Sammendrag

Flere steder i landet er det konflikter om hvor grensene går for reinbeite. Da Stortinget vedtok ny reindriftslov i 1996, ble det forutsatt at evt. konflikter lot seg løse mellom partene ved å opprette regionale konfliktråd. Erfaringene hittil med de regionale konfliktrådene kan tyde på at Stortingets forutsetninger ikke er oppfylt gjennom dette meglingsorganet. Det er grunn til å anta at mange av sakene kan bli anket til de høyeste rettsinstanser med betydelige saksomkostninger som en konsekvens. Midler fra Reindriftens Utviklingsfond (RUF) kan nyttes til dekning av saksomkostninger som påløper ved tvist om beiterett. Regelverket for RUF er imidlertid til hinder for at grunneiernes saksomkostninger kan bli dekket av denne budsjettposten. Forslagsstillerne mener det vil kunne være en fare for rettssikkerheten når én part har statlig støtte til sin sakførsel og dermed kan anke så å si enhver sak til Høyesterett. Også på bakgrunn av at staten dekker alle kostnader for grensekommisjonen i Nordland og Troms, mener forslagsstillerne at saksomkostningene ved tvister om reinbeite i resten av landet bør dekkes av staten - i det minste når saken er av prinsipiell karakter.

På denne bakgrunn fremmes i dokumentet følgende forslag:

"Staten dekker grunneiernes saksomkostninger i tvister om grensene for reinbeite i alle saker av prinsipiell karakter der reineierne får dekket sine saksomkostninger over offentlige midler."

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erling Brandsnes, Gunnar Breimo, Mimmi Bæivi, Karin Kjølmoen, Kjell Opseth og Rita Tveiten, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm og Jon Lilletun, fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm og Terje Knudsen, fra Høyre, Ansgar Gabrielsen og Ivar Kristiansen, fra Senterpartiet, lederen Morten Lund, og fra Venstre, Leif Helge Kongshaug, er kjent med at det i deler av de sørsamiske områdene er konflikter mellom reindriften og grunneierinteressene når det gjelder reindriftsrettens geografiske utstrekning. Komiteen er videre kjent med at partene under reindriftsforhandlingene for avtaleåret 1999-2000 ble enige om at midler avsatt til Reindriftens utviklingsfond skulle kunne nyttes "til økonomisk bistand til sikring av reindriftens beiterett", jf. St.prp. nr. 54 (1998-1999). Komiteen har merket seg at en eventuell slik økonomisk bistand overfor berørte reindriftsutøvere forutsettes gitt etter søknad og en konkret vurdering av styret for Reindriftens utviklingsfond i det enkelte tilfellet. I den utstrekning slike søknader innvilges, skjer dette innenfor avtalens ordinære ramme. Det er ikke på annen måte avsatt midler over statsbudsjettet til dekning av denne type utgifter.

Komiteen vil vise til brev fra Landbruksdepartementet datert 25. januar 2001 (vedlegg 1), notat fra Norges Bondelag datert 2. februar 2001 (vedlegg 3) og brev fra Landbruksdepartementet mottatt 13. februar 2001 (vedlegg 2). Komiteen mener denne korrespondansen viser at det kan være grunn til å hevde at rettstilstanden med hensyn til reindriftens rettigheter ikke synes å ha blitt godt nok avklart ved behandlingen av reindriftsloven i 1996, og at det derfor kan bli nødvendig med prinsippavgjørelser i rettsapparatet. Etter komiteens mening er det på denne bakgrunn naturlig at det offentlige dekker begge parters saksomkostninger i slike saker av prinsipiell karakter.

Komiteen vil vise til at tvisten mellom berørte grunneiere i Selbu og reindriftsnæringen er en slik prinsippsak, noe som understrekes av at siste del av saken nå vil bli behandlet av Høyesterett i plenum.

Komiteen mener den allmenne rettssikkerhet kan settes i fare dersom den ene part av økonomiske årsaker blir forhindret fra å få slike saker prøvd i rettsapparatet, mens den andre part får sine utgifter dekket av staten.

Komiteen mener det er nyttig å få avklart reindriftens beiterettigheter på en ryddig måte, slik den norske stat er forpliktet til gjennom ILO-konvensjon nr. 169. Komiteen antar at ordningen med meklingsråd vil kunne avklare konflikter så snart det foreligger prinsippavgjørelser fra rettsapparatet.

Komiteen mener at det som et motstykke til ordningen med at midler fra Reindriftens Utviklingsfond kan nyttes til dekning av saksomkostninger ved tvist om reinbeite, må etableres en liknende ordning over jordbruksavtalen. Grunneierinteressene får dermed dekket utgifter til saksomkostninger innenfor jordbruksavtalens ramme i saker av prinsipiell karakter, og der reineierne får dekket sine kostnader av statlige midler, etter en vurdering av den enkelte sak.

Komiteen ber Regjeringen vurdere om partene bør bidra med egenandeler i slike saker.

Komiteen vil i samsvar med merknadene fremme følgende forslag:

"Dokument nr. 8:26 (2000-2001) - forslag fra stortingsrepresentantene Øystein Hedstrøm, Jon Lilletun, Ansgar Gabrielsen, Morten Lund og Leif Helge Kongshaug om at staten skal dekke også grunneiernes saksomkostninger i tvister om reinbeite - vedlegges protokollen."

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 8:26 (2000-2001) - forslag fra stortingsrepresentantene Øystein Hedstrøm, Jon Lilletun, Ansgar Gabrielsen, Morten Lund og Leif Helge Kongshaug om at staten skal dekke også grunneiernes saksomkostninger i tvister om reinbeite - vedlegges protokollen.

Vedlegg 1: Brev fra Landbruksdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 25. januar 2001

Vedrørende Dokument nr. 8:26 (2000-2001)

Jeg viser til Næringskomitéens brev av 12. desember 2000.

Ved den revisjon av reindriftsloven som fant sted i 1996 fikk vi i § 2 første ledd tredje punktum følgende bestemmelse:

"De utmarksstrekninger (jfr. § 11) som inngår i reinbeiteområdene, er å anse som lovlig reindriftsareal med slike særlige rettigheter og plikter som nevnt i første punktum, med mindre annet følger av særlige rettsforhold."

Bakgrunnen for denne lovendringen var den uklarhet som forelå når det gjaldt reindriftens rettssituasjon og det tiltakende omfang av rettskonflikter på dette området. Norges nasjonale og internasjonale forpliktelser i forhold til den samiske befolkning var viktige elementer i de vurderinger som den gang ble foretatt.

Næringskomitéens flertall sa blant annet dette i de generelle merknadene i Innst. O. nr. 8 (1995-96) (side 9):

"Fleirtalet vil peike på dei forpliktingane norske styresmakter har andsynes samane som folkegruppe gjennom § 110 a i Grunnlova og ratifisering av ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i sjølvstendige statar og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar."

Av det som framkom fra flertallets side i forhold til endringen i § 2 vil vi særlig peke på følgende (side 11):

"Fleirtallet meiner det er viktig å slå fast at det er ein generell reindriftsrett i fjell og utmark innanfor gjeldande forvaltningsgrenser, om det ikkje ligg føre særleg rettsgrunnlag for det motsette.

Fleirtallet vil peike på at målsettinga med lova ikkje er å etablere reindriftsrett der det i dag ikkje er slike rettar. Målsettinga er derimot å gje klårt uttrykk for kva som er den allmenne føresetnaden som ein byggjer på om tilhøvet mellom dei gjeldande forvaltningsgrensene og rettsgrensene. Verknaden av ei slik lovendring vil ikkje vere at det vert etablert rett der den ikkje var før, men derimot at det vert innført ein regel for tvilsrisiko for avgjerd i spørsmålet der det oppstår tvist."

Som kjent ble saken behandlet to ganger av Odelsting og Lagting. Etter Landbruksdepartementets syn innebar ikke andre gangs behandling i Stortinget noen realitetsmessige endringer i forhold til bestemmelsen i § 2 første ledd.

For øvrig sa statsråd Gunhild Øyangen det slik da saken på nytt ble behandlet i Odelstinget:

"Jeg vil understreke at siktemålet fra Regjeringens side er å klargjøre og sikre grunnlaget for den reindrift som faktisk foregår i dag. Hensikten er å slå fast at innenfor forvaltningsgrensene for de samiske reinbeiteområdene skal det alminnelige utgangspunkt være at dagens utøvelse av reindrift er rettmessig. Dette vil være avklarende både forvaltningsmessig og strafferettslig."

Når det gjelder konfliktråd (meklingsråd i reinbeiteområde), er det etter mitt syn litt tidlig å trekke konklusjoner med hensyn til erfaringene her. Ved de saker som til nå har vært behandlet i rettsapparatet har, etter det vi har oversikt over, stevning fra grunneierinteressene foreligget før retningslinjene for meklingsråd ble gitt høsten 1997. Vi er imidlertid kjent med at en beitekonflikt i Sør-Trøndelag nå er under behandling i meklingsråd. For øvrig har meklingsråd med positivt utfall vært brukt i et tilfelle i Troms selv om vi her hadde med en noen annen problemstilling å gjøre enn den som foreligger i sør-områdene.

På bakrunn av de omfattende kostnader saksanlegg fra grunneierinteressene har ført/kan føre med seg for reineierne, ble reindriftsavtalepartene under reindriftsavtaleforhandlingene for avtaleåret 1999-2000 enige om at midler avsatt over reindriftsavtalen til Reindriftens utviklingsfond også skulle kunne nyttes til dekning av sakskostnader i slike tvister. Eventuell økonomisk bistand forutsettes gitt etter søknad og en konkret vurdering av styret for Reindriftens utviklingsfond i det enkelte tilfellet. I den utstrekning slike søknader innvilges, skjer dette innenfor reindriftsavtalens ordinære ramme. Det er ikke på annen måte avsatt midler over statsbudsjettet til dekning av denne type utgifter. De midler som nyttes over reindriftsavtalen til saksomkostninger kunne dermed alternativt blitt brukt til inntektsfremmende tiltak i reindriftsnæringen.

Når det gjelder Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, heter det i § 1 i lov av 7. juni 1985 nr. 51:

"Det opprettes en dømmende kommisjon (utmarkskommisjonen) for å ordne rettsforholdene mellom staten og andre vedrørende høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms fylker. Som staten regnes i denne lov også andre som forvalter eiendom på statens vegne."

Og i § 2:

"Kommisjonen har myndighet til ved dom med bindende virkning for alle vedkommende:

• 1) å fastslå om staten er eier av grunnarealer eller ikke,

• 2) å fastsette grenser mellom statens grunnarealer og tilstøtende grunnarealer,

• 3) å fastslå om bruksretter, herunder allmenningsretter, er til eller ikke på statens grunnarealer, og i tilfelle hvem som har bruksrett."

Formålet med etableringen av kommisjonen var å ordne rettsforholdene mellom staten og andre. Utmarkskommisjonen har ikke kompetanse til å behandle spørsmål om reindriftsrettens utstrekning i forhold til private interesser. Vi kan således ikke se at henvisningen til Utmarkskommisjonens virksomhet har relevans i forhold til den problemstilling som her er tatt opp fra forslagsstillernes side.

Ellers kan vi, når det gjelder saksomkostningsreg­lene i denne loven, vise til punkt 3.10 i Ot.prp. nr. 59 (1984-85). Blant annet sies det her:

"Mot rimeligheten av at staten uten videre skal bære omkostningene, kan innvendes at det da etableres andre omkostningsregler for saker som behandles i Nordland og Troms enn for tilsvarende saker som behandles andre steder i landet. Departementet vil imidlertid peke på at hele ordningen med en utmarkskommisjon representer en spesialordning som er etablert på grunnlag av de særlige behov som gjør seg gjeldende i de to nevnte fylker."

Ut fra ovenstående er etter Landbruksdepartementets oppfatning situasjonen innenfor grensene for de samiske reinbeiteområdene den at utøvelse av reindrift er lovlig med mindre det foreligger særlig rettsgrunnlag som tilsier noe annet, for eksempel en rettskraftig dom. Etter Landbruksdepartementets syn vil en utgiftsdekning fra statens side overfor grunneier­interessene, som foreslått i Dokument nr. 8:26 (2000-2001), motvirke det som var lovgivers intensjon med ovennevnte endring i § 2 i reindriftsloven og prinsipielt sett være svært betenkelig.

En eventuell parallell til ordningen over reindriftsavtalen ville være at det ble etablert en tilsvarende ordning med mulig dekning av grunneieres utgifter innenfor jordbruksavtalens ramme eller på annen måte finne kollektive dekninger som fordeles på alle grunneiere. Det har ikke blitt foreslått slike ordninger av partene i jordbruksoppgjøret.

Vedlegg 2: Brev fra Landbruksdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert februar 2001

Vedrørende Dokument nr. 8:26 (2000-2001)

Jeg viser til Næringskomiteens brev av 8. februar 2001.

I mitt brev til Næringskomitéen av 25. januar 2001 er det gitt uttrykk for det som er Landbruksdepartementets oppfatning av lovgivers intensjon når det gjelder den endring i reindriftsloven § 2 første ledd som fant sted i 1996. I tillegg til i prosessuell sammenheng å være en presumsjonsregel, har vi sett det slik at Stortinget også har ment å si noe om hva som skal være den alminnelige forutsetningen når det gjelder reindriftsrettens eksistens innenfor de samiske reinbeiteområdene, slik at der hvor det rent faktisk er etablert reindrift er det en formodning for at utøvelsen er i samsvar med et underliggende rettsgrunnlag.

Fra Landbruksdepartementets side var det ikke et siktemål med det aktuelle lovforslag å endre de privatrettslige forhold mellom reineiere og grunneiere. Under første gangs behandling av saken i Odelstinget 13. desember 1995 formulerte statsråd Gunhild Øyangen det blant annet slik:

"Lovforslaget innebærer ingen endring i etablerte privatrettslige forhold, og dermed ingen utvidelse av beitegrenser. Det er ikke tale om å stifte reindriftsrett der det før ikke var slik rett. Dette må eventuelt skje ved avtale eller ekspropriasjon. Det vil på samme måte som tidligere overfor domstolene kunne framholdes av grunneier at det ikke gjelder reindriftsrett på vedkommendes eiendom, og domstolene vil etter en konkret vurdering av bevismaterialet kunne gi grunneier medhold."

Jeg har i mitt brev til Næringskomiteen av 25. januar i år ikke sett det som nødvendig å kommentere Korssjøfjelldommen, Grunnloven § 105 og brev av 17. januar 1996 fra Justisdepartementets lovavdeling, idet det dreier seg om forhold som var framtredende i forbindelse med lovbehandlingen.

Aursundensaken og Selbusaken er eksempler på private rettighetskonflikter som er brakt inn for rettsapparatet. I Aursundensaken vant grunneierne fram. Denne saken er for øvrig viet oppmerksomhet i St.prp. nr. 49 (1997-98) Om reindriftsavtalen for avtaleåret 1998-99 m.m.. I Selbusaken, som nå skal behandles av Høyesterett i plenum, tapte grunneierene (under dissens) i herredsrett og lagmannsrett. Jeg har ikke sett det som nødvendig å kommentere premissene eller andre forhold i disse sakene særskilt. Etter mitt syn tilsier ikke nevnte saker så langt at det fra min side er grunnlag for å se annerledes på det saksomkostningsspørsmål som er tatt opp.

For øvrig vil jeg peke på at tvistemålslovens saksomkostningsregler gjelder i disse sakene slik at en eventuell dekning av slike utgifter over jordbruksavtalen i utgangspunktet bare vil være aktuelt der hvor grunneierinteressene helt eller delvis ikke har vunnet fram.

Vedlegg 3: Notat fra Norges Bondelag til Øystein Hedstrøm,Jon Lilletun, Ansgar Gabrielsen, Morten Lund og Leif Helge Kongshaug, datert 2. februar 2001

Grunneiers saksomkostninger i tvister om reinbeite, Dok. nr. 8:26

I. Reindriftens rettigheter etter reindriftslovens § 2

Statsrådens brev av 25.1. d.å. gir uttrykk for en feil oppfatning om omfanget av reindriftens rettigheter. Landbruksdepartementet har selv i lang tid vært kilden til at reindriftsloven er blitt feiltolket i reineiernes favør/grunneiernes disfavør, jfr uttalelse fra Høyesteretts førstevoterende i den enstemmige Korsjøfjell-saken fra 1988:

"Landbruksdepartementets uttalelser, dels i brev og dels i bevisopptak, om at reindriftslovgivningen fram til i dag har bygget på prinsippet om at all utmark innenfor et reinbeitedistrikt er områder hvor reinbeiting har foregått fra gammelt av, må være gitt på sviktende grunnlag."

Vi finner også grunn til å henvise til 2. gangs behandling av lovsaken i Odelstinget 23. januar 1996 hvor saksordfører Lars Gunnar Lie (KrF) bl.a. uttalte følgende:

"Både i proposisjonen og i førearbeidet til lova samt i innstillinga frå næringskomitéen er det gjort klårt at endringa ikkje skal gjelda etablerte privatrettslege forhold. Det vil seia at det er områda som de facto har vore og er i bruk til beite innafor dei samiske reinbeiteområda, denne lova gjeld. Slik eg ser § 2, vert det ikkje lovfesting av samanfall mellom administrativt fastsette reinbeiteområde og grensene for beiterett."

Saksordførers synspunkter er i tråd med de anbefalinger som lovavdelingen gjorde gjeldende 17 jan.-96 til Landbruksdepartementet.

Landbruksdepartementets hensikt med lovendringen i 1996 var altså, etter Korsjøfjell-saken i 1988, å innføre beiterett via loven innenfor hele det samiske forvaltningsområdet, dvs. uten krav til dokumentasjon på bevis om at beiterett eksisterer. Dette ble altså ikke akseptert av flertallet i Stortinget, jfr. saksordførerens uttalelser, og vil uansett ikke bli akseptert av domstolene.

Grunneiernes rettslige situasjon ut fra prinsippene Korsjøfjell-saken, Grl. § 105 og Justisdep. lovavdelings uttalelse av 17 jan. 1996 til Landbruksdepartementet i forbindelse med Stortingets 2. gangs behandling av endringer i Reindriftsloven i 1996 er ikke kommentert av departementet

Heller ikke Høyesteretts premisser i Aursund-dommen fra 1997 er kommentert av statsråden. Vi finner derfor grunn til å referere hva førstevoterende la til grunn mht. grunnlaget for beiterettens geografiske utstrekning etter lovendringen i 1996, jfr. dommen side 9:

"I reindriftslovens § 2, første ledd, annet punktum heter det:

"Ved fastlegging av reinbeiteområdene skal det legges vekt på om flyttsamene fra gammel tid har utøvet reindrift der".

Den offentlige område- og distriktsinndelingen er ikke i seg selv avgjørende for beiterettens utstrekning. Beiteretten må i hvert enkelt område bero på om de privatrettslige vilkår for alders tids bruk er oppfylt. Jeg viser til dommen i Rt. 1988 side 1217, der Høyesterett pekte på at dette ble gjort gjeldende allerede av lappekommisjonen, som i 1892 foreslo den første inndeling i reinbeitedistrikter. Det ble i dommen også lagt til grunn at reindriftsloven av 1933 og 1978 ikke mente å endre dette."

Høyesteretts syn i Aursund-dommen om hvor beiterettsgrensene går innenfor det samiske forvaltningsområdet er basert på grunnleggende tingsrettslige og ekspropriasjonsrettslige prinsipper.

Den rettslige situasjon mht. hvor det hviler beiterett på privat grunn for reindriftsnæringen, er altså ikke endret i forhold til det som var situasjonen før lovendringen i 1996.Med andre ord gjelder fortsatt prinsippene i Korsjøfjell-saken fra 1988 om bevis for alders tids bruk som eneste rettslige grunnlag for å kunne påberope seg beiterett.

Det er derfor urovekkende å konstatere at Landbruksdepartementet ikke informerer Stortinget om at det ikke skjedde endringer av materiellrettslig art ved lovendringen i 1996. Det synes som om departementet fortsatt baserer sine synspunkter på feilaktig juridisk grunnlag ved å sitere statsråd Gunhild Øyangens synspunkter under debatten, jfr. hennes utsagn om hensikten med lovendringen:

"Hensikten er å slå fast at innenfor forvaltningsgrensene for de samiske reinbeiteområdene skal det alminnelige utgangspunkt være at dagens utøvelse er rettmessig."

Dette utsagn er stikk i strid med saksordførers oppfatning av lovendringen som la til grunn at det kun dreier seg om en bevisregel.

II. Statens ansvar for å få rettskraftige beiterettsgrenser

I statsrådens brev sies at det er de omfattende kostnadene som saksanlegg fra grunneierne påfører reineierne som er bakgrunnen for dekning av disses utgifter over reindriftsavtalen. Dette er, mildt talt, å snu saken på hodet da det er reindriftens ekspansjon utover deres lovlige beiteområder som er bakgrunnen for at grunneierne har ansett det nødvendig å få rettskraftig fastlagt beiterettsgrenser ved domstolene.

Dette bekreftes i vedlagte kopi av kart over reindriftsinteresser i Sør-Trøndelag og Hedmark fylker, utarbeidet i forbindelse med/etter lovendringen i 1996 hvor det i kart-teksten utarbeidet av Sør-Trøndelag Fylkeskommune heter følgende:

"Reindriftsutøverne v/distriktsstyrene har selv tegnet kartmanusene. Forespørsler som går direkte på kartet bør rettes til det enkelte reinbeitedistrikt, som står ansvarlig for inntegningen og kan komme med utfyllende opplysninger.

Materialet representerer reindriftsnæringens egen vurdering av områdebruken, og er å betrakte som et rent interessekart. Inntegningen har heller ikke vært gjenstand for politiske vurderinger eller annen avveining av interesse i kommunene. Kartet og de enkelte grensene er således ikke rettslig bindende."

Når det ikke er mulig å få fastsatt rettskraftige beiterettsgrenser uten domstolenes mellomkomst, må det etter mønster for Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms være statens ansvar helt ut å dekke partenes omkostninger ved domstolsbehandling av tvisten, jfr. lov av 7. juni 1985. At denne domstolen avklarer uklare grenser og rettigheter mellom private og statens grunn, er i høyeste grad relevant som en parallell ordning. Spesielt på bakgrunn av Landbruksdepartementets egen feiltolking av reindriftsloven både før og etter 1996, samt internasjonale forpliktelser, må partenes utgifter til en slik avklaring dekkes av staten.

Statsråden nevner heller ikke at Selbusaken skal behandles i Høyesterett i plenum i april i år. En plenumsbehandling av disse rettsspørsmål viser hvor prinsipielt grunnleggende det er å få avklart slike tvister, og denne dommen vil være av retningsgivende betydning for hvorledes lovendringen skal praktiseres i etterfølgende rettssaker.

Vi har registrert at også i andre områder tilspisser konfliktene seg. Saken reiser derfor igjen spørsmålet om behovet for å få etablert en egen grensekommisjon med dømmende myndighet til å behandle disse omtvistede spørsmålene innenfor reinbeitedistriktene, og at staten bærer alle utgifter etter tilsvarende mønster for Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms.

Norges Bondelag fremmet forslag til en slik løsning under Stortingsbehandlingen i 1996, jfr. tidligere tilsendt notat av 13 februar -96 til Næringskomiteen, men flertallet gikk i stedet inn for å etablere et konfliktråd i Innst. S. nr. 162 (1995-96), dvs. uten dømmende funksjon. Det må imidlertid være helt klart at meklingsråd ikke vil kunne erstatte domstolene i slike grunnleggende næringskonflikter.

III. Utgiftdsdekning over næringsavtalene?

Statsråden henviser til at prosessutgiftene for reindrifta belastes reindriftsavtalen, og antyder en tilsvarende ordning innenfor jordbruksavtalens ordning. Det må være helt åpenbart at å belaste jordbruksavtalen med slike prosessutgifter er å "rette baker for smed", jfr. ovenfor om årsaken til at tvistene har oppstått. En slik løsning på finansiering av rettssakene avvises derfor i sin helhet.