Innledning

       Miljøverndepartementet viser til at stortingsmeldingen om rovviltforvaltning må ses som en oppfølging av St.meld. nr. 27 (1991-1992) Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe. Ved behandlingen av denne sluttet Stortinget seg til hovedmålsettingene om å sikre levedyktige bestander av disse dyreslagene, samtidig skulle skader forvoldt av store rovdyr avgrenses mest mulig, jf Innst.S.nr.182 (1991-1992). Forvaltningen av rovdyrene skulle ta utgangspunkt i kjerneområder for de enkelte artene og legge vekt på å sikre reproduksjon til artene i områdene. Departementet viser også til at den forrige rovviltmeldingen må ses i lys av at Norge i 1986 hadde ratifisert Bern-konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder. Departementet viser også til at ulv og bjørn ble fredet i hele landet i hhv. 1971 og 1973, mens jerven ble fredet i Sør-Norge fra 1973 og i hele landet fra 1982.

       Departementet viser for øvrig til at denne stortingsmeldingen oppsummerer ny kunnskap og erfaringer en har fra perioden etter den forrige rovviltmeldingen, og fremmer forslag om nye og endrede tiltak og virkemidler for bedre å kunne balansere behovet for vern av rovviltbestandene mot den omfattende og ekspansive bruken av utmark til beite som en har i Norge.

Overordnede rammer for rovviltforvaltningen

       Departementet viser til at de overordnede rammene for rovviltforvaltningen er gitt i norsk miljøvernlovgivning og i de internasjonale avtalene som Norge har sluttet seg til. Dette er:

       Departementet viser til at det fremgår av Bern-konvensjonen, som er gjengitt i vedlegg 7 i meldingen, at hver enkelt deltakerland på selvstendig grunnlag plikter å holde ved like levedyktige bestander av arter som er omfattet av konvensjonen, og som naturlig finnes innenfor landets grenser. Videre fremgår det at partslandene plikter å samarbeide der dette er formålstjenlig, og særlig når dette kan øke effektiviteten av tiltak som er gjort i forhold til konvensjonen. Dette innebærer blant annet at samarbeid over landegrensene bør finne sted i tilfeller der vedtak om forvaltning eller vern fattet på nasjonalt nivå ikke kan ses på som tilstrekkelig for å sikre at en art overlever. Videre viser departementet til at for Norges vedkommende vil samarbeid med naboland styrke forvaltningen av de store rovdyrene, uten at dette svekker våre egne plikter i forhold til de enkelte artene. Både gaupe, jerv, bjørn og ulv er omfattet av Bern-konvensjonen.

       Rovviltforvaltningen omfatter flere ulike forvaltningsnivåer innenfor både miljøforvaltningen og landbruksforvaltningen, og departementet understreker at det er et viktig mål å kombinere den framtidige rovviltforvaltningen med tiltak som gir grunnlag for en aktiv jordbruksproduksjon og reindrift basert på bruk av beiteressursene i utmark. Det ble i 1993 lagt til rette for et samarbeid mellom de ulike forvaltningsorganene - både den lokale viltforvaltningen og den lokale jordbruksforvaltningen ble overført fra staten til kommunene, og den regionale landbruksforvaltningen ble organisert som en avdeling i fylkesmannsembetet på linje med miljøvernavdelingen.

Gjennomførte forvaltningstiltak

       Følgende forvaltningstiltak er gjennomført som en oppfølgning av St.meld. nr. 27 (1991-1992):

       Det er i meldingen gjort rede for de gjennomførte forvaltningstiltakene og virkningene av disse.

Bestandsutvikling og overlevingsevne for rovviltartene

       Departementet viser til at de norske bestandene av store rovdyr i stor grad er deler av felles bestander med våre naboland. Kunnskap om rovviltartenes biologi, økologi, atferd, bestandsstørrelse og utbredelse er sentral både i forhold til å oppnå mål og for å kunne vurdere bruk av tiltak og virkemidler.

       I perioden etter 1992 har det gjennom målrettede tiltak kommet frem tilstrekkelig informasjon om artene, og aktuell kunnskapsstatus for de enkelte artene og deres status pr. 1996 er presentert i meldingen som grunnlag for nye vurderinger. Videre er det i vedlegg 1 i meldingen gitt utdypende presentasjon av ny og viktig kunnskap om rovdyrenes biologi, historikk og nåværende utvikling av bestanden, områdebruk, vandringer, genetikk og rolle som skadegjører i naturen. I tillegg er det gitt bestandsregistreringer og forskning og utvikling for de enkelte artene.

Mennesket og rovdyra

       Den viktigste konflikten mellom mennesket og de store rovdyrene gjelder i dag - som tidligere - tap av bufe og rein på utmarksbeite. Det er i meldingen gitt en oversikt over omfanget og driftsmåter i disse næringene og med særskilt vekt på rovdyrområdene, og det er presentert andre mulige konflikter i forholdet til menneskets bruk av utmark. I tillegg er det gitt utførlig informasjon omkring mennesket og rovdyra i vedlegg 4 til meldingen.

       Departementet viser til at det etter forrige rovviltmelding er gjennomført flere undersøkelser om befolkningens holdninger til store rovdyr og rovviltforvaltningen. De viktigste resultatene viser at det fremdeles er et stort flertall av befolkningen som ønsker å ta vare på bestander av store rovdyr. Imidlertid er det i enkelte lokale områder relativt sterke konflikter mellom rovviltforvaltning og næringsutøvere og lokalbefolkning.

Mål, tiltak og virkemidler

       Regjeringen vil sikre levedyktige bestander av alle de store rovviltartene i Norge. Samtidig har Regjeringen som mål å opprettholde et aktivt jordbruk mht. å utnytte beiteressursene i utmark med sau og rein. Dette medfører at forvaltningen av rovviltbestandene skal skje på en slik måte at det kan drives forsvarlig jordbruksdrift og reindriftsnæring innenfor akseptable økonomiske rammevilkår. Dette innebærer videre en differensiert forvaltning som tar hensyn til både viktige beiteområder og at rovdyrene skal overleve i landet i framtida. Departementet viser til at å holde ved like levedyktige bestander er en plikt Norge har i forhold til internasjonale konvensjoner, og som gjelder uten hensyn til positive vernetiltak som er satt i verk i nabolandene.

       Videre viser departementet til at ettersom rovviltbestandene i stor grad er felles og benytter leveområder på tvers av grensene mellom de nordiske landene, vil det bli lagt vekt på å videreutvikle det nordiske samarbeidet om forvaltning, forskning og bestandsovervåking både på sentralt og regionalt nivå. Departementet viser også til at erfaringene fra perioden 1992-96 viser at det er nødvendig å ta i bruk mer effektive tiltak og mer presise virkemidler for å kunne oppfylle den totale hovedmålsettingen. Det er viktig at informasjon om mål og virkemidler når den enkelte, og det er en gjensidig forståelse for at det å ta vare på artene er et samfunnsansvar der alle sektorer må medvirke.

       Med bakgrunn i den tilgjengelige kunnskap om bestandssituasjonen og bestandsutviklingen for rovviltartene foreslår departementet konkrete forslag om forvaltningsmål for de fire store rovviltartene, med utgangspunkt i at bestanden av gaupe på landsplan og bestanden av jerv fra Nord-Trøndelag og nordover er vurdert som levedyktige på det nivået som er i dag. Videre viser utregninger av overlevingsevnen at det er nødvendig med en økning i tallet på voksne bjørnebinner før denne arten kan sies å ha en levedyktig bestand i Norge. Ulv er fremdeles den sterkest truede pattedyrarten både i Norge og i Skandinavia, og har foreløpig ikke en levedyktig bestand. Målet må ses i sammenheng med forutsetningen om en sterkere differensiert forvaltning mellom kjerneområder og andre områder, og at rovviltbestandene i stor grad er forenlige og bruker leveområder på tvers av grensene mellom de nordiske landene.

Gaupe

       Departementet ønsker ikke etablering av gaupebestander i de områdene i landet der det ikke er gaupe i dag, og som har tettest bestander av beitende bufe eller rein. Dette gjelder blant annet i de sauetette områdene på Vestlandet og deler av Nord-Norge, og det blir derfor gitt tillatelse til å drive gaupejakt uten kvoteavgrensning i slike områder. Departementet ønsker også å utvikle et nærmere samarbeid om fastsettingen av kvoten på tvers av fylkesgrensene.

Jerv

       Jerv skal forvaltes slik at det blir sikret fortsatt sammenhengende utbredelse på Nordkalotten, og en tetthet og reproduksjon minst på det nivået som er i dag innenfor eksisterende kjerneområder. Innenfor det sørnorske kjerneområdet skal jerven fremdeles være underlagt et strengt vern, men departementet vil åpne for bestandsregulering dersom bestanden øker utover 8-10 registrerte ynglinger årlig.

       Videre går departementet inn for at ordningen med lisensjakt på jerv som er innført i Nordland og Troms blir endret, slik at den blir gjennomført etter samme modell som kvotejakt på gaupe. Vedtak om årlig fellingskvote skal fremdeles fattes av Direktoratet for naturforvaltning etter forslag fra fylkesmennene. Departementet vil også åpne for lisensjakt på jerv utenfor kjerneområdet i Sør-Norge for å avgrense de skader en ekspanderende jervebestand kan føre til i de svært sauetette områdene i den sørnorske fjellkjeden og på Vestlandet.

Bjørn

       Departementet legger til grunn at ettersom bestandene av bjørn i de tre sørligste norske kjerneområdene utgjør mindre deler av en større skandinavisk bestand som er i vekst, trenger en ikke å legge til grunn så store sikkerhetsmarginer for overlevingsevne som ville vært tilfellet om de norske delbestandene hadde vært isolerte. Departementet mener videre at det må legges til rette for etablering av ynglende binner slik at levedyktige bestander på sikt kan sikres i de to kjerneområdene i Nord-Trøndelag/Nordland og Hedmark. I de tre andre kjerneområdene vil tallet på binner kunne utvikle seg naturlig i forhold til hva områdene kan bære. Etableringene må også vurderes i forhold til utviklingen i skadeomfang innenfor husdyrnæringen.

       Departementet viser til at fylkesmannen vil kunne gi lokale jaktlag i kommunene tillatelse til skadefelling av bjørn på et lavt skadenivå. Så snart det er etablert ynglende binner i kjerneområdet vil det også bli vurdert å åpne for lisensjakt på bjørn i en tilgrensende region utenfor kjerneområdet. Innenfor kjerneområdene må det gjennomføres et strengt vern både av binner av alle aldersgrupper og voksne etablerte hannbjørner.

Ulv

       Det er et mål å etablere reproduksjon i Norge for ulv, og det blir vist til norske og svenske myndigheters felles arbeidsmål om å få etablert minst 8-10 familiegrupper i Sør-Skandinavia i første omgang. Inntil dette målet er nådd, må ulven underlegges et særdeles strengt vern.

Kjerneområder

       Regjeringen foreslår å opprettholde forvaltningsmodellen med kjerneområder og de kjerneområdene for bjørn og jerv som allerede er opprettet. Det vises til at det kan være aktuelt å vurdere mindre justeringer av grensene for kjerneområdene for jerv med bakgrunn i de erfaringene som er høstet til nå. Regjeringen finner ikke grunn til å etablere kjerneområder for gaupe.

Tiltak og virkemidler rettet mot sauenæringen

       I en samlet strategi for å redde tap av sau i kjerneområdene for bjørn og jerv ønsker departementet i første omgang å prioritere tiltak som i større grad skiller rovdyr og beitedyr i hele eller deler av beitesesongen:

       Det bør gjennom bruk av virkemidler legges til rette for avgrensning og frivillig reduksjon av tallet på sau på beite i kjerneområdene, og for driftsomlegging til ammekyr eller mjølkeproduksjon, nisjeproduksjoner, andre saueraser, annet småfehold eller annen næringsvirksomhet for særlig utsatte buskaper. Det bør også legges til rette for å prøve ut intensiv gjeting av sau med innsamling til nattkve, bruk av vekterhunder og styrt områdebruk med bruk av gjerde i større skala innenfor kjerneområdene. For alle disse tiltakene må det gjøres en løpende avveining mellom kostnader og nyttevirkning.

Tiltak og virkemidler rettet mot reinnæringen

       Departementet viser til at forebyggende tiltak mot rovviltskade på rein til nå er utprøvd bare i svært liten grad, og en har ikke funnet frem til operative tiltak som kan ventes å gi noen stor effekt. Likevel er det en klar sammenheng mellom kondisjonen til reinen og de årlige tapene under dette rovvilttapet. Det vises til at det derfor er viktig å sørge for å ha en reinbestand i balanse med beite, slik at simlene sin vekt ligger på et tilstrekkelig høyt nivå. Videre må det også i forhold til reindriften satses på kombinasjoner av ulike tiltak som blir satt sammen ut fra en lokal vurdering av forholdene i beiteområdet, hvilken rovviltart som forvolder det meste av tapene og hvilke praktiske, juridiske og økonomiske forhold som foreligger. Aktuelle tiltak som nevnes i meldingen er foreløpig flytting av flokken til mindre rovdyrutsatte beiteområder, mer intensiv gjeting i perioder med store rovvilttap, foreløpig inngjerding med utvidet kantgjeting, utprøving av halsklaver og omlegging av driften hos enkelte kronisk utsatte driftsformer.

Dokumentasjon av rovviltskader

       Departementet foreslår at arbeidet med dokumentasjon av rovviltskader skal fortsette, og en regner med at i de fleste områder med etablerte rovviltbestander kan dokumentasjonsarbeidet på sikt reduseres, og dokumentasjonen av skader kan gjennomføres gjennom stikkprøver. Den omfattende skadedokumentasjonen som pågår i dag bør da kunne erstattes av bestandsregistreringer sammenholdt med bedre kunnskap om forskjellene i skademønsteret for ulike kjønns- og aldersgrupper hos de ulike rovviltartene. For rein tar departementet sikte på å utvikle en ordning der de aktuelle næringsutøverne selv kan ta hovedansvaret for skadedokumentasjon gjennom etableringen av rovviltansvarlige i distriktene innenfor næringa.

Erstatningsordninger

       Departementet viser til at erstatningsordningene må legges om slik at dyreeierne ikke blir påført urimelige økonomiske tap. Videre er det viktig at erstatningsordningene blir sett i sammenheng med andre virkemiddelordninger som tar sikte på å redusere tapene. Departementet foreslår at det etter drøfting med næringsorganisasjonene blir fastsatt standard normaltap for husdyr for hele landet. Videre mener departementet at ordningen med ulempekompensasjon skal fortsette i sin nåværende form og fortsatt fastsettes ved skjønn etter nærmere fastsatte retningslinjer.

       Departementet går inn for at erstatningssatsene blir fastlagt med utgangspunkt i de prisene som blir oppnådd gjennom de årlige jordbruks- og reindriftsforhandlingene, og at Stortinget gjennom den årlige budsjettbehandlingen vedtar satsene for det følgende året. På grunnlag av disse satsene og en prognose for rovvilttapet, kan den årlige bevilgningen til erstatninger fastsettes. Departementet har vurdert en slik løsning som mer formålstjenlig og fleksibel enn en lovregulering av erstatningsordningene.

Medvirkning og konfliktreduksjon

       Det vises i meldingen til at konfliktnivået mellom partene i rovviltforvaltningen i enkelte områder er for høyt. Regjeringen vil derfor legge vekt på å utvikle tiltak og strategier som kan medvirke til å dempe konfliktene. På sentralt nivå vil det bli opprettet et utvalg med representanter fra organisasjoner og aktuelle parter, som bør ha en rådgivende funksjon i forhold til miljøvern og landbruksmyndighetene. På regionalt nivå blir det lagt opp til at fylkesmannen gjennomfører årlige drøftingsmøter med den politiske ledelse i de mest involverte kommunene og i fylkeskommunen. Departementet vil også videreutvikle de rådgivende rovviltutvalgene i alle fylker som i særlig grad er involvert i rovviltproblematikken. Videre er det viktig at alle ledd i forvaltningen sørger for å ha en åpen kommunikasjon og dialog med de som bor og har næringsinteresser i rovviltområdene.

Administrative og økonomiske konsekvenser

       Departementet legger ikke opp til formelle endringer i ansvars- og avgjørelsesforholdene mellom forvaltningsorganene.

       Når det gjelder forskning og utvikling, viser departementet til at oppfølgingen av forslagene i St.meld. nr. 27 (1991-1992) viser at det er et stort behov for å videreføre en langsiktig forskning på biologien og økologien til de store rovdyrene under skandinaviske forhold, og på forvaltningstiltak innenfor både miljøsektoren og landbrukssektoren. Regjeringen forutsetter derfor at miljøvern og landbruksmyndighetene samarbeider om slik forskning.

       Når det gjelder erstatning og skadeforebyggende tiltak viser departementet til at utbetalingene av erstatning for rovviltskader både på bufe og rein de senere årene har økt sterkt. Videre vises det til at forutsetningen for å oppnå den tilsiktede tapsreduksjonen er at det blir gjennomført en øket satsing på forebyggende tiltak. Det blir lagt opp til at finansiering av slike tiltak i hovedsak skal skje gjennom de særskilt avsatte midlene til forebyggende tiltak over jordbruksavtalen og over budsjettet til Miljøverndepartementet, og ved bruk av ordningen med bygdeutviklingsmidler fra Landbrukets Utviklingsfond (BU-midler). Bevilgningene til forebyggende tiltak bør deles mellom budsjettet til Miljøverndepartementet og jordbruksavtalen, slik at det samlet blir satt av like store bevilgninger over hver av disse budsjettpostene. Regjeringen forutsetter videre at styret for bygdeutviklingsmidler (BU-styrene) i de aktuelle rovdyrfylkene i en periode gjennomfører en særskilt prioritering av investeringskostnader knyttet til driftsomlegginger og forebyggende tiltak i kjerneområdene.