekjempe narkotika og smugling. Altså: Det jeg sa, var vel litt med henvisning til debatten i Stortinget i mai i fjor, hvor jeg faktisk tror at lederen av utenrikskomiteen brukte akkurat den formuleringen at det er i hvert fall ikke først og fremst i passene narkotikaen befinner seg. Men jeg registrerte at dette var et tema i formiddag i forhold til Kripos. Det er klart at en passkontroll i og for seg på et veldig høyt nivå vil kunne ta noen i en sånn sammenheng. Men det jeg får opplysninger om fra mine folk - og noen av dem er her - er at det det er mest effektivt å bruke ressursene på, det er på å få tips og på spaning. Jeg hørte så vidt idet jeg gikk ut av døren for å komme hit, at han fra Kripos snakket om at man dannet seg profiler av folk, og jeg opplever at det igjen går på tips. Men så er det veldig viktig at man istedenfor å bruke ressursen på passkontroll, som kan bli dårlig bruk av ressurser, setter inn andre tiltak. Og der er det forsterkede politisamarbeidet det helt sentrale, og dette registeret SIS er også en hjørnestein i dette som kalles kompensatoriske tiltak.

       Møtelederen: Takk. John Dale hadde litt meir.

       John Dale (Sp): Me er ikkje her i fyrste rekkje for å diskutera dette. Me er her for å innhenta opplysningar og vurderingar. Eg må då konstatera at justisministeren modererer seg ein del på det punktet som gjeld passkontrollen og den verdien den kan ha, i forhold til det som var sagt tidlegare her i dag.

       Men så til spørsmålet om det nordiske. Eg er samd i at det er ingen grunn til å hamna i ein situasjon der ein spekulerer på kva som vil skje dersom Noreg seier nei til å gå med i Schengen. Det er eg samd i. Men her ligg det jo føre nokså handfaste erklæringar om kva som vil skje i ein slik situasjon. Eg må jo berre visa til det den svenske Europaministeren har svara på spørsmål i Riksdagen om kva som ville skje i ein slik situasjon. Eg vil gjerne visa til det statsministrane trass i alt har sagt, og som eg meiner står ved lag, så sant det ikkje har kome fram nye opplysningar eller nye erklæringar som erstattar dei erklæringane som allereie er gjevne. Men eg må då oppfatta svaret frå justisministeren slik at det ikkje er kome noko nytt inn i dette biletet som endrar den situasjonen som eg nettopp skisserte.

       Møtelederen: Statsråd Valla, ver så god.

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Nei, jeg opplever i hvert fall at det som ble sagt i Reykjavik, eller som det har vært enighet om, er at den beste løsningen var for de nordiske land samlet å gå inn i Schengen. Det opplever jeg som det sentrale her, og det står etter vår vurdering ved lag i dag. Det er den beste løsningen. Å begynne å spekulere i hva som da eventuelt vil skje, det har jeg ikke lyst til.

       Når det gjelder passkontrollen: Det er klart at hvis man i en passkontroll virkelig sitter og kontrollerer hver eneste person meget nøye uansett hvor de kommer fra, kan man utvilsomt få tatt noe der. Men de opplysningene som jeg har fått - og det er det du sier, vi er ikke her for å diskutere, men for å få opplysninger - går ut på at dette ikke er den beste bruken av midler og måten dette foregår på i dag. Den beste bruken av midler, politiressurser og andre ressurser er å gå inn på spaningssiden og på tipssiden og å sjekke mer der det er grunnlag for å sjekke, istedenfor at vi alle skal vifte med passene våre foran passbokser på Fornebu.

       Møtelederen: Det var nære på at vi avslutta presis, men Kaci Kullmann Five har bedt om ordet, og deretter Anne Enger Lahnstein.

       Kaci Kullmann Five (H): Et kort oppfølgingsspørsmål: Vil ikke en slik effektiv passkontroll som statsråden nå omtalte som en eventualitet, forutsette eller være avhengig av en effektiv informasjonsutveksling med andre land for å kunne gi de virkningene som statsråden her var ute etter?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Det tror jeg er helt riktig.

       Anne Enger Lahnstein (Sp): Så vidt jeg har forstått, skal bagasjekontrollen opprettholdes, og det innebærer vel at man har en viss sikkerhet. Så der får du et lite poeng av meg. Men det jeg da må stille spørsmål om, er hvordan statsråden kan beskrive passkontroll som en sånn kjempemessig køordning langs grensene, når man samtidig i svarene til oss argumenterer for bagasjekontroll, ja endog kroppslig kontroll av personer?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Det som er det sentrale for meg, er at bagasjekontroll og kontroll av varer skal fortsette, fordi vi ikke er en del av tollunionen. Jeg beskriver ikke passkontrollen som noe som ikke kan ha betydning i enkelte sammenhenger. Men som det ble sagt her: Det forutsetter en del andre tiltak for at det skal være effektivt, og jeg vurderer det sånn at det samlet sett er en bedre bruk av ressurser. Og vi må selvfølgelig heller ikke glemme at dette er for å lage et reisefrihetsområde, selv om det for meg ikke er det viktigste. Det viktigste er å bekjempe kriminaliteten.

       Marit Arnstad (Sp): Nå brukte statsråden ordet reisefrihetsområde, og da må jeg ta fatt i et par av de mytene Regjeringen har bygd opp omkring Schengen. Hallvard Bakke har advart oss mot å bruke ordet reisefrihetsområde, fordi, som han sier i en artikkel her: « Det er en uheldig språkbruk. Reisefrihet har vi også om det må vises pass. Derimot vil visumplikten bli utvidet til en del flere land etter avtalen med Schengen. « Reisefriheten » blir derfor noe mindre. »

       Det er den ene myten. Da vil du sikkert si at ja, men det handler jo om passfrihet. I et svar til oss sier departementet at sjøl om det ikke blir passkontroll ved grensene, er det en fordel at folk tar med seg passene allikevel, fordi en kan blibedt om å identifisere seg alle andre plasser enn akkurat på grensen. Så en blir ikke helt kvitt passet sjøl om en er blitt medlem av Schengen.

       Møtelederen: Var det til Hallvard Bakke eller til statsråden?

       Marit Arnstad (Sp): Det var en kommentar til at statsråden nå brukte begrepet reisefrihet.

       Hallvard Bakke (A): Jeg vil da bare si til Marit Arnstad at jeg anbefaler henne å bruke meg som autoritet også på alle andre spørsmål.

       Møtelederen: Kva har statsråden å føye til dette?

       Statsråd Gerd-Liv Valla: Jeg har merket meg at Hallvard Bakke har brukt akkurat den. Og det er diskusjonen omkring identitetskort og det å ha med seg pass jeg ikke vil gå inn på i detalj. Hovedsaken er i hvert fall at man normalt ikke skal måtte fremvise pass ved passering av de indre grensene.

       Møtelederen: Fleire har ikkje bedt om ordet, og då er høyringa over.Vi takkar Justisdepartementet og statsråden for at dei ville kome hit og delta på denne høyringa.

       Møtet hevet kl. 15.05

1	Nærmere presisering se vedlegg 4

Vedlegg 4

Brev fra Justisdepartementet, statsråden, til utenrikskomiteen, datert 21. mai 1997.

Utenrikskomiteens høring 9. mai 1997 - forholdet mellom ratifikasjon og lovvedtak

       Jeg viser til høringen 9. mai 1997, der jeg svarte på spørsmål fra komiteens medlemmer i tilknytning til St.prp. nr. 42 (1996-1997). For enkelte av spørsmålene overlot jeg som kjent besvarelsen helt eller delvis til noen av mine medarbeidere, som møtte sammen med meg.

       Jeg er blitt orientert om at komiteen ved en beklagelig feiltakelse fikk misvisende opplysninger på ett punkt. I forbindelse med spørsmål om forholdet til Grunnloven § 26 annet ledd redegjorde ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer mer inngående for Justisdepartementets syn på spørsmålene. Hans redgjørelse omfattet også spørsmålet om de lovendringer som norsk tilslutning til en traktat gjør nødvendig, må være vedtatt før traktaten blir ratifisert av regjeringen etter innhentet samtykke fra Stortinget. Fra praksis viste han i den forbindelse til gjennomføringen av den nordiske miljøvernkonvensjon av 1974, jf St.prp. nr. 22 (1974-1975) og Ot.prp. nr. 30 (1975-1976) . Denne konvensjonen ble ratifisert 24. mars 1975 i henhold til Stortingets samtykke gitt 20. februar 1975, mens lovproposisjonen ble fremsatt 5. desember 1975. Det ble imidlertid oversett under høringen at etter Justisdepartementets vurdering forut for St.prp. nr. 22 (1974-1975), gjorde konvensjonen det ikke nødvendig med endringer i norsk rett. Jeg viser til St.prp. nr. 22 (1974-1975) s. 4 og Ot.prp. nr. 30 (1975-1976) s. 1, der dette kommer frem. Slik eksemplet ble brukt, kan det således ikke tjene til å underbygge det syn som det ble fremført til støtte for. Jeg beklager derfor at eksemplet ble brukt på denne måten.

       Selv om man ser bort fra eksemplet med den nordiske miljøvernkonvensjon, kan jeg ikke se at det rokker ved det hovedsyn som ekspedisjonssjef Backer fremførte under høringen på vegne av Justisdepartementet når det gjelder forholdet mellom ratifikasjon og lovvedtak. Såvidt jeg kan se, gir ordlyden i Grunnloven § 26 annet ledd ikke tilstrekkelig grunnlag for å kreve at de nødvendige lovendringer er vedtatt før ratifikasjon finner sted. Det har i praksis forekommet at regjeringen - med Stortingets tilslutning - har lagt til rette for at ratifikasjon kunne skje før de aktuelle lovendringer var vedtatt, i den hensikt å bidra til å sikre den ønskelige internasjonale oppslutning om konvensjonen. Jeg viser til St.prp. nr. 146 (1978-1979), særlig s. 7, jf Innst.S.nr.146 (1979-1980). Denne saken gjaldt en konvensjon om erstatning for forurensningsskade ved oljeutvinning på kontinentalsokkelen, der ratifikasjon riktignok ikke fant sted fordi det ikke lyktes å få Storbritannia til å slutte seg til konvensjonen; jf om dette Ot.prp. nr. 72 (1982-1983) s. 26. Jeg viser videre til - som nevnt under høringen - at EØS-avtalen ble ratifisert av Norge før alle lovendringer som det avledete regelverk i avtalens vedlegg gjorde nødvendig, var foreslått og vedtatt av Stortinget. Ytterligere eksempler - blant annet knyttet til gjennomføringen av WTO-avtalen - vil bli nevnt ved besvarelsen av de spørsmål som Senterpartiets og Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe har stilt i brev 15. mai 1997.

       Det er altså på det rene at det i praksis forekommer at regjeringen i henhold til Stortingets samtykke ratifiserer en traktat selv om de nødvendige lovendringer ikke er vedtatt ennå. I en slik situasjon påhviler det regjeringen et særlig ansvar for å medvirke til at Norge ikke begår brudd på sine folkerettslige forpliktelser på grunn av mangelfull gjennomføring i norsk rett.