I forbindelse med Stortingets behandling av
Reform 97 ble økonomien i reformen tillagt stor vekt. Stortinget
gav sin tilslutning til Innst. O. nr. 36 (1993-1994) hvor flertallet
i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttalte at kommunesektoren
skal ha full dekning av merutgiftene som reformen medfører.
De økonomiske merkostnadene som reformen innebærer
for kommunene, ble vedtatt kompensert gjennom et øremerket
investeringstilskudd, nå totalt ca. 5,2 mrd. kroner.
Ved innføringen av Reform 97 fikk skolefritidsordningen
en mer sentral plass enn tidligere. Gjennom Stortingets behandling
ble det lagt føringer for kostnadsfordelingen for skolefritidsordningen
og forutsetninger for tilskuddet. Tilbudet skal finansieres gjennom
statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler.
Formålet med undersøkelsen
har vært å vurdere om Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets iverksetting
og oppfølging av tilskuddene til gjennomføring
av Reform 97 er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Undersøkelsen viser at over halvparten
av kommunene gir uttrykk for at de har hatt merkostnader utover den
statlige investeringsstøtten som etter deres vurdering
kan tilskrives gjennomføringen av reformen. Undersøkelsen
viser også at ni av ti kommuner gir uttrykk for at merkostnadene
burde vært kompensert fra statens side. Samtidig viser
undersøkelsen at halvparten av kommunene betegner støtten
som tilfredsstillende.
Generelt sett viser mer enn halvparten av kommunene
til svakheter ved beregningsgrunnlaget for sin vurdering av investeringskompensasjonen.
Kommunene viser til forhold som er arealkrevende, og
som de har måttet ta hensyn til ved tilretteleggingen for
Reform 97.
Fra departementet er det opplyst at investeringskompensasjonen
kun skal dekke kommunenes reformrelaterte utgifter til å tilrettelegge
tilbud for seksåringene, og at kommunene har ansvaret for å sørge
for tjenlige skoler.
Mange kommuner har i undersøkelsen
opplyst at de har hatt et behov for å foreta hensiktsmessige
og nødvendige bygningsmessige tilpasninger både
av hensyn til seksåringene og for å tilrettelegge
for den nye læreplanen.
Fra mange kommuner framheves det at bygningsarbeidene
vedrørende Reform 97 også har aktivisert bestemmelser
i lov og forskrifter om inneklima, varmeisolasjon og bygningens
sikkerhet for de øvrige delene av skolebyggene.
Kommunene hevder at de av økonomiske årsaker ikke
hadde foretatt ombyggingene på dette tidspunktet med mindre
Reform 97 var vedtatt.
Departementet har opplyst at kompensasjonen
til den enkelte kommune bygger på Hervikutvalgets kostnadsberegninger
i NOU 1995:13.
Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 12
(1996-1997) vedtok Stortinget at Hervikutvalget skulle etterberegne
kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter.
I rapporten (NOU 1998:5) presiserer Hervikutvalget at
det ikke foretas noen sammenlikning av investeringsrammen med kommunenes
regnskapsførte investeringsutgifter og faktisk bebygde
areal.
Statistisk sentralbyrå (SSB) undersøkte
på oppdrag fra utvalget de faktiske kvadratmeterprisene
for nye skolebygg.
I Riksrevisjonens undersøkelse reises
det spørsmål om oppfølgingen og etterberegningen
av investeringsrammen burde ha vært mer rettet inn mot å evaluere kompensasjonens
virkning overfor den enkelte kommune.
Fra departementet framheves det bl.a. at både
bygnings- og arbeidsmiljømessige krav er inkludert i de kvadratmeterprisene
for nybygg som SSB beregnet i forbindelse med Hervikutvalgets etterberegning
av investeringsrammen. Det tilføyes dessuten at ansvaret for
krav knyttet til bygnings- og arbeidsmiljømessige krav
tilligger kommunene uansett reform eller ikke.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at "følgekostnader" ved ombygginger/tilpasninger
ikke er tilstrekkelig tatt hensyn til i Hervik-rapporten (NOU 1998:5).
Det stilles derfor i undersøkelsen spørsmål
om departementet burde ha foretatt nærmere undersøkelser
av de statlige påleggenes økonomiske konsekvenser
for kommunene slik at ulike statlige pålegg ikke kommer i
konflikt med hverandre.
Mange kommuner har i undersøkelsen
gitt uttrykk for at begrepet "full kompensasjon" har skapt forventninger
hos kommunene som etter deres vurdering ikke synes innfridd. Kommunene
mener departementet i sterkere grad burde ha presisert innholdet
i begrepet og hva som er reformrelaterte utgifter.
Det framheves at departementet burde ha vektlagt veiledningsfunksjonen
overfor kommunene sterkere, med særlig vekt på innholdet
i kompensasjonen og grunnlaget for arealforutsetningene. Det gis
videre uttrykk for at de har brukt for mye tid på å diskutere arealtall
og kvadratmeterpriser.
Fra departementet er det opplyst at det ikke
er gitt ut nærmere retningslinjer om hva den beregningstekniske forutsetningen
om areal pr. klasse skulle dekke.
Skolefritidsordningen er fortsatt finansiert
ved øremerket statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler,
jf. Innst. S. nr. 234 (1992-1993).
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det er et reelt behov for å følge opp finansieringen
av ordningen. Det er en tendens til at foreldre i de større
kommunene dekker en relativt høy andel av driftsutgiftene.
Departementet presiserer innledningsvis at begrepet full
kompensasjon for investeringskostnader er relatert til å kompensere
kommunene for utgifter knyttet til å gi plass til et ekstra
elevkull i grunnskolen. Det er ikke lagt opp til at investeringskompensasjonen
skal være en refusjonsordning.
Departementet viser til at det på 80-tallet
ble gjennomført en generell forenkling av den statlige
styringen av kommunesektoren, med større vekt på lokalt selvstyre.
Skolesektoren ble også deregulert som en følge
av dette. Departementet har derfor vist tilbakeholdenhet slik at
veiledningen overfor kommunene ikke får en ikke-tilsiktet
regulerende effekt. Departementet er av den oppfatning at gjennomføringen
av investeringskompensasjonen er i samsvar med de intensjoner som
er lagt på området, jf. Innst. S. nr. 156 (1992-1993).
Departementet mener at bruken av en investeringsramme
basert på beregningstekniske forutsetninger er i tråd
med prinsippene om mål- og resultatstyring og lokalt selvstyre.
Stortinget har sluttet seg til denne måten å kompensere
kommunene på.
Departementet er av den oppfatning at det omfattende
arbeidet med beregningsgrunnlaget har gitt et både objektivt
og godt grunnlag for å dekke kommunenes investeringer som
følge av skolestart for seksåringer. Opplegget
for kompensasjon har gitt kommunene forutsigbare økonomiske
rammer og et godt grunnlag for å planlegge gjennomføringen
av tiltakene kompensasjonen skulle dekke.
Departementet presiserer at investeringskompensasjonen
kun skal dekke kostnader knyttet til å gi plass til et
ekstra årskull i skolen. Departementet stiller spørsmål
om alle investeringene som omtales i undersøkelsen, er
reformrelaterte. Departementet konstaterer at det i undersøkelsen
ikke er benyttet tall som kan avgjøre om kommunene har
brukt mer til reformrelaterte investeringsutgifter enn det som kompenseres
fra staten.
Forholdet mellom Stortinget, departementet og
kostnadsberegningsutvalget (Hervikutvalget) er, slik departementet
ser det, avgjørende for investeringskompensasjonens utforming
og den endelige investeringsrammen til kommunene. Departementet
viser til at Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 21 (1993-1994) ønsket
en uavhengig gjennomgang av kostnadene knyttet til grunnskolereformen,
og ba om at det uavhengige tekniske beregningsutvalget skulle foreta de
reelle kostnadsoverslagene ved reformen, jf. Innst. O. nr. 36 (1993-1994).
Rapporten fra utvalget, der kommunene var representert med et medlem,
NOU 1995:13, ble lagt fram i april 1995, og departementet fulgte
opp innstillingen ved å ta utgangspunkt i kostnadsberegningsutvalgets
metoder og forutsetninger. Departementet presiserer også at
Hervikutvalgets etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter
ble foretatt etter Stortingets behandling og vedtak av forslag XIV
i Budsjett-innst. S. nr. 12 (1996-1997).
Departementet påpeker at det ikke har
vært forutsatt at kommunene skal finansiere en tredjedel
av kostnadene til skolefritidsordningen, men at finansieringen skal
være tredelt mellom stat, kommune og foreldre. For øvrig
opplyser departementet at Stortingets vedtak 9. juni 1998 om ny § 42
d i lov av 13. juni 1969 om grunnskolen med mer, ikke innebærer
at hvert enkelt barn har rett til skolefritidsplass, men en plikt
for kommunen til å ha et slikt tilbud.
Avslutningsvis gjør departementet oppmerksom
på at det i tråd med Stortingets forutsetninger
har gitt Norges Forskningsråd (NFR) i oppdrag å evaluere Reform
97. I oppdraget blir NFR bedt om å belyse de juridiske, økonomiske,
administrative, faglige og pedagogiske sidene ved reformen, bl.a.
reformarbeidet på de ulike forvaltningsnivåene.
Stortinget har forutsatt at all statlig styring
av utdanningssektoren skal skje gjennom balansert bruk av mål-
og resultatstyring. Kommunene har et selvstendig ansvar gjennom
grunnskoleloven, mens statlig styring blant annet må skje
gjennom veiledning, dialog og utvikling av systemer for rapportering
av virkninger og resultater.
Riksrevisjonen er enig med departementet i at
en utforming av investeringskompensasjonen basert på mest
mulig objektive kriterier samsvarer med forutsetningene om mål-
og resultatstyring og prinsippet om kommunalt selvstyre. Stortinget
har også sluttet seg til denne måten å kompensere
kommunene på i forbindelse med Reform 97. Samtidig er det
i Stortinget en rekke ganger framhevet hvor nødvendig det
er at kommunene skal ha full dekning for de merutgiftene som reformen
medfører, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (1995-1996), og
Stortinget ba under behandlingen av Reform 97 om å bli
holdt orientert dersom forutsetningene for utformingen av investeringskompensasjonen
endret seg, jf. Innst. S. nr. 216 (1994-1995).
Det kan synes som om Reform 97 har skapt forventninger
i kommunesektoren som ikke er innfridd for et større antall
av landets kommuner.
Kommuner har også blitt påført
utgifter som ikke nødvendigvis er reformrelaterte utgifter,
men hvor Reform 97 likevel har vært den utløsende
faktor.
Bruk av gjennomsnittsberegninger innebærer
at kommunene i ulik grad får dekket sine investeringsutgifter.
Riksrevisjonen vil stille spørsmål om departementets
oppfølging i tillegg burde vært rettet inn mot en
evaluering av virkningene av økonomi og bygningsmessige
forhold overfor den enkelte kommune.
Departementet framhever at de har vist tilbakeholdenhet
i veiledningsarbeidet overfor kommunene slik at det ikke skulle
få en ikke-tilsiktet regulerende effekt. Det kan synes
som om dette hensynet er vektlagt for sterkt framfor rettledende
informasjon til kommunene.
Riksrevisjonen ser det som viktig at det tas
hensyn til de erfaringene som er gjort i tilknytning til Reform
97 i framtidige reformer der flere forvaltningsnivåer er involvert.
Departementet har i brev av 2. juli 1999 bl.
a. svart:
«Når det gjelder investeringskompensasjonen
knyttet til Reform 97, er den basert på en investeringsramme
beregnet ut ifra objektive kriterier og beregningstekniske forutsetninger.
Det har aldri vært lagt opp til at investeringskompensasjonen
skulle være en refusjonsordning. Opplegget for kompensasjon
har gitt kommunene forutsigbare økonomiske rammer og et godt
grunnlag for å planlegge gjennomføringen av tiltakene
kompensasjonen skulle dekke. Det er lagt vekt på å velge
en kompensasjonsordning som ikke har regulerende effekt, hverken
med hensyn til tilskuddsordningens utforming eller veiledningen
av kommunene. Departementet er av den oppfatning at dette samsvarer
med de intensjonene som er lagt på området, bl.a.
slik de framgår av St.meld. nr. 23 (1992-93) og Stortingets
behandling av denne jf Innst S nr. 156 (1992-93).
Departementet
vil gjøre oppmerksom på at begrepet full kompensasjon
for reformrelaterte investeringskostnader kun omfatter kommunenes
kostnader knyttet til å gi plass til et ekstra elevkull
i grunnskolen. Investeringskompensasjonen omfatter ikke kostnader
knyttet til innføring av nytt læreplanverk for
de øvrige klassetrinnene. Stortinget har sluttet seg til
dette, og det er kommunisert fra departementet til kommunene. Departementet
vil bemerke at Riksrevisjonen i faktarapporten legger fram opplysninger
om kommunenes totale utgifter knyttet til skolebygg for perioden
1995-98. Det er ikke mulig ut fra dette å avgjøre
om kommunene har hatt høyere utgifter til reformrelaterte
investeringer enn det som kompenseres fra staten, jf også nærmere
omtale i vårt brev av 26. april 1999. Departementet har
dessuten merket seg at det framkommer av Riksrevisjonens faktarapport
at nær 3/4 av kommunene betegner investeringsstøtten
i forbindelse med Reform 97 som tilfredsstillende eller bedre.
Investeringskompensasjonen
har vært behandlet i Stortinget en rekke ganger. Stortinget
har sluttet seg til kompensasjonsmåten og departementet
har fulgt opp Stortingets vedtak i denne saken. Stortinget gav i
forbindelse med behandlingen av ot.prp. nr. 21 (1993-94) Om lov
om endringar i lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen, uttrykk
for at det var ønskelig at et uavhengig kostnadsberegningsutvalg
foretok en gjennomgang av kostnadene knyttet til skolestart for
seksåringer, jf Innst⅔nr. 36 (1993-94). Som en følge
av dette la kostnadsberegningsutvalget fram NOU 1995:13 Kostnader
ved skolestart for seksåringer. Departementet fulgte opp
kostnadsberegningsutvalgets innstilling ved å ta utgangspunkt
i utvalgets metoder og forutsetninger ved beregning av den enkelte
kommunes investeringsramme. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet
for 1997 vedtok Stortinget at et uavhengig utvalg, kostnadsberegningsutvalget,
også skulle etterberegne kommunenes investeringskostnader. Kostnadsberegningsutvalget
la fram sin innstilling om dette i NOU 1998:5 Reform 97 - Investeringer
i skolelokaler, som departementet har fulgt opp. Det er i denne
sammenheng viktig å merke seg at Kostnadsberegningsutvalget
var et uavhengig og bredt sammensatt utvalg, der kommunene var representert
med et medlem foreslått av Kommunenes Sentralforbund. Dette
er det gjort nærmere rede for i vårt brev av 26. april
1999.
Departementet vil for øvrig også minne
om at det, i tråd med Stortingets forutsetninger, har gitt
Norges Forskningsråd i oppdrag å evaluere arbeidet
med Reform 97, herunder også økonomiske spørsmål.»
Riksrevisjonen ser det som viktig at det tas
hensyn til de erfaringene som er gjort i tilknytning til Reform
97 i framtidige reformer der flere forvaltningsnivåer er involvert.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
og mange kommuner har ulike oppfatninger om hva som er fornuftige
og rimelige forutsetninger for full kompensasjon, jf. Stortingets
vedtak ved behandlingen av Innst. S. nr. 216 (1994-1995), og at
flere kommuner i ulike sammenhenger har etterlyst nærmere
presisering, utdyping og klargjøring av forutsetningene
for kompensasjonsmodellen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse av tilskuddene til skolelokaler og skolefritidsordningen i Reform 97 har vært om disse er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Det er lagt særlig vekt på å belyse resultatet og forvaltningen av de to øremerkede tilskuddsordningene til investeringer og skolefritidsordning, og dessuten om hensynet til samarbeid og dialog mellom forvaltningsnivåene er fulgt opp i tilstrekkelig grad. Undersøkelsen som er foretatt er etter komiteens syn svært omfattende, og har bl.a. avdekket at mange kommuner har gitt uttrykk for at de har hatt merkostnader utover den statlige investeringsstøtten som etter deres vurdering kan tilskrives gjennomføringen av reformen. Komiteen viser til at ni av ti kommuner gir uttrykk for at merkostnadene burde vært kompensert fra statens side, og nær halvparten av de 336 kommunene som har svart på Riksrevisjonens undersøkelse, begrunner sitt syn med at de kostnadene kommunene har hatt, er reformrelaterte.
Komiteen vil understreke at det har vært en forutsetning fra Stortingets side at all styring av utdanningssektoren skal skje gjennom balansert bruk av mål- og resultatstyring. Som Riksrevisjonen påpeker har kommunene et selvstendig ansvar gjennom grunnskoleloven, mens statlig styring bl.a. skal skje gjennom veiledning, dialog og utvikling av systemer for rapportering av virkninger og resultater.
Komiteen er i likhet med Riksrevisjonen enig med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at en utforming av investeringskompensasjonen basert på mest mulig objektive kriterier er i samsvar med forutsetningene om mål- og resultatstyring og prinsippet om kommunalt selvstyre. Stortinget har sluttet seg til denne måten å kompensere kommunene på i forbindelse med Reform 97. Komiteen vil imidlertid påpeke at det i Stortinget en rekke ganger er framhevet hvor nødvendig det er at kommunene skal ha full dekning for de merutgiftene som reformen medfører. Komiteen viser i denne forbindelse til Budsjett-innst. S. nr. 12 (1995-1996) og Innst. S. nr. 216 (1994-1995).
Komiteen vil understreke at det må tas hensyn til de erfaringene som er gjort i tilknytning til Reform 97 i framtidige reformer der flere forvaltningsnivåer er involvert. I likhet med Riksrevisjonen konstaterer komiteen at departementet og mange kommuner har ulike oppfatninger om hva som er fornuftige og rimelige forutsetninger for full kompensasjon.
Komiteen har forståelse for at flere kommuner i ulike sammenhenger har etterlyst nærmere presisering, utdyping og klargjøring av forutsetningene for kompensasjonsmodellen. Komiteen viser til at Stortinget under behandlingen av statsbudsjettet for 1997 vedtok at et uavhengig utvalg, kostnadsberegnings-utvalget, bl.a. skulle etterberegne kommunenes investeringskostnader. Dette utvalget la fram sin innstilling om dette i NOU 1998:5 Reform 97-investeringer i skolelokalene. Departementet har fulgt opp denne innstillingen. Komiteen viser også til at departementet, i tråd med Stortingets forutsetninger, har gitt Norges Forskningsråd i oppdrag å evaluere arbeidet med Reform 97, herunder også økonomiske spørsmål.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den klare oppfatning at dersom en kommune kan påvise at tilskuddene til skolelokaler og gjennomføring av skolefritidsordningen i Reform 97 har medført reelle ekstrakostnader utover de midler som er gitt, og at de dekker de faktiske kostnadene ved gjennomføringen av ordningene, må det gis kompensasjon fra statens side til de angjeldende kommuner.
Komiteen viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 3:10 (1998-99) - om Riksrevisjonens undersøkelse av tilskuddene til skolelokaler og skolefritidsordningen i Reform 97 - vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 25. november 1999
Jørgen Kosmo
leder |
Gunnar Skaug
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |