2.1 Sammendrag

Radiofrekvenser er en knapp nasjonal ressurs som gjør at det er nødvendig å begrense antall tilbydere som får mulighet til å bygge ut eget mobilnett.

Det er pr. i dag bare to selskaper, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as, som tilbyr mobile teletjenester basert på utbygging av eget mobilnett i Norge. Brukernes valgmuligheter har så langt vært begrenset til de to konsesjonærene. Telia ble tildelt konsesjon for utbygging og drift av mobilsystemet DCS 1800. Telia har imidlertid ikke etablert et slikt mobilsystem.

Uavhengige tilbydere har i det siste krevd å få tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett for på den måten å produsere og selge egne mobile teletjenester basert på egne SIM-kort i konkurranse med mobiloperatørene. (SIM=Subscriber Identification Module.) En slik type tilgang vil kunne ses på som en slags "unbundling" av radiodelen i mobilnettet, og vil ha visse fellestrekk med "local loop unbundling" (LLUB) eller tilsvarende former for tilgang til aksessdelen i det faste nettet, jf. St.meld. nr. 24 (1998-1999). En tilbyder som får slik tilgang til et mobilnett vil kunne fremstå som en "virtuell mobiloperatør".

Tilgangsspørsmålet for tilbydere uten eget nett er først og fremst knyttet til slike virtuelle mobiloperatører. Her er tilgang mest omtvistet, og dette er den tilgangsform som potensielt kan sies å ha de største samfunnsmessige effektene. Slik uavhengig tjeneste-tilbyder, virtuell mobiloperatør, menes således tilbyder som får tilgang til eksisterende mobiloperatørers radioaksessnett, for på den måten produsere og selge mobiltjenester i konkurranse med de eksisterende mobiloperatørene, og med egne SIM-kort.

En virtuell mobiloperatør vil kunne markedsføre og selge sine tjenester i eget navn, og vil også kunne stå for hoveddelen av tjenesteproduksjonen. På denne måten vil tjenestene kunne fremstå som mer forskjellige fra mobiloperatørens egne tjenester enn hva tilfellet er ved rent videresalg.

SIM-kortet identifiserer den enkelte abonnent og inneholder også en kode som identifiserer den bestemte mobiloperatøren. For at abonnentene skal kunne bruke mobiltelefonen også i utlandet, inngår mobiloperatørene såkalte "roamingavtaler" med mobiloperatører i andre land. "Roaming" brukes om avtaler mellom tilbydere av mobilnett om bruk av hverandres nett.

For å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, må det etter Samferdselsdepartementets vurdering kunne sannsynliggjøres at et slikt pålegg vil tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår de mulige ulempene, og at virkningene ikke kan oppnås på annet og bedre vis.

Samfunnsmessige vurderinger

De viktigste samfunnsmessige fordelene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye tjenester. Dette er noe andre former for tilgang i mindre grad legger til rette for. Økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye teletjenester vil for sluttbrukerne kunne innebære et bedre og bredere utvalg av tjenester, samt lavere sluttbrukerpriser. I tillegg vil virtuelle mobiloperatører kunne øke muligheten for flere totalleverandører innenfor telesektoren, slik at en bedrer forholdene for utvikling av et bredt tjenestespekter. Et større utvalg av totalleverandører vil også gjøre det lettere for sluttbrukerne å forholde seg til én eller få telekommunikasjonsleverandører, samt legge til rette for investeringer i tjenesteleverandørmarkedet.

De viktigste samfunnsmessige ulempene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være muligheten for at de eksisterende mobiloperatørene får reduserte investeringsmotiver. Virtuelle mobiloperatører vil kunne medføre at de eksisterende mobiloperatørenes forventninger til fremtidig avkastning på nettinvesteringer reduseres og blir forbundet med større usikkerhet. Dersom samfunnsmessig ønskelige investeringer ikke foretas, kan det få negative konsekvenser for videre utbygging av mobile telenett og -tjenester i Norge. Virkningene på investeringene av å gi tilgang vil imidlertid i høy grad avhenge av hvilke vilkår som vil bli fastsatt og praktiseringen av disse. Vilkårene er således av vesentlig betydning for vurderingen av konsekvensene av å skulle gi tilgang. For å kunne oppnå et samfunnsmessig ønskelig nivå på investeringene, vil det være en nødvendig forutsetning at det i vilkårene fastsettes kostnadsorienterte priser for tilgang og mekanismer som reduserer usikkerheten med hensyn til de virtuelle mobiloperatørenes behov for å kjøpe trafikk i eksisterende nett. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til i hvilken grad det er mulig å oppnå en vellykket praktisering av slike vilkår.

Videre er det sannsynlig at det å legge til rette for virtuelle mobiloperatører vil gjøre det mindre attraktivt å bygge ut nye mobilnett.

Departementets konklusjon

Etter en totalvurdering av de mulig samfunnsmessige konsekvensene av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, er det departementets oppfatning at det er usikkert om et slikt pålegg kan tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår ulempene. I tillegg er dette en problemstilling EU foreløpig ikke har tatt stilling til, og det er uklart hva situasjonen vil bli i resten av Europa. Med bakgrunn i dette mener Samferdselsdepartementet at tilbydere med sterk markedsstilling på nåværende tidspunkt ikke bør pålegges å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører.

I lys av konkurranseutviklingen i det norske telemarkedet og utviklingen av det teleregulatoriske regimet ellers i Europa, vil departementet jevnlig vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak.

I EU er man nå i gang med en totalgjennomgang av regelverket på telesektoren - "1999-review". Tilgang til mobilnett vil etter all sannsynlighet være et av de tema som vil bli berørt her. Resultatet av denne prosessen ligger imidlertid flere år frem i tid. Det forventes at det reviderte regelverket vil tre i kraft i 2002- 2003.

2.2 Komiteens merknader

Virtuelle mobiloperatører

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, vil peike på at vi her i landet ligg langt framme når det gjeld utbygging og bruk av avanserte teletenester. Dette gjeld både på det faste og det mobile telenettet. Fleirtalet vil peike på at Stortinget ved fleire høve, seinast ved behandling av St.meld. nr. 24 (1998-1999) har slått fast telepolitiske mål som skal medverke til at Noreg òg i framtida skal ha leiande posisjon på dette feltet. Det er viktig at rammevilkåra og dei løysingar ein kjem fram til støttar opp under desse måla.

Fleirtalet vil peike på at i mobilnettet er prisane på tenestene blant dei lågaste i verda. Dette har ein fått til trass at vi har spreidd busetnad og utfordrande geografi. Vi har i dag ei dekning på 94 pst. av innbyggarane. Dette er betre utbygging enn konsesjonane sine minstekrav. Sjøl om konsesjonskrava er oppfylte, er det er forholdsvis store område som fortsatt ikkje er dekka. Det er difor ønskjeleg at dekningsgraden blir ytterlegare auka.

Fleirtalet støttar Regjeringa sitt syn på at ein ikkje skal gi tilgang til virtuelle operatørar i mobilnettet. Det viktigaste argumentet for dette synspunktet er at dei eksisterande og nye mobiloperatørane vil få reduserte investeringsmotiv. Fleirtalet vil peike på at ein nå står føre innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon (3G). 3G er eit system som vil føre til store investeringsbehov. Systemet har dessutan enno mange usikre sider når det gjeld tekniske løysingar.

Fleirtalet vil peike på at dersom virtuelle operatørar får tilgang, kan dette føre til nye utbyggingsbehov for netteigar. Sjølv om den virtuelle operatøren skal vere med å finansiere dette, har det vist seg vanskeleg å finne fram til vilkår som er tilfredsstillande for begge partar.

Fleirtalet vil peike på at ein i meldinga snakkar om "pålegg om tilgang". Dersom eigarar av mobilnett ønskjer å opne netta sine for virtuelle operatørar, kan dei gjere det innafor gjeldande regelverk med grunnlag i avtale mellom partene.

Fleirtalet er kjent med at ein vil opne for at det nye mobilsystemet (UMTS) får tilgang til dei eksisterande GSM-netta gjennom nasjonal roaming. Sidan ein vil lyse ut fire UMTS-Konsesjonar, vil dette føre til auka aktivitet i GSM-nettet. Fleirtalet meiner at dette òg er ein grunn til at ein på noverande tidspunkt ikkje bør opne for virtuelle operatørar.

Fleirtalet vil vise til at fleire aktørar (tilbydarar) no er inne på dei to mobilnetta, gjennom vidaresal av mobile tenester, såkalla "en gros"-sal eller "wholesale". Tilbydarar driv stort sett med vidaresal av mobiloperatøren sine tenester, men kan og i ei viss grad definere eigne abonnement òg prisar, dessutan produsere og levere verdiaukande tenester. Fleirtalet ønskjer ei utvikling som betrar og vidareutviklar det totale tilbodet av tenester.

Fleirtalet ber Regjeringa følgje utviklinga nøye for å sikre dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at et egnet virkemiddel for å bedre konkurransen innen mobiltelefoni vil være å slippe til virtuelle operatører. I meldingen fremfører departementet gode argumenter for å slippe til virtuelle operatører på mobilnettet. Det er derfor skuffende og overraskende at Regjeringen velger å gå imot at virtuelle operatører skal få tilgang til mobilnettet og slik bidra til lavere priser og innovasjoner på tjenestesiden.

Disse medlemmer har merket seg departementets fremheving av at virtuelle operatører er egnet som virkemiddel for å få ned de høye internasjonale roamingprisene.

Også de fleste høringsinstansene, deriblant Forbrukerrådet, uttaler seg positivt om virtuelle operatører på mobilnettet og hevder at virtuelle operatører vil bidra til styrket konkurranse og reduserte priser.

Disse medlemmer vil vise til at Post- og teletilsynet, etter uenighet mellom Telenor og NetSystem (Sense) om tilgangen til Telnors mobilnett, den 10. september 1998 fattet følgende vedtak:

«Med hjemmel i forskriften § 4-9, pålegger Post- og teletilsynet Telenor Mobil å inngå avtale med NetSystem om bruk av Telenor Mobils offentlige mobilkommunikasjonsnett, med det formål å tilby tjenestene til NetSystems egne brukere. Dette betyr bl.a. at NetSystem ifølge avtalen vil kunne benytte egne SIM-kort i Telenor Mobils nett. Avtalevilkår fastsettes av partene etter kommersielle forhandlinger, under de rammer som er gitt i forskriften, herunder at Telenor Mobil plikter å levere tilgang til kostnadsbaserte priser."

Vedtaket i Post- og teletilsynet ble påklaget av Telenor, NetCom og Telia. I vedtaket i klagesaken fra 12. desember 1998 fastslår Post- og teletilsynet:

«Vi kan ikke se at Telenor, Netcom eller Telia har fremlagt opplysninger eller fremmet anførsler under klagebehandlingen som gir holdepunkter for at vedtaket lider av saksbehandlingsfeil, at det bygger på uriktige faktiske forutsetninger eller feil i rettsanvendelsen. Post- og teletilsynet kan på dette grunnlag og etter en fornyet vurdering av saken ikke se at vedtaket er ugyldig eller at de av andre grunner bør omgjøres.»

Disse medlemmer vil vise til Post- og teletilsynets vedtak fra 10. september 1998 om å åpne Telenors og Netcoms mobilnett for en virtuell operatør - Sense. Samferdselsdepartementet overprøvde da den regulatoriske fagmyndighet og ga Post- og teletilsynets vedtak oppsettende virkning. Når departementet nå går imot virtuelle operatører, er det en tilsidesettelse av faglige råd og undergraving av Post- og teletilsynets posisjon som regulatorisk myndighet. Post- og teletilsynets vedtak fra 1998 viser at det innen konsesjonene som er tildelt Telenor og Netcom er hjemmel til å innføre virtuelle operatører.

Det er et paradoks at mens Danmark og Sverige endrer lovverket for å kunne slippe til virtuelle operatører, ønsker den norske regjeringen ikke å tillate virtuelle operatører selv om man har lovhjemmel for å tillate det.

Å åpne mobilnettet for virtuelle operatører vil skje i henhold til Open Network Position (ONP)-prinsippene. ONP inneholder tre hovedprinsipper:

• – åpenhet

• – ikke-diskrimininering

• – kostnadsorienterte priser

I sine høringsuttalelser argumenterer Telenor og Netcom mot å slippe til virtuelle operatører fordi de hevder at det vil svekke incentivene for å investere i og oppgradere mobilnettet.

Disse medlemmer er kjent med at Post- og teletilsynet for tiden utarbeider prinsipper for kostnadsbaserte priser som i tillegg til å bidra til lave sluttbrukerpriser skal sikre innehavere av nett en rimelig avkastning på investeringer i nettet og incitamenter til videreutvikling av nettet. Det må her legges til grunn de samme krav til avkastning for fastnett og mobilnett.

I stortingsmeldingen redegjør departementet for hvordan man gjennom avtaleverket mellom mobiloperatører og virtuelle operatører kan legge inn sikkerhetsordninger som sikrer mobiloperatørene minimumsinntekter dersom trafikkprognosene avviker vesentlig fra prognosene i avtalene som inngås. På denne måten reduseres faren for at mobiloperatørene investerer i overkapasitet i sine nett.

Disse medlemmer mener det svekker troverdigheten til norsk teleforvaltning at Samferdselsdepartementet, som forvalter statens eierskap i Telenor, i spørsmålet om virtuelle operatører støtter Telenors standpunkt som synes å ha økonomiske interesser av at det ikke åpnes for virtuelle operatører.

Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen foreslår å øke konkurransen på fastnettet ved å innføre LLUB selv om det på fastnettet gledelig nok finnes alternative aksesser. På mobilnettet hvor det ikke finnes alternative aksesser til Netcom og Telenors mobilnett, går Regjeringen imot å åpne for virtuelle operatører. Mangelen på en konsekvent politikk og prinsipielle vurderinger fra departementets side er påtakelig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Regjeringen på det nåværende tidspunkt velger å gå imot at virtuelle operatører ved påbud skal få tilgang til mobilnettet.

Disse medlemmer mener at selv om dagens regelverk ikke hindrer at det inngås avtaler mellom netteiere og virtuelle operatører og slik bidra til lavere priser og innovasjoner på tjenestesiden, så er det viktig at virtuelle operatører sikres denne retten.

Disse medlemmer er av den formening at konsesjoner og reguleringer kun innføres der det er begrensninger i mulighetene, for eksempel eksisterende luftbårne frekvenser.

Disse medlemmer mener at i henhold til eiendomsretten så bør virksom konkurranse i størst mulig grad ivaretas ved tjenesteleverandørers frivillige avtaler med netteierne, men at virtuelle operatører sikres adgang ved pålegg fra myndighetene.

Disse medlemmer mener at det vil bedre konkurransen i mobilnettet at det nå gis fire nye konsesjoner i 3G.

Disse medlemmer er positiv til at statens eierrolle i Telenor nå flyttes til Nærings- og handelsdepartementet.

Disse medlemmer ser i likhet med OECD, ingen grunn til at den norske stat skal sitte med eierinteresser i Telenor, og det er viktig at en privatiseringsprosess kommer i gang selv om fusjonen mellom Telenor og Telia kollapset.

Disse medlemmer er derfor tilfreds med at Telenor børsnoteres og viser til at svenske Telia har bebudet salg av 25 pst. av sine aksjer før sommeren og at den svenske stat har gitt grønt lys for utsalg av inntil 49 pst.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet allerede i Dokument nr. 8:56 (1997-1998) fremmet forslag om salg av Telenor-aksjer og at statens eierrolle ble flyttet over til Nærings- og handelsdepartementet.

Disse medlemmer er derfor tilfreds med at dette nå går i orden ved at Telenor børsnoteres, og at Nærings- og handelsdepartementet overtar statens eierrolle i Telenor.

Regulatoriske forhold, konkurransesituasjonen m.v.

Komiteen sitt flertall, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til brev av 28. mars 2000 frå Samferdselsdepartementet til komiteen der det vert orientert om at vedtak om innføring av fast føreval i mobilnettet skal vurderast på nytt. Fleirtalet deler departementet sine vurderingar om at det er usikkert at det er føremålstenleg å ha ei anna regulering i Noreg enn i resten av EØS-området. Det blir føresett at ei ny vurdering av dette spørsmålet blir gjennomført raskt, og at Stortinget blir informert om resultatet på ein eigna måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er kjent med at det er i strid med direktiv ONP rammedirektiv fra 1990 (387/90/EØS), endret ved direktiv av 6. oktober 1997, at den statlige regulatoriske myndighet er lokalisert i det samme departement som forvalter statens eierskap i teleselskaper. Dette forholdet ble pekt på i Innst. S. nr. 198 (1998-1999) og samferdselsministeren uttalte i den påfølgende debatt den 3. juni 1999 følgende:

«En annen problemstilling som har vært berørt gjentatte ganger, er skillet mellom forvaltningen av eierskapet i Telenor og utøvelsen av regulatøroppgaver. Her er det klart argumenter både for og imot. Regjeringen mener imidlertid at det er uheldig eventuelt å forandre på dette før vi har gjennomført sammenslåingen av Telenor og Telia og børsintroduksjonen og nedsalget til paritet i eierskapet er oppnådd. Etter dette vil jeg vurdere å flytte utøvelsen av statens eierrolle til et annet departement enn det departementet som har ansvaret for telereguleringen.»

Dette forholdet er snart ett år etterpå ennå ikke brakt i orden. Regjeringens sendrektighet i denne saken har ført til at forholdet er innklaget for ESA.

Disse medlemmer støtter Post- og teletilsynets vedtak om at det skal innføres fast operatørforvalg for mobile nett i Norge innen 1. november 2000, men er usikker på om dette vil skjerpe konkurransen på mobiltelefonimarkedet i vesentlig grad.

Disse medlemmer har merket seg at departementet fremholder at Norge i europeisk sammenheng har lave samtalepriser på fastnett og mobilnett.

Ifølge tall fra OECD, OECD COMMUNICATIONS OUTLOOK 1999, lå norske husholdningers utgifter til abonnementsavgift i 1998 35 pst. over gjennomsnittet i OECD.

Ifølge teleloven og tilhørende forskrift heter det at tilgang til offentlig telenett, levering av offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet skal tilbys allmennheten til kostnadsorienterte priser.

I brev av 9. mars 2000 kommenterer Post- og teletilsynet Telenors ONP-rapport for 1998. Post- og teletilsynet påpeker her at Telenor tar for høye priser og skriver:

«På grunnlag av tallene i Telenors ONP-rapport konkluderer Post- og teletilsynet med at prisene for telefoni ikke var kostnadsorienterte i 1998. »

Videre heter det:

«Post- og teletilsynet antar at det er grunnlag for en vesentlig lavere termineringspris fra Telenor Mobil, og ba derfor i brev 28. januar 2000 selskapet dokumentere at gjeldende termineringspris er kostnadsorientert eller beregne ny pris og presentere denne og kostnadsgrunnlaget for tilsynet. Dette vil følges opp som egen tilsynssak.»

Videre heter det:

«Når det gjelder kostnadsorientering av Telenors priser for samtrafikk med fastnettet for 1998, kan ikke Post- og teletilsynet se at Telenor for 1998 tilfredsstilte kravet om kostnadsorienterte priser i forskriften.»

Disse medlemmer har merket seg departementets vurdering av at det ikke er tilfredsstillende konkurranse på mobilmarkedet. De to aktørene, Telenor AS og Netcom GSM as, følger hverandre på prisnivå og abonnementsklasser. Konsekvensen av den svake konkurransen er et mindre variert tjenestetilbud og høye sluttbrukerpriser. Det understrekes av Post- og teletilsynet som fremholder manglende innovasjon og tilbud av nye tjenester, prisene på internasjonal roaming og termineringsprisene på mobile nett som de fremste problemene ved den manglende konkurransen i mobilmarkedet.

Disse medlemmer deler departementets oppfatning om at konkurransen på mobilmarkedet ikke er tilfredsstillende og at det bør iverksettes tiltak for å bedre konkurransen.