I samsvar med Grunnlovens § 75 k har
Riksrevisjonen i Dokument nr. 1 (1999-2000) lagt frem for Stortinget
antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskap og
regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av
regnskapene for 1998. Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga 10. februar
2000 Innst. S. nr. 107 (1999-2000). I forbindelse med behandling
av dokumentet valgte komiteen å trekke ut og behandle i
egen innstilling sak nr. 3 under Samferdselsdepartementet, FATIMA.
Som ledd i saksbehandlingen gjennomførte
komiteen en befaring av FATIMA-prosjektet 2. mai 2000.
Komiteen besluttet også å holde åpne
høringer for å belyse saken nærmere.
Tema for høringene var bl.a. de forhold som var fremkommet
i Riksrevisjonens dokumenter.
Tidligere samferdselsministere Kjell Opseth
(3. november 1990 - 25. oktober 1996) og Sissel Rønbeck (25.
oktober 1996 - 11. oktober 1997).
Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen med
bisitter: Fra departementet ekspedisjonssjef Knut Rønning, fra
Vegdirektoratet vegsjef Olav Søfteland samt fra Vegkontoret
i Finnmark vegsjef Geir Johnsen.
Stenografisk referat fra høringene
følger som vedlegg til innstillingen.
I forbindelse med komiteens behandling av dokumentet
ble Samferdselsdepartementet tilskrevet 23. mai 2000 for bl.a. å få en
utdyping av enkelte av svarene som var avgitt under de åpne
høringene. Samferdselsdepartementets svarbrev av 29. mai
2000 følger som vedlegg.
Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse
av økningene i kostnadsoverslagene vedrørende
utbyggingen av fastlandsforbindelsen til Magerøya og Nordkapp
(FATIMA). I undersøkelsen er det særlig sett på investeringene
omtalt i St.prp. nr. 47 (1992-1993) Om fastlandsforbindelsen til
Magerøy i Finnmark. Revisjonsprosjektet er i hovedsak gjennomført
ved innhenting av dokumentasjon hos Statens vegvesen Finnmark og
i Vegdirektoratet. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt
i forklaringene til overskridelsene i Vegdirektoratets brev til
Samferdselsdepartementet av 17. juli 1997 og forhold som fremkommer
i St.prp. nr. 1 for årene 1993-1998.
FATIMA ble første gang beskrevet i
St.meld. nr. 32 (1988-1989) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1990-1993. Kostnadsoverslaget
for totalprosjektet var da beregnet til 575 mill. 1988-kroner, hvorav
bompenger var beregnet å dekke 180 mill. kroner.
Hovedplanen for FATIMA-prosjektet ble godkjent av
Vegdirektoratet 18. oktober 1991. Kostnadsoverslaget ble da beregnet
til 620 mill. 1990-kroner, eller 645 mill. 1993-kroner. Veiprosjektet
omfatter både bygging av veier, broer, undersjøiske
og landtunneler.
Stortinget vedtok utbyggingen av fastlandsforbindelsen
til Magerøy den 28. mai 1993, jf. St.prp. nr. 47 (1992-1993)
Om fastlandsforbindelsen til Magerøy i Finnmark. Det fremgår
her at kostnadsoverslaget ble redusert fra 670 mill. til 625 mill.
1993-kroner, hovedsakelig på grunn av økt kunnskap
om grunnforholdene i den undersjøiske tunnelen. Usikkerheten
i kostnads-overslaget ble vurdert til +/-10 pst.
Undersøkelsen viser at prosjektet ble
lagt fram for Stortinget på et tidspunkt da en stor del
av plangrunnlaget for prosjektet fremdeles var på hovedplannivå. Det
er da vanlig å angi usikkerheten til +/-25
pst. Riksrevisjonen konstaterer at det i fremlegget for Stortinget ikke
fremkommer opplysninger om dette, men at det derimot opplyses uten
forbehold at usikkerhetsmarginen i overslaget ligger innenfor +/-10
pst., dvs. som for detaljplannivå.
Det opprinnelige kostnadsanslaget i St.prp.
nr. 47 (1992-1993) er ikke komplett; idet enkelte kostnader ikke
er innkalkulert, blant annet er post for felleskostnader ikke spesifisert.
Det er heller ikke kalkulert inn uforutsette kostnader. Kostnader
til bomstasjon og serviceanlegg, tilstøtende fyllinger
for Kobbholet bro og kostnader i forbindelse med reindriftsskjønn
er så vidt Riksrevisjonen kan se, heller ikke innkalkulert
i kostnadsoverslaget. Videre synes utgiftene til sjøtransport, ombygging
av eksisterende veg, flytting av bygninger, omlegging av kabler/vannledninger å være
utilstrekkelig beregnet.
Det har ikke vært mulig for Riksrevisjonen å få fremlagt
regnskapsmateriale for kostnadsøkningene for alle delparseller
som er egnet til å sammenholde med de opprinnelige plantall.
Det har derfor vært vanskelig for Riksrevisjonen å få dokumentert
eksakte tallstørrelser for overskridelsene. Opplysningene
om kostnadsoverskridelser baserer seg derfor på opplysninger
som fremkommer i vegmyndighetenes korrespondanse.
Deler av prosjektet er undergitt til dels omfattende endringer
under planleggingen:
Kobbholet bro var opprinnelig kalkulert til
52 mill. 1993-kroner. Broen ble umiddelbart før anbudsutlysning
i 1995 omprosjektert. Vindmålinger utført høsten 1994
og vinteren 1995 viste vindstyrker over grensen for orkan. De utførte
tekniske beregninger dokumenterte ikke at opprinnelig prosjektløsning
kunne stå imot vind- og bølgelast samtidig. Vegdirektoratet
var ansvarlig for å godkjenne denne brokonstruksjonen,
og direktoratet var løpende orientert om de tekniske beregningene
og kostnadsanslaget for broen.
Honningsvågtunnelen ble i 1994 planlagt
gjort tilgjengelig for gang- og sykkeltrafikk. Dette medførte
at tunnelbredden ble økt fra en totalbredde på 8
til 9 meter. Det er ikke funnet dokumentasjon som viser at det på noe
tidspunkt er satt opp noen kostnadsoverslag/kalkyle for
disse endringene, til tross for at vegutløsning til Sarnes
er uttrykkelig omtalt i St.prp. nr. 47 (1992-1993).
Planleggingen viser en rekke fellestrekk for
de tre vegparsellene Kåfjord-Vesterpollen, Veidnes-Alfbaklia
og Kobbholla-Storbukt. Blant annet er de parsellvise byggeplanene
datert opptil ett år etter at arbeidet på de forskjellige
vegparsellene startet.
Departementet bekrefter at en stor del av plangrunnlaget
som lå til grunn for St.prp. nr. 47 (1992-1993) var på hovedplannivå,
og dermed ikke skulle gi grunnlag for å operere med en
usikkerhetsmargin på +/-10 pst. Departementet
opplyser videre at det heller ikke ble foretatt noen usikkerhetsberegninger
for å dokumentere at usikkerheten lå på dette
nivået.
Når det gjelder problemene med å sammenligne plantall
med regnskapstall, anfører departementet i sitt brev av
14. juni 1999 at Vegdirektoratet mener det er viktig å presisere
at det er mulig å operere med eksakte tallstørrelser
for overskridelsene på prosjektnivå selv om det
er vanskelig å spesifisere overskridelsene helt ned på prosessnivå.
Riksrevisjonen bemerker at det er uheldig at
det i beskrivelsen av kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 (1992-1993),
ikke ble opplyst hvilket plangrunnlag kostnadsoverslaget hadde som
basis. En opplysning om en usikkerhetsmargin på +/-
10 pst., tatt uten forbehold, vil lett kunne gi inntrykk av at plangrunnlaget,
og dermed kostnadsoverslaget, var mer nøyaktig enn hva som
viste seg å være tilfelle. Det er dessuten uheldig
at usikkerhetsberegninger ikke ble foretatt. Plangrunnlagets nøyaktighet
er i denne forbindelse spesielt viktig, dersom en tar i betraktning
at FATIMA-prosjektet er et av de mest omfattende vegprosjektene
vegvesenet har utført under lignende klimatiske forhold.
Når det gjelder ikke innkalkulerte/utilstrekkelig beregnete
kostnader i St.prp. nr. 47 (1992-1993), antar Riksrevisjonen at
en god kvalitetssikring av planer og kostnadsoverslag burde ha avdekket
disse forhold.
Etter Riksrevisjonens oppfatning er det vesentlig
for en god prosjektstyring at regnskapstall kan sammenholdes med
plantall. Riksrevisjonen er videre av den oppfatning at det ikke
er tilstrekkelig å kun rapportere regnskapsmessig forbruk.
En god prosjektoppfølging fordrer etter Riksrevisjonens
mening også at fremdrift på de enkelte prosjekt
rapporteres sett i forhold til de økonomiske plantall (rapportering
mot milepæler).
Behovet for omprosjektering av Kobbholet bro
burde ha vært oppdaget på et langt tidligere tidspunkt
idet Vegdirektoratet var løpende orientert om de tekniske beregningene
og kostnadsanslaget, og de formelle krav til lastpåvirkning
i praksis ikke var endret under planleggingsperioden. Riksrevisjonen
har for øvrig merket seg at det opprinnelige overslaget
for Kobbholet bro ikke var formelt godkjent av Vegdirektoratet,
fordi direktoratet kun godkjente den tekniske løsningen
og ikke kostnadsoverslaget. Riksrevisjonen vil anta at kostnadsoverslaget
burde ha vært kvalitetssikret på lik linje med
teknisk løsning, på grunn av sammenhengen mellom
vurderingene.
Det er etter Riksrevisjonens oppfatning betenkelig
at rutinene for utarbeidelse av byggeplan ikke synes å ha vært
fulgt på de anleggsparsellene der vegvesenet har utført
arbeidet i egen regi. Oppstart av anleggsarbeidene uten forutsatt
plangrunnlag øker muligheten for feildisponeringer med økte
kostnader til følge. Departementet bør innskjerpe
at planprosedyrene skal følges.
Samferdselsdepartementet har svart:
«Når det gjelder manglende planlegging på de
parseller av prosjektet som Statens vegvesen utførte i egenregi,
er det i etterkant innført regler for utarbeidelse av avtaler
mellom utbyggings- og produksjonsavdelingen. Den nye organisasjonsmodellen
vil trolig redusere slike problemer i framtida.
Samferdselsdepartementet
vil vise til at kravet til plangrunnlag, kostnadsoverslag og kostnadsstyring
for start av nye veganlegg ble innskjerpet i 1997, jf. St.prp. nr.
1 (1997-98), s. 79. Videre vil departementet vise til at det nå også arbeides
med forbedret styring av større statlige prosjekter med
hensikt å redusere kostnads-overskridelser, jf. omtale
i St.prp. nr. 1 (1999-2000) (Gul bok for 2000) og St.prp. nr. 1
(1999-2000) for Samferdselsdepartementet.»
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
har iverksatt en rekke tiltak for å øke kvaliteten
på plan-grunnlag, kostnadsoverslag og økonomistyring
i Statens vegvesen. Selv om vegmyndighetene har nedlagt og nedlegger
et omfattende arbeid for å videreutvikle verktøy
og rutiner for planlegging, prosjektering og gjennomføring
av store anlegg, er det etter Riksrevisjonens oppfatning avgjørende
for et godt resultat at regelverk og anbefalt praksis faktisk følges
i etaten. Undersøkelsen av FATIMA-prosjektet har etterlatt
et inntrykk av at så ikke alltid er tilfelle.
Det er vesentlig at kvalitetssikringen av vegvesenets større
prosjekter er tilfredsstillende i alle ledd. Dette gjelder også kvalitetssikring
av informasjon til Stortinget. Riksrevisjonen konstaterer at informasjonen
fra departementet til Stortinget har vært unøyaktig
på flere punkter. Opplysninger om kostnadsoverslagenes
nøyaktighet er etter Riksrevisjonens oppfatning så vesentlig
for vurdering av beslutningsgrunnlaget at departementet må forvisse
seg om at denne type informasjon er riktig og entydig, før
saken fremlegges for Stortinget.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sigurd Grytten, Inger Lise Husøy, Laila Kaland og lederen
Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe,
fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra
Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, viser til at denne saken utgjorde en
del av Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (1999-2000). Komiteen valgte å ta
ut saken av dokumentet og undergi den en egen behandling. Bakgrunnen
for dette var at det hadde skjedd omfattende endringer i prosjektet
og i de økonomiske overslagene etter at Stortinget hadde
fattet vedtak i saken. Komiteen hadde videre merket
seg at det kun var gitt informasjon om prosjektet i de årlige
budsjett-proposisjoner. Komiteen mener det kan se
ut som om departementet ikke har gitt Stortinget en tilstrekkelig
god nok og omfattende informasjon om saken, tatt i betraktning de
store endringene som skjedde underveis. Komiteen mener
det ville vært naturlig at departementet, i tillegg til
den informasjonen som ble gitt i budsjett-proposisjonene, hadde
informert Stortinget om prosjektet som egen sak. Komiteen fant
det nødvendig med befaring og åpen høring for
at saken skulle bli belyst på en grundig måte.
Komiteens flertall alle
unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at usikkerheten
på hovedplan-nivå skal settes til +/-
25 pst., mens det på detaljplan-nivå opereres
med en usikkerhet på +/- 10 pst.
Komiteen viser til
at overskridelsene på FATIMA-prosjektet ved ferdigstillelse
er 62,9 pst. utover den kostnadsrammen som lå til grunn
for Stortingets vedtak. Dette er en overskridelse som går
langt ut over den usikkerheten på +/-25
pst. som knyttes til prosjekter som legges fram på hovedplannivå.
Komiteens flertall alle
unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at prosjektet ble
lagt fram for Stortinget på et tidspunkt der det verken
hadde nådd hovedplannivå eller detaljplannivå.
Komiteen viser til
at Vegdirektoratet under befaringen og høringen tok det
fulle ansvaret for det kostnadsoverslaget for FATIMA-prosjektet
som ble presentert i St.prp. nr. 47 (1992-1993). Komiteen viser til
at overskridelsene knytter seg til forskjellige deler av prosjektet.
De største prosentvise overskridelsene knytter seg til
Honningsvågtunnelen (98,1 pst.), Veidnes (Kobbholet) bru
(128,9 pst.) og veien Kobbholet – Storbukt (80,9 pst.). Komiteen er
meget kritisk til prosjektering og gjennomføring av disse
delene av prosjektet. Etter komiteens oppfatning
burde traseen (innslaget fra Storbukt) ha vært valgt med
større omhu fra begynnelsen av. Det forhold at man ikke
kunne legge traseen mellom noen Esso-tanker, og at det ikke var
forsvarlig å starte arbeidet i den planlagte uren, burde
vært oppdaget på et tidligere tidspunkt og lagt inn
i byggeplanene før prosjektet ble presentert Stortinget.
Komiteens flertall alle
unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, er videre meget kritisk
til at Honningsvågtunnelen ble utvidet fra 8 til 9 meter
for å lage gang- og sykkelvei etter at Stortinget fattet
vedtak i saken. Flertallet har ikke fått
brakt på det rene hvor mye av overskridelsene som skyldes
denne utvidelsen. Flertallet har merket seg at det
er planer om å regulere et felt til boliger på Sarnes,
et planarbeid som burde vært innarbeidet før vegprosjektet
ble behandlet i Stortinget. Flertallet er meget skeptisk
til nytten av en gang- og sykkelvei i en tunnel som er 4,4 km lang, når
gangveien ikke er adskilt, for en bosetning på fire familier.
Komiteen viser til
at Vegdirektoratet var løpende orientert om de tekniske
beregningene og kostnadsanslagene for Veidnes-brua (Kobbholet bru)
og at de formelle krav til lastpåvirkning i praksis ikke
var endret under planleggingsperioden. Komiteen er derfor
meget kritisk til at Veidnes-brua ikke allerede fra starten av ble
prosjektert slik at den kunne tåle de værbelastningene
som kan oppstå i området.
Når det gjelder Nordkapptunnelen, har komiteen merket
seg at de geologiske forholdene var helt annerledes enn det forundersøkelsene
viste. Etter den informasjonen komiteen har fått,
er det fortsatt ikke i dag mulig for geologer å forklare
hvorfor forholdene var så annerledes. Komiteen stiller
seg undrende til dette, men tar det til etterretning.
Komiteen mener det er kritikkverdig
at ikke alle kostnadene for prosjektet er tatt med. Etter komiteens mening
burde også arbeidet vært lagt opp slik at det
var mulig å sammenligne regnskapstallene med de opprinnelige
plantallene på de forskjellige delparsellene. Komiteen er
enig med Riksrevisjonen i at dette er et viktig styringsverktøy.
Komiteens flertall alle
unntatt medlemmer fra Arbeiderpartiet, finner det også kritikkverdig
at de parsellvise byggeplanene er datert opptil ett år
etter at arbeidet på de forskjellige parsellene startet.
Komiteen viser videre
til at Vegdirektoratet har opplyst at Samferdselsdepartementet og
samferdselsministeren ikke var gjort kjent med usikkerheten i anslaget. Komiteen har
ikke grunnlag for å tro at Vegdirektoratet bevisst har
presentert et lavt kostnadsanslag for Samferdselsdepartementet for å få FATIMA-prosjektet
vedtatt i Stortinget. Komiteen viser til at Stortinget
var kjent med at Vegdirektoratet anbefalte et forbedret fergetilbud
framfor en tunnelløsning til Nordkapp. Komiteen har
merket seg at departementet hevder at de ikke sitter inne med kunnskaper
til å overprøve den dokumentasjon det får
fra underliggende etater, som for eksempel Vegdirektoratet.
Komiteen vil understreke betydningen
av at Stortinget får seg fremlagt gode og gjennomarbeidede
prosjekter med realistiske kostnadsrammer. Komiteen mener
det er et problem når det viser seg at Stortinget i flere
prosjekter har fattet vedtak på et beslutningsgrunnlag
og med en økonomisk ramme som ikke holdes. Komiteen har
merket seg at departementet har satt i gang tiltak for å øke
kvaliteten på plangrunnlag, kostnadsoverslag og økonomistyring.
Komiteen viser til at det konstitusjonelle
ansvaret for om opplysningsplikten overfor Stortinget i forbindelse
med St.prp. nr. 47 (1992-1993) er overholdt ligger hos daværende
statsråd Kjell Opseth. Stortinget kan reagere overfor brudd
på opplysningsplikten med kritikk i merknadsform, vedta
direkte kritikk (daddelsvotum) eller mene at saken er så graverende
at man foreslår for Stortinget å forberede en
mulig riksrettssak ved å opprette en protokollkomite. Hvor
sterkt Stortinget skal reagere i slike saker er en vurderingssak.
Komiteen viser til at en sak
der Stortinget har fått framlagt et mangelfullt eller misvisende
beslutningsgrunnlag, men der statsråden ikke var kjent
med de faktiske forhold, reiser to spørsmål. For
det første om statsråden har forsømt
sin selvstendige plikt til å undersøke om de opplysninger
som organer legger fram for Stortinget under statsrådens
ansvar er sanne og dekkende. For det andre hva som skal være
Stortingets reaksjon dersom det mener at forsømmelsen ligger på embetsmannsnivå.
Stortinget kan ikke gripe direkte inn overfor forsømmelser
fra embetsmenn. Slike reaksjoner tilligger Regjeringen.
Komiteen mener det er rimelig å vurdere
den kritikken som skal reises i forhold til tidligere saker av lignende
karakter. Komiteen viser til at Stortinget i Innst.
S. nr. 159 (1997-1998) behandlet Riksrevisjonens antegnelser vedrørende
planlegging, prosjektering og gjennomføring av broprosjektet
Nordhordlandsbroen – Dokument nr. 3:11 (1996-1997).
Et annet flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at overskridelsene
ved utbygging av Nordhordlandsbrua var på 68 pst., at prosjektet
ble endret underveis og ellers har en rekke likhetstrekk med FATIMA-prosjektet.
På de punktene der disse sakene er forskjellige mener dette
flertallet at saken om Nordhordlandsbrua er mer alvorlig
enn FATIMA-saken. Dette flertallet viser til at medlemmene
fra Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet gikk lengst
i kritikken og mente at ansvarlige personer i vegetaten burde vurdere
sin stilling på bakgrunn av den kritikken som komiteen
den gang konkluderte med. Dette flertallet viser
til at ingen av komiteens medlemmer mente at Riksrevisjonens antegnelser
om Nordhordlandsbrua og Stortingets behandling av denne gav grunnlag
for å vurdere en riksrettssak.
Dette flertallet mener imidlertid
at det hersker uklarhet og usikkerhet om ansvarsforhold mellom departementet
og underliggende etater – særlig direktorater
som er opprettet gjennom egen lov vedtatt av Stortinget og heleide
statlige aksjeselskaper. Dette flertallet viser til
at de kontrollsakene om Nordhordlandsbrua, FATIMA-prosjektet og
Gardermobanen reiser slike problemstillinger. Dette flertallet mener
at slik uklarhet kan føre til at ansvaret for klart kritikkverdige
forhold ikke blir plassert hos noen ansvarlige myndigheter. Dette
flertallet viser til at disse problemstillingene ble berørt
under det seminaret om konstitusjonelle reformer som på Stortingspresidentens
initiativ ble avholdt i mars dette år. Dette flertallet viser
til at stortinget etter dette har besluttet at det skal nedsettes
et eget utvalg som skal gjennomgå Stortingets kontrolloppgaver. Dette flertallet mener
at dette utvalget bør gjennomgå de prinsipielle
konstitusjonelle spørsmål som de ovennevnte saker
reiser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener
det er grunnlag for å reise kritikk når kostnadsoverslaget
sprakk med 62,9 pst., men vil understreke at ikke all framkommet
kritikk er like kritikkverdig og viser bl.a. til vedtak fattet ihenhold
til fullmakter i Vegdirektoratet. Ikke minst er det viktig å skille
mellom endringer i prosjektet i henhold til fullmakt og rene overskridelser
som følge av dårlig forarbeid eller geologiske
forhold. Disse medlemmer vil viser til at de prosentvis
overskridelsene ikke er de i største kroneverdi.
Disse medlemmer mener det er
viktig å avdekke de bakenforliggende årsaker.
Prosjektet må kontrolleres ut fra de regler og den praksis
som var gjeldende i den kontrollerte perioden. Det må også tas hensyn
til de endringer og forbedringer som allerede er iverksatt på bakgrunn
av de svakheter som er avdekket fra 1993 og fram til i dag.
Disse medlemmer er urolige for
flere til dels store kostnadsoverskridelser ved større
bro- og tunnelprosjekter og vil understreke betydningen av bedre beregningsgrunnlag. Disse
medlemmer vil likevel understreke at kostnadsoverslag med
helstøpte tunneler som hovedregel, vil gi større
sikkerhet og sannsynligvis mindre overskridelser, men samlet sett
også en høyere pris. Disse medlemmer mener
videre at denne risikoen var vel kjent for Stortinget da beslutningene
ble fattet.
Disse medlemmer viser til at
det fremgikk klart i St.prp. nr. 47 (1992-1993) at plangrunnlaget
var på hovedplannivå og at man likevel valgte
en usikkerhetsmargin på +/- 10 pst. Det
er grunn til å tro at Stortinget var kjent med disse begrepene.
Det vises til andre sammenlignbare prosjekter som Hardangerbrua
og Trekantsambandet Sveio – Stord – Bømlo
hvor kostnadsoverslaget også hadde usikkerhet på +/-
10 pst., St.prp. nr. 9 (1992-1993). Disse medlemmer vil
understreke at +/- 10 pst. usikkerhetsmargin framkom
etter en konkret vurdering basert på erfaringspriser.
På det gjeldende tidspunkt var det
ikke entydige regler eller metoder for beregning av usikkerhetsmarginer
i forbindelse med veganlegg. Disse medlemmer holder
fast på at ferdig reguleringsplan med usikkerhet på +/-
10 pst. bør være målet når prosjektet
tas opp til bevilgning, men utelukker ikke at det fra tid til annen
finnes grunner som taler for unntak fra denne hovedregelen. Det
vil i hvert enkelt tilfelle være opp til Stortinget å akseptere
unntakene.
Disse medlemmer viser til at
det framgår av St.- prp. nr. 47 (1992-1993) at i 1991 kom
det fram endrede forutsetninger knyttet til finansieringen av prosjektet, bl.a.
betydelige reduserte anslag for bompengeinntektene og en mindre økning
i anleggskostnadene. På denne bakgrunn gikk Vegdirektoratet
primært inn for å utsette hovedplanvedtaket og
anbefalte i stedet forsterket fergeforbindelse. Disse
medlemmer har merket seg at Vegdirektoratet kun anbefalte
en utsettelse av vedtaket, ikke en avvisning av prosjektet. Disse medlemmer viser
videre til at det i St.prp. nr. 47 (1992-1993) klart framkommer
at det lave nytte/kostnadsforholdet isolert sett takk i
retning av et forbedret ferjetilbud framfor fastlandsforbindelse.
Disse medlemmer viser til at
overskridelsene var størst på de to tunnelene
i prosjektet. Dette er lite belyst i Riksrevisjonens rapport. Disse
medlemmer viser til at Riksrevisjonen tar til etterretning
at grunnforholdenes beskaffenhet synes å ha vært
vesentlige for kostnadsutviklingen i FATIMA-prosjektet. Ifølge
Samferdselsdepartementet kan en stor del av overskridelsene tilbakeføres
til geologiske forhold og det er svært vanskelig å skille
ut hvilke ekstrakostnader som er en direkte følge av de
geologiske forhold. I den grad det er mulig å anslå dette
for de forskjellige deler av prosjektet er følgende resultat
beregnet av Samferdselsdepartementet i mill. 1993-kroner:
Honningsvågtunnelen 76
Nordkapptunnelen 157
Kåfjord –Vestrepollen 20
Veidnes – Alfbaklia 14
Andel fellesutgifter 15
Totalt 282
Dette utgjør om lag 72 pst. av de totale
kostnadsoverskridelsene på 393,3 mill. 1993-kroner. Når
det gjelder økonomisk sluttregnskap for prosjektet er ikke
dette klart ennå, da alle kostnader ikke er oppgjort. Det
er foreløpig ikke utarbeidet en økonomisk sluttrapport
for prosjektet. Denne rapporten vil vise hva midlene er brukt til
og hvilke arbeidsoppgaver som har krevet store ressurser. Disse
medlemmer mener det er viktig at den økonomiske
sluttrapporten forelegges Stortinget på en egnet måte.
Grunnlaget for kalkylen var erfaringspriser
på vegbygging i fylket og tunnelpriser fra tunneldrift
på landsbasis. Overslagene ble bevisst lagt i overkant
av disse erfaringsprisene og etter en helhetsvurdering mente både
Statens vegvesen Finnmark og Vegdirektoratet at kostnadene ville
ligge innenfor kravet om +/-10 pst. Det var faktisk
slik at anslagene på et tidspunkt ble redusert pga. sikrere
forutsetninger.
I St.meld. nr. 46 (1990-1991), om endring i
rammebetingelser for bompengeprosjekter, ble det trukket opp retningslinjer
for kostnadsoverslag i forbindelse med bompengeprosjekt. Her heter
det s. 26 bl.a. følgende:
«Det skal i denne forbindelse legges til grunn at anslaget
for anleggskostnadene som et minimum er innenfor en usikkerhet på +/-
25 pst. i hovedplanen. Bompengeprosjektene bør om mulig
være så gjennomarbeidet at overslaget for anleggskostnader
er bearbeidet til detaljplannivå/reguleringsplan.
Dette innebærer en usikkerhet på +/-
10 pst."
Videre heter det i Innst. S. nr. 16 (1991-1992)
fra samferdselskomiteen om endring i rammebetingelsene for bompengeprosjekter
s. 6:
«Komiteen mener prosjektene i større grad
må være så grundig gjennomarbeidet at
overslag for anleggskostnader helst er bearbeidet til detaljplannivå.
Dette innebærer vanligvis en usikkerhet på +/-
10 pst."
Disse medlemmer viser til at
Stortinget ble informert om kostnadsoverskridelsene og endringer
av prosjektet i de årlige budsjettproposisjoner. Samferdselskomiteen
hadde ingen merknader til dette. Disse medlemmer kan
heller ikke se at samferdselskomiteen har stilt spørsmål
om dette.
Disse medlemmer synes å ha
registrert en holdning under høringene i retning av nøktern
kostnadsberegning slik at romslige kostnadsrammer i seg selv ikke
skulle være kostnadsdrivende underveis i prosjektet eller
i forhold til anbydere. Disse medlemmer avviser ikke
at det kan ha noe for seg, men vil vise til kravet om mest mulig
realistiske kostnadsoverslag.
Disse medlemmer viser til at
det allerede i St.prp. nr. 47 (1992-1993) flere ganger henvises
til Sarneset som et mulig utbyggingsområde for Honningsvåg
kommune. Både Honningsvåg kommune og Finnmark
fylkeskommune oppfordret til å tilrettelegge for gang-
og sykkeltrafikk. Utvidelsen av tunnelen for må derfor
ses i lys av dette. Det vises for øvrig til svarbrev fra
Samferdselsdepartementet, hvor det framgår at tunnelutvidelsen
utgjør omlag 17 mill.kroner.
Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om grunnundersøkelser for vegparsellene har holdt forutsatt
grundighet. Ifølge svarbrev fra Samferdselsdepartementet mener
vegmyndighetene at hvilket nivå som er nødvendig
for å få tilstrekkelig visshet om de faktiske grunnforhold
forut for anleggsstart er et faglig skjønnspørsmål. Disse
medlemmer har ingen innvendinger mot en slik begrunnelse,
men konstaterer at overskridelsene ble særdeles høye
for veg i dagen, særlig for strekningen Kobbholet-Storbukt.
Honningsvågtunnelen ble mye dyrere
enn det var forutsatt i stortingsvedtaket. Det er reist kritikk
av at behovet for å endre påhugget og traseen
for Honningsvågtunnelen ikke ble oppdaget på et
tidligere tidspunkt. Bakgrunn for endringen var krav om at det måtte
bygges en kulvert forbi oljeanlegget av sikkerhetshensyn. Disse
medlemmer finner det ikke unaturlig at slike krav framkom
i planarbeidet først etter stortingsbehandlingen, men mener
det forberedende planarbeidet burde avdekket dette bedre.
Omprosjekteringen av Veidnes bru var omfattende og
fordyrende og endte på hele 128,9 pst. i forhold til opprinnelig
kostnadsoverslag. Samferdselsdepartementet er enig i kritikken fra
Riksrevisjonen gitt at man hadde andre prosedyrer for teknisk godkjenning
av bruprosjekter. Prosedyren er slik at gjennomgang av beregninger
først blir foretatt når detaljprosjektet foreligger. Disse
medlemmer tar denne redegjørelsen til etterretning
og viser for øvrig til de endringer Vegdirektoratet har
iverksatt for å bedre kvalitetssikringen på arbeidet
i etaten. Disse medlemmer mener at omprosjekteringen
var så omfattende at det er grunn til å mene at
forarbeidet var for dårlig.
Riksrevisjonen finner det betenkelig at rutinene
for utarbeidelse av byggeplaner ikke synes å ha vært
fulgt opp på arbeid i egen regi. Samferdselsdepartementet redegjør
for praksis i svarbrev og det vises til de endringer som nå er
gjennomført når det gjelder enhetsprisavtaler
med egen produksjonsavdeling.
Det vises til de vide fullmaktene Vegdirektoratet
har etter vegloven. Retningslinjene for Vegdirektoratet følger
instruks fastsatt av Samferdselsdepartementet 22. januar 1996. I
budsjettsammenheng reguleres forholdet mellom Samferdselsdepartementet
og Vegdirektoratet gjennom årlig tildelingsbrev. Stortinget
bør ta stilling til hvorvidt man ønsker å endre
disse forhold.
Disse medlemmer viser til at
det internt i Vegdirektoratet er utviklet bedre systemer for å kvalitetssikre
kostnadsoverslagene før prosjektene tas opp til bevilgning.
Vegdirektoratet har også drevet mye opplæring
på ny kalkulasjonsmetode. Videre skal nye prosjektstyringsverktøy
gi bedre oversikt over utbyggingsprosjektene slik at korrigerende
tiltak kan settes i verk på et tidligere stadium. Nye retningslinjer
vil være ferdig i løpet av 2000.
Disse medlemmer tar til etterretning
at FATIMA-prosjektet er resultat av en politisk beslutning det ikke
tilligger komiteen å kontrollere eller på annen
måte etterprøve. Etter disse medlemmers mening
tilligger det heller ikke komiteen å mene noe om hvorvidt
beslutningen var riktig eller gal. Disse medlemmer vil også peke
på at så entydig klare lokale vedtak og prioriteringer
som ble gjort i denne saken lokalt har hatt og bør ha en
viss betydning.
Disse medlemmer konstaterer at
Riksrevisjonen ikke har gått inn på spørsmålet
om hvilke informasjoner Stortinget har mottatt i løpet
av prosessene og hvilke reaksjoner Stortinget har gitt på dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til den meget sterke kritikk som fremkommer i Riksrevisjonens antegnelser
om dette prosjekt hvor overskridelsen ble 58,3 pst. i forhold til
den plan som ble presentert Stortinget i St.prp. nr. 47 (1992-1993)
eller 364,2 mill. kroner. I planen som ble meddelt Stortinget ble
den presentert som en plan på detaljplannivå med
en usikkerhet på +/- 10 pst., mens det
i ettertid påpekes betydelige mangler, feilinformasjoner
og utilstrekkelige beregninger og begrensede grunnundersøkelser.
Disse medlemmer vil, når
det gjelder en regjerings og en statsråds ansvar for å gi
Stortinget korrekte opplysninger og et holdbart grunnlagsmateriale
for beslutninger, vise til en flertallsmerknad i Innst. S. nr. 100
(1999-2000) hvor det heter:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at opplysningsplikten har sin forankring i Ansvarlighetsloven
av 1932, og i en lang parlamentarisk praksis siden innføringen
av parlamentarismen.
I den såkalte Crotale-saken
i 1973 ble det generelle utgangspunktet beskrevet av flere talere:«Den
første forutsetning for at dette samarbeidet mellom Storting
og Regjering skal kunne virke best mulig, er at Stortinget kan stole
på det Regjeringen sier, og at Stortinget kan stole på at
Regjeringen ikke skjuler noe som kan være av betydning
for Stortingets arbeid." (Kåre Willoch)
og:«Forholdet
mellom Regjeringen og Stortinget må være basert
på åpenhet. I motsatt fall vil ikke vårt politiske
system kunne virke etter forutsetningene." (saksordfører
Tor Oftedal)
Og i Reksten-saken i 1985:«Det
er vissheten om at Stortinget har alle opplysninger - og korrekte
opplysninger - i en sak, som gjør at Stortinget er i stand
til å treffe sin avgjørelse. Hvis vi hadde et
system hvor Stortinget i utgangspunktet ikke kunne ta det som en
selvfølge at alle opplysninger var fremlagt, men at Stortinget
måtte gå igjennom alle opplysningene og selv foreta
sine undersøkelser - selv sette i verk nesten gransking
for å være overbevist om at man hadde alle opplysninger
- ville forholdet mellom Storting og Regjering endres, ja, hele
vårt styresett ville endres." (Carl I. Hagen)
Flertallet
vil understreke at det er Stortinget selv som skal vurdere om opplysningsplikten
er oppfylt. Regjeringen skal selvfølgelig gjøre
et skjønnsomt utvalg om hvilke opplysninger som bør
oversendes, men den er selv ansvarlig for det utvalg som blir gjort.
For Stortinget er det viktig å bli kjent med alle relevante
opplysninger, også de som taler mot den konklusjon Regjeringen
anbefaler. Om opplysningene er relevante og dekkende tilkommer det
Stortinget å avgjøre. Egil Aarvik uttalte om dette
under Kings-Bay saken i 1963:«aller minst er det noe departement,
som bestemmer hva som kan ha betydning for Stortingets vurdering
av en sak! Det er Stortinget som avgjør det!"»
Disse medlemmer vil også vise
til at i debatten om denne innstillingen ble det avgitt viktige
uttalelser om opplysningsplikten, bl.a.:
«Ellers har jeg lagt merke til at statsministeren
og Fremskrittspartiets formann også har snakket om andre saker.
De sa at flertallet har lagt lista høyt når det
gjelder Regjeringens informasjonsplikt overfor Stortinget. Jeg vil
gjerne gjenta det Jan Petersen sa, at lista har ligget der hele
tiden."«Vår kritikk går på at
den norske regjering ikke har informert Stortinget godt nok om usikkerheten
ved avtalen. ... Det går fram av høringen av samferdselsministeren
i komiteen at det hele tiden har vært dårlig kjemi
mellom de to partene. Dette var ikke kjent for Stortinget. Regjeringen
valgte å gå videre på et uklart juridisk
grunnlag. Det var heller ikke kjent for Stortinget." (Thorbjørn
Jagland)
og:«Jeg har lyst til å si
det, for i debatten har en del brukt et uttrykk som går
på at det er Stortinget som definerer hvilke opplysninger
som skal gis. Det er rett i den forstand, at er det uenighet om
hvilke opplysninger som skal gis, er det selvsagt Stortinget som til
syvende og sist forteller om det. Men det er jo like klart at når
det gjelder hva Stortinget skal ha, skal Regjeringen heller ikke
ta feil. Den skal, når den lager proposisjonen, gi de opplysninger
som Stortinget vil trenge i sin saksbehandling, nemlig de opplysningene
som man trenger for å se styrke og svakheter ved, og få tak
i hovedpoengene, i den saken som er fremlagt." (Jan Petersen)
Utgangspunktet for Stortingets vurdering av
om opplysningsplikten og informasjonsplikten er overholdt i St.prp.
nr. 47 (1992-1993) er sammenholdningen av informasjonen i proposisjonen
og Riksrevisjonens gjennomgang. Slik dissemedlemmer ser saken er det
meget klare indikasjoner på at nevnte proposisjon ikke
er i samsvar med de forpliktelser en statsråd har i henhold
til Ansvarlighetslovens bestemmelser i § 9 og § 10.
Det vises også til at det er overveiende sannsynlig at
dersom Stortinget hadde vært meddelt at FATIMA-prosjektet
hadde en kostnadsramme på ca. 1 000 mill. 1993-kroner og
ikke 625 mill. kroner så ville ikke Stortinget ha gitt
sin godkjennelse. Disse medlemmer vil påpeke
at dette klart stiller denne sak i et annet lys enn Nordhordlandsbroen.
Disse medlemmer viser til at
det under komiteens åpne høring klart ble bekreftet
at St.prp. nr. 47 (1992-1993) var basert på et planarbeid
med en usikkerhet på +/- 25 pst., men
at den ble presentert til Stortinget som en detaljplan på +/-
10 pst. Det er også fremkommet at planarbeidet bygget på uakseptabelt
dårlige forundersøkelser og vurderinger idet det
senere ble gjennomført betydelige endringer med brokonstruksjon,
trasévalg og lengde/bredde for Honnings-vågtunnelen
oa.
Det fremkom under høringen at det var
Vegdirektoratet som hadde det faglige ansvaret for den mangelfulle
planlegging og feilinformasjonen om detaljeringsgrad i planarbeidet
som så Regjeringen ved statsråd Kjell Opseth presenterte
for Stortinget. Når det gjelder det konstitusjonelle ansvaret
for den meget mangelfulle og unøyaktige St.prp. nr. 47
(1992-1993) vises til utdrag av følgende spørsmål
og svar i høringen:
«Carl I Hagen: "Det er klarlagt fra Riksrevisjonen
at Stortinget har fått seg presentert et prosjekt hvor
den reelle usikkerhet er pluss/minus 25%. Det
ble presentert for Stortinget som et detaljert, utredet og ferdig prosjektert
prosjekt pluss/minus 10 % usikkerhet. Hvem er
det som har det konstitusjonelle ansvaret for at Stortinget fikk
et prosjekt med feilaktig informasjon?»
«Kjell Opseth:"
Som sagt: Det er den til kvar tid gjeldande statsråd. I
dette tilfellet eg, som i den tida eg var statsråd, presenterte
det – som har det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret."»
Når det gjelder problemet som måtte
oppstå ved at en statsråd har det konstitusjonelle
ansvar for feil som vedkommende selv ikke var kjent med, vises til
faglitteratur som "Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget"
av professor, dr. juris Eivind Smith hvor det på side 159
står om den foreliggende problemstilling:
«I første rekke har statsrådene
plikt til å legge frem opplysninger som de selv (eller
departementet) sitter inne med, og til å gi Stortinget
et dekkende bilde av det foreliggende kunnskapsgrunnlag. Men de
må også ha selvstendig plikt til å sørge
for at de informasjoner som andre organer eller personer legger
frem for Stortinget under statsrådenes ansvar, fyller kravene
til å være sanne og dekkende. Hovedregelen må altså være
at statsrådene - i forhold til Stortinget - ikke kan dekke seg
bak at feil er begått av underordnede organer og tjenestemenn.
De kan heller ikke dekke seg bak feil som er begått i heleide
statsselskaper etc. som det departementet som de leder har det administrative
ansvar for.
Spørsmål av den sistnevnte type
sto sentralt i debattene om Koksverket og om Kings Bay. Disse sakene
er nærmer omtalt under V.4.1.4 flg. ovenfor.
Utgangspunkt
er altså at statsrådenes opplysningsplikt også omfatter
en plikt til å legge frem opplysninger som befinner seg
i lavere hierarkisk nivå, eller til å kontrollere
riktigheten av opplysninger som underordnede organer selv legger
frem.»
Prinsippet om at en statsråd har det
konstitusjonelle ansvaret for feil, mangelfullt arbeid, misvisende
saksfremstillinger og mangelfulle saksbehandlingsrutiner og kvalitetssikring
hos embetsverket og underordnede forvaltningsorganer står
sentralt i den norske konstitusjon og styringssystem. Dersom det
eventuelt ikke vurderes å gjøre konstitusjonelt
ansvar gjeldende overfor daværende statsråd Kjell
Opseth med den begrunnelse at feilen eller det mangelfulle arbeidet
med St.prp. nr. 47 (1992-1993) egentlig ligger hos Vegdirektoratet
og Vegvesenet vil det i realiteten bety en dramatisk endrings i
vårt konstitusjonelle system ved at ingen stilles til ansvar
i den offentlige forvaltning, uansett om feilene eller manglene
koster enorme beløp.
Slik disse medlemmer ser det
er det derfor av stor viktighet for forståelsen av vårt
konstitusjonelle ansvarsrettssystem at en protokollkomité gis
i oppdrag å behandle spørsmålet om hvorvidt
det i den foreliggende sak med den mangelfulle St.prp. nr. 47 (1992-1993)
foreligger en ansvarssituasjon i forhold til vår konstitusjonelle
bestemmelse og om sakens fakta tilsier at det reises tiltale for
riksretten.
Disse medlemmer vil også vise
til at for vanlige mennesker medfører det etterforskning
og straff for skader med betydelig lavere beløp enn 1000
mill. kroner. I denne sammenheng vises til den klare påstand om
at FATIMA ikke ville vært bygget dersom Stortinget hadde
fått de korrekte opplysninger om kostnadene ved prosjektet
og 1000 mill. kroner kunne i så fall ha vært benyttet
til andre prosjekter eller formål. Det ansees derfor nødvendig
av hensyn til det alminnelige rettssikkerhetsprinsipp om likebehandling
av alle borgere at det vurderes å reise tiltale for brudd
på ansvarlighetsloven eller andre lover av den eller de
ansvarlige for at Stortinget ikke fikk akseptable, forsvarlige og korrekte
informasjoner i St.prp. nr. 47 (1992-1993). Disse medlemmer viser
til at fremgangsmåten når noen mener det er nødvendig å vurdere å gjøre
konstitusjonelt ansvar for brudd på ansvarlighetsloven
er fastlagt i Stortingets forretningsorden § 14 a, og fremmer
på denne bakgrunn følgende forslag:
«I
Valgkomiteens odelstingsmedlemmer gis i oppdrag å avgi
innstilling til Odelstinget om oppnevning av en protokollkomité blant
Odelstingets medlemmer til å behandle spørsmålet
om hvorvidt det skal reises tiltale for brudd på ansvarlighetsloven
overfor den eller de som har ansvaret for det mangelfulle og feilaktige
innholdet i St.prp nr. 47 (1992-1993).
II
Da valgkomiteens leder og nestleder begge er
medlemmer av Lagtinget, pålegges valgkomiteens sekretær å innkalle
valgkomiteens odelstingsmedlemmer til møte og forestå forhandlingene
inntil valgkomiteens odelstingsmedlemmer har valgt leder og nestleder.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ønsker å være
rimelig konsistent i konstitusjonelle spørsmål – i
det minste i tilnærmet like saker som behandles. Dette
medlem finner derfor ikke grunnlag for å innlede
eventuell riksrettsprøving av statsrådenes ansvar
i denne saken når dette ikke var konklusjonen under behandlingen
av Nordhordlandsbrua som dette medlem vurderer som
en mer alvorlig sak.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
I
Valgkomiteens odelstingsmedlemmer gis i oppdrag å avgi
innstilling til Odelstinget om oppnevning av en protokollkomité blant
Odelstingets medlemmer til å behandle spørsmålet
om hvorvidt det skal reises tiltale for brudd på ansvarlighetsloven
overfor den eller de som har ansvaret for det mangelfulle og feilaktige
innholdet i St.prp nr. 47 (1992-1993).
II
Da valgkomiteens leder og nestleder begge er
medlemmer av Lagtinget, pålegges valgkomiteens sekretær å innkalle
valgkomiteens odelstingsmedlemmer til møte og forestå forhandlingene
inntil valgkomiteens odelstingsmedlemmer har valgt leder og nestleder.
Komiteen viser til
dokumentet og til det som står foran, og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Antegnelsene til statsregnskapet for 1998 vedkommende
Samferdselsdepartementet, sak nr. 3, blir desidert i samsvar med
Riksrevisjonens forslag til antegnelse "Kan passere".
Jeg viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 23. mai 2000.
Vedlagt oversendes svar på spørsmål
1 - 20.
Spørsmål
1
Samferdselsdepartementet
fremhever uforutsette geologiske forhold som en viktig årsak
til kostnads-overskridelser på alle parseller. Hvor stor
andel utgjør dette av overskridelsene? Det vises også til
et økonomisk sluttregnskap for prosjektet. Dersom dette
foreligger bes det oversendt kontrollkomiteen.
Svar:
Uforutsette geologiske/geotekniske
forhold kan medføre økte kostnader. Dette kan
skyldes
a) Ekstrakostnader
som følge av mengdeøkninger.
b) Ekstrakostnader som følge av
vanskeligere og mer kostbare arbeider.
c) Ekstra kostnader som følge
av de førstnevnte poster, f.eks. behov for ekstra rigg,
administrasjonskostnader som følge av forlenget byggetid
og økte transportkostnader som følge av manglende
tilkomst til andre deler av anlegget.
d) Uforutsette kostnader som følge
av tvist med entreprenøren om vederlaget.
Det er svært vanskelig å skille
ut hvilke ekstrakostnader som er en direkte følge av de
geologiske forhold. I den grad det er mulig å anslå dette
for de forskjellige deler av prosjektet er følgende resultat
beregnet i 1993-kroner:
Honningsvågtunnelen
| kr | 76 mill |
Nordkapptunnnelen | kr | 157 mill |
Kåfjord-Vestrepollen
| kr | 20 mill |
Veidnes-Afbaklia | kr | 14 mill |
Andre fellesutgifter | kr | 15 mill |
Totalt | kr | 282 mill |
Dette utgjør om lag 72 pst. av de totale
kostnadsoverskridelsene på 393,3 mill. 1993-kr. Når
det gjelder økonomisk sluttregnskap for prosjektet er ikke
dette klart ennå, da alle kostnader ikke er oppgjort. F.eks.
er reindriftsskjønnet ennå ikke avsluttet. Det
er foreløpig ikke utarbeidet en økonomisk sluttrapport
for prosjektet.
Spørsmål 2
Riksrevisjonen mener det
er uheldig at det i beskrivelsen av kostnadsoverslaget ikke ble
opplyst hvilket plangrunnlag kostnadsoverslaget hadde som basis. Var
det klare regler for dette på det daværende tidspunkt
eller var det vanlig legge frem hovedplan med ulike sikkerhetsmarginer?
Har en usikkerhetsmargin på +/- 10% vært
lag til grunn i tilsvarende prosjekter?
Svar:
I St.meld. nr. 46 (1990-91), s. 26 Om endring
i rammebetingelser for bompengeprosjekter, ble det trukket opp retningslinjer
for kostnadsoverslag i forbindelse med bompengeprosjekt. Her heter
det bl.a. følgende:
«Det skal i denne forbindelse legges til grunn at anslaget
for anleggskostnadene som et minimum er innenfor en usikkerhet på +/-
25% i hovedplanen. Bompengeprosjektene bør om
mulig være så gjennomarbeidet at overslaget for
anleggskostnader er bearbeidet til detaljplannivå/reguleringsplan.
Dette innebærer en usikkerhet på +/-
10 pst.»
Videre heter det i Innst. S. nr. 16 (1991-92),
s. 6 Innstilling fra samferdselskomitéen om endring i rammebetingelser
for bompengeprosjekter:
«Komitéen mener prosjektene i større
grad må være så grundig gjennomarbeidet
at overslag for anleggskostnader helst er bearbeidet til detaljplannivå.
Dette innebærer vanligvis en usikkerhet på +/-
10 pst.»
Med bakgrunn i dette gjennomgikk Vegkontoret
i Finnmark og representanter fra Vegdirektoratet med god oversikt
over erfaringspriser og kunnskap om denne type anlegg, plangrunnlaget
for prosjektet. Ved å sammenholde kostnadsoverslaget med
erfaringspriser for tilsvarende prosjekt i Finnmark og ellers i
landet, ble det foretatt en revisjon av overslaget. Det ble da konkludert
med at en hadde tilstrekkelig grunnlag til å kunne varsle
at overslaget lå innenfor 10 pst. For konkrete bompengeprosjekter
fremmet i 1992-93 og videre framover er kostnadsoverslag angitt
med en usikkerhet på +/- 10 pst., jf.
f.eks. St.prp. nr. 9 (1992-93) Om forhåndsinnkreving av
bompenger til
Spørsmål 3
Finnes de klare regler
for beregning av usikkerhetsmarginer på ulike plannivåer?
Det bes redegjøres for ordinære prosedyrer på ulike
plannivåer og på hvilket nivå det var
vanlig å være når saken ble lagt frem
for Stortinget?
Svar:
Det er ikke laget entydige regler eller metoder
for beregning av usikkerhetsmarginer i forbindelse med veganlegg.
Krav til nøyaktighet i kostnadsoverslaget er normalt avgjørende
for detaljering av selve planen. Utgangspunktet er at det er kjente
verdier på marginene på hhv. 25% på oversiktsplannivå og
10% på detaljplannivå. Planleggingen
må detaljeres i en slik grad at en får den nødvendige
oversikt mht. kostnader at en kan si seg trygg på at en
ligger innenfor disse marginer.
På hovedplan/kommunedelplannivå benyttes
relativt grove enheter som f.eks. løpemeter med veg, bro
eller tunnel basert på antagelser om grunnforhold eller andre
hovedparametere som har stor innvirkning på kostnadene.
På detaljplannivå/reguleringsplannivå vil en
vanligvis måtte gå mer detaljert til verks. Gjennom den
kommunale planprosessen vil en også få oversikt over
krav som må behandles og eventuelt innkalkuleres i prosjektkostnaden.
Dette medfører at en kan få en gjennomarbeidet
plan som gir grunnlag for en god oversikt over de arbeider som skal
utføres. På detaljplannivå kan kostnadene
fastsettes ut fra erfaringspriser.
I forbindelse med planarbeidet, har en i den
senere tid arbeidet mye for å få prissatt de usikkerheter
en kan treffe på i forbindelse med gjennomføring
av anlegg. Dette arbeidet bidrar til sikrere kostnadsoverslag.
Når det gjelder krav til plannivå ved
framleggelse for Stortinget vises til svar på spørsmål
2.
Det er et mål at en skal ha ferdig
reguleringsplan med usikkerhet på +/-
10% når et prosjekt tas opp til bevilgning, men
det finnes unntak fra denne målsettingen.
Spørsmål 4
Er det vanlig med reguleringsplan
før Stortinget gjør sitt vedtak, for eksempel å innhente
kommunale planer for nye boligfelt og uttalelser fra andre berørte
parter?
Svar:
Målet er at vi skal ha fullstendig
reguleringsplan med tilhørende overslag for planen, jf.
svar på spørsmål 2 og 3.
Planlegging av et vegprosjekt er en omfattende
prosess som er regulert av plan og bygningsloven. Denne har spesiell
fokus på trafikkavvikling, miljø og trafikksikkerhet.
Gjennom offentlig utlegging av reguleringsplaner får interessegrupper,
kommuner og andre berørte anledning til å komme
med merknader.
Spørsmål 5
Er det vanlig å tilrettelegge
for gang- og sykkeltrafikk i tunneler i tynt befolkede strøk?
Hva var merkostnaden for dette og dersom disse var store, var det
ikke naturlig å ta det opp med departementet?
Svar:
Det er ikke automatikk i at det tilrettelegges
for gang og sykkelveger i tunneler i tynt befolkete strøk.
Når en etter oppfordring fra Honningsvåg kommune
og Finnmark fylkeskommune, aksepterte å gjennomføre
dette i Honningsvågtunnelen, var årsaken at kommunen
er i en spesiell situasjon. Det er forklart at det ikke er tilgjengelige
tomtearealer i kommunen og at den eneste ekspansjonsmuligheten er
på Sarneset. For at videreutvikling i området
skal kunne skje, er det nødvendig å kunne gå eller
sykle mellom Sarneset og Honningsvåg.
I utgangspunktet ble det foreslått
at tunnelen skulle utvides fra profil T8, dvs. 8 meter bredde, til
profil T10 eller T11. Den er nå utvidet til T9 som er det
minste tverrsnitt som vi har godkjent for myke trafikanter. Da beslutningen
om dette ble tatt, ble det også tatt hensyn til at kostnadene
ved etablering av gang/sykkelmulighet på et senere
tidspunkt ville være uforholdsmessig kostbart og derfor
i praksis ikke gjennomførbart. Ekstrakostnadene med utvidelsen
ble i utgangspunktet ansett for å være ubetydelige
i forhold til prosjektets størrelse. En gjennomgang av
kostnadene i Honningsvågtunnelen har vist at merkostnaden
er anslagsvis 17,0 mill. kr. At kostnaden har kommet opp på et
slikt nivå, har i stor grad sammenheng med den generelle kostnadsøkningen
for tunnelen som følge av de geologiske forhold.
Justeringen av tunnelbredden ble ikke vurdert å være en
så vesentlig endring av prosjektet at det burde vært tatt
opp med departementet.
Spørsmål 6
Det er gjort til dels omfattende
endringer underveis i Fatima-prosjektet. Hva er kriteriene for at
prosjekt-endringer fremmes som ny sak/tilleggssak, ut over
budsjettrapportering, til Stortinget?
Svar:
Det foreligger ingen retningslinjer for å ta
opp prosjektendringer underveis i et prosjekt ut over de ordinære
budsjettprosesser. Dette vurderes fra sak til sak.
Spørsmål 7
Hvilke retningslinjer gjelder
for Vegdirektoratet og hvilke bestemmelser og fullmakter foreligger
det om ansvarsfordeling mellom Vegdirektoratet, vegkontorene og
Samferdselsdepartementet?
Svar:
Retningslinjene for Vegdirektoratet følger
instruks fastsatt av Samferdselsdepartementet 22. januar 1996. I
budsjettsammenheng reguleres forholdet mellom Samferdselsdepartementet
og Vegdirektoratet gjennom årlig tildelingsbrev.
Den formelle ordningen av forholdet mellom Vegdirektoratet
og vegkontorene reguleres av en avtale mellom vegdirektøren
og den enkelte vegsjef om rammebetingelser og krav til måloppnåelse
for det enkelte år. I tillegg er utbyggingsstandard regulert
i vegnormaler som vegkontorene skal følge og som Vegdirektoratet kan
dispensere fra.
Spørsmål 8
Ifølge vegvesenets
interne retningslinjer skal kostnadsoverslag være så riktige
som mulig og fortrinnsvis på detaljnivå. På hvilken
måte skiller dette kostnads-overslaget seg fra andre overslag?
Var disse retningslinjene gjeldende på det daværende
tidspunkt?
Svar:
Dette kostnadsoverslaget skiller seg fra andre
kostnadsoverslag ved at grunnlaget var en hovedplan hvor en etter
en konkret vurdering basert på erfaringspriser oppga en
usikkerhet på +/- 10 pst.
Med hensyn til gjeldende retningslinjer henvises
til spørsmål 2.
Spørsmål 9
Ifølge Riksrevisjonen
var det opprinnelige kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 ikke komplett.
Hva skyldes manglene og undervurderingen av enkelte kostnader?
Svar:
Det er korrekt at enkelte elementer var uteglemt
i kostnadsoverslaget. Dette skyldes ren forglemmelse eller manglende
oversikt hos dem som gjennomførte kalkulasjonen og at en
ikke går så detaljert til verks når overslaget
bygger på sammenlignbare enhetspriser. Et hvert overslag
består av en rekke delelement og disse prissettes vanligvis
med bakgrunn i erfaringspriser.
Hvis de lokale forhold avviker fra det en har
hatt ved tidligere prosjekt, vil dette medføre at kostnaden
på de enkelte delelementer avviker fra erfaringspriser
i begge retninger. Dette vil ofte kunne balansere ved at økninger
et sted går opp mot reduksjoner et annet sted. For å ta
høyde for at det i noen tilfeller ikke balanserer opererer
en med usikkerhetsfaktorer i totaloverslaget.
Spørsmål 10
Riksrevisjonen er usikker
på hvorvidt grunnundersøkelser foretatt på vegparsellene
har holdt forutsatt grundighet. Hvorfor ble det fremlagt begrensete grunnundersøkelser
for veg dagen før saken ble lagt frem for Stortinget.
Svar:
«Forutsatt grundighet" er ikke et entydig begrep.
Det er et skjønnsmessig spørsmål basert
på fagkompetanse hvilket nivå som er nødvendig
for å få tilstrekkelig visshet om de faktiske
grunnforhold forut for anleggsstart. Det vil også være
et kostnadsspørsmål som må sees i forhold
til nytten av tilleggsinformasjon, hvor omfattende grunnundersøkelser
som skal foretas.
I dette tilfellet har det ikke vært
foretatt grunnboring. Det er derimot foretatt befaring med personell
som hadde erfaring fra områder med tilsvarende forhold. Disse
mente at de kunne anslå grunnforholdene med tilstrekkelig
sikkerhet uten å bore.
For å ha budsjettmessig dekning dersom
grunnforholdene ikke samsvarte med forutsetningene, ble kostnadsoverslaget økt
for disse parsellene i forhold til overslaget i hovedplanen. Meterprisen
lå på nivå med sammenlignbare anlegg
i Finnmark. En mente dermed at selve overslaget skulle holde seg
innenfor den forutsatte usikkerhetsmargin, jf. svar på spørsmål
2.
Spørsmål 11
Veidnesbrua var fra starten
av ikke prosjektert for å tåle værbelastningene.
Det ble under høringene vist til den såkalte "Mjøsbru-dommen".
Hva innebar denne dommen som fikk konsekvenser for Veidnes bro?
Svar:
Mjøsbrudommen har ikke direkte sammenheng
med denne saken, men den illustrerte at dette er en komplisert og
følsom fundamenteringsmetode.
Dette tilsier at en bør utvise forsiktighet
med å benytte metoden når det er usikkert mht.
de påkjenninger og laster som konstruksjoner vil bli utsatt
for.
Spørsmål 12
Hvorfor innså man
ikke behovet for å endre traseen for Honningsvågtunnelen
på et tidligere tidspunkt?
Svar:
Bakgrunnen for den endelige avgjørelse
om flytting av påhugget for Honningsvågtunnelen
var kravet om at det måtte bygges kulvert på 110
mtr. forbi oljeanlegget av sikkerhetshensyn. Det var først
når dette kravet ble fremsatt i forbindelse med den senere
planbehandling at en fikk grunnlag for å vurdere kostnaden
med kulvert opp mot forlengelse av tunnelen. Ut over den rene kostnadsmessige
sammenligningen kom det også inn ekstramomenter (rasproblemer)
som man hadde vært klar over tidligere, men som alene ikke
tilsa at påhugget burde flyttes. Dette medførte
at en etter en helhetsvurdering i mai 1995 besluttet å flytte
påhugget.
Spørsmål 13
Ifølge Riksrevisjonen
burde behovet for omprosjektering av Veidnes bro vært oppdaget
på et langt tidligere tidspunkt. Er departementet enig
i at dette var mulig?
Svar:
Departementet er enig i at behovet for omprosjektering
av Veidnes bru kunne vært oppdaget tidligere dersom en
hadde andre prosedyrer for teknisk godkjenning av bruprosjekter.
Vegdirektoratet har godkjenningsmyndighet for bruer. Prosedyren
er slik at gjennomgang av beregninger først blir foretatt
når detaljprosjekt foreligger. Siden de aller fleste planer
og beregninger som leveres blir godkjent er dette mest hensiktsmessig.
I forbindelse med Veidnes bru ble det derfor
gjennomført to omganger med detaljprosjektering med frittstående
søylegrupper før en hadde et endelig prosjekt.
Frittstående søylegrupper ville gitt den billigste konstruksjonen.
Ved gjennomgang av dette viste det seg at løsningen ikke
hadde tilstrekkelig sikkerhet. Det ble da besluttet å endre
konstruksjonen.
En eventuell endring av kvalitetssikringsprosedyren for å fange
opp slike tilfeller som oppsto i forbindelse med Veidnes bru, innebærer
at det blir foretatt en omfattende gjennomgang fra Vegdirektoratets
side tidligere i prosessen enn det man gjør i dag. Dette
anses ikke hensiktsmessig.
Spørsmål 14
Overslagene for Veidnes
bro var ikke formelt godkjent av Vegdirektoratet. Hva er forklaringen
på dette?
Svar:
Overslaget for Veidnes bru kom fram etter en
lang prosess. Opprinnelig kostnadsoverslag (detaljplan 1991) på 50,0
mill. baserte seg på priser fra lignende bruer andre steder
ved utarbeidelse av overslag. Fundamenteringsløsningen
var 2-8 frittstående peler i vann, altså en betydelig
enklere fundamentering enn dagens løsning med senkekasser.
Løsningen er også enklere enn løsningen
i forprosjektene utarbeidet i 1992 og 1994.
Kostnadsoverslaget som ble utarbeidet i februar 1992
var basert på forprosjekter fra tre utvalgte konsulenter.
Dette kostnadsoverslaget var utarbeidet etter opprinnelig kostnadsoverslag
som var basert på opprinnelig detaljplan fra 1991.
Mht. Vegdirektoratets godkjenning av kostnadsoverslag
forelå dette som del av totaloverslaget som inngikk i St.prp.
nr. 47. Denne er derved godkjent av Vegdirektoratet på det
grunnlag som da forelå. Fundamenteringsløsningen
måtte i ettertid endres, jf. spørsmål
13.
Spørsmål 15
Hvorfor ble de parsellvise
byggeplaner datert opp til et år etter at arbeidene var
startet?
Svar:
Byggeplanene er datert på det tidspunkt
da de var ferdigstilt og i dette tilfellet pågikk byggeplanleggingen
parallelt med arbeidene i marken. Dette er ikke uvanlig praksis
ved byggeprosjekter generelt. Både i forbindelse med vegprosjekter
og andre byggeprosjekter er det svært vanlig at byggeplanprosessen
pågår parallelt med realisering av et prosjekt,
men selvsagt i forkant av selve delarbeidprosessene.
Spørsmål 16
Riksrevisjonen finner det
betenkelig at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke synes å ha
vært fulgt opp på arbeid i egen regi. Det fremgår
også av Riksrevisjonens rapport at regelverk og anbefalt
praksis ikke alltid følges i etaten. Hva er forklaringen
på dette og hvilke tiltak er i så måte
iverksatt?
Svar:
Det er korrekt at rutinene for utarbeidelse
av byggeplaner ikke var fulgt for alle arbeider i egenregi på Fatimaprosjektet.
For parsellen Kåfjord - Vestrepollen
var årsaken til dette at en kom i tidsnød. Vedtaket
om oppstart av anlegget og mål for ferdigstillelse var
satt slik at en måtte starte umiddelbart for å etablere
adkomst for påhugg for Nordkapptunnelen. Denne lå på kritisk linje.
For parsellen Veidnes - Afbaklia forelå ikke
byggeplaner før hhv. høsten 96 og høsten
97 for to delparseller. Dette var etter oppstart. Her hadde man
imidlertid en gjennomarbeidet reguleringsplan som etter prosjektledelsens
oppfatning ga godt nok grunnlag for å starte med sprengning
og masseflytting parallelt med at en gjennomførte byggeplanlegging.
For parsellen Kobbholla - Storbukt forelå det
byggeplan da arbeidet startet opp.
Vegvesenets praksis på dette prosjektet
har vært at en har satt inn byggeplanressurser først
på de strekninger hvor en benyttet entreprise. Dette har
hatt sammenheng med at egenregiarbeider har vært å betrakte
som regningsarbeid hvor byggherren gjør opp etter medgåtte kostnader.
Dette medfører at en ikke har det samme behov for mengdeenheter
som i forhold til en entreprise som vanligvis er en enhetspriskontrakt.
Dette er imidlertid endret nå da det også inngås
enhetsprisavtaler med egen produksjonsavdeling.
Spørsmål 17
Riksrevisjonen konstaterer
at informasjonen fra departementet til Stortinget har vært
unøyaktig på flere punkter. Hvorfor ble det presentert
unøyaktig prosjekt og kostnadsbeskrivelse for Stortinget?
Svar:
Departementets informasjon til Stortinget har
etter vår oppfatning vært så god som
mulig i forhold til den kunnskap man hadde på det tidspunkt
da den ble avgitt. Departementet har ikke vært kjent med
andre opplysninger som kunne gi grunnlag for noe annet. Opplysningene
har vært basert på informasjon fra Vegdirektoratet
som er vår faginstans på området.
Departementet har ikke selvstendig kompetanse
til å kontrollere eller kvalitetssikre den informasjon
som mottas fra Vegdirektoratet med hensyn til rent tekniske forhold
og kostnader i denne sammenheng. Dette ville etter departementets
oppfatning vært en uhensiktsmessig ordning. Departementet
vil imidlertid påpeke at den nye ordningen med ekstern
kvalitetssikring av alle kostnadsoverslag over 500 mill. kr (jf.
omtale i Gul bok for 2000) vil gi departementet et bedre grunnlag
for vurdering av kostnadsoverslag for framtidige prosjekter.
Spørsmål 18
Riksrevisjonen reiser kritikk
ved flere forhold i fremlegget og prosessen av dette prosjektet.
Hvilke tiltak er iverksatt for å øke kvaliteten
på de svakheter som er avdekket?
Svar:
Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet
har tatt situasjonen mht. kostnadsoverskridelser meget alvorlig
og arbeider med å bedre kostnadsoverslagene. Internt i
Vegdirektoratet er det utviklet bedre systemer for å kvalitetssikre
kostnadsoverslagene før prosjektene tas opp til bevilgning.
Vegdirektoratet har også drevet mye opplæring
på ny kalkulasjonsmetode, men denne satsingen vil ikke
komme til nytte før om noen år. Nye prosjektstyringsverktøy
skal bidra til bedre oversikt over utbyggingsprosjektene, slik at
korrigerende tiltak kan settes i verk på et tidligere stadium. Det
arbeides også med en klargjøring og forbedring
av rutinene ved gjennomføring av våre prosjekter.
Retningslinjer vil være ferdig i løpet av 2000.
I Gul bok for 2000 er ytterligere tiltak for
bedring av kostnadsstyringen omtalt. Jf. også svar på spørsmål
17. Disse tiltak vil gjelde generelt for berørte departementers
arbeid med styring av store prosjekter.
Spørsmål 19
Foreligger det korrespondanse
om Fatima-prosjektet i forbindelse med de ulike behandlingene som
ble lagt frem for Stortinget?
Svar:
Etter Stortingets vedtak i forbindelse med St.prp.
nr. 47 (1992-93), jf. Innst. S. nr. 177 (1992-93), er prosjektet
omtalt i samtlige budsjettproposisjoner fra og med St.prp. nr. 1
(1993-94). I tillegg er prosjektet omtalt i St.prp. nr. 64 (1997-98) Om ein del løyvingar m.v. for 1998
på Samferdselsdepartementets område.
Vegdirektoratet utarbeider hvert år
forslag til riksvegbudsjett. Dette oversendes Samferdselsdepartementet
som grunnlag for departementets utarbeidelse av de årlige
budsjettproposisjonene. Vegdirektoratets forslag bygger på budsjettforslag
fra vegkontorene. I denne forbindelse foreligger det korrespondanse
om prosjektet. I tillegg foreligger det korrespondanse i forbindelse
med St.prp. nr. 64 (1997-98).
Fatimaprosjektet inngår i de større
prosjektene som Vegdirektoratet følger opp spesielt mht
kostnadsutvikling og fremdrift, jf. St.prp. nr. 64 (1997-98). Følgelig foreligger
det også korrespondanse i forbindelse med vegkontorets
tertial- og årsrapportering til Vegdirektoratet.
Ut over dette har en i forbindelse med Fatimaprosjetet
en omfattende korrespondanse mellom departementet, Vegdirektoratet
og vegkontoret selv om denne ikke er knyttet direkte opp mot den
enkelte stortingsbehandling. Denne korrespondansen har vært
tilgjengelig for Riksrevisjonen og er i stor grad benyttet som grunnlag for
Riksrevisjonens rapport.
Spørsmål 20
Hvilke regler for framlegg
av saker til Stortinget var gjeldende da St.prp. nr. 47 ble framlagt?
Svar:
Mht. regler for kostnadsoverslag og krav til
plan-grunnlag henvises til svar på spørsmål
nr. 2 og 3.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2000
Gunnar Skaug
leder |
Odd Holten
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |