Mål og strategier i energipolitikken

Det gis i meldingen en gjennomgang av sentrale forutsetninger og mål og strategier for energipolitikken; energiforsyningen i Norge; ulike teknologier for produksjon av energi; politikk for omlegging av energiforbruk og energiproduksjon; det nordiske kraftmarkedet og energipolitiske utfordringer.

Det er i meldingen gitt en oppsummering av framskrivninger av energiforbruket fram til 2020, basert på Energiutvalgets beregninger, jf. NOU 1998:11 Energi- og kraftbalansen mot 2020.

Regjeringen legger i meldingen opp til en energipolitikk som skal bygge på at miljømålene vil bestemme produksjonsmulighetene, og det legges vekt på å føre en aktiv politikk for å begrense energiforbruket. Økt produksjon må i større grad baseres på nye, fornybare energikilder, og en omlegging av energipolitikken må gjøres på en måte som er effektiv og samtidig akseptabel for velferden.

Regjeringens energistrategi baserer seg på at det eksisterer et kraftmarked. Forutsetningen for å legge til rette for krafthandel mellom land er at produksjon og forbruk oppfyller kravene fra miljøpolitikken. Det understrekes at energiprisene i størst mulig grad skal gjenspeile miljøkostnadene.

Regjeringen vil følge opp forpliktelsene i Klimakonvensjonen og Kyoto-protokollen. Regjeringen vil gå imot bygging av gasskraftverk som ikke baserer seg på en teknologi for rensing av CO2 som gir minimale utslipp.

Regjeringen vil stimulere til å utvikle fornybare energikilder gjennom et utviklingsprogram - med en utbygging av vindkraft på 3 TWh/år, og mer vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme på 4 TWh/år innen 2010.

Regjeringen må over tid føre en aktiv politikk for å begrense energiforbruket og redusere avhengigheten av elektrisk oppvarming. Tariffene for eloverføring skal først og fremst understøtte effektiv bruk av nettet. Videre vil tariffene bidra til riktig lokalisering av produksjon og forbruk, og miljøvennlig og fleksibel utnyttelse av flere energibærere. Regjeringen forutsetter - og vil bidra til - at energiverkene vil interessere seg for å samarbeide med forbrukerne om lønnsomme energiløsninger for å redusere energiforbruket.

Regjeringen foreslår en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 mrd. kroner over en tiårs periode.

Det vil bli satt ned et utvalg som skal vurdere strengere krav til bruk av energi i bygninger, og krav om vannbåren oppvarming og krav til eksisterende bygg skal utredes. Det er aktuelt å kombinere skjerpede forskrifter med tilskudd.

Regjeringen vil utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken ved at disse skal spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag.

Regjeringen vil arbeide for å begrense oljeforbruket til oppvarming.

Regjeringen vil arbeide for å opprettholde systemsikkerheten i kraftleveringene, både for å mestre toppene i forbruket, og for å kunne klare forsyningen i år med vesentlig svikt i vannkraftproduksjonen som følge av lite nedbør.

Hovedinnhold

Forutsetninger for energipolitikken

Som forutsetninger for energipolitikken i Norge vises det i meldingen til:

• – Norge er elektrisitetslandet framfor noen.

• – Forbruket av energi, som er nært knyttet til velstandsutvikling og produksjonsutvikling.

• – Infrastrukturen i energiforsyningen består i hovedsak bare av overføringsnettet for strøm.

• – Vannkraften står for nær all elproduksjon, som gjør den norske elproduksjonen fri for utslipp til luft. Den sterke satsingen på vannkraft innebærer at energiforsyningen er sårbar for svikt i nedbøren. Den store utbyggingsperioden for vannkraft er over.

• – Det kan skje vesentlige teknologiske og miljømessige forbedringer i mange typer energi- og elproduksjon, men mange av de nye teknologiene er fortsatt kostbare.

Framskrivningene til Energiutvalget (NOU 1998:11) viser en fortsatt vekst i energiforbruket fram mot 2020, dersom det ikke iverksettes tiltak. Husholdningene vil stå for den største veksten i elforbruket fram til 2020, dette vil øke behovet for energi til oppvarming. Prisen på elektrisitet i Norge er lav sammenliknet med andre land. Energiutvalget pekte på økte avgifter på elektrisitet og fyringsolje som et egnet virkemiddel, dersom det er politisk ønskelig med en kraftig reduksjon eller stabilisering av energiforbruket.

Det vises i meldingen til at flere selskaper har planer om å bygge gasskraftverk i Norge:

• – Naturkraft AS fikk i 1997 endelige anleggskonsesjoner etter energiloven for bygging og drift av gasskraftverk på Kollsnes i Hordaland og Kårstø i Rogaland. SFTs utslippstillatelser etter forurensningsloven er påklaget av flere miljøorganisasjoner og av Naturkraft. Regjeringen vil ikke foregripe den forestående klagebehandlingen.

• – Industrikraft Midt-Norge DA har i 1999 søkt om anleggskonsesjon for et gasskraftverk på Fiborgtangen i Levanger kommune.

• – Nordenfjeldske Energi A/S sendte 1998 melding om et gasskraftverk på Tjeldbergodden i Aure kommune.

Flere norske miljøer arbeider med å utvikle teknologi for gasskraftproduksjon som gir minimale CO2-utslipp. De teknologier for CO2-fjerning det hittil har vært forsket mest på er separering av CO2 fra eksosgass. Metodene innebærer at CO2 fjernes etter at forbrenningen av naturgass har funnet sted.

Eventuelle framtidige søknader skal behandles etter energiloven og forurensningsloven. Regjeringen går imot bygging av gasskraftverk i Norge som ikke baserer seg på en teknologi for rensing av CO2 som gir minimale utslipp.

Det vises til at de nye fornybare energikilder er framtidas energikilder, og Regjeringen baserer seg på at den teknologiske utviklingen vil frambringe løsninger som på sikt vil gi et vesentlig bidrag til energiforsyningen i verden. I Norge ligger det godt til rette for økt bruk av nye, fornybare energikilder som vindkraft, bioenergi, varmepumper og solenergi.

Det vises i meldingen til Kyoto-protokollen fra desember 1997, som innebærer at norske utslipp av klimagasser maksimalt kan øke med 1pst. i forhold til 1990-nivå. Forpliktelsen kan innfris både gjennom tiltak innenlands og ved å gjøre bruk av Kyoto-mekanismene for internasjonal kvotehandel. Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal vurdere hvordan slik deltakelse kan utformes i forhold til nasjonal virkemiddelbruk, og hvordan et nasjonalt system for omsettbare klimagasskvoter bør utformes.

Norge har i dag overføringslinjer for kraft til alle de nordiske landene, samt en mindre overføringsforbindelse til Russland. Overføringsnettet for elektrisitet mellom landene i Norden gjør at energipolitikken i ett land har virkninger i de andre landene, og at et lands kraftbalanse ikke bestemmes av de nasjonale forholdene alene. Det vises til at sammenhengen i kraftproduksjonen gir muligheter for å få bedre miljøresultater i Norden sett under ett.

De nordiske regjeringer har arbeidet for å bidra til en utvikling av det nordiske elektrisitetsmarkedet i en bærekraftig retning. Regjeringen vil arbeide for at prisene på elektrisitet inkluderer miljøkostnadene ved elektrisitetsproduksjon. Dette kan skje gjennom kvotehandel, avgifter eller markeder for grønn elektrisitet, som er omtalt i meldingen. En harmonisering av avgiftene i det nordiske elmarkedet vil måtte forholde seg til fremdriften på dette området innenfor EU. En annen utfordring for energipolitikken er perspektivet for samarbeidet som er utvidet til å omfatte energisektoren i alle land rundt Østersjøen.

Det vises i meldingen til de planlagte overføringskablene mellom Sverige og Polen, Norge og Tyskland og mellom Norge og Nederland, og utviklingen i resten av Europa vil i større grad enn tidligere få betydning for den nordiske kraftprisen. Videre vises det bl.a. til gjennomføringen av elektrisitetsdirektivet, som vil påvirke utviklingen i det nordiske og europeiske kraftsystemet.

Omlegging av energiforbruk og energiproduksjon

Regjeringen legger opp til en energipolitikk som skal underbygge en ambisiøs miljøpolitikk. Det betyr at energi - og særlig elektrisitet - vil bli et knappere og mer verdifullt gode. Omleggingen av forbruk og produksjon må skje på en måte som er akseptabel for velferden. Målene for omlegging av energiforbruk og -produksjon er:

• – å begrense energiforbruket vesentlig mer enn om utviklingen overlates til seg selv,

• – å bruke 4 TWh mer vannbåren varme årlig basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010, og

• – å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen 2010.

Regjeringens planlagte omlegging av energipolitikken vil forutsette en energipakke med en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 mrd. kroner over en 10 års periode. Opptrappingen skal kombineres med investeringstilskudd til nye, fornybare energikilder. Dersom det skulle skje en utvikling av teknologi som øker lønnsomheten av nye fornybare energikilder vesentlig, kan størrelsen på støttebeløpet vurderes. Uheldige fordelingsvirkninger av økt elavgift forutsettes kompensert ved minstefradrag/klassefradrag og økt minstepensjon/bostøtte. For å unngå uheldige miljøkonsekvenser av at fyringsolje erstatter el, skal avgiften på fyringsoljer øke tilsvarende elavgiften. I forbindelse med opptrappingen av elavgiften vil virkningene for næringslivet bli vurdert, og Regjeringen vil foreta en samlet gjennomgang av gjeldende fritaksordninger for merverdiavgift og avgift på elektrisitet.

Det er i meldingen redegjort nærmere om profilen og tildelingskriterier for de planlagte støtteordningene.

Regjeringen vil utvikle energimarkedene for å styrke mulighetene for å nå målene for en omlegging. Det signaliseres i meldingen en streng praksis ved fastsettelse av kravene til effektivisering og ved fornyelsen av inntektsrammene, som sammen med forskrifter om energiplanlegging i elverk bl.a. skal bidra til en planlegging av alternativer til nettutbygging.

Regjeringen vil utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken. Arealplanleggingen og kollektiv varmeplanlegging er oppgaver der kommunene må spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag. Dette må skje i samarbeid med energiverkene som har områdekonsesjon. Kommunene spiller også en viktig rolle for å utnytte lokale energiressurser. Norges vassdrags- og energidirektorat kan kreve at energiverkene legger fram energiplaner. Regjeringen vil søke etter ytterligere muligheter for å motivere kommunene til å ta en mer aktiv rolle i energiplanleggingen gjennom økonomiske incentiver. Utformingen av klima- og energistrategier i lokal Agenda 21-arbeidet vil støtte opp under denne utviklingen.

Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven er ett av flere virkemidler som kan bidra til omlegging og til å kunne begrense energiforbruket. Det vil bli satt ned et utvalg som skal foreslå tiltak for strengere krav til bruk av energi i bygninger. Krav om vannbåren oppvarming, og krav til eksisterende bygg skal utredes. Det er aktuelt å kombinere skjerpede byggforskrifter med tilskudd.

Regjeringen ser det som nødvendig å gjennomføre økt satsing på forskning og utvikling av fornybare energikilder og energieffektive teknologier i forhold til dagens nivå. Regjeringen ønsker å bruke betydelige midler på miljøvennlig energiforskning i neste 10-års periode.

Det vises i meldingen til at omleggingene av energiforbruk og energiproduksjon vil gi muligheter for verdiskaping på nye områder og i regioner med ensidig næringsliv. Viktige områder for næringsvirksomhet som det refereres til, er:

• – produksjon og salg av teknologisk utstyr

• – entreprenørvirksomhet

• – leveranser av kunnskapstjenester

• – energi- og varmeleveranser

Energiutvalget (jf. NOU 1998:11) mente at organiseringen av enøkvirksomheten burde bli mer målrettet og anbefalte en evaluering av den nåværende enøkorganiseringen. Videre anbefalte de å opprette et sentralt enøkorgan for målrettet gjennomføring av enøkpolitikken. Departementet vil vurdere spørsmålet om et eget sentralt organ for enøkvirksomhet, for eksempel i form av et enøkdirektorat - og vil komme tilbake med en anbefaling om dette på et senere tidspunkt.

Vannkraften

Det er i meldingen gitt en oversikt over vannkraftsektoren i Norge, potensialet for utbygging, verdiskapingen i kraftsektoren og Regjeringens politikk for offentlig eierskap til vannkraftressursene. Det vises til at utviklingen de siste 10 årene har forsterket elektrisitetens posisjon i norsk energiforsyning. Kraftforbruket har økt med 16 TWh, eller 1,2pst. pr. år. Den sterke veksttakten i elforbruket de senere årene er knyttet til det høye aktivitetsnivået i norsk økonomi. Det har i tillegg vært en kraftig nedgang i investeringer i nye vannkraftanlegg på 1990-tallet. Departementet viser til at det fortsatt er gode muligheter for å bygge ut vannkraft, både gjennom nye prosjekter og ved tilleggsutbygginger, men at epoken med de store vannkraftutbyggingene er over med de begrensninger som er lagt på videre utbygginger.

Det er i meldingen gjort rede for vannkraftproduksjonen i Norge pr. 1.januar 1999. Regjeringen mener det nå er behov for en oppdatering av Samlet Plan, og viser til at det er 6 år siden siste rullering av planen.

Regjeringen har som mål å opprettholde det sterke felles eierskapet til vannkraftproduksjonen, og er innstilt på å utvikle lovverket ytterligere for å klare dette. Det legges vekt på at de kommunene hvor naturressursene ligger, skal kunne utnytte beliggenheten til sin fordel.

Det vises til at det er stor interesse for utbygging av mikro- og minikraftverk. Regjeringen vil vurdere om det er endringer i lover og regelverk som kan bidra til å forenkle behandlingen av denne type saker. En delegasjon av avgjørelsesmyndigheten til NVE vil kunne gi kortere saksbehandlingstid for mikro- og minikraftverk.

Departementet viser til NOU 1994:12 om ny lov om vassdrag og grunnvann, hvor det ble foreslått en ny generell bestemmelse om krav til minstevannføring. Det vises videre til Ot.prp. nr. 39 (1998-1999) Om lov om vassdrag og grunnvann, hvor det foreslås å fastsette minstevannføringskrav på bakgrunn av en konkret vurdering under konsesjonsprosessen.

Regjeringen legger til grunn at kraftforsyningen skal ha en inntjening som setter den i stand til å utnytte mulighetene for verdiskaping i energisektoren. Eierne, som i stor grad er offentlige, bør bidra til den langsiktige utviklingen av selskapene, blant annet ved å legge vekt på å få til en best mulig avkastning og gjennom utbyttepolitikken. Dette vil også styrke grunnlaget for energiverkene til å ta del i omleggingen av energibruk og energiproduksjon.

Regjeringen legger avgjørende vekt på å opprettholde et sterkt offentlig eierskap til kraftforsyningen. Eierskapet kommer i tillegg til alle de andre styringsredskapene som myndighetene rår over - og gir stor handlefrihet i styringen av vannkraftressursene. Eierskapet gir også styringsmuligheter utover det som følger av konsesjonslovgivningen. Regjeringen vil vurdere ytterligere virkemidler for å sikre offentlig eierskap.

Overføringen av kraft

Regjeringen legger vekt på distriktshensyn i kraftoverføringen. Det gjelder å sikre fordelene ved kraftforbruk i nærheten av kraftproduksjon og utjevning av overføringstariffene mellom områder med ulikt befolkningsgrunnlag og ulike geografiske forhold. Det legges vekt på å ha en strømforsyning for fastboende og næringsvirksomhet med tilfredsstillende leveringskvalitet i alle deler av landet.

Netteiere skal over tid ha dekket kostnadene ved drift og avskrivning av nettet og ha rimelig avkastning på investert kapital ved effektiv drift. Dagens metode for regulering legger til rette for en effektiv nettdrift og nettinvesteringer. Norges vassdrags- og energidirektorat vurderer hensynet til investeringer, og de fastsetter effektivitetskrav som årlig reduserer inntektsrammene. Effektivitetskravet sørger for at produktivitetsfremgangen kommer brukerne av nettet til gode gjennom lavere tariffer.

Tariffene for kraftoverføring bør i størst mulig grad gjenspeile belastningen på nettet. Brukerne av nettet må ikke diskrimineres, men tilbys like tariffer justert for forskjeller i brukstid, levereingskvalitet m.v. Punkttariffsystemet sikrer alle adgang til nettet på like vilkår og legger til rette for en effektiv kraftomsetning. Nivået på den samlede tariffen bestemmes av hvor tilknytningspunktet er i nettet.

Det vises i meldingen til at pr. 1.januar 1999 var gjennomsnittlig overføringstariff for en husholdningskunde med et forbruk på 20 000 kWh 23,2 øre/kWh inklusiv merverdiavgift. Laveste overføringstariff var 16,3 øre/kWh, mens høyeste var 37,5 øre/kWh. Forskjellene i overføringstariffene på landsbasis som følge av naturgitte forhold bør reduseres. En ordning som direkte reduserer overføringstariffene for sluttforbrukere tilknyttet distribusjonsnettet i områder i landet med høye overføringskostnader vurderes. Ordningen skal erstatte ordningen med støtte til investeringer i ledningsnettet.

For den videre utvikling av overføringstariffene og inntektsreguleringen legger departementet til grunn at hensynet til effektiv bruk av nettet, effektive nettinvesteringer og akseptabel leveringskvalitet i alle deler av landet skal vektlegges. I utviklingen av overføringstariffene skal det også tas hensyn til utformingen av tariffene i spesielt Sverige og Finland, for å unngå vesentlige forskjeller i konkurransevilkår mellom norske og utenlandske aktører.

Avgrensingen mellom sentral- og regionalnettet ble fastlagt 1.januar 1998. Dette skal legge grunnlaget for utvikling av en hensiktsmessig og effektiv nettorganisering i Norge, som videre skal legge til rette for effektiv drift av og investering i nettanlegg, og samlet sett skal bidra til lavere tariffer for brukerne av nettet. Det pågår i denne sammenheng arbeid for å etablere samarbeid mellom flere sammenhengende regionale nett.

Sikkerhet i energiforsyningen

Regjeringen vil arbeide for å opprettholde sikkerheten i kraftleveringene, både for å mestre toppene i forbruket, og for å kunne ha en god evne til å klare kraftbalansen i år med vesentlig svikt i vannkraft-produksjonen som følge av lite nedbør. Det vises til at Statnett SF er ansvarlig for systemsikkerheten i det norske kraftsystemet både på kort og lang sikt. Et godt dimensjonert overføringsnett og et velfungerende kraftmarked er en forutsetning for å mestre sikkerheten i elforsyningen.

Statnett SF er videre ansvarlig for investeringer i sentralnettet og må gjennomføre investeringer som bidrar til lavere avkastning i enkelte situasjoner. Nettselskapers inntekter skal imidlertid over tid dekke kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt å gi en rimelig avkastning på investert kapital ved effektiv drift. Det kan være aktuelt å ta i bruk andre virkemidler enn de Statnett allerede disponerer - det nevnes i meldingen som ett alternativ å ta i bruk særskilte anlegg som for eksempel gassturbiner som reserveaggregat. Det forutsettes da strenge bånd på mulighet til bruk for å opprettholde de motivene som markedet gir for å tilpasse seg endringer i kraftbalansen.

Departementet viser til at det til grunn for reguleringen av kraftsystemet er viktig å ha et fleksibelt energisystem på forbrukersiden, som blant annet opprettholder mulighetene for å skifte mellom ulike energibærere i år med lav vannkraftproduksjon eller avbrudd i kraftforsyningen.