I denne særskilde meldinga orienterer
sivilombodsmannen Stortinget om fire klagesaker som har vist kor viktig
det er at sakshandsamingsreglane, mellom anna om uttalerett for
lokale organ, som samarbeidsutvala ved dei aktuelle skulane, blir
følgt i saker som inneber endringar for skulane. Dei fire
klagesakene er ombodsmannssak 97-0862 (Nedlegging av Breistrand
skule), ombodsmannssak 97-1165 (Nedlegging av Lavikdal skule), ombodsmannssak
97-1280 (Nedlegging av grendeskular i Fyresdal) og ombodsmannssak
97-2014 (Nedlegging av skoler i Gausdal kommune).
Dei fire klagesakene er grunna i at kommunestyra
i respektive Skånland, Høyanger, Fyresdal og Gausdal kommunar
fatta vedtak om nedlegging av ein eller fleire skular i kommunane.
Det er i alle sakene kravd kontroll av vedtaka etter kommunelova
av 25. september 1992 nr. 107 § 59. Undersøkingane
i dei fire klagesakene hos ombodsmannen blei sette i verk etter konkrete
klager frå partar som blei ramma av vedtaka om nedlegging
av dei aktuelle skulane.
Vurderinga av om det skal bli vedtatt samanslåing
av ein eller fleire skulekrinsar i ein kommune, vil i stor mon vere
tufta på ei samansett samfunnsmessig vurdering der omsynet
til kva som er ein mest rasjonell skulestruktur for kommunen ut
frå økonomi, befolkningsfordeling og befolkningstilvekst,
vil stå sentralt. Ombodsmannens kontroll med slike avgjerder
vil for det meste retta seg mot sakshandsaminga avgjerdene er tufta
på, av di ombodsmannen berre har avgrensa rett til å kritisere
slike skjønnsavgjerder. I desse skjønnsavgjerdene
vil ulike og ofte sterkt motstridande omsyn og interesser bli trekt
inn i grunnlaget for avgjerda og rett sakshandsaming blir difor
særs viktig. Tilliten til dei vedtaka som til slutt skal
gjerast, vil også stå og falle med at sakshandsaminga
føre vedtaket har vore rett.
Når det gjeld innhaldet i avgjerdene,
nemner ombodsmannen for ordens skuld at undersøkingane derifrå dessutan
i liten grad vil vere egna for ei etterprøving av kor føremålstenleg
eit slikt vedtak vil vere. Dersom avgjerda er lovleg, kan ombodsmannen
berre uttale kritikk dersom det hefter alvorlege feil ved skjønnet.
Det vil vere tilfellet dersom det er lagt vekt på utanforliggjande
eller usaklege omsyn, eller avveginga av dei ulike skjønnsmomenta
har vore vilkårlege. Ombodsmannen kan også kritisere
ei skjønnsmessig avgjerd dersom resultatet i saka er «klart
urimelig», jf. ombodsmannslova av 22. juni 1962
nr. 8 § 10 andre ledd.
Ombodsmannens undersøking av dei fire
klagesakene har difor måtta konsentrere seg om sakshandsaminga
og dei rettslege sidene ved kommunestyra sine vedtak og den kontrollen
fylkesmannen/utdanningskontora har gjort med vedtaka etter
kommunelova § 59.
I ombodsmannssak 97-0862 (Nedlegging av Breistrand
skule) har ombodsmannen undersøkt fleire forhold når
det gjeld handsaminga av saka i kommunen. Ombodsmannen har sett
på forhold som galdt rekkjefylgja for avrøystinga
i kommunestyret, krinsavrøystinga og habilitet, men ingen
av desse forholda har gjeve grunnlag for å rette avgjerande
innvendingar i saka. Ombodsmannen fann grunn til å kritisere
at ikkje foreldra/elevane ved Breistrand skule blei informerte
om dei ulike forslaga til vedtak frå administrasjonen før
møtet i kommunestyret, i og med at to av forslaga førte
med seg vesentlege endringar for elevane ved Breistrand skule. Ombodsmannen
uttalte at ein slik rett til varsel og uttalerett for dei som blir ramma
av avgjerda (retten til kontradiksjon), må reknast som
eit grunnleggjande rettstryggleikskrav ved offentleg maktutøving.
I ombodsmannssakene 97-1165 (Nedlegging av Lavikdal
skule) og 97-1280 (Nedlegging av grendeskular i Fyresdal) har ombodsmannen
særleg undersøkt om sakene var tilstrekkeleg opplyste
før vedtak blei fatta, derunder om samarbeidsutvala ved dei
aktuelle skulane hadde fått uttale seg i saka.
Av grunnskulelova av 13. juni 1969 nr. 24 § 32
nr. 1 framgår det at kvar skule skal opprette eit samarbeidsutval
med «to representantar for lærarane, ein representant
for andre tilsette, to representantar for foreldrerådet,
to representantar for elevrådet, og rektor som representant
for kommunen. I tillegg nemner kommunen opp ein representant til
utvalet». I § 32 nr. 2 heiter det vidare at utvalet
har «rett til å uttale seg i alle saker som gjeld
skolen». Den lovbestemte ordninga med samarbeidsutval ved
grunnskulane er også ført vidare i § 11-1
i den nye opplæringslova av 17. juli 1998 nr. 61, som ennå ikkje
har trådt i kraft.
Verken i Lavikdal-saka eller Fyresdal-saka hadde
dei aktuelle samarbeidsutvala fått uttale seg før
kommunestyra fatta sine vedtak. Ombodsmannen uttalte at ei avgjerd
om nedlegging av skular har store konsekvensar for dei impliserte
partane, og at samarbeidsutvala ved si lovbestemte samansetjing
sit med viktig lokalkunnskap som skal medverka til å opplyse saka
så godt som mogleg før det blir fatta vedtak om skulestrukturen
i kommunane. På denne bakgrunnen kritiserte ombodsmannen
at dei aktuelle samarbeidsutvala ikkje var blitt høyrde,
og bad i båe sakene om at fylkesmannen/utdanningskontoret
tok opp sin kontroll med vedtaket til ny vurdering.
Fylkesmannen og Statens utdanningskontor i respektive
Sogn og Fjordane og Telemark vurderte saka på nytt, men
båe heldt fast ved at vedtaka var blitt til på lovleg
måte. I Fyresdal-saka har ombodsmannen i ein sluttkommentar
vist til at det er semje om at det var ein sakshandsamingsfeil at
saka om nedlegging av skulane ikkje blei lagt fram for samarbeidsutvala.
Ved vurderinga om kva for ein verknad denne feilen kan ha hatt på vedtaket
er det prinsippet i forvaltningslova § 41 som må leggjast
til grunn; det skal med andre ord vurderast kor sannsynleg det er
at feilen ”kan ha virket bestemmende for vedtakets innhold.”.
Vedtaket om å leggje ned skulane var i all hovudsak grunna
i kommunen sin vanskelege økonomiske situasjon. Dette kan
ombodsmannen vanskeleg overprøve, men ombodsmannen finn
grunn til å peike på at dei økonomiske
tilhøve ikkje har vore nærare konkretisert og
er lite egna til å kaste ljos over spørsmålet
om sakshandsamingsfeilen kan ha påverka resultatet i saka. Ombodsmannen
finn at han ikkje har grunnlag for å ta uttrykkeleg standpunkt
til kva for verknad det kan ha hatt for vedtaket i saka og uttalar: ”Slik
saka no framstår, finn eg likevel grunn til å seie
at vedtaket etterlet tvil, jf. ombodsmannslova § 10 andre
leden fjerde punktum.”
I ombodsmannssak 97-2014 (Nedlegging av skoler
i Gausdal kommune) er det berre Fylkesmannen i Oppland/Statens
utdanningskontor i Oppland sin kontroll av Gausdal kommunestyre
sitt vedtak som har vore vurdert. Ombodsmannen har i denne saka
ikkje gjort nærmare undersøkingar av sakshandsaminga
i kommunestyret, men utan vidare lagt til grunn fylkesmannen sitt
standpunkt om at Gausdal kommunestyre og formannskapet sine vedtak
var ugyldige. På bakgrunn av at kommunestyret hadde handsama
kravet om kontroll av vedtaket etter kommunelova § 59 og
vedtatt å oppretthalde sitt opphavlege vedtak med endring
av datoen for iverksetjing, konkluderte fylkesmannen med at feilene
var reparerte. Ombodsmannen fann det vanskeleg, ut frå dei
opplysningane som låg føre, å kunne seie
seg samd med fylkesmannen i denne vurderinga, og bad Fylkesmannen
i Oppland om å vurdere saka på nytt. Fylkesmannen
vurderte saka på nytt, men endra ikkje standpunkt. Eit
avgjerande forhold i saka var om ein av representantane i kommunestyret
hadde vore inhabil.
Desse fire klagesakene illustrerer, slik ombodsmannen
ser det, kor viktig det er at sakshandsamingsreglane blir
følgde i saker som omhandlar skulestrukturen i ein kommune.
I alle desse sakene har det vore mykje strid om vedtaka, og dei
involverte partane synest å ha følt seg overkøyrde.
Sakshandsamingsreglane er med på å sikre at sakene
blir så godt opplyst som mogleg før avgjerdene
blir fatta. Ved at saka blir lagt fram for samarbeidsutvala ved
dei aktuelle skulane, får også dei impliserte
partane kunnskap/varsel om at skulen kan bli lagd ned,
og dei kan dermed gje uttrykk for sitt syn på saka før
vedtaket er fatta. Dersom foreldra/elevane hadde fått
delta i prosessen, ville det etter ombodsmannen også kanskje
ha vore lettare å akseptere desse avgjerdene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
og fra Høyre, Svein Ludvigsen har merket seg at
ombudsmannens gjennomgang av disse sakene er hjemlet i Ombudsmannsloven av
22. juni 1962 nr. 8 § 10, og at hans undersøkelser
av de fire klagesakene derfor er knyttet opp mot saksbehandlingen
og de rettslige sidene ved kommunestyrenes vedtak og fylkesmennenes
kontroll i.h.t. kommunelovens § 59.
Flertallet finner ikke grunnlag
for å gå inn og ta stilling i hvert enkelt sakskompleks
som fremkommer i Ombudsmannens rapport, da det bl.a. fremkommer forhold
som må sees som en avveining mellom særlovgivningen
og deler av forvaltningslovgivningen.
Flertallet vil allikevel understreke
at det er en forutsetning at alle involverte parter i en sak har
krav på å bli hørt før endelig
vedtak treffes, og er enig med Ombudsmannen i at representanter
for brukerne av de omtalte skolene burde vært
bedre informert, og fått mulighet til å uttale
seg før de folkevalgte organ fattet sine endelige beslutninger.
Det er på denne bakgrunn flertallets oppfatning
at uttalelser fra samarbeidsutvalgene burde vært innhentet
ut fra den rett som utvalget har iflg. grunnskolelovens § 32
nr. 2.
På den annen side vil flertallet peke
på at når det gjelder samarbeidsutvalgenes funksjon
i forhold til uttalelsesrett er dette regulert i grunnskoleloven
av 13. juni 1969 nr. 24 § 32 og forskrift for grunnskolen § 6-1
og 6-3. Det fremgår bl.a. i forskriftenes § 6-1
at:
«Rådsorgana skal gje fråsegn
i alle saker som dei får fra rektor eller kommunen».
Flertallet kan ut fra dette ikke
se at kommunene hadde plikt til å legge
spørsmålet om skolenedleggelser frem for samarbeidsutvalgene
i forkant av de folkevalgte organers behandling av disse sakene,
således at vedtak fattet uten å ha innhentet uttalelse
derved ville vært ugyldig. Flertallet viser
også til Stortingets tidligere behandlinger av disse spørsmålene
i Ot.prp. nr. 68 (1993-94), Ot.prp. nr. 53 (1994-95) samt Ot.prp. nr.
46 (1997-98) og tilhørende innstillinger.
Flertallet understreker imidlertid
at når kommunene først har opprettet samarbeidsutvalg
for å håndtere slike spørsmål,
er det etter flertallets oppfatning svært
dårlig forvaltningsskikk å ikke høre
disse instansene.
Flertallet vil videre understreke
at det etter gjeldende kommunelov er folkevalgte organer som fatter
de beslutninger som er tillagt disse å utøve.
Det er videre en forutsetning i kommuneloven at kommunene skal ha
størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet
tilpasset lokale forhold og behov. All kommunal og fylkeskommunal
kompetanse skal etter særlov i prinsippet legges til de øverste
folkevalgte organer, med stor grad av frihet for disse til å opprette
folkevalgte og administrative organer og tildele dem oppgaver og myndighet. Flertallet vil
derfor påpeke at det kan være problematisk når
særlovsoppnevnte utvalgs rettigheter kommer i konflikt
med de øverste folkevalgte organers overordnede planlegging
og prioriteringer. Flertallet viser for øvrig
til Stortingets tidligere behandling av disse spørsmålene
i tilknytning til Ot.prp. nr. 42 (1991-92) om ny kommunelov, og Ot.prp.
nr. 59 (1992-93) om tilpasning av særlovgivningen til ny
kommunelov.
Flertallet vil også vise
til at de omtalte utdanningskontor hos de involverte fylkesmenn,
som overordnet ankeinstans har opprettholdt sine standpunkt om at
vedtakene var gyldige. Flertallet ser ikke noe grunnlag
for ytterligere å kommentere de vurderinger som fremkommer
fra fylkesmennene i de ulike sakene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin
Halvorsen, viser til at Stortingets ombudsmann for forvaltningen
i denne meldingen orienterer om fire klagesaker om nedlegging av
skoler, ombudsmannssak 97/0862 (nedlegging av Breistrand skule),
ombudsmannssak 97/1165 (nedlegging av Lavikdal skule),
ombudsmannssak 97/1280 (nedlegging av grendeskular i Fyresdal)
og ombudsmannssak 97/2014 (nedlegging av skoler i Gausdal
kommune).
Disse medlemmer merker seg at
disse fire klagesakene har sin bakgrunn i kommunestyret i henholdsvis
Skånland kommune (Troms fylke), Høyanger kommune
(Sogn og Fjordane fylke), Fyresdal kommune (Telemark fylke) og Gausdal
kommune (Oppland fylke) om vedtak om nedleggelse av skoler.
Disse medlemmer merker seg at
i ombudsmannssak 97-0862 (Nedlegging av Breistrand skule) har ombudsmannen
undersøkt flere forhold når det gjelder saksbehandlingen
i Skånland.
Disse medlemmer er enig i at
Ombudsmannen fant grunn til å kritisere at ikke foreldrene/elevene
ved Breistrand skule ble informert om de ulike forslagene til vedtak
fra administrasjonen før kommunestyret, i og med at to
av forslagene førte med seg vesentlige endringer for elevene
ved Breistrand skule.
Disse medlemmer ser alvorlig
på at grunnskolelova av 13. juni 1969 nr. 24 § 32
nr. 1 ikke har blitt fulgt, idet det fremgår der at hver
skole skal opprette et samarbeidsutvalg med
”to representantar for lærarane,
ein representant for andre tilsette, to representantar for foreldrerådet,
to representantar for elevrådet, og rektor som representant
for kommunen. I tillegg nemner kommunen opp ein representant til
utvalet”.
Disse medlemmer ser likeledes
alvorlig på at også i Lavikdalsaken og Fyresdalsaken
har ikke samarbeidsutvalgene fått uttale seg før
kommunestyrene fattet sine vedtak.
Disse medlemmer vil understreke,
og er enig med ombudsmannen i hvor viktig det er at saksbehandlingsreglene
blir fulgt i saker som omhandler skolestrukturen i en kommune.
Disse medlemmer registrerer at
det har vært mye strid om vedtakene, og de involverte partene synes å ha
følt seg overkjørt.
Disse medlemmer vil understreke
at saksbehandlingsreglene er til for å sikre at sakene
skal bli så godt opplyst som mulig før det blir
fattet vedtak.
Disse medlemmer vil på bakgrunn
av dette dokument påpeke at i disse fire omtalte sakene
om nedleggelse av skoler har ikke saksbehandlingen vært tilfredsstillende.
Disse medlemmer vil sterkt understreke
at praksisen i saker om nedleggelse av skoler skal følge de
gjeldende saksbehandlingsregler.
Komiteen viser til
dokumentet og det som står ovenfor og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 4:2 (1998-99) – Særskild
melding frå Sivilombodsmannen (Stortingets ombodsmann for
forvaltninga) – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 11. februar 1999.
Jørgen Kosmo, |
Vidar Kleppe, |
Svein Ludvigsen, |
leder. |
ordfører. |
sekretær. |