1. Innledning

1.1 Sammendrag

Meldingen er delt inn i to hoveddeler.

Meldingens første del tar opp spørsmålet om tilgang til mobilnett for andre enn de aktørene som er tildelt konsesjon for å etablere og drive mobilnett.

Meldingens andre del drøfter innføringen av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon i Norge.

Spørsmålene som drøftes i denne meldingen er av stor betydning for den videre utviklingen av markedet for mobilkommunikasjon i Norge. Begge spørsmålene er nå aktuelle også ellers i Europa, både i enkeltland som Sverige, Danmark og Storbritannia, og i Europakommisjonen. Av meldingen går det fram at spørsmålene også henger sammen på den måten at vegvalget for tilgang vil være av betydning for viljen til å satse på utbygging av egen infrastruktur for UMTS som er et tredje generasjons system for mobilkommunikasjon. (UTMS=Universal Mobil Telecommunications Sy-stem.)

Norge har på både operatør- og brukersiden ligget helt i forkant når det gjelder å ta i bruk mobilkommunikasjon, og det er utviklet en høy kompetanse på utbygging og drift av nett og tjenester for mobilkommunikasjon. Sammen med de andre nordiske landene ligger Norge i fremste rekke i andel av befolkningen som har mobiltelefon. Det er Regjeringens mål at Norge fortsatt skal ligge helt i front når det gjelder pris og kvalitet og evne til å ta i bruk nye teletjenester. Dette er et viktig bidrag til norsk næringsliv og dets konkurranseevne, og av avgjørende betydning for at hele landet skal kunne ta del i informasjonssamfunnet.

Prisnivået for ulike mobiltjenester varierer sammenlignet med andre land, men er jevnt over lavt. Slik departementet ser det, kan det pr. i dag likevel ikke fullt ut sies å være tilfredsstillende konkurranse i alle deler av mobilmarkedet. Mobilmarkedet er preget av at de to aktørene følger hverandre når det gjelder tjenestetilbud, abonnementsklasser og prisnivå. Konsekvensen av dette kan være at enkelte av sluttbrukerprisene er for høye, og at sluttbrukerne får et mindre variert tjenestetilbud enn man ville hatt i en situasjon med mer virksom konkurranse.

Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om ivaretagelsen av de telepolitiske mål, jf. St.meld. nr. 24 (1998-1999) og Innst. S. nr. 198 (1998-1999), er avhengig av at også tilbydere uten eget nett gis krav på tilgang til de eksisterende mobilnett.

Et viktig virkemiddel for å nå formålene bak det telespesifikke regelverket er å legge forholdene til rette for virksom konkurranse. For å oppnå dette, eventuelt for å oppnå mål som konkurransen ikke viser seg egnet til å ivareta, kan det i visse tilfeller være nødvendig å gripe inn med aktiv regulering. I regelverket er det av denne grunn bl.a. sett på som hensiktsmessig å pålegge aktører med sterk markedsstilling særlige forpliktelser. Gjeldende regelverk karakteriseres derfor ofte som asymmetrisk. Sentrale elementer i dette regelverket er krav til objektivitet, ikke-diskriminering og kostnadsorienterte priser. Et eventuelt pålegg overfor de eksi-sterende tilbyderne om å gi tilgang til sine mobilnett for andre vil inngå som en del av dette asymmetriske regelverket.

Samtidig legges det vekt på at myndighetene må opptre på en måte som sikrer tilstrekkelig investering i infrastruktur, slik at Norge fortsatt kan ligge i første rekke når det gjelder satsing på og evne til å ta i bruk stadig nye løsninger for mobilkommunikasjon. Herunder er det viktig å skape et rammeverk som legger til rette for innføringen av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon.

Post- og teletilsynet arbeider med å utvikle prinsippene for kostnadsorientering med det formål å i størst mulig grad realisere telepolitiske mål om bl.a. lave sluttbrukerpriser, samtidig som en sørger for motiver til videre investering og en effektiv utnyttelse av ressursene som settes inn i telesektoren.

I forbindelse med forarbeidet til stortingsmeldingen om tilgang til mobilnett og innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon, har Samferdselsdepartementet utarbeidet et høringsbrev hvor berørte aktører ble bedt om å gi sine merknader og innspill. En oversikt over de viktigste høringssvarene finnes i vedlegg 1 og 2 til meldingen.

Til innstillingen er vedlagt (vedlegg 2) brev av 28. mars 2000 fra Samferdselsdepartementet v/statsråden vedrørende fast forvalg i mobile nett.

Tilgang til det faste nettet

I forbindelse med behandlingen av sammenslåingen av Telenor og Telia, ble det fra EU-kommisjonens side satt som en betingelse for at sammenslåingen kunne godtas i henhold til EUs konkurranseregler at selskapene forpliktet seg til å tilby konkurrerende aktører å leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentral/fordeler og frem til abonnenten. Ved behandlingen av dette spørsmålet har det vist seg at en har funnet løsninger på forhold som en tidligere har ansett som problematisk ved et slikt tilbud, herunder å kunne opprettholde kvaliteten og sikkerheten i nettet. Spørsmålet om tilgang til aksessnett som innehas av tilbyder med sterk markedsstilling er et sentralt teleregulatorisk forhold i tilknytning til å oppnå virksom konkurranse. På denne bakgrunn ser Samferdselsdepartementet det som en hensiktsmessig videreføring av tilbudet om såkalt "fast aksess", som er omtalt i St.meld. nr. 24 (1998-1999), å forskriftsfeste en plikt for tilbyder med sterk markedsstilling å tilby andre aktører å leie faste aksesslinjer som angitt ovenfor.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigrun Eng, Eirin Faldet, Gard Folkvord, Sverre Myrli, Gunn Olsen og Ola Røtvei, fra Fremskrittspartiet, Thore Aksel Nistad og Christopher Stensaker, fra Kristelig Folkeparti, Rigmor Kofoed-Larsen og Jan Sahl, fra Høyre, Ellen Gjerpe Hansen og lederen Oddvard Nilsen, fra Senterpartiet, Jorunn Ringstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Myrvoll, og fra Venstre, May Britt Vihovde, vil understreke IKT-sektorens viktighet for den fremtidige verdiskapningen. IKT vil få økt betydning for bedriftene og husholdningene i fremtiden. At hele landet har kvalitativt gode teletjenester til lavest mulig pris er en avgjørende forutsetning for sysselsetting og næringsutvikling. Særlig viktig er dette for distriktene, der et godt IKT-tilbud vil bidra å redusere avstands-ulempene.

Komiteen vil peke på at for å skape nyvinninger og vekst er det viktig å være positive til å ta ny teknologi i bruk. I tillegg er det avgjørende med virksom konkurranse for å skape grunnlag for effektiviseringer og innovasjon.

Komiteen vil peke på at det å ligge i forkant av den regulatoriske utvikling som finner sted i EØS-området og verden for øvrig, og slik måtte forholde seg til nye markedssituasjoner og ny teknologi, kan gi aktører i det norske telemarkedet et konkurransefortrinn i forhold til andre aktører i markedet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti viser til Innst. S. nr. 198 (1998-1999) hvor det ble uttrykt:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at telemarked og teleteknologi er på full fart inn i multimediaalderen, mens telereguleringen i hovedsak er blitt hengende fast i forhold primært knyttet til fast og mobil telefoni. En slik regulering kan bli til hinder for den teknologiske utviklingen. Flertallet vil også framheve at slik regulering er hemmende for de land som søker å ligge lengst fremme når det gjelder å ta ny teknologi i bruk. Dette fratar aktørene i slike land incitament til å investere i slik utvikling.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Innst. S. nr. 198 (1998-19 99) hvor det også ble uttrykt:

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at regulering er en viktig konkurransefaktor på teleområdet. Disse medlemmer ser det derfor som et mål for norske myndigheter å legge til rette for en fremtidsrettet teleregulering og derved stimulere teleoperatører til innovasjon og investering i Norge. Disse medlemmer ber regjeringen følge opp dette gjennom snarlig tilpasning av reguleringsregimet.

Disse medlemmer vil også understreke viktigheten av at norske myndigheter bidrar aktivt i forhold til EU/EØS’ 1999-reguleringsrevisjon slik at reguleringene tilpasses forholdene i vårt land.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at konkurransen på telemarkedet ikke er tilfredsstillende. På fastnettet har Telenor en meget sterk markedsstilling, mens vi på mobilmarkedet har en utilfredsstillende konkurranse med et duopol bestående av Telenor og NetCom GSM.

Utviklingen som har funnet sted i det norske telemarkedet har i stor grad vært teknologidrevet og i mindre grad vært forårsaket av konkurranse. Norge har vært seine med å åpne opp for konkurranse og har først gjort dette når internasjonale avtaler har tvunget oss til å foreta denne type liberalisering.

Fastnettet

Komiteen konstaterer at Regjeringen foreslår å øke konkurransen på fastnettet ved å innføre LLUB.

Komiteen støtter forslaget og mener dette vil bidra til å øke konkurransen på fastenettet. Spørsmålet om LLUB ble også diskutert ved behandlingen av St.- meld. nr. 24 (1998-1999).

Komiteen vil vise til at ved behandlingen av St. meld. nr. 24 (1998-1999) advarte departementet mot å innføre LLUB fordi det kan forringe kvaliteten og sikkerheten i telenettet. Etter at EU-kommisjonen stilte krav om innføring av LLUB for å akseptere fusjonen mellom Telia og Telenor, konstaterer komiteen at Telenor få måneder senere har utviklet løsninger på de tekniske og sikkerhetsmessige forhold.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at i Innst. S. nr. 198 (1998-1999) heter det i merknader fra Fremskrittspartiet og Høyre:

«Disse medlemmer mener at aksessnettet skal åpnes for alle tilbydere i telemarkedet på like vilkår. Ut fra et konkurransepolitisk synspunkt ville det være fordelaktig om aksessnettet var adskilt fra Telenors øvrige organisasjon.

Disse medlemmer har imidlertid merket seg departementets vurdering om svekkede incentiver rundt videre investeringer i nettet ved å separere dette fra Telenor, og registrerer at Samferdselsdepartementet som alternativ ønsker å pålegge Telenor å la konkurrerende tilbydere leie faste aksesslinjer fra endesentralen og fram til abonnenten.

Disse medlemmer merker seg at Regjeringen åpner for mulighet til fornyede vurderinger på senere tidspunkt om de valgte løsninger ikke viser seg tilstrekkelige for å sikre virksom konkurranse. Disse medlemmer slutter seg til disse forbehold og vil holde muligheten åpen for å komme tilbake til LLUB eller andre løsninger om markedsutviklingen krever dette."

Disse medlemmer forutsetter at LLUB blir innført i løpet av første tertial 2000 og at vilkårene er slik at det er kommersielt interessant for aktører uten eget aksessnett.

2. Tilgang til mobilnett

2.1 Sammendrag

Radiofrekvenser er en knapp nasjonal ressurs som gjør at det er nødvendig å begrense antall tilbydere som får mulighet til å bygge ut eget mobilnett.

Det er pr. i dag bare to selskaper, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as, som tilbyr mobile teletjenester basert på utbygging av eget mobilnett i Norge. Brukernes valgmuligheter har så langt vært begrenset til de to konsesjonærene. Telia ble tildelt konsesjon for utbygging og drift av mobilsystemet DCS 1800. Telia har imidlertid ikke etablert et slikt mobilsystem.

Uavhengige tilbydere har i det siste krevd å få tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett for på den måten å produsere og selge egne mobile teletjenester basert på egne SIM-kort i konkurranse med mobiloperatørene. (SIM=Subscriber Identification Module.) En slik type tilgang vil kunne ses på som en slags "unbundling" av radiodelen i mobilnettet, og vil ha visse fellestrekk med "local loop unbundling" (LLUB) eller tilsvarende former for tilgang til aksessdelen i det faste nettet, jf. St.meld. nr. 24 (1998-1999). En tilbyder som får slik tilgang til et mobilnett vil kunne fremstå som en "virtuell mobiloperatør".

Tilgangsspørsmålet for tilbydere uten eget nett er først og fremst knyttet til slike virtuelle mobiloperatører. Her er tilgang mest omtvistet, og dette er den tilgangsform som potensielt kan sies å ha de største samfunnsmessige effektene. Slik uavhengig tjeneste-tilbyder, virtuell mobiloperatør, menes således tilbyder som får tilgang til eksisterende mobiloperatørers radioaksessnett, for på den måten produsere og selge mobiltjenester i konkurranse med de eksisterende mobiloperatørene, og med egne SIM-kort.

En virtuell mobiloperatør vil kunne markedsføre og selge sine tjenester i eget navn, og vil også kunne stå for hoveddelen av tjenesteproduksjonen. På denne måten vil tjenestene kunne fremstå som mer forskjellige fra mobiloperatørens egne tjenester enn hva tilfellet er ved rent videresalg.

SIM-kortet identifiserer den enkelte abonnent og inneholder også en kode som identifiserer den bestemte mobiloperatøren. For at abonnentene skal kunne bruke mobiltelefonen også i utlandet, inngår mobiloperatørene såkalte "roamingavtaler" med mobiloperatører i andre land. "Roaming" brukes om avtaler mellom tilbydere av mobilnett om bruk av hverandres nett.

For å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, må det etter Samferdselsdepartementets vurdering kunne sannsynliggjøres at et slikt pålegg vil tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår de mulige ulempene, og at virkningene ikke kan oppnås på annet og bedre vis.

Samfunnsmessige vurderinger

De viktigste samfunnsmessige fordelene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye tjenester. Dette er noe andre former for tilgang i mindre grad legger til rette for. Økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye teletjenester vil for sluttbrukerne kunne innebære et bedre og bredere utvalg av tjenester, samt lavere sluttbrukerpriser. I tillegg vil virtuelle mobiloperatører kunne øke muligheten for flere totalleverandører innenfor telesektoren, slik at en bedrer forholdene for utvikling av et bredt tjenestespekter. Et større utvalg av totalleverandører vil også gjøre det lettere for sluttbrukerne å forholde seg til én eller få telekommunikasjonsleverandører, samt legge til rette for investeringer i tjenesteleverandørmarkedet.

De viktigste samfunnsmessige ulempene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være muligheten for at de eksisterende mobiloperatørene får reduserte investeringsmotiver. Virtuelle mobiloperatører vil kunne medføre at de eksisterende mobiloperatørenes forventninger til fremtidig avkastning på nettinvesteringer reduseres og blir forbundet med større usikkerhet. Dersom samfunnsmessig ønskelige investeringer ikke foretas, kan det få negative konsekvenser for videre utbygging av mobile telenett og -tjenester i Norge. Virkningene på investeringene av å gi tilgang vil imidlertid i høy grad avhenge av hvilke vilkår som vil bli fastsatt og praktiseringen av disse. Vilkårene er således av vesentlig betydning for vurderingen av konsekvensene av å skulle gi tilgang. For å kunne oppnå et samfunnsmessig ønskelig nivå på investeringene, vil det være en nødvendig forutsetning at det i vilkårene fastsettes kostnadsorienterte priser for tilgang og mekanismer som reduserer usikkerheten med hensyn til de virtuelle mobiloperatørenes behov for å kjøpe trafikk i eksisterende nett. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til i hvilken grad det er mulig å oppnå en vellykket praktisering av slike vilkår.

Videre er det sannsynlig at det å legge til rette for virtuelle mobiloperatører vil gjøre det mindre attraktivt å bygge ut nye mobilnett.

Departementets konklusjon

Etter en totalvurdering av de mulig samfunnsmessige konsekvensene av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, er det departementets oppfatning at det er usikkert om et slikt pålegg kan tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår ulempene. I tillegg er dette en problemstilling EU foreløpig ikke har tatt stilling til, og det er uklart hva situasjonen vil bli i resten av Europa. Med bakgrunn i dette mener Samferdselsdepartementet at tilbydere med sterk markedsstilling på nåværende tidspunkt ikke bør pålegges å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører.

I lys av konkurranseutviklingen i det norske telemarkedet og utviklingen av det teleregulatoriske regimet ellers i Europa, vil departementet jevnlig vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak.

I EU er man nå i gang med en totalgjennomgang av regelverket på telesektoren - "1999-review". Tilgang til mobilnett vil etter all sannsynlighet være et av de tema som vil bli berørt her. Resultatet av denne prosessen ligger imidlertid flere år frem i tid. Det forventes at det reviderte regelverket vil tre i kraft i 2002- 2003.

2.2 Komiteens merknader

Virtuelle mobiloperatører

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, vil peike på at vi her i landet ligg langt framme når det gjeld utbygging og bruk av avanserte teletenester. Dette gjeld både på det faste og det mobile telenettet. Fleirtalet vil peike på at Stortinget ved fleire høve, seinast ved behandling av St.meld. nr. 24 (1998-1999) har slått fast telepolitiske mål som skal medverke til at Noreg òg i framtida skal ha leiande posisjon på dette feltet. Det er viktig at rammevilkåra og dei løysingar ein kjem fram til støttar opp under desse måla.

Fleirtalet vil peike på at i mobilnettet er prisane på tenestene blant dei lågaste i verda. Dette har ein fått til trass at vi har spreidd busetnad og utfordrande geografi. Vi har i dag ei dekning på 94 pst. av innbyggarane. Dette er betre utbygging enn konsesjonane sine minstekrav. Sjøl om konsesjonskrava er oppfylte, er det er forholdsvis store område som fortsatt ikkje er dekka. Det er difor ønskjeleg at dekningsgraden blir ytterlegare auka.

Fleirtalet støttar Regjeringa sitt syn på at ein ikkje skal gi tilgang til virtuelle operatørar i mobilnettet. Det viktigaste argumentet for dette synspunktet er at dei eksisterande og nye mobiloperatørane vil få reduserte investeringsmotiv. Fleirtalet vil peike på at ein nå står føre innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon (3G). 3G er eit system som vil føre til store investeringsbehov. Systemet har dessutan enno mange usikre sider når det gjeld tekniske løysingar.

Fleirtalet vil peike på at dersom virtuelle operatørar får tilgang, kan dette føre til nye utbyggingsbehov for netteigar. Sjølv om den virtuelle operatøren skal vere med å finansiere dette, har det vist seg vanskeleg å finne fram til vilkår som er tilfredsstillande for begge partar.

Fleirtalet vil peike på at ein i meldinga snakkar om "pålegg om tilgang". Dersom eigarar av mobilnett ønskjer å opne netta sine for virtuelle operatørar, kan dei gjere det innafor gjeldande regelverk med grunnlag i avtale mellom partene.

Fleirtalet er kjent med at ein vil opne for at det nye mobilsystemet (UMTS) får tilgang til dei eksisterande GSM-netta gjennom nasjonal roaming. Sidan ein vil lyse ut fire UMTS-Konsesjonar, vil dette føre til auka aktivitet i GSM-nettet. Fleirtalet meiner at dette òg er ein grunn til at ein på noverande tidspunkt ikkje bør opne for virtuelle operatørar.

Fleirtalet vil vise til at fleire aktørar (tilbydarar) no er inne på dei to mobilnetta, gjennom vidaresal av mobile tenester, såkalla "en gros"-sal eller "wholesale". Tilbydarar driv stort sett med vidaresal av mobiloperatøren sine tenester, men kan og i ei viss grad definere eigne abonnement òg prisar, dessutan produsere og levere verdiaukande tenester. Fleirtalet ønskjer ei utvikling som betrar og vidareutviklar det totale tilbodet av tenester.

Fleirtalet ber Regjeringa følgje utviklinga nøye for å sikre dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at et egnet virkemiddel for å bedre konkurransen innen mobiltelefoni vil være å slippe til virtuelle operatører. I meldingen fremfører departementet gode argumenter for å slippe til virtuelle operatører på mobilnettet. Det er derfor skuffende og overraskende at Regjeringen velger å gå imot at virtuelle operatører skal få tilgang til mobilnettet og slik bidra til lavere priser og innovasjoner på tjenestesiden.

Disse medlemmer har merket seg departementets fremheving av at virtuelle operatører er egnet som virkemiddel for å få ned de høye internasjonale roamingprisene.

Også de fleste høringsinstansene, deriblant Forbrukerrådet, uttaler seg positivt om virtuelle operatører på mobilnettet og hevder at virtuelle operatører vil bidra til styrket konkurranse og reduserte priser.

Disse medlemmer vil vise til at Post- og teletilsynet, etter uenighet mellom Telenor og NetSystem (Sense) om tilgangen til Telnors mobilnett, den 10. september 1998 fattet følgende vedtak:

«Med hjemmel i forskriften § 4-9, pålegger Post- og teletilsynet Telenor Mobil å inngå avtale med NetSystem om bruk av Telenor Mobils offentlige mobilkommunikasjonsnett, med det formål å tilby tjenestene til NetSystems egne brukere. Dette betyr bl.a. at NetSystem ifølge avtalen vil kunne benytte egne SIM-kort i Telenor Mobils nett. Avtalevilkår fastsettes av partene etter kommersielle forhandlinger, under de rammer som er gitt i forskriften, herunder at Telenor Mobil plikter å levere tilgang til kostnadsbaserte priser."

Vedtaket i Post- og teletilsynet ble påklaget av Telenor, NetCom og Telia. I vedtaket i klagesaken fra 12. desember 1998 fastslår Post- og teletilsynet:

«Vi kan ikke se at Telenor, Netcom eller Telia har fremlagt opplysninger eller fremmet anførsler under klagebehandlingen som gir holdepunkter for at vedtaket lider av saksbehandlingsfeil, at det bygger på uriktige faktiske forutsetninger eller feil i rettsanvendelsen. Post- og teletilsynet kan på dette grunnlag og etter en fornyet vurdering av saken ikke se at vedtaket er ugyldig eller at de av andre grunner bør omgjøres.»

Disse medlemmer vil vise til Post- og teletilsynets vedtak fra 10. september 1998 om å åpne Telenors og Netcoms mobilnett for en virtuell operatør - Sense. Samferdselsdepartementet overprøvde da den regulatoriske fagmyndighet og ga Post- og teletilsynets vedtak oppsettende virkning. Når departementet nå går imot virtuelle operatører, er det en tilsidesettelse av faglige råd og undergraving av Post- og teletilsynets posisjon som regulatorisk myndighet. Post- og teletilsynets vedtak fra 1998 viser at det innen konsesjonene som er tildelt Telenor og Netcom er hjemmel til å innføre virtuelle operatører.

Det er et paradoks at mens Danmark og Sverige endrer lovverket for å kunne slippe til virtuelle operatører, ønsker den norske regjeringen ikke å tillate virtuelle operatører selv om man har lovhjemmel for å tillate det.

Å åpne mobilnettet for virtuelle operatører vil skje i henhold til Open Network Position (ONP)-prinsippene. ONP inneholder tre hovedprinsipper:

• – åpenhet

• – ikke-diskrimininering

• – kostnadsorienterte priser

I sine høringsuttalelser argumenterer Telenor og Netcom mot å slippe til virtuelle operatører fordi de hevder at det vil svekke incentivene for å investere i og oppgradere mobilnettet.

Disse medlemmer er kjent med at Post- og teletilsynet for tiden utarbeider prinsipper for kostnadsbaserte priser som i tillegg til å bidra til lave sluttbrukerpriser skal sikre innehavere av nett en rimelig avkastning på investeringer i nettet og incitamenter til videreutvikling av nettet. Det må her legges til grunn de samme krav til avkastning for fastnett og mobilnett.

I stortingsmeldingen redegjør departementet for hvordan man gjennom avtaleverket mellom mobiloperatører og virtuelle operatører kan legge inn sikkerhetsordninger som sikrer mobiloperatørene minimumsinntekter dersom trafikkprognosene avviker vesentlig fra prognosene i avtalene som inngås. På denne måten reduseres faren for at mobiloperatørene investerer i overkapasitet i sine nett.

Disse medlemmer mener det svekker troverdigheten til norsk teleforvaltning at Samferdselsdepartementet, som forvalter statens eierskap i Telenor, i spørsmålet om virtuelle operatører støtter Telenors standpunkt som synes å ha økonomiske interesser av at det ikke åpnes for virtuelle operatører.

Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen foreslår å øke konkurransen på fastnettet ved å innføre LLUB selv om det på fastnettet gledelig nok finnes alternative aksesser. På mobilnettet hvor det ikke finnes alternative aksesser til Netcom og Telenors mobilnett, går Regjeringen imot å åpne for virtuelle operatører. Mangelen på en konsekvent politikk og prinsipielle vurderinger fra departementets side er påtakelig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Regjeringen på det nåværende tidspunkt velger å gå imot at virtuelle operatører ved påbud skal få tilgang til mobilnettet.

Disse medlemmer mener at selv om dagens regelverk ikke hindrer at det inngås avtaler mellom netteiere og virtuelle operatører og slik bidra til lavere priser og innovasjoner på tjenestesiden, så er det viktig at virtuelle operatører sikres denne retten.

Disse medlemmer er av den formening at konsesjoner og reguleringer kun innføres der det er begrensninger i mulighetene, for eksempel eksisterende luftbårne frekvenser.

Disse medlemmer mener at i henhold til eiendomsretten så bør virksom konkurranse i størst mulig grad ivaretas ved tjenesteleverandørers frivillige avtaler med netteierne, men at virtuelle operatører sikres adgang ved pålegg fra myndighetene.

Disse medlemmer mener at det vil bedre konkurransen i mobilnettet at det nå gis fire nye konsesjoner i 3G.

Disse medlemmer er positiv til at statens eierrolle i Telenor nå flyttes til Nærings- og handelsdepartementet.

Disse medlemmer ser i likhet med OECD, ingen grunn til at den norske stat skal sitte med eierinteresser i Telenor, og det er viktig at en privatiseringsprosess kommer i gang selv om fusjonen mellom Telenor og Telia kollapset.

Disse medlemmer er derfor tilfreds med at Telenor børsnoteres og viser til at svenske Telia har bebudet salg av 25 pst. av sine aksjer før sommeren og at den svenske stat har gitt grønt lys for utsalg av inntil 49 pst.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet allerede i Dokument nr. 8:56 (1997-1998) fremmet forslag om salg av Telenor-aksjer og at statens eierrolle ble flyttet over til Nærings- og handelsdepartementet.

Disse medlemmer er derfor tilfreds med at dette nå går i orden ved at Telenor børsnoteres, og at Nærings- og handelsdepartementet overtar statens eierrolle i Telenor.

Regulatoriske forhold, konkurransesituasjonen m.v.

Komiteen sitt flertall, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til brev av 28. mars 2000 frå Samferdselsdepartementet til komiteen der det vert orientert om at vedtak om innføring av fast føreval i mobilnettet skal vurderast på nytt. Fleirtalet deler departementet sine vurderingar om at det er usikkert at det er føremålstenleg å ha ei anna regulering i Noreg enn i resten av EØS-området. Det blir føresett at ei ny vurdering av dette spørsmålet blir gjennomført raskt, og at Stortinget blir informert om resultatet på ein eigna måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er kjent med at det er i strid med direktiv ONP rammedirektiv fra 1990 (387/90/EØS), endret ved direktiv av 6. oktober 1997, at den statlige regulatoriske myndighet er lokalisert i det samme departement som forvalter statens eierskap i teleselskaper. Dette forholdet ble pekt på i Innst. S. nr. 198 (1998-1999) og samferdselsministeren uttalte i den påfølgende debatt den 3. juni 1999 følgende:

«En annen problemstilling som har vært berørt gjentatte ganger, er skillet mellom forvaltningen av eierskapet i Telenor og utøvelsen av regulatøroppgaver. Her er det klart argumenter både for og imot. Regjeringen mener imidlertid at det er uheldig eventuelt å forandre på dette før vi har gjennomført sammenslåingen av Telenor og Telia og børsintroduksjonen og nedsalget til paritet i eierskapet er oppnådd. Etter dette vil jeg vurdere å flytte utøvelsen av statens eierrolle til et annet departement enn det departementet som har ansvaret for telereguleringen.»

Dette forholdet er snart ett år etterpå ennå ikke brakt i orden. Regjeringens sendrektighet i denne saken har ført til at forholdet er innklaget for ESA.

Disse medlemmer støtter Post- og teletilsynets vedtak om at det skal innføres fast operatørforvalg for mobile nett i Norge innen 1. november 2000, men er usikker på om dette vil skjerpe konkurransen på mobiltelefonimarkedet i vesentlig grad.

Disse medlemmer har merket seg at departementet fremholder at Norge i europeisk sammenheng har lave samtalepriser på fastnett og mobilnett.

Ifølge tall fra OECD, OECD COMMUNICATIONS OUTLOOK 1999, lå norske husholdningers utgifter til abonnementsavgift i 1998 35 pst. over gjennomsnittet i OECD.

Ifølge teleloven og tilhørende forskrift heter det at tilgang til offentlig telenett, levering av offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet skal tilbys allmennheten til kostnadsorienterte priser.

I brev av 9. mars 2000 kommenterer Post- og teletilsynet Telenors ONP-rapport for 1998. Post- og teletilsynet påpeker her at Telenor tar for høye priser og skriver:

«På grunnlag av tallene i Telenors ONP-rapport konkluderer Post- og teletilsynet med at prisene for telefoni ikke var kostnadsorienterte i 1998. »

Videre heter det:

«Post- og teletilsynet antar at det er grunnlag for en vesentlig lavere termineringspris fra Telenor Mobil, og ba derfor i brev 28. januar 2000 selskapet dokumentere at gjeldende termineringspris er kostnadsorientert eller beregne ny pris og presentere denne og kostnadsgrunnlaget for tilsynet. Dette vil følges opp som egen tilsynssak.»

Videre heter det:

«Når det gjelder kostnadsorientering av Telenors priser for samtrafikk med fastnettet for 1998, kan ikke Post- og teletilsynet se at Telenor for 1998 tilfredsstilte kravet om kostnadsorienterte priser i forskriften.»

Disse medlemmer har merket seg departementets vurdering av at det ikke er tilfredsstillende konkurranse på mobilmarkedet. De to aktørene, Telenor AS og Netcom GSM as, følger hverandre på prisnivå og abonnementsklasser. Konsekvensen av den svake konkurransen er et mindre variert tjenestetilbud og høye sluttbrukerpriser. Det understrekes av Post- og teletilsynet som fremholder manglende innovasjon og tilbud av nye tjenester, prisene på internasjonal roaming og termineringsprisene på mobile nett som de fremste problemene ved den manglende konkurransen i mobilmarkedet.

Disse medlemmer deler departementets oppfatning om at konkurransen på mobilmarkedet ikke er tilfredsstillende og at det bør iverksettes tiltak for å bedre konkurransen.

3. Innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon

3.1 Sammendrag

Utvikling

Telemarkedet er i rask utvikling, og for å møte de forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett vil det være behov for å innføre et nytt tredje generasjons system for mobilkommunikasjon, som kan avløse og supplere dagens mobilsystemer som bygger på NMT- og GSM-standardene, jf. kap. 2.1 i meldingen der det blir gitt en oversikt over mobiltelefonsystemer.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1998-1999) understreket Stortinget viktigheten av en hurtig tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystemer i Norge. Samferdselsdepartementet tar på denne bakgrunn sikte på å lyse ut konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem umiddelbart etter Stortingets behandling av denne meldingen, og med en konsesjonstildeling på sensommeren år 2000. Ministerrådet i EU har besluttet at medlemsstatene, innenfor eksisterende regelverk, skal legge til rette for en samordnet innføring innen 1. januar 2002 av et tredje generasjons mobilsystem basert på standarden UMTS. Beslutningen er tatt inn i EØS-avtalen og angir derfor den ytre rammen for når tildeling av konsesjon for UMTS også her til lands skal være foretatt.

UMTS står for Universal Mobile Telecommunications System og er en felles europeisk standard for et tredje generasjons system for mobilkommunikasjon. Spesifikasjonene for første fase av UMTS ventes å bli ferdigstilt i løpet av høsten 1999, hvilket betyr at produksjon av utstyr og kommersiell drift kan ta til rundt 2002. UMTS er et nytt system i forhold til det eksisterende GSM-systemet. UMTS vil kunne tilby en vesentlig høyere overføringshastighet enn dagens systemer for mobilkommunikasjon, og vil kunne åpne for en rekke nye teletjenester, som for eksempel multimedietjenester der bilde, tekst, tale og video kan kombineres.

Konseptet innebærer at brukere i prinsippet skal ha adgang til personlig kommunikasjon hvor som helst og når som helst.

Anbud, dekning og utbyggingshastighet

Når det gjelder mekanisme for tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem, har Samferdselsdepartementet etter en totalvurdering kommet frem til at det vil være mest hensiktsmessig å benytte anbudskonkurranse. Dekning og utbyggingshastighet vil da kunne være viktige utvelgelseskriterier. Den enkelte tilbyder er nærmest til å vurdere markedets etterspørsel og sine egne kostnader, og det kan derfor være hensiktsmessig å la tilbyderne konkurrere om utbyggingshastighet og dekningsgrad. På denne bakgrunn mener departementet at det bør fastsettes en relativt lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem. Departementet foreslår derfor at det innen fem år minimum skal være bygget ut et nett for tredje generasjons mobilkommunikasjon i de seks største norske byene pluss Tromsø og Bodø. En oppgradering av eksisterende GSM-nett vil kunne gi tilfredsstillende mobiltjenester i områder som faller utenfor dekningsområdet for tredje generasjons mobilnett.

Offentlig kjøp av tjenester

Post- og teletilsynet har anbefalt at dersom det er ønskelig med en dekning av UMTS-tjenester utover det som er kommersielt lønnsomt, og utover de minimumskrav som eventuelt fastsettes i konsesjonen, bør det vurderes om det er mulig for det offentlige å kjøpe disse tjenestene. Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen, og går i meldingen inn for å vurdere offentlig kjøp av UMTS-tjenester etter at aktørene har innfridd sine konsesjonskrav med hensyn til utbygging.

Avgift

Frekvenser er en begrenset samfunnsressurs. På samme måte som ved tildeling av konsesjoner for DCS 1800, vil det bli innført en avgift for disponering av frekvenser for tredje generasjons mobilsystem.

Rammevilkår

Når det gjelder rammevilkår for tredje generasjons systemer for mobilkommunikasjon, har Post- og teletilsynet på oppdrag for Samferdselsdepartementet utarbeidet en rapport med forslag til rammeverk for utlysing av slike konsesjoner. Videre er det i forkant av meldingen gjennomført en høringsrunde der berørte aktører er blitt gitt anledning til å komme med innspill til foreslåtte rammevilkår.

Post- og teletilsynet anbefaler i sin rapport at det, med grunnlag i frekvensressursene som er avsatt til tredje generasjons mobilsystemer, lyses ut fire konsesjoner i Norge. Samferdselsdepartementet støtter denne anbefalingen. Videre mener departementet at regionale konsesjoner ikke vil fungere tilfredsstillende i et marked som det norske, og legger derfor opp til landsdekkende konsesjoner.

Rettigheter og plikter for en tilbyder av et offentlig tredje generasjons mobilsystem vil for en stor del følge av vilkår fastsatt i teleloven og teleforskriften. Samferdselsdepartementet vil med hjemmel i teleloven fastsette en forskrift om særskilt konsesjonsplikt for tilbydere som ikke allerede er konsesjonspliktige som følge av sterk markedsstilling.

Både Post- og teletilsynet og flere av høringsinstansene har tatt til orde for at tilbydere av tredje generasjons mobilsystem må få tilgang til de eksisterende GSM-nettene gjennom nasjonal roaming. Departementet støtter dette. Med bakgrunn i faren for reduserte incentiver for tilbyderne til å bygge ut egne UMTS-nett, går Samferdselsdepartementet i meldingen inn for at det ikke innføres et pålegg om nasjonal roaming mellom de ulike UMTS-nettene.

Det vil i utgangspunktet være ønskelig å gi konsesjonærer på tredje generasjons mobilsystem framføringsrett etter teleloven § 10-2 første ledd. Fra flere hold er det imidlertid reist spørsmål om det innebærer en urettmessig diskriminering at tilbydere med dekningsforpliktelser er gitt en særskilt rettighet på dette området i forhold til tilbydere av nett og tjenester som ikke har slike forpliktelser. Spørsmålet om framføringsrett vil derfor bli vurdert nærmere.

Når det gjelder nødanrop, mener Samferdselsdepartementet at det i UMTS-nettene skal legges til rette for tilgang til nødetatenes nødtelefoner, samt mulighet for å posisjonsbestemme mobilterminaler.

I tråd med Post- og teletilsynets anbefaling i sin rapport om innføring av UMTS, vil Samferdselsdepartementet av hensyn til en effektiv oppfølging av bestemmelsen i teleforskriften § 2-10, og av hensyn til forutberegnelighet for tilbydere, vurdere muligheten for å fastsette nærmere bestemmelser om sikring av kundenes telekommunikasjon i konsesjonene.

Industri/næringspolitiske aspekter ved innføring av tredje generasjons mobilsystem

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) får en stadig viktigere rolle i samfunns- og næringslivet. IKT fremstår i dag som en av de viktigste kildene til nyskaping, effektivisering og omstrukturering i alle former for nærings- og forvaltningsvirksomhet.

Regjeringen er opptatt av at IKT generelt og utviklingen innen mobilkommunikasjon spesielt, skal bli et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

Sammensmeltingen av ulike former for informasjons- og kommunikasjonsteknologi har skapt en større og mer dynamisk IT-næring. Regjeringen vil føre en politikk for nyskaping og vekst med vekt på næringens rammebetingelser, forskning og utvikling og tilgangen på kompetanse.

Dersom Norge skal kunne ha samfunnsmessig og næringsmessig nytte av de mulighetene som utviklingen mot tredje generasjons mobilsystemer åpner for, er det avgjørende at rammebetingelsene kan virke tiltrekkende på både norske og utenlandske aktører. Dette gjelder både selve rammeverket for tredje generasjons mobilsystemer, som behandles i meldingen, men også vår kompetansebase og vårt nasjonale innovasjonssystem. Blant annet vil kunnskapsutvikling være viktig for å sikre nasjonal økonomisk vekst. Norske FoU-miljøer har lang erfaring i utviklingen av mobile kommmunikasjonssystemer. De er også i dag engasjert i problemstillinger i samarbeid med norsk industri knyttet til fremtidens mobilkommunikasjon, som vil kunne legge grunnlag for IKT-basert innovasjon og næringsutvikling.

3.2 Komiteens merknader

Innføring av UMTS

Komiteen vil vise til at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1998-1999), jf. Innst. S. nr. 198 (1998-1999), påla Regjeringen å fremskynde innføringen av UMTS i Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil i denne forbindelse vise til at i Innst. S. nr. 198 (1998-1999) ble følgende uttalt fra et flertall i komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti:

«Flertallet har merket seg at myndighetene i Finland allerede har delt ut lisenser for neste generasjons høyhastighets mobilsystem, UMTS, slik at finske leverandører og operatører kan starte utvikling og innføring, samtidig som telemyndigheter i Norge signaliserer at slike lisenser neppe blir tildelt før i 2001. Flertallet er bekymret for at dette vil hemme konkurransemulighetene til så vel teleindustri som teleoperatører i Norge. Det mest alvorlige vil imidlertid være at introduksjon av nye og fremtidsrettede teletjenester over hele landet vil bli forsinket.»

Komiteen har merket seg at departementet vil utlyse fire konsesjoner for utbygging og drift av det tredje generasjons system for mobilkommunikasjon UMTS (Universal Mobile Telecommunation System) etter at Stortinget har behandlet St.meld. nr. 24 (1999-2000), med tildeling av konsesjoner sensommeren 2000.

Komiteen vil peke på at UMTS er et mobilt og trådløst kommunikasjonssystem som skal innføres innen EØS-området senest fra 1. januar 2002. UMTS vil kunne tilby en båndbredde på opp til 2 Mbit/s og med dette kunne legge til rette for en rekke nye tjenester. UMTS vil være et supplement til GSM. UMTS vil kunne bidra til utviklingen av konvergens mellom ulike teknologier.

Departementet peker på betydelig usikkerhet knyttet til UMTS-utviklingen. Det gjelder med hensyn til hvilke standarder og terminaler som vil bli utviklet, markedets etterspørsel, tilbydernes tilbud og pris på tjenestene.

Komiteen har merket seg at departementet foreslår som minstekrav til utbygging og utbyggingshastighet i startfasen at det innen fem år skal være bygget ut et nett i de seks største byene pluss Tromsø og Bodø.

Komiteen vil peke på at oppgradert GSM-system med betydelig høyere overføringskapasitet enn i dag, vil bli et viktig supplement i områder uten UMTS-dekning.

Komiteen er kjent med at selv med oppgradering vil ikke GSM-systemet fullt ut kunne møte krav og forventninger brukerne og næringsliv i framtiden vil ha til tjenester over mobilnettet. Dette gjelder bl.a. effektiv tilgang til internett og andre multimedietjenester. Det har vært kjent at tredje generasjons mobilsystem vil avløse og supplere dagens mobilnett. Det nye systemet, UMTS, vil i startfasen bygge videre på, og utvide mulighetene i GSM. Komiteen er enig i at Samferdselsdepartementet lyser ut konsesjoner for UMTS straks. Dette ble også understreket av Stortinget ved behandling av St.meld. nr. 24 (1998-1999).

Med grunnlag i frekvensressursene som er satt av til tredje generasjons mobilsystem (3G), støtter komiteen forslaget om at det blir lyst ut fire landsdekkende konsesjoner.

Komiteen er enig med departementet i at det bør fastsettes konsesjonsplikt for alle som ønsker å tilby tredje generasjons mobilkommunikasjonssystem. Regelverket for dette bør være teknologinøytralt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er usikker på utviklingen knyttet til UMTS, men mener at markedet vil styre denne med hensyn til hvilke standarder og terminaler som vil bli utviklet, markedets etterspørsel, tilbydernes tilbud og pris på tjenestene.

Anbud

Komiteen mener at anbudskonkurranse er den mest tjenlige måten å tildele konsesjoner. Dekningsgrad og utbyggingshastighet vil da være viktige kriterier for tildeling.

Komiteen vil også foreslå at søkerne får krav om progresjonsplan gjennom konsesjonsperioden. Slik kan en sikre at en får tilfredsstillende bruk av tildelte frekvensressurser.

Utbyggingshastighet

Komiteen er kjent med at det framleis er knytt stor uvisse til fleire viktige faktorar ved UTMS-utviklinga. Det er difor vanskeleg å stille minimumskrav til dekning og utbyggingsfart i startfasen. Komiteen vil gå inn for at det innan fem år skal som minimum vere utbygd 3G nett i dei seks største byane pluss Tromsø og Bodø.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, holder åpent for at minimumskravet kan forsterkes slik at det i utlysingen kan stilles krav om dekning utover de 8 byene som er foreslått av departementet.

Avgift og offentlig kjøp av tjenester

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, vil gå inn for at det vert lagt avgift på disponering av frekvensar. Fleirtalet meiner òg at departementet bør vurdere offentleg kjøp av tenester etter at aktørane har innfridd konsesjonskrava om utbygging, og ber Regjeringa orientere Stortinget om dette på ein eigna måte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyrevil vise til at det er usikkert om det i henhold til EØS-regelverket er tillatt at staten kjøper UMTS-tjenester der det ikke er kommersielt lønnsomt og at departementet vil vurdere offentlige kjøp av slike tjenester når aktørene har innfridd utbyggingskravene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at frekvensavgift kun er en fiskal særavgift som ikke fører med seg noen samfunnsøkonomisk gevinst, annet enn som ren inntekt til statskassen. Avgiften vil fungere som et etableringshinder for UMTS og vil forsinke en hurtig ny landsdekkende mobiltjeneste, samtidig som den er unødig fordyrende for tjenesteproduksjonen.

Disse medlemmer viser til at det ikke kan sannsynliggjøres at denne særskatten har produktivitets- fremmende effekt og fremmer derfor forslag om at frekvensavgiften fjernes på GSM 1800, og innføres ikke på GSM 900 og UMTS.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Frekvensavgiften fjernes på GSM 1800, og innføres ikke på GSM 900 og UMTS.»

Komiteens medlemmer fra Høyre savner en strategi i stortingsmeldingen for hvordan man kan oppnå en størst mulig geografisk utbredelse av UMTS-nett. På bakgrunn av hvor viktig det er for den fremtidige næringsutvikling å ha tilgang til den mest moderne infrastrukturen og teknologien, er det overraskende at regjeringen Bondevik ikke har lagt mer vekt på å drøfte hvordan man skal oppnå en størst mulig utbredelse av UMTS.

Dette føyer seg imidlertid inn i et bilde der sentrumspartiene i sin næringspolitikk prioriterer støttetiltak til næringer og enheter med lav konkurranseevne og begrenset overlevelsesevne, i stedet for å ha fokus på mulighetene som ny teknologi innebærer.

Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen legger opp til at staten skal motta 32 mill. kroner i frekvensavgift i 2000 for DCS-1800. Det varsles også om at Regjeringen vil innføre frekvensavgift for UMTS og at det vil bli vurdert å innføre frekvensavgift ved fornying av konsesjonene for GSM-900.

Disse medlemmer vil be om at Regjeringen i statsbudsjettet for 2001 legger frem en prinsipiell begrunnelse for frekvensavgifter og hvilke kriterier som skal legges grunn for fastsettelse av nivå på eventuelle frekvensavgifter.

Rammevilkår

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, ser det som tenleg at dei tilbydarane som får konsesjon, får tilgang til nasjonal roaming i dei eksisterande GSM-netta, men ikkje innføre pålegg om nasjonal roaming mellom ulike UMTS-nett.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at departementet foreslår at UMTS-operatørene skal få tilgang til de eksisterende GSM-nett gjennom nasjonal roaming.

Disse medlemmer har merket seg at departementet i motsetning til konsesjonærer på GSM- og DSC-systemene ikke vil gi konsesjonærer på UMTS fremføringsrett. Standpunktet begrunnes med at denne retten bør forbeholdes tilbydere med dekningsforpliktelser og at Konvergensutvalget anbefaler at fremføringsretten skal bortfalle.

Disse medlemmer er kjent med at Samferdselsdepartementet knytter fremføringsretten i telelovens § 10-2 første ledd opp til utbygging/leveringsplikt.

I konsesjonene som Telenor AS, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as er tildelt er det pålegg om utbygging/leveringsplikt samtidig som selskapene gis fremføringsrett etter telelovens § 10-2 første ledd.

Regjeringen foreslår at det til konsesjonene for UMTS skal stilles krav om utbygging/leveringsplikt men ikke gis fremføringsrett etter telelovens § 10-2 første ledd, uten at forskjellen i holdning til fremføringsretten mellom UMTS-konsesjonærer og GSM-konsesjonærer begrunnes.

Disse medlemmer ser ikke noe argument for at UMTS-konsesjonærer ikke skal ha den samme fremføringsretten som konsesjonærer på GSM- og DSC-systemene har. En slik fremføringsrett for UMTS-konsesjonærer vil bidra til at UMTS i Norge får et større dekningsområde, noe som disse medlemmer anser som ønskelig.

På mobilnettet har vi et duopol med begrenset konkurranse der det er viktig å stimulere til økt konkurranse. Innføringen av UMTS vil føre til at det blir utbygd flere aksesser generelt og på mobilsiden spe–sielt. Da er det viktig at man har de samme ramme-betingelsene for utbygging av ulike mobilnett. Det innebærer de samme muligheter i henhold til fremføringsretten.

Disse medlemmer er kjent med at departementet er innklaget til ESA på bakgrunn av fremføringsretten og praktiseringen av denne.

Disse medlemmer har merket seg at det er innført avgifter for å disponere frekvenser tilhørende DCS 1800 og at regjeringen foreslår at det skal innføres en tilsvarende ordning for UMTS, samtidig som regjeringen vurderer om det skal innføres en slik avgift ved fornyelsen av konsesjonene på GSM 900.

Nasjonal roaming medfører økt utnyttelse av nettressursene og økt konkurranse med lavere priser. Disse medlemmer stiller seg positive til nasjonal roaming og ønsker at det åpnes for nasjonal roaming mellom alle typer nett, også mellom UMTS-nettene.

Disse medlemmer har merket seg at EU skal foreta en vurdering av annenhåndsmarked av mobilkonsesjoner og at departementet vil følge utviklingen.

For å utnytte det potensialet som innføringen av UMTS medfører, er det viktig at innsatsen innen IKT-forskning økes. UMTS vil bidra til å utvikle IKT-næringen i Norge gjennom innovasjon og industriell vekst.

4. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Frekvensavgiften fjernes på GSM 1800, og innføres ikke på GSM 900 og UMTS.

5. Komiteens tilråding

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

St.meld. nr. 24 (1999-2000) - Om tilgang til mobilnett og om innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon - vedlegges protokollen.

Vedlegg 1: Brev fra samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll, datert 16. februar 2000, om svar på spørsmål fra samferdselskomiteen

Spørsmål 1:

Har NetCom GSM oppfylt konsesjonskravene når det gjelder (geografisk) dekningsgrad? Det ønskes oversendt en oversikt (kart) over dekningsområde.

Svar:

Det vises til meldingens pkt. 2.1 (s.9, syvende avsnitt), der det heter: "Telenor AS og NetCom GSM as fikk konsesjon for utbygging og drift av GSM mobilnett i 1991 og har begge overoppfylt den utbyggingsgrad som de ble pålagt i sine konsesjoner (landsdekning fastsatt etter et bestemt antall basestasjoner)." Videre vises det til DCS 1800 konsesjonen til NetCom GSM as der det fremgår at "Konsesjonæren kan se DCS 1800 og GSM 900 i sammenheng for å oppfylle kravet til dekning", jf. konsesjonen pkt. 2-2.

Konsesjonæren skal hvert år levere Post- og teletilsynet en statusrapport mht. nettutbygging, grensesnitt og kapasitet i telenettet, dekning, eventuell merdekning og geografisk angivelse av dette, jf. konsesjonen pkt. 11, jf. teleloven § 9-1. Ved forrige rapportering til Post- og teletilsynet den 31.12.1998, ble det opplyst at NetCom GSM as totalt har etablert 1417 basestasjoner, hvilket utgjør 457 stasjoner mer enn totalkravet på 960 basestasjoner. Selv om totalkravet er overoppfylt, mangler NetCom GSM as likevel 9 basestasjoner i Rogaland, 7 i Troms og 3 i Finnmark. Statusrapporten for 1999 foreligger ikke ennå, slik at det tas forbehold om at opplysningene om antall basestasjoner kan ha endret seg siden forrige rapportering.

Når det gjelder ønsket om å få oversendt en oversikt (kart) over dekningsområde, kan det opplyses om at det ikke stilles krav om at slik oversikt skal utarbeides. Det tas likevel sikte på å frembringe en mest mulig oppdatert oversikt fra NetCom som viser dekningsområde. Denne vil bli ettersendt.

Spørsmål 2:

Hva er forskjellen nå i forhold til ved behandlingen av St. meld. nr. 24 (1998-1999), utenom EU’s behandling av fusjonssaken, som begrunner endring i synet på tilbud om leie av faste aksesslinjer (LLUB)?

Svar:

Ved vurderingen av om det var hensiktsmessig å pålegge Telenor å leie faste aksesslinjer fra lokalsentralen og frem til abonnenten i 1998, jf. St meld. nr. 24 (1998-99), kom det frem at en slik løsning vil kunne medføre interferens (forstyrrelser) i nettet slik at kvaliteten på tjenestene som leveres over nettet reduseres. Kvalitetsreduksjoner vil videre kunne redusere interessen til å gjennomføre oppgraderinger og investeringer i nettet. Dette vil være uheldig i en situasjon hvor en ønsker et moderne og godt utviklet telenett. I forbindelse med høringen av de regulatoriske spørsmålene som tas opp i stortingsmeldingen ble det fra Telenors konkurrenter vist liten interesse for å leie faste aksesslinjer. På denne bakgrunn gikk Samferdselsdepartementet ikke inn for at en på dette tidspunkt skulle innføre et slikt pålegg.

I forbindelse med forhandlingene om sammenslåingen av Telenor og Telia forpliktet selskapene seg overfor EU-Kommisjonen til å tilby LLUB. Under Telenors forberedelser for å tilby en slik form for tilgang ble det funnet frem til løsninger for hvordan man kan unngå interferensproblemene, og dermed minske risikoen for reduksjon av ønsket om å investere. I tillegg har Samferdselsdepartementet i senere tid registrert en økende interesse for LLUB fra aktørene i markedet.

På denne bakgrunn har Samferdselsdepartementet nå gått inn for at en skal forskriftsfeste en plikt for tilbydere med sterk markedsstilling til å tilby andre aktører å leie faste aksesslinjer, jf. St. meld. nr. 24 (1999-2000).

Spørsmål 3:

Hva legges i begrepet "anbudskonkurranser" for UMTS?

- Hvilke faktorer inngår?

Svar:

Med anbudskonkurranse for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon mener Samferdselsdepartementet at telemyndigheten fastsetter et sett med kriterier som skal oppfylles i en konsesjonssøknadsrunde. Kriterier som naturlig inngår er geografisk- og befolkningsmessig dekning, utbyggingshastighet, kvalitetskrav, tekniske krav, finansiering, egenkapital, kompetanse og erfaring med telenett og -tjenester. Myndighetene vurderer så de innkomne søknadene på bakgrunn av de fastsatte kriteriene. Samferdselsdepartementet ser for seg at en utformer anbudskonkurransen slik at en fastsetter minimumskriterier som aktørene må oppfylle og i tillegg lar søkerne by på enkelte av kriteriene, henholdsvis dekning og utbyggingshastighet. Dette vil kunne stimulere til økt dekning og raskere utbyggingshastighet. Dersom det er flere kvalifiserte søkere enn tilgjengelige konsesjoner vil de søkerne som best oppfyller kriteriene få tildelt konsesjon. Samferdselsdepartementet mener at det vil være hensiktsmessig å benytte en slik anbudskonkurranse for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon.

Spørsmål 4:

Det vises til vurderingen av mulig offentlig kjøp.

– Hvorfor foretar departementet en så lav inngangsterskel?

– Hvorfor pålegges ikke en bredere geografisk dekningsgrad slik at UMTS blir tilgjengelig over hele landet gjennom konsesjonsvilkår?

– Er ikke 5 år i denne sammenheng svært lang tid?

Svar:

Ad. "lav inngangsterskel":

Når det gjelder deknings- og utbyggingskrav foreslås det i meldingen at det bør settes en relativt lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem (jfr. pkt. 3.3.2). Forslaget går nærmere bestemt ut på at det innen fem år minimum skal være bygget ut nett av typen 3G i de seks største byene pluss Tromsø og Bodø, og at departementet i samarbeid med Post- og teletilsynet vil fastsette den detaljerte beregningsmåten for dekningskravet.

I meldingen vises det til at Post- og teletilsynet har anbefalt myndighetene ikke å stille minimumskrav til dekning og utbyggingshastighet i startfasen og til at høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, støtter denne anbefalingen. Anbefalingen fremkommer i en rapport Post- og teletilsynet har utarbeidet på oppdrag fra departementet om "Etablering av et regulatorisk rammeverk for UMTS i Norge." I rapporten pekes det på at det er knyttet usikkerhet til flere faktorer ved UMTS-utviklingen. Eksempelvis er det knyttet usikkerhet til markedets potensielle etterspørsel, tilbydernes tilbud og prising av tjenester og til hvilke typer standarder og terminaler (telefoner) som vil utvikles. Mangelen på informasjon om sentrale sider ved UMTS-utviklingen gjør det vanskelig for myndighetene å innta rollen som planlegger og tilrettelegger. Med bakgrunn i en situasjon med så mange usikre faktorer, heter det i rapporten at myndighetspålagte krav vil kunne lede til en uriktig ressursbruk. For eksempel kan krav om en gitt befolkningsmessig dekning føre til at tilbydernes kostnader ved å tilby denne dekningen er større enn hva selskapet kan bære, eller det kan vise seg at etterspørselen ikke står i forhold til de krav myndighetene har satt. På denne bakgrunn vurderer Post- og teletilsynet det slik at det er tilbyderne selv som er nærmest til å vurdere markedets potensielle etterspørsel og sine egne kostnader, og at det er mer hensiktsmessig å la tilbyderne konkurrere om dekningsgrad enn å fastsette krav på forhånd. Post- og teletilsynet konkluderer med at myndighetene ikke bør stille strenge minimumskrav til dekning og utbyggingshastighet (hvis noen) i startfasen.

I meldingen er det tatt hensyn til anbefalingen fra Post- og teletilsynet ved at det i utgangspunktet er foreslått en lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem og ved at dekningsgrad og utbyggingshastighet er foreslått som viktige utvelgelseskriterier ved en anbudskonkurranse om konsesjoner for UMTS.

Ad. dekningsgrad:

I forhold til det foreslåtte kravet om dekningsgrad, spørres det spesielt om hvorfor det ikke foreslås et pålegg om en bredere geografisk dekningsgrad slik at UMTS blir tilgjengelig over hele landet gjennom konsesjonsvilkår. Det vises i denne sammenheng til vurderingen ovenfor der også dette spørsmålet blir berørt. Med bakgrunn i den usikkerheten som knytter seg til flere sentrale faktorer ved UMTS-utviklingen, vil det være vanskelig å stille krav i konsesjonene at UMTS skal være tilgjengelig over hele landet. Ikke minst kan kostnadene ved en landsomfattende utbygging bli svært høye og ikke stå i forhold til inntektene/etterspørselen ut fra det vi vet i dag. Dette kan imidlertid endre seg mye over tid. Videre må det også gjøres oppmerksom på at det nærmere innholdet i dekningskravet vil kunne varieres i forhold til kapasitet/hastighet (se i denne sammenheng figur 3.1, s. 26 i St. meld. nr. 24 (1999-2000)). De høye overføringsratene i UMTS vil kun være aktuelt å etablere innendørs og i byer. Utenfor byområdene vil man kunne oppnå samme overføringskapasitet som i UMTS-nett gjennom en utvikling av eksisterende GSM-nett. Det vises i denne sammenheng til St. meld. nr. 24 (1999-2000) pkt. 3.1.2, der det opplyses at man gjennom GPRS-teknologien vil kunne tilby overføringskapasitet opp mot 144 kbit/s i GSM-nettet, hvilket tilsvarer den forventede regionale overføringskapasiteten i UMTS.

Avslutningsvis kan det også vises til at ved å inkludere Tromsø og Bodø i forslaget til dekningsgrad, får vi et godt utgangspunkt for en eventuelt videre UMTS-utbygging. De seks største byene er for øvrig: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen.

Ad. utbyggingshastighet:

I forhold til det foreslåtte kravet om utbyggingshastighet, spørres det spesielt om ikke 5 år i denne sammenheng er svært lang tid. Det er viktig å understreke at kravene til dekningsgrad og utbyggingshastighet må ses i sammenheng. Et strengere krav mht. utbyggingshastighet vil som nevnt ovenfor, kunne medføre at risikoen ved å investere i et UMTS-nett blir for stor og at potensielle tilbydere av den grunn vil vegre seg. Videre vises det til at det er knyttet usikkerhet til flere sentrale faktorer ved UMTS-utviklingen, noe som gjør det vanskelig å fastsette forhåndsbestemt kort frist mht. utbygging. For at kravet ikke skal bli en "sovepute", vil departementet og Post- og teletilsynet innenfor totalfristen på 5 år vurdere å pålegge kortere frister for oppfyllelse av delmål, eksempelvis krav om utbygging i to byer utbygd innen 1 år, fire byer innen 2 år, osv.

Spørsmål 5:

De finske vilkårene for 3G/UMTS bes oversendt komiteen med de viktigste styringsbestemmelsene – bl.a. om dekningsgrad – oversatt til norsk eller engelsk.

Svar:

Vedlagt følger informasjon på engelsk om konsesjoner for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon (3G) i Finland. I samtaler med de finske telemyndighetene har vi blitt informert om at det i Finland vanligvis ikke legges opp til at konsesjonene skal inneholde omfattende forpliktelser, det er vanlig at forpliktelser følger av regelverket. Når det gjelder konsesjonene for 3G i Finland stilles det ingen direkte krav til dekning eller utbyggingshastighet. For at en innehaver av en 3G konsesjon skal ha rett til tilgang til eksisterende GSM nett via nasjonal roaming kreves det imidlertid at aktøren som ber om tilgang har bygget ut et 3G nett som dekker 20 prosent av den finske befolkningen.

Spørsmål 6:

Det bes om en nærmere redegjørelse for problemstillingen knyttet til fremføringsrett.

Svar:

Det vises til meldingens omtale av fremføringsrett (pkt. 3.3.4.1), der det heter at det i utgangspunktet vil være ønskelig å også gi konsesjonærene på tredje generasjons mobilsystem fremføringsrett etter teleloven § 10-2 første ledd, men at spørsmålet vil bli vurdert videre som følge av Konvergensutvalgets anbefaling om at denne særskilte retten bør bortfalle (jfr. NOU 1999:26 (pkt. 8.1.3.5)).

Etter teleloven § 10-2, første ledd, er Samferdselsdepartementet delegert myndighet til å gi tilbydere av offentlig telenett eller teletjeneste fremføringsrett, dvs. en rett til å anbringe telenett, teleutstyr eller annen innretning for telekommunikasjonsformål på, over, under eller gjennom privat eiendom. Fremføringsretten gir tilbyder anledning til selv å fatte vedtak om ekspropriasjon uten foregående søknad eller godkjennelse. Aktører som ikke er blitt gitt en fremføringsrett, er henvist til å søke om ekspropriasjon på vanlig måte etter teleloven § 10-2, andre ledd, jf. oreigningsloven § 2, nr. 9. Uavhengig av hvilket grunnlag som benyttes skal det ytes vederlag ved ekspropriasjon.

I forbindelse med innføring av konkurranse og flere aktører i markedet, har fremføringsretten blitt knyttet til og begrenset av pålagte leveringsforpliktelser eller utbyggingsforpliktelser, jf. Telenors konsesjon av 2. mars 1999. På denne bakgrunn er fremføringsretten trolig ikke i strid med de krav til likeverdige og ikke-diskriminerende vilkår for og muligheter til å anlegge teleinfrastruktur som følger av gjeldende norsk rett og norske forpliktelser etter EØS-avtalen. Selv om fremføringsretten trolig ikke er diskriminerende, mener flertallet i Konvergensutvalget at fremføringsretten likevel medfører ulikhet mellom aktørene og at en utvidelse av denne retten vil være uhensiktsmessig i et konkurransemarked.

Regjeringen ønsker ikke automatisk å videreføre ordningen i forhold tilbydere av tredje generasjons mobilsystemer. Med bakgrunn i vurderingen til flertallet i Konvergensutvalget og med bakgrunn i at fremføringsretten er i ferd med å miste sin praktiske betydning bl.a. ved at aktørene svært sjelden benytter seg av denne retten og ved at eksisterende infrastruktur gjennom utvikling av ny teknologi kan utnyttes på flere måter, ønsker Regjeringen å vurdere dette spørsmålet ytterligere.

Vedlegg 2: Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråd Terje Moe Gustavsen til samferdselskomiteen, datert 28. mars 2000

St. meld. nr. 24 (1999-2000) - vedrørende fast forvalg i mobile nett

Det vises til St. meld nr. 24 (1999-2000) Om tilgang til mobilnett og om innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon, hvor fast forvalg i mobile nett skisseres som en mulig måte mobile tjenester kan tilbys på dersom aktøren ikke har eget mobilnett, jf. kapittel 2.3.4. I meldingen vises det til at Post- og teletilsynet har vedtatt at fast forvalg skal innføres i mobile nett i Norge innen 1. november 2000.

Post- og teletilsynets vedtak om innføring av fast forvalg i mobile nett ble fattet 9. september 1998. I vedtaket presiseres det imidlertid at Post- og teletilsynet skal komme tilbake til enkelte forhold som må avklares nærmere før fast forvalg i mobile nett kan innføres. Post- og teletilsynets vedtak følger av gjeldende norsk regulering på telekommunikasjonsområdet.

I EØS regelverket har en holdt mobilsektoren utenfor deler av reguleringen på telekommunikasjonsområdet. Bakgrunnen for dette er at mobilsektoren er blitt vurdert som en nyetablert sektor som en bør vente med å regulere. I Norge, hvor utviklingen i mobilsektoren har ligget foran de fleste land i Europa, har en valgt som hovedregel å regulere fast og mobil likt. Reguleringstiltak skal imidlertid vurderes opp mot formålet med reguleringen.

I EU-kommisjonens meddelelse av 10. november 1999 om forslag til fremtidig regulering på kommunikasjonsområdet, "The 1999 Communications Review", legger Kommisjonen opp til at all informasjonsinfrastruktur i hovedregel skal reguleres likt. Kommisjonen stiller seg imidlertid negativ til pålegg om fast forvalg for mobile nett.

I sin vurdering vektlegger Kommisjonen forskjellene mellom fast og mobil markedene. Den hevder mobilmarkedet er strukturert på en annen måte ved at det er et marked med større grad av konkurranse hvor det eksisterer mer enn en aktør med eget nett og tjenestetilbud. Det er betydelig større muligheter for en mobilkunde å skifte tilbyder enn det er for en kunde i fastnettet. Etter en vurdering hvor fordelene ved å pålegge innføring av fast forvalg balanseres mot ulempene/kostnadene, har Kommisjonen kommet frem til at fast forvalg i mobile nett ikke bør pålegges.

Post- og teletilsynet har gjort Samferdselsdepartementet oppmerksom på at den reguleringen av fast forvalg i mobile nett som det er lagt opp til i Norge ikke vil være sammenfallende med EUs opplegg for fremtidig regulering av fast forvalg i mobile nett. Post- og teletilsynet har videre påpekt at dersom det ikke er ønskelig å innføre pålegg om fast forvalg i mobile nett i Norge bør departementet gjøre en forskriftsendring. Med bakgrunn i usikkerheten knyttet til om det er hensiktsmessig å opprettholde en annen regulering i Norge enn i resten av EØS-området, har Post- og teletilsynet avventet å avklare nærmere forhold knyttet til innføring av fast forvalg i mobile nett. Dette vil kunne innebære at fristen for innføring av fast forvalg i mobile nett innen 1. november 2000 kan bli vanskelig å opprettholde.

Jeg ser behov for å vurdere nærmere hvilke konsekvenser som vil følge av et pålegg om innføring av fast forvalg i mobile nett i Norge, når tilsvarende pålegg sannsynligvis ikke vil bli innført i resten av EØS-området, og om fordelene ved et slikt pålegg kan forventes å overstige ulempene/kostnadene. Med bakgrunn i dette vil det være nødvendig å vurdere om vedtaket av 9. september 1998 om innføring av fast forvalg i mobile nett innen 1. november 2000 bør opprettholdes. Samferdselsdepartementet vil snarest be Post- og teletilsynet om å gjennomføre en slik vurdering.

Jeg vil med dette informere Stortinget om ovennevnte situasjon knyttet til omtalen av fast forvalg i mobile nett i St. meld. nr. 24 (1999-2000), og underrette om at vedtaket av 9. september 1998 om innføring av fast forvalg i mobile nett innen 1. november 2000 vil bli gjenstand for ny vurdering.