1.1 Innledning og sammendrag

1.1.1 Prinsipielt utgangspunkt

Ytringsfrihet er en grunnleggende forutsetning for en demokratisk styreform og en vesentlig basis for kulturell utvikling i samfunnet. Et fungerende demokrati krever en befolkning som kan delta fritt i meningsutveksling om politikk og andre samfunnsspørsmål. Forutsetningen for aktiv og informert deltakelse i samfunnsdebatten er fri tilgang på et mangfold av informasjon og synspunkter fra ulike politiske partier, interessegrupper og lignende.

Mediene utgjør i denne sammenheng et institusjonalisert system for informasjonsformidling og samfunnsdebatt.

Mediene har også en funksjon i forhold til å utøve kontroll med offentlig og privat maktutøvelse i samfunnet.

Samtidig er det utvilsomt at mediene også selv har makt. I moderne samfunn er massemediene de viktigste kanalene for formidling av informasjon og meninger. Dette betyr at mediene - og da først og fremst redaktørene - gjennom sin utvelgelse, redigering og vinkling av informasjon har stor makt i forhold til å påvirke samfunnsdebatten. Dette omtales ofte som pressens funksjon som "dagsordensetter".

Samtidig er det viktig å ta i betraktning at mediene også er næringsvirksomhet som skal gi fortjeneste til sine eiere. Her står NRK, som lisensfinansiert allmennkringkaster, i en særstilling blant norske medier, selv om NRK samtidig konkurrerer på en del av de samme markedene som de kommersielle kringkasterne. Men - NRKs formål er ikke å skaffe staten som eier størst mulig økonomisk avkastning, men å gi befolkningen avkastning i form av et best mulig allmennkringkastingstilbud.

1.1.2 Bakgrunnen for meldingen

Flere av dagens mediepolitiske virkemidler ble utformet med utgangspunkt i en helt annen medievirkelighet enn den vi ser i dag. Særlig med hensyn til teknologi, mediemangfold og globalisering har vi sett en dramatisk utvikling de siste årene.

Spredning av informasjon i stor målestokk har tradisjonelt fordret at informasjonen enten måtte være lagret på et fysisk medium (avis) eller organisert av én avsender (radio, TV). Mediet og informasjonen har vært en samlet enhet som ikke lett kan skilles ad. Som en naturlig følge av dette har de konkrete målsetningene og virkemidlene på medieområdet i hovedsak vært knyttet til de konkrete fysiske mediene. Den nye informasjonsteknologien er nå i ferd med å bryte bindingen mellom informasjon og en bestemt fysisk bærer. Den teknologiske utviklingen med digitalisering og konvergens gjør det derfor stadig viktigere å finne medieuavhengige løsninger for regulering og offentlig politikk for øvrig.

I Konvergensutvalgets innstilling (NOU 1999:26) kartlegges og analyseres hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg. Utvalgets forslag til tilpasning av mediereguleringen følges nå opp av Kulturdepartementet.

Da pressestøtten ble etablert i 1969 hadde avisene sammen med NRK en total dominans i all nyhetsformidling i Norge. Siden den gang er det vokst frem et mangfold av riksdekkende radio- og fjernsynskanaler, lokalkringkasting og i de siste årene nye elektroniske medier. Vi står i dag overfor et helt annet mangfold i informasjonsformidling og ytringsmuligheter enn vi gjorde for tretti år siden.

Samtidig med de teknologiske endringene og det økende mediemangfoldet ser vi også endringer i befolkningens bruk av medier. Bl.a. kan man nå se en markert nedgang i avislesning blant de yngre aldersgruppene. Andre utviklingstrekk på mediemarkedet er økende konkurranse, konsernorganisering, kommersialisering, eierkonsentrasjon og globalisering.

Oppsummert kan vi si at det er i ferd med å skje vesentlige strukturelle endringer på mediemarkedet. På denne bakgrunn anser Kulturdepartementet det nå som nødvendig å foreta en prinsipiell gjennomgang av mål og virkemidler på mediesektoren. Dette er utgangspunktet og bakgrunnen for den meldingen som her legges fram.

1.1.3 Avgrensning

Stortingsmeldingen tar utgangspunkt i det overordnede mediepolitiske målet om å "sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre". Med dette som utgangspunkt gjennomgås de konkrete målene og virkemidlene i mediepolitikken.

Hovedfokus legges på medienes betydning for meningsutveksling og innhenting av informasjon om politikk og samfunnsspørsmål i vid forstand, uavhengig av hvilket fysisk medium som brukes. Visse medier spiller imidlertid en viktigere rolle enn andre i de demokratiske prosessene i samfunnet. Medier som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding - såkalte meningsbærende medier - er i denne sammenhengen særlig viktige. Dagspresse og kringkasting har tradisjonelt hatt de sentrale plassene blant meningsbærende medier.

Stortingsmeldingen omhandler derfor mål og virkemidler i pressepolitikken. Virkemidlene inkluderer den direkte pressestøtten, regelverket for statsannonsering og merverdiavgiftsfritaket for aviser. Området er nylig blitt gjennomgått av Dagspresseutvalget i NOU 2000:15 "Pressepolitikk ved et tusenårsskifte", som ble avgitt 25. mai 2000.

På kringkastingsområdet berører meldingen spørsmål om allmennkringkasting, herunder NRKs rolle i en digital medieverden. Gjennomgangen ses også i sammenheng med enkelte allerede pågående prosjekter, bl.a. oppfølging av konvergensutredningen.

Spørsmålet om eierskap i mediene tas også opp. Å hindre eierskapskonsentrasjon på mediemarkedet er ansett som et viktig virkemiddel for å opprettholde mangfold og ytringsfrihet i samfunnet. Globaliseringen av mediemarkedet, med bl.a. større konkurranse og etablering av større enheter som konsekvens, reiser nye spørsmål i forhold til eiermangfold i mediene.

1.1.4 Sammendrag

Hovedkonklusjonene i meldingen er følgende:

• 1. Generelt

• • – Det må være et statlig ansvar å legge til rette for ytringsfrihet og offentlig debatt i samfunnet, bl.a. gjennom tiltak som pressestøtte, allmennkringkastingskrav og regulering av eierskap i mediene.

• 2. Pressestøtten

• • – Produksjonstilskuddet til dagsaviser bør opprettholdes og økes. Tilskuddet foreslås i noe større grad rettet inn mot de minste lokalavisene, som anses særlig viktige for lokaldemokratiet. For øvrig opprettholdes inntil videre prinsippene for tildeling av produksjonstilskudd.

  • – Det innføres en ordning med tilskudd til etablering av aviser. Behovet for mangfold i mediene tilsier dette.

  • – Mediebedriftenes Landsforenings (MBL; tidligere NAL) prosjekt "Avis i skolen" støttes. I tillegg økes tilskuddet til Institutt for Journalistikks forskningsprogram.

  • – Regjeringen går ikke inn for å etablere ytterligere tilskuddsordninger for elektroniske medier eller lokalkringkasting.

  • – Tilskuddsordningene for minoritetspublikasjoner opprettholdes.

• 3. Statsannonsering

• • – Plikten til å annonsere ledige stillinger i alle listeførte aviser oppheves, jf. pkt. 2 i Retningslinjer for statlig annonsering i dagspressen av 18. mai 1979.

  • – De statlige stillingsannonsene innrykkes i Norsk lysingsblad og gjøres tilgjengelige på Internett. Den felles stillingsannonsen erstattes med tilvisningsannonser til disse fulltekstannonsene.

  • – Inntektsbortfallet kompenseres for aviser som mottar pressestøtte.

• 4. Medieeierskapsloven

• • – Etter premissene for lov om eierskap i mediene kan ingen norske mediebedrifter kontrollere mer enn N av det norske avismarkedet. Meldingen drøfter om grensen bør heves; f.eks. til 49 pst.

  • – Loven gir i dag Eierskapstilsynet hjemmel til å gripe inn overfor rent lokale oppkjøp. Regjeringen vil sikre en praktisering av loven som ikke forhindrer mediebedrifter med behov for ny kapital og nye eiere å få dette.

  • – Som ledd i forenklingspolitikken foreslås at det i forbindelse med evaluering av medieeierskapsloven settes i gang et arbeid med sikte på å slå sammen Eierskapstilsynet og Konkurransetilsynet.

• 5. NRK

• • – Regjeringen understreker allmennkringkastingens betydning for demokratiet, og særlig NRKs rolle. Meldingen drøfter NRKs utfordringer som følge av den digitale utviklingen.

  • – Staten som eier av NRK skal først og fremst styre på overordnet politisk nivå. Innenfor disse rammene må NRK ha meget stor frihet.

  • – Det er så langt uavklart hva den digitale satsingen vil koste for NRK. Dette skyldes bl.a. at forhandlingene med andre aktører ikke er sluttført. Regjeringen kommer derfor tilbake til dette spørsmålet senere.

Medieområdet er i rask utvikling, både med hensyn til teknologi og brukervaner. Regjeringen ser derfor behov for en ny gjennomgang av mål og virkemidler på medieområdet innen fem år i lys av den teknologiske utvikling samt befolkningens faktiske bruk av de ulike mediene.

1.2 Mediebildet

Meldingen går gjennom dagens mediebilde. Den tar for seg de ulike mediene og vurderer den betydning de har for innhenting av informasjon og ytringsfrihet. Denne drøftelsen viser bl.a. at avisene langt på vei har beholdt sin særstilling i forhold til nyhetsformidling og debatt. Videre konstaterer departementet at Internett er i ferd med å få en plass i forhold til nyhetsinnhenting og samfunnsorientering i befolkningen.

Feltet er imidlertid i rask forandring og mediebildet kan gjennomgå store endringer på få år. Departementet legger derfor til grunn at det vil være nødvendig å vurdere disse spørsmålene på nytt etter få år. Departementet foreslår at det blir foretatt jevnlige undersøkelser av rikets tilstand med hensyn til ytringsfrihet og informasjonstilgang.

1.3 Mediepolitiske mål

Utgangspunktet for mediepolitikken er å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre. I tillegg er det overordnede mål å sikre et kulturelt mangfold og et norskspråklig medietilbud samt å beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold. Disse målene uttrykker grunnleggende verdier som må ligge fast også i fremtiden.

Staten har et ansvar for å utvikle og sikre forutsetningene for en fungerende offentlig samtale. Samtidig er det klart at også mediene selv må ha et ansvar for å ivareta medienes demokratiske funksjon. Særlig gjelder dette i forhold til redaksjonelle spørsmål som staten av prinsipielle grunner ikke bør gripe inn i.

For at mediene skal utgjøre en fungerende infrastruktur for informasjon og ytringer i samfunnet, må de tilby et mangfold av troverdig og kvalitativ informasjon som ivaretar behovene til alle grupper i samfunnet, herunder minoriteter og andre smale grupper. Særlig viktig i denne sammenheng er eksistensen av norskprodusert innhold som reflekterer norsk virkelighet, språk og kultur.

Dette mangfoldet i innhold er imidlertid ikke mulig uten at det også foreligger et mangfold av uavhengige kilder til informasjon, et visst mangfold i medieeierskap, redaksjonell uavhengighet (fra både staten, eierne og andre), tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser, journalistisk/redaksjonell kompetanse og ikke minst et velfungerende medieetisk system.

Med utgangspunkt i ovennevnte bør mediepolitikken ha følgende konkrete målsetninger:

For å ivareta ytringsfriheten som en forutsetning for et levende demokrati, skal mediepolitikken sikre:

• 1. et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter for smale og brede grupper i samfunnet; inkludert barn og ungdom, den samiske befolkningen og ulike minoritetsgrupper,

• 2. et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, herunder et mangfold av aviser i alle landsdelene,

• 3. grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende nyhets- og aktualitetsmediene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå,

• 4. medienes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål; både fra myndigheter, eiere og andre.

1.4 Mediepolitiske virkemidler - vurdering og forslag

1.4.1 Innledning

For å oppnå politiske mål har myndighetene ulike typer virkemidler til disposisjon. Det kan dreie seg om generelle eller individuelle påbud eller forbud som gjennomføres ved lov eller forskrift. Alternativt kan det fastsettes generelle forbud med mulighet for dispensasjon. Selvregulering innenfor næringslivet - eventuelt i kombinasjon med ordinær regulering - blir stadig mer aktuelt. Andre viktige virkemidler på medie­området er økonomiske tilskuddsordninger eller skatter og avgifter. Det offentlige kan for øvrig øve innflytelse gjennom eierskap og bedriftsledelse.

1.4.2 Økonomiske virkemidler

1.4.2.1 Generelt

Momsfritak og direkte produksjonsstøtte er de viktigste virkemidlene for å nå målene for dagspressen. Momsfritaket er i dag det mest vesentlige bidraget til dagspressens økonomi. Det har økt sterkt i betydning de siste årene, mens produksjonsstøttens omfang er redusert. Produksjonsstøtten er målrettet mot aviser med svak økonomi og konkurransekraft. Behovet for produksjonsstøtte er skapt fordi annonseinntektene først og fremst går til de største og ledende avisene.

Departementet er kommet til at momsfritaket bør videreføres. Ved å foreslå økt produksjonsstøtte vil departementet rette opp noe av de skjevheter som er skapt de siste årene i fordelingen av støtten. Departementet legger også vekt på at dette er en politikk som har bred støtte i avisbransjen.

1.4.2.2 Pressestøtten

1.4.2.2.1 Historikk og dagens ordning

Pressestøtten ble innført i 1969, og bakgrunnen var frykten for en utvikling med omfattende avisdød tilsvarende den man hadde sett i Danmark og Sverige. Målsetningen med pressestøtten var fra begynnelsen av å opprettholde en såkalt "differensiert dagspresse".

I tillegg til produksjonstilskuddet omfatter den direkte pressestøtten over Kulturdepartementets budsjett i dag tilskudd til medieforskning og etterutdanning, tilskudd til samiske aviser og innvandrerpublikasjoner, tilskudd til informasjonsvirksomhet i politiske partier og distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark. I tillegg bevilges det øremerkede tilskudd til enkelte utvalgte publikasjoner som Stortinget har ansett som særlig støtteverdige.

I 2001 ligger den totale pressestøtten på i overkant av 234 mill. kroner, hvorav produksjonstilskuddet utgjør 180 mill. kroner.

1.4.2.2.2 Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalgets utredning, NOU 2000:15 "Pressepolitikk ved et tusenårsskifte", ble avgitt til Kulturdepartementet 25. mai 2000. Utvalget konkluderer her med at avisene har beholdt sin samfunnsmessige betydning for informasjonsinnhenting og ytringsfrihet. Utvalget anser videre at det fortsatt er stort behov for produksjonstilskudd.

På bakgrunn av den vanskelige økonomiske situasjonen i deler av pressen foreslår utvalget å øke den direkte pressestøtten til 240 mill. kroner i 2001.

Utvalget anbefaler en ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksdekkende meningsbærende aviser. Modellen vil ifølge utvalget gi mer forutsigbarhet i tildelingen og åpne for at tilskuddet kan øke ved opplagsnedgang for avisen.

Ut fra en behovsvurdering foreslår utvalget å redusere den særlige tilskuddssatsen for aviser i Nordland, Troms og Finnmark fra 100 pst. ekstra til 50 pst. ekstra i forhold til andre tilskuddsberettigede aviser. Videre foreslår utvalget å fjerne distribusjonstilskuddet for avisene i Finnmark.

Utvalget foreslår videre å oppheve vilkåret om at aviser som mottar pressestøtte ikke kan utbetale utbytte til aksjonærene og vilkåret om en overskuddsgrense for å kunne kvalifisere til produksjonstilskudd. Utvalget legger til grunn at disse endringene vil stimulere til private investeringer i pressen.

Utvalget foreslår en øremerket avsetning på 10 mill. kroner årlig til tiltak som kan motvirke tendensen til synkende avislesning blant barn og unge.

Høringen av utredningen viste bred oppslutning omkring det pressepolitiske målet om avismangfold, og om produksjonstilskuddets berettigelse.

1.4.2.2.3 Behovet for pressestøtten

Kulturdepartementet går inn for at det fremdeles skal være et mål for mediepolitikken å opprettholde et mangfold av aviser i Norge.

Ved utgangen av 2000 ble det utgitt i alt 216 forskjellige aviser i Norge. Av de avisene som ble gitt ut ved årsskiftet var 88 dagsaviser.

Behovet for pressestøtte kan begrunnes i enkelte strukturelle forhold ved avismarkedet som nummer­énavisens sterke stilling på annonsemarkedet, kjededannelser i varehandelen og derved sentralisering av reklamebeslutninger, annonsesamkjøringer og distribu-sjonskostnader.

De avisene som mottar produksjonstilskudd viste i 2000 et samlet underskudd på 19 mill. kroner etter pressestøtte. Den svake økonomiske situasjonen i de avisene som mottar pressestøtte er en varig tendens, noe som bekreftes både i Dagspresseutvalgets utredning og i Statskonsults rapport fra 1998.

For de avisene som mottok tilskudd utgjorde produksjonstilskuddet 10 pst. av inntektene.

Etter Kulturdepartementets vurdering gir ikke pro­gnosene for fremtidig økonomisk utvikling i dagspressen grunnlag for å anta at behovet for pressestøtte vil falle bort eller avta i nærmeste fremtid.

Kulturdepartementet legger til grunn at avvikling av pressestøtten ville føre til omfattende avisdød og en vesentlig reduksjon i avismangfoldet i Norge.

Kulturdepartementet går derfor inn for å opprettholde ordningen med produksjonstilskudd til dagsaviser.

1.4.2.2.4 Innretningen av tilskuddet

Tilskuddet er i dag for en stor del innrettet mot aviser i en ufordelaktig konkurranseposisjon, dvs. nummertoavisene og de riksspredte meningsbærende avisene.

Dagspresseutvalget går inn for å opprettholde dagens innretning av tilskuddet.

Kulturdepartementet foreslår etter en samlet vurdering å opprettholde dagens innretning på produksjonstilskuddet til dagsaviser i all hovedsak uendret. Departementet legger her vesentlig vekt på at medieområdet er inne i en brytningstid hvor endringer i publikums medievaner, strukturendringer i reklamemarkedet, globalisering av eierskapet og medieteknologisk utvikling krever økt prioritering av den offentlige mediepolitikken. I denne situasjonen ønsker departementet ikke å gjennomføre omstridte endringer som kan få varige og uopprettelige konsekvenser for avismangfoldet. Men den økonomiske utviklingen bl.a. i nummertoavisgruppen viser at dagens innretning er målrettet, og departementet legger derfor særlig vekt på å sikre langsiktighet og stabilitet rundt rammebetingelsene for denne gruppen.

Departementet mener at tilskuddet til de minste lokalavisene bør økes. Disse anses som særlig viktige for lokaldemokratiet. På de fleste områder finnes det i dag et stort mangfold av medier. Departementet legger vekt på at det først og fremst er på det helt lokale nivået at det fremdeles kan foreligge udekkede behov for informasjonskilder og ytringskanaler.

1.4.2.2.5 Tilskuddsnivå

I 2001 utgjør produksjonstilskuddet til dagsavisene 180 mill. kroner. Dette er en økning på 16 mill. kroner fra året før. Med henvisning til den vanskelige situasjonen deler av pressen befinner seg i, foreslår Dagspresseutvalget å øke den direkte pressestøtten til 240 mill. kroner i 2001.

Departementet mener det inntil videre er nødvendig å opprettholde både det mediepolitiske målet om avismangfold og i hovedsak dagens innretning av tilskuddet. Hensynet til kvalitet og troverdighet i nyhetsformidlingen innebærer dessuten at behovet for tilskudd ikke utelukkende kan vurderes ut fra avisenes økonomiske resultat. Avisene må ha tilstrekkelig god økonomi for å kunne oppfylle sine redaksjonelle oppgaver. Samtidig er det klart at også medieeierne må ta sin del av det samfunnsansvaret det er å opprettholde en mangfoldig presse.

Departementet kommer tilbake til nivå på pressestøtten i budsjettsammenheng.

1.4.2.2.6 Nærmere om tilskuddsmodellen

Produksjonstilskuddet beregnes i dag etter to forskjellige modeller. Den ene gir et fast beløp til nummerén- og aleneaviser med opplag under 6 000 og som ellers fyller kriteriene. Den andre modellen gjelder nummertoaviser (inkludert de riksspredte meningsbærende avisene) med opplag under 80 000 og beregnes etter netto opplag multiplisert med antall utgivelser per år.

Dagspresseutvalget anbefaler en ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksspredte meningsbærende aviser. Modellen vil etter utvalgets vurdering gi mer forutsigbarhet i tildelingen.

Forslaget om ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksspredte meningsbærende aviser får blandede reaksjoner blant høringsinstansene.

Dagspresseutvalgets innstilling impliserer etter departementets vurdering noe mer bruk av skjønn ved fordelingen av produksjonstilskuddet.

Departementet legger videre til grunn at det vil være vanskelig å fastsette et "riktig" tilskuddsnivå for eventuelle nye nummertoaviser.

De siste årenes reduserte bevilgninger til pressestøtten har vist at den viktigste usikkerhetsfaktoren i forhold til nivået på pressestøtten er selve budsjettprosessen. At Statens medieforvaltning regner seg frem til en sats for økning av tilskuddet hjelper lite dersom Stortinget ikke bevilger den nødvendige budsjettrammen. Utvalgets modell vil derfor ikke garantere forutsigbarhet i tilskuddsnivået.

Kulturdepartementet går derfor ikke inn for en endring av tilskuddsmodellen i tråd med utvalgets forslag.

1.4.2.2.7 Ekstraordinære tilskudd og etableringstilskudd

Det gis i dag ikke tilskudd til etablering av aviser. Dessuten gis det ikke tilskudd for det første driftsåret. Det ytes imidlertid i dag etableringstilskudd på "etterskudd", i form av et ekstratilskudd på 155 000 kroner for det første året i tilskuddsordningen.

Dagspresseutvalget foreslår at det avsettes 2,5 mill. kroner i ekstraordinært produksjonstilskudd beregnet på aviser som kommer i uforutsette akutte økonomiske vanskeligheter. Utvalget foreslår videre å erstatte dagens ordning med etableringstilskudd på etterskudd med en egen avsetning til etablering av nye aviser på 2,5 mill. kroner. Det foreslås at ordningen skal administreres av Statens medieforvaltning. Utvalget foreslår også at de to ordningene skal kunne ses under ett, slik at den totale rammen på 5 mill. kroner etter behov skal være overførbar mellom de to tilskuddsordningene.

Utvalget understreker at ekstraordinær støtte skal gis på strenge vilkår og foreslår at Statens medieforvaltning utarbeider et nærmere regelverk. Departementet legger likevel til grunn at slike tilskudd uansett vil måtte baseres på skjønnsmessige kriterier.

Det siste årets utvikling med nedleggelser av aviser kunne muligens tale for en ordning med ekstraordinære tilskudd. På den annen side legger departementet til grunn at den reelle årsaken til at aviser blir nedlagt i alminnelighet ikke er akutte økonomiske problemer, men snarere langvarig utarming av både økonomien og det redaksjonelle produktet. Departementet vil derfor ikke gå inn for å innføre en ordning med ekstraordinære tilskudd som foreslått av Dagspresseutvalget.

En innvending mot dagens ordning med produksjonstilskudd er at den virker konserverende fordi den bygger opp under det etablerte avismønsteret. Til tross for dette er det blitt startet en rekke mindre aviser i de senere årene, samtidig som det har vist seg vanskelig å starte aviser i byene. Etablering av aviser krever store investeringer, særlig i byene. Departementet ser positivt på en ordning som kan gi en spore til etablering av nye aviser. En slik tilskuddsordning bør gi rom for en dynamisk og naturlig utvikling av avismarkedet. Kulturdepartementet vil derfor foreslå at det etableres en egen tilskuddsordning til etablering av aviser i tråd med Dagspresseutvalgets forslag. Ut fra målet om å opprettholde et mangfold av medier på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, vil det være særlig viktig at dette tilskuddet bidrar til avisetablering på steder hvor det ikke allerede eksisterer et tilbud.

1.4.2.2.8 Utbytte og overskudd

Etter dagens regler gis det ikke tilskudd til aviser som har betalt utbytte til aksjonærene i tilskuddsåret eller som har et årsoverskudd som overstiger 2 mill. kroner.

Dagspresseutvalget foreslår å oppheve både utbytteforbudet og overskuddsgrensen. Utvalget antar at dette vil stimulere til private investeringer i pressen.

Kulturdepartementet legger til grunn at det ville undergrave legitimiteten til tilskuddsordningen dersom aviser som har store overskudd eller utbetaler store utbytter til sine eiere eller morselskap samtidig skulle få statlige tilskudd.

Samtidig anser departementet det som viktig at kriteriene for tildeling av pressestøtte er mest mulig klare og objektive. Departementet legger til grunn at en skjønnsmessig regel som åpner for å utelukke aviser med god økonomi fra ordningen er prinsipielt uheldig, og totalt sett vil gi forverrede rammebetingelser for bransjen. Kulturdepartementet går derfor inn for å opprettholde dagens overskuddsbegrensning uendret. Bestemmelsen reduserer skjønnsutøvelsen til et minimum.

Når det gjelder utbytteforbudet viser departementet til at aviser som mottar pressestøtte generelt sett er lite attraktive som investeringsobjekter. For de fleste vil en opphevelse av utbytteforbudet derfor trolig få liten betydning for tilgangen på risikokapital. Ved å begrense interessen for oppkjøp, kan bestemmelsen dessuten bidra til å opprettholde et mangfoldig eierskap i pressen. For de mindre lokalavisene fungerer utbytteforbudet i dag som en garanti for at pengene forblir i bedriften. En sannsynlig konsekvens av å oppheve forbudet er økt press om avkastning fra lokale aviseiere.

Departementet ser likevel at bestemmelsen i enkelte tilfelle kan virke som et uheldig hinder for tilgangen til risikokapital for aviser med økonomiske problemer. Departementet mener derfor at det bør innføres en adgang til å søke Statens medieforvaltning om dispensasjon fra utbytteforbudet for lengre eller kortere tidsrom for enkeltaviser som trenger tilførsel av ny kapital for å overleve.

1.4.2.2.9 Aviser i Nord-Norge

Etter gjeldende regler får tilskuddsberettigede nummerén- og aleneaviser i Nordland, Troms og Finnmark støtte etter dobbelt sats. I tillegg mottar aviser som kommer ut i Finnmark et særskilt distribusjonstilskudd.

Utfra en behovsvurdering foreslår Dagspresseutvalget å redusere det forhøyede tilskuddet for aviser i Nord-Norge fra 100 pst. til 50 pst. ekstra i forhold til andre tilskuddsberettigede aviser, og å fjerne produksjonstilskuddet for avisene i Finnmark.

Kulturdepartementet understreker at den særlige tilskuddssatsen for aviser i Nord-Norge og distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark må baseres på at de aktuelle avisene har særlige rammebetingelser som medfører et reelt økonomisk behov for tilskudd. Departementet finner ikke at Dagspresseutvalget har dokumentert at behovet for slikt tilskudd har bortfalt.

Kulturdepartementet mener at særordningene for aviser i Nord-Norge bør beholdes uendret.

1.4.2.3 Tilskudd til minoritetspublikasjoner

På Kulturdepartementets budsjett finnes det i dag egne tilskuddsordninger for samiske aviser og innvandrerpublikasjoner.

Det offentlige må etter departementets syn ha en særlig oppgave i forhold til å sikre et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter for språklige, etniske eller andre minoriteter. Publikasjoner som retter seg mot ulike minoritetsgrupper kan ha en viktig funksjon for disse gruppenes informasjonstilgang og ytringsmuligheter. Kulturdepartementet ønsker derfor å opprettholde tilskuddsordningene for minoritetspublikasjoner.

Dagspresseutvalget har ikke gått særskilt inn i den økonomiske situasjonen i minoritetspublikasjonene. I utgangspunktet har departementet derfor ikke grunnlag til å vurdere det faktiske behovet for tilskudd under disse tilskuddsordningene. Departementet vil ikke i denne omgang foreslå konkrete økninger i tilskuddsnivået for disse ordningene.

Når det gjelder tilskuddsordningen for innvandrerpublikasjoner mener departementet det er behov for å innskjerpe kravene til regnskapsplikt og rapportering for å sikre at tilskuddet blir brukt i henhold til forutsetningene.

1.4.2.4 Barn og unge

Med henvisning til tendensen til synkende avislesning blant barn og unge foreslår Dagspresseutvalget en øremerket avsetning på ti millioner kroner årlig til tiltak som stimulerer til avislesing blant barn og unge.

Departementet går inn for at det bør være et mål for offentlig mediepolitikk å sikre et mangfoldig informasjonstilbud og ytringsmuligheter for barn og unge. Dette er i utgangspunktet et medieuavhengig mål. Det viktige i et ytrings- og informasjonsfrihetsperspektiv er at barn og ungdom faktisk har tilgang til informasjon og ytringskanaler. I utgangspunktet må det være mediepolitisk likegyldig hvilke medier barn og unge bruker.

Det er viktig i et demokratisk perspektiv at barn og unge utvikler og beholder vanen med å holde seg allment samfunnsorientert gjennom mediene.

Staten har et klart ansvar i forhold til å legge til rette for ytrings- og informasjonsfrihet i samfunnet. Det er ikke tvil om at avisene i dag spiller en særlig stor rolle i forhold til barns og unges samfunnsorientering så vel som språkutvikling. Gjennom prosjektet "Avis i Skolen" bidrar Mediebedriftenes landsforening (MBL) til at elever i grunn- og videregående skole får kunnskap om avis. Kulturdepartementet mener dette er et svært positivt tiltak og mener tiltaket bør støttes økonomisk.

1.4.2.5 Statsannonsering

Hovedregelen er at statsetater som annonserer skal benytte alle aviser som er godkjent på det stedet hvor etaten ønsker å annonsere. Regelverket omfatter ikke statlige bedrifter eller forretningsforetak.

De statlige stillingsannonsene utgjør årlig inntekter på i underkant av 160 mill. kroner for avisene. Ifølge Dagspresseutvalget utgjør stillingsannonsene mellom 60 og 70 mill. kroner for nummertoavisene som mottar produksjonstilskudd.

Regjeringen understreker at hovedmålsettingen med stillingsannonsering må være å nå frem til aktuelle grupper for rekruttering. I sin kommunikasjon med omverdenen bør forvaltningen derfor stå mest mulig fritt til å bruke de medier og kanaler som er mest måleffektive. Dagens retningslinjer er ikke i overensstemmelse med dette.

Departementet antar at jobbsøking i årene fremover i større grad vil skje gjennom andre medier, f.eks. Internett. Det vil være uheldig å hindre denne utviklingen gjennom statlige pålegg.

Når det gjelder annonsering av lover og kunngjøringer er Regjeringen enig med utvalget i at det er nødvendig å sikre at denne informasjonen når ut til alle. Regjeringen legger til grunn at inntil videre er det bare gjennom dagspressen at man kan sikre allmenn tilgang til slik informasjon. Regjeringen støtter derfor utvalgets forslag om å beholde retningslinjene som regulerer denne annonseringen. Dette er imidlertid forhold som kan forandre seg raskt og som det kan bli nødvendig å vurdere på nytt om få år.

Regjeringen støtter utvalgets forslag om å oppheve regelverket om tvungen stillingsannonsering i dagspressen. Det tas videre sikte på at de statlige stillingsannonsene settes inn i Norsk lysingsblad og gjøres tilgjengelige på Internett.

Forslaget vil i hovedsak ramme de avisene som har størst behov for økonomisk støtte, dvs. de riksspredte meningsbærende avisene og øvrige nummertoaviser.

En forutsetning for å oppheve regelverket om tvungen stillingsannonsering må være at inntektsbortfallet for utsatte aviser kompenseres, enten gjennom den alminnelige pressestøtten eller gjennom et eget tilskudd. Departementet kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

1.4.2.6 Merverdiavgift

Etter gjeldende regler skal det ikke betales merverdiavgift på omsetning av bøker og tidsskrift i siste omsetningsledd eller på omsetning av aviser som kommer ut regelmessig med minst ett nummer i uka. Det gjelder ikke noe tilsvarende unntak for ukepressen.

Dagspresseutvalget foreslår å opprettholde ordningen med nullsats for moms på aviser. Utvalget viser til at begrunnelsen for at abonnement og løssalg av aviser hittil har vært fritatt for moms, ikke er svekket.

Departementet viser til at på den ene siden er nullsatsen en lite treffsikker støtteordning der nesten halvparten av støtten går til løssalgsavisene som eies av kapitalsterke mediekonsern. Ifølge beregninger foretatt av Finansdepartementet mottar løssalgsavisene nesten 40 pst. av den samlede støtten fra momsfritaket.

På den annen side vil fjerning av nullsatsen for aviser bryte med prinsippet om at det frie ord ikke skal beskattes. Prinsippet er forankret i pressens betydning for informasjon, meningsbryting og debatt i demokratiske samfunn.

Departementet har lagt til grunn at det bør være et viktig mediepolitisk mål å opprettholde et mangfold av aviser i Norge. Merverdiavgift på aviser vil redusere den samlede omsetningen av aviser, noe som særlig kan gå ut over nummerto- og nummertreavisene. Dette vil bidra til å svekke aviskonkurransen og kan føre til færre aviser og mindre mangfold.

Mange aviser er i dag i en svært vanskelig økonomisk situasjon. Innføring av merverdiavgift kan for mange aviser forsterke disse problemene vesentlig. Flere av landets aviser, bl.a. Dagbladet, vil trolig gå inn uten nullsats.

Kompensasjon gjennom pressestøtten kan medføre egne problemer, bl.a. svekkelse av pressens uavhengighet fra staten. En overgang til utelukkende direkte pressestøtte kan virke sementerende på avisstrukturen gjennom at det blir vanskeligere å etablere nye aviser. Det kan forventes at etterspørselen etter nyetablerte aviser vil være mer avhengig av pris enn etterspørselen etter aviser som allerede er etablert.

Ingen land innenfor EU har i dag full merverdiavgift for aviser. Dette ville derfor gjøre Norge unikt i europeisk sammenheng.

Regjeringen går derfor inn for å opprettholde nullsatsen for moms på aviser.

Når det gjelder ukepressen viser Regjeringen til at det i første rekke er avisene som er bærerne av den offentlige debatten i samfunnet. Regjeringen legger derfor til grunn at avisene fremdeles skiller seg såvidt klart fra ukepresse og lokalkringkasting når det gjelder både innhold og funksjon at det kan forsvares å behandle avisene avgiftsmessig forskjellig fra andre medier. Regjeringen vil derfor ikke foreslå å utvide momsfritaket til å gjelde andre medier.

1.4.2.7 Økonomiske virkemidler overfor andre medier

1.4.2.7.1 Generelt

Den senere tidens endringer i mediemarked og me­diebruk reiser spørsmålet om behov for øko­nomiske virkemidler også overfor andre nyhets- og aktualitetsmedier.

Det viktigste økonomiske virkemidlet på mediesektoren er - foruten nullsats for moms på aviser - utvilsomt lisensfinansieringen av NRK. I 2001 utgjør kringkastingsavgiften i alt ca. 3 300 mill. kroner. TV2 er dessuten gitt en vesentlig økonomisk verdi gjennom konsesjonen for riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn.

Når det gjelder direkte økonomiske tilskuddsordninger, finnes det foruten pressestøtten i dag tilskuddsordninger til film- og lokalkringkastingsformål.

1.4.2.7.2 Lokalkringkasting

Kulturdepartementet mener det bør være et generelt mål for statlig mediepolitikk å sikre et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Lokalkringkastingen er en viktig del av det lokale mediemangfoldet.

Kulturdepartementet viser til at det inntil nå har vært bred politisk enighet om ikke å innføre direkte driftsstøtte verken til lokale radioer eller lokalfjernsyn. Departementet legger videre til grunn at bransjens økonomi og betydning for lokal informasjonsinnhenting og ytringsfrihet så langt ikke gir grunnlag for å etablere nye ordninger med drifts- eller produksjonsstøtte. Det knytter seg imidlertid noe usikkerhet til innføring av digital distribusjon. Det er foreløpig ikke mulig å si når dette eventuelt blir aktuelt også for de lokale radioene.

Derimot er departementet positiv til at støtteordningen til kompetansehevende tiltak og enkeltproduksjoner som i dag forvaltes av AV-fondet, blir videreført. Etter departementets vurdering vil en slik støtte bidra til å sikre kompetanse og rekruttering til hele det norske lokalkringkastingsmiljøet. Støtten til enkeltproduksjoner vil kunne være et viktig bidrag til å sikre produksjonsmiljøene, ikke minst i distriktene.

Departementet mener videre at det er viktig å opprettholde det fokuset på nærkringkasting for etniske og språklige minoriteter som allerede ligger i dagens tilskuddsordning.

1.4.2.7.3 Nettmedier

Det finnes ikke i dag støtteordninger rettet mot produksjon av redaksjonelle nettmedier.

Kulturdepartementet har per i dag ikke dokumentasjon om økonomien innenfor selvstendige nettbaserte medier. Departementet legger likevel til grunn at disse, bl.a. når det gjelder etablering, drift og distribusjon, står overfor en helt annen kostnadssituasjon enn papir­avisene.

Det er etter departementets vurdering ikke tvil om at Internett i ferd med å få en plass som kilde til nyheter og aktualiteter. Per i dag er det likevel åpenbart at det i første rekke er avisene, og ikke nettmediene, som er bærerne av den offentlige debatten i samfunnet.

Departementet legger for øvrig til grunn at den økonomiske situasjonen for slike virksomheter foreløpig ikke er slik at den innebærer noen vesentlig fare for mediemangfoldet som helhet.

På bakgrunn av ovennevnte legger departementet til grunn at det ikke er grunnlag for økonomisk støtte til nettmedier. Kulturdepartementet vil imidlertid vurdere spørsmålet løpende på bakgrunn av utviklingen innenfor teknologi, brukervaner og den økonomiske situasjonen innenfor slike medier.

1.4.2.8 Tilskudd til forskning og utdanning

Det ytes i dag tilskudd til anvendt medieforskning og redaksjonell etterutdanning i pressen over Kulturdepartementets budsjett kap. 335 Pressestøtte post 73 Anvendt medieforskning og etterutdanning. I 2001 utgjør tilskuddet totalt 12,7 mill. kroner.

Tilskuddet til anvendt medieforskning fordeles av Statens medieforvaltning etter innstilling fra Rådet for anvendt medieforskning.

Dagspresseutvalget foreslår en økning av bevilgningen til anvendt medieforskning og etterutdanning over Kulturdepartementets budsjett på til sammen 8 mill. kroner per år.

Kulturdepartementet legger til grunn at medie­forskning og redaksjonell utdanning av medarbeidere i mediene er viktige forutsetninger for kvalitet og troverdighet i journalistikken, og dermed for at mediene skal kunne oppfylle sine samfunnsoppgaver.

Etter Kulturdepartementets vurdering er det viktig å forsterke koblingen mellom forskning og utdanning på medieområdet, bl.a. for å bidra til at resultatene av forskningen kommer hele bransjen til gode. En forsk­ningsavdeling ved Institutt for Journalistikk kan være et godt bidrag til dette. Kulturdepartementet foreslår derfor å støtte forskningsprogrammet ved Institutt for Journalistikk. Departementet kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

Instituttets forskningsvirksomhet er i hovedsak avgrenset til journalistikk i alle medier. Kulturdepartementet mener det også er nødvendig å bidra til medieforskning på et bredere grunnlag.

Norges forskningsråd er Regjeringens sentrale forsk­ningspolitiske organ. Forskningsrådet finansierer om lag en femdel av norsk forskning.

Norges forskningsråd har nå startet et planleggingsarbeid for å styrke medieforskningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at statlige tilskudd til medieforskning i framtiden blir kanalisert gjennom Norges forskningsråd. Etter departementets vurdering gir dette muligheter for en mer samlet og målrettet forskningsinnsats på medieområdet. Forslaget innebærer at Rådet for anvendt medieforskning legges ned.

Når det gjelder den nærmere innretningen av forskningsvirksomheten på medieområdet, vil departementet særlig understreke behovet for kompetanse og bevissthet i forhold til utsatte grupper som minoriteter og barn og unge. Medienes fremstilling av minoriteter kan ha stor betydning for opinionen og for fremveksten av fordommer i samfunnet. Departementet legger til grunn at større kunnskap om ulike minoritetsgrupper, og om de potensielle effektene av unyansert medieomtale, kan bidra til en mer bevisst og balansert fremstilling av disse gruppene. Når det gjelder barn og unge er det særlig viktig å få kunnskap om mediers innvirkning på virkelighetsoppfatning og selvforståelse. Departementet vil legge vekt på at dette blir prioriterte temaer innenfor medieforskning.

1.4.3 Allmennkringkasting

1.4.3.1 Generelt om allmennkringkasting

Digitaliseringen av kringkastingssektoren stiller allmennkringkasterne overfor nye utfordringer, særlig innenfor finansiering og distribusjon.

Digitaliserings- og bredbåndsutviklingen kan komme til å true de norske allmennkringkasternes markedsposisjon. Etterhvert vil store deler av befolkningen få tilgang til et meget bredt spekter av fjernsynsprogrammer. Dette vil stille de norske allmennkringkasterne overfor en helt ny konkurransesituasjon. De internasjonale mediegigantene vil ha tilnærmet like god tilgang til seerne, samtidig som de kan bruke enormt mye større ressurser til programproduksjon. Allmennkringkasterne vil dessuten ikke kunne skru av sine analoge sendinger før tilnærmet hele befolkningen kan ta inn digitale sendinger. Parallelle analoge og digitale sendinger er kostnadskrevende og vil påføre allmennkringkasterne en betydelig konkurranse­ulempe, sett i forhold til de rent kommersielle aktørene som formidler sendinger via satellitt og kabel. Det er derfor et viktig mål for Kulturdepartementet å legge til rette for en politikk som gir en kortest mulig periode med parallelle sendinger.

Utbygging av landsdekkende digitale infrastrukturer for radio og fjernsyn er svært kostbart, særlig en utbygging til mer grisgrendte strøk. Kravene til allmennkringkasting ligger imidlertid fast også i en digital tidsalder: å sikre riksdekkende tilgang til et bredt digitalisert kringkastingstilbud basert på norsk språk og særpreg og slik bidra til mediemangfold.

Kringkastingstilbudet skal dessuten være til en rimelig pris og med en så enkel teknologi at alle kan ta den i bruk. Disse kravene vil bidra til å legge til rette for ytrings- og informasjonsfrihet, og sikre kulturelt mangfold for alle i Norge.

1.4.3.2 Programvirksomheten hos allmennkringkasterne

Kulturdepartementet har i samråd med allmennkringkasterne satt i gang et arbeid med å avgrense og definere allmennkringkastingsoppdraget nærmere. Hensikten er å avklare hvilke programkategorier og -tjenester kringkastingsavgiften skal bidra til å dekke og dermed hvilket tilbud som skal nå hele befolkningen og på hvilke sendeplattformer. Dette er for det første viktig for å kunne legitimere det statlige engasjementet i allmennkringkastingen.

I utlysningen av fornyet konsesjon til riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn formidlet via analoge bakkesendere er det lagt opp til mer konkrete og omfattende programforpliktelser enn det som fremgår av TV2s nåværende konsesjonsvilkår. Dette gjelder bl.a. tilbudet til barn og unge, minoriteter og hørselshemmede.

Det vil bli lagt opp til en tilsvarende innskjerping av programkravene i den kommende utlysningen av konsesjon for riksdekkende reklamefinansiert radio.

1.4.3.3 Offentlig eierskap i NRK

Det statlige eierskapet i NRK baserer seg på nødvendigheten av å ha et uavhengig finansiert og ikke-kommersielt kringkastingsselskap som kan fylle allmennkringkastingsrollen og utgjøre selve ankeret i den medieinfrastrukturen staten har et ansvar for å opprettholde og utvikle.

NRK har vært - og kommer også i fremtiden til å være - et ikke-kommersielt selskap. Samfunnet er tjent med et offentlig eid kringkastingsselskap som i all hovedsak er et "non-profit"-selskap, hvis formål det er å drive reklamefri allmennkringkasting.

Statlig eierskap i NRK er og blir et kulturpolitisk virkemiddel. I motsetning til andre statlig eide virksomheter er det statlige eierskapet i NRK ikke næringspolitisk motivert. Motivasjonen er at NRK skal være en ledende arena og garantist for samfunnsdebatt og at bedriften skal bidra til å bevare den nasjonale identitet i konkurranse med en stadig mer aggressiv internasjonal medieindustri.

Regjeringen ser derfor ingen grunner, verken økonomiske eller næringsstrukturelle, til overføre eierskapet av NRK til et såkalt profesjonelt eiermiljø.

Staten som eier av NRK skal først og fremst styre på overordnet politisk nivå. Innenfor disse rammene må NRK ha meget stor frihet.

1.4.3.4 Kringkastingsavgiften, NRKs forretnings­virksomhet

1.4.3.4.1 Kringkastingsavgiften

Kringkastingsavgiften er selve fundamentet for allmennkringkasteren NRK. Den viktigste skillelinjen mellom det som kalles allmennkringkastingsselskaper og kommersielt radio og fjernsyn ligger utvilsomt i finansieringsformen.

Kulturdepartementet mener at det er ønskelig å opprettholde et norsk allmennkringkastingstilbud som er finansiert på en slik måte at kringkasteren er mest mulig uavhengig av annonsører.

Det kan argumenteres med at lisensfinansiering eller offentlig finansiering er vel så viktig for opprettholdelsen av allmennkringkastingen som et sett med klart definerte kriterier for allmennkringkasting. Disse kriteriene vil være gjenstand for permanent debatt og endring, mens den uavhengige finansieringen på et mer objektivt grunnlag vil fungere som en garanti mot bl.a. kommersialisering.

Fjernsynet er det mediet som i dag i størst grad preger vår kultur og vår kulturelle utvikling. Dersom fjernsynet ikke i vesentlig grad speiler nasjonal kultur og nasjonale særtrekk, er det fare for at disse særtrekkene viskes bort. Den digitale teknologien vil føre til en eksplosjon i medietilbudet og fragmentering av publikum, og dermed også av den offentlige debatten. Kulturdepartementet mener at det viktig å være bevisst på at kringkastingens evne og kraft som "sosialt verktøy" - ved å fremme kunnskap, læring og deltakelse - vil være langt vanskeligere å opprettholde i det digitale universet enn i det analoge. Et sterkt og uavhengig finansiert NRK kommer derfor til å være viktigere enn noen gang - som samlende punkt og kulturbærer.

Målsettingen om at NRK også i fremtiden må ha en betydelig markedsposisjon betinger en effektiv og hensiktsmessig regulering og vesentlige investeringer for selskapet.

Det er så langt uklart hva den digitale satsingen vil koste for NRK. Dette skyldes bl.a. at NRK fremdeles er i forhandlinger med andre aktører. Departementet vil i lys av de videre forhandlinger vurdere hensiktsmessige finansieringsformer, og eventuelt komme tilbake til dette.

For Regjeringen er det en grunnleggende målsetting å sikre at NRKs allmennkringkastingstilbud kommer over på en tilfredsstillende digital plattform, slik at allmennkringkastingen kan komme alle til gode også i årene som kommer.

1.4.3.4.2 NRKs forretningsvirksomhet

Den digitale fremtiden kan i noen grad nødvendiggjøre nye finansieringsformer i tillegg til bare lisensen. Denne muligheten ligger der allerede. NRK kan drive forretningsvirksomhet. Dette gir selskapet muligheter til å oppfylle allmennkringkastingsoppdraget og til å finansiere nye tjenester. De fleste allmennkringkastere i Europa er i dag finansiert ved slik blandingsfinansiering.

Dette er også i tråd med EUs politikk på området. EU har slått fast at de enkelte EØS-land selv bestemmer hvilke allmennkringkastingsforpliktelser kringkasterne skal underlegges og hvordan de skal finansieres. Det vil si at EU fullt ut aksepterer lisensfinansiering, og også at allmennkringkasterne i noen grad har kommersielle inntekter.

1.4.3.5 Distribusjon

Allmenn tilgjengelighet er et av de viktigste aspektene ved allmennkringkasting. Det er her vi har sett de største endringene de siste årene, jf. utviklingen med digitalisering og nettverkskonvergens.

1.4.3.5.1 Distribusjon av digital radio (DAB)

Den riksdekkende frekvensblokken for DAB er fordelt i samsvar med Stortingets forutsetninger. Sendernettet for DAB dekker om lag 50 pst. av befolkningen, og det blir bygget ut videre i 2001. Utviklingen av DAB har imidlertid ikke gått så raskt som forventet. I Norge er foreløpig bare mellom 1 000 og 2 000 mottakere tatt i bruk. Av disse er de fleste utplassert hos kringkastingsselskapene og nettutbygger. Årsaken er i hovedsak høye priser på mottakerne. Også i andre europeiske land hvor man har satset på DAB som en fremtidig løsning for radiobransjen, har man de samme problemene.

1.4.3.5.2 Distribusjon av digitalt fjernsyn

Om ti til femten år vil trolig hele Europa ha gått over til digitalt fjernsyn. Flere land har allerede begynt med digitale sendinger, og i en rekke land er det vedtatt utbygging av et digitalt bakkenett. I Norge skjer formidling og mottak av fjernsynssendinger fremdeles i stor grad ved hjelp av analog teknologi. Digitalt fjernsyn formidlet via satellitt og kabel vil med dagens dekning kunne nå opp mot 70 pst. av befolkningen.

Det må fortsatt være en forutsetning for utbygging av digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge at utbyggingen ikke skal være i statlig regi og at markedsaktørene selv er villige til å betale det en slik utbygging koster, jf. St.meld. nr. 46 (1998-1999) Digitalt fjernsyn. Stortinget sluttet seg i store trekk til dette, men etterlyste en nærmere vurdering av plattformer for sending av digitalt fjernsyn, jf. Innst. S. nr. 53 (1999-2000).

Det er tre primære distribusjonsformer som er mest aktuelle ved utbygging av en riksdekkende infrastruktur for digitalt fjernsyn: bredbånd, en kombinasjon av et kabelnett og satellitt, og et eget digitalt bakkenett.

Bredbånd

Bredbånd er ingen bestemt type teknologi, men et samlebegrep på ulike typer elektronisk infrastruktur med stor kapasitet for transport av digital informasjon.

Det er Regjeringens mål at hele Norge skal ha tilgang til bredbånd innen år 2004. Utbyggingen skal i hovedsak skje i regi av markedsaktørene. Bredbånd blir billigere jo tettere folk bor, og dagens tilbydere av bredbåndstjenester har så langt konsentrert utbyggingen av nettene til de store byene. Markedsaktørene har den senere tid uttrykt skepsis til muligheten av å etablere et riksdekkende bredbåndstilbud på kommersielt grunnlag.

I skrivende øyeblikk er ingen av de aktuelle bredbåndsløsningene en ideell distribusjonsform for digitalt fjernsyn. Dette skyldes primært to årsaker: for det første har dagens bredbåndløsninger for lav overføringskapasitet til distribusjon av fjernsyn, for det andre gir de ikke i tilfredsstillende grad et landsdekkende tilbud.

Kombinasjon av kabel og satellitt

Over 60 pst. av den norske befolkningen tar i dag inn fjernsyn via satellitt og/eller kabel. Under forutsetning av at hver husstand har egen parabolantenne, kan 97 pst. av befolkningen i Norge ta inn digitalt fjernsyn via satellitt.

I praksis vil dessuten ikke alle kunne motta satellittsendinger. Deler av landet ligger i satellittskygge. Omlag 2-3 pst. av befolkningen kan ikke ta inn satellittsignaler. For det andre vil det i enkelte områder være problematisk å sette opp parabolantenner.

Kombinasjon av kabel til byområder og satellitt vil samlet sett neppe kunne oppnå full landsdekning. I de deler av landet som ligger i satellittskygge vil man måtte ta i bruk andre distribusjonsformer, som telenett eller andre former.

Digitalt bakkenett

I motsetning til digitalisering av satellitt- og kabeldistribusjon, forutsetter digitalt jordbundet fjernsyn utbygging av en særskilt infrastruktur. En rekke faktorer taler til fordel for et jordbundet nett som digital distribusjonsform. I St.meld. nr. 46 (1998-1999) Digitalt fjernsyn la Kulturdepartementet vekt på at et slikt nett vil gi norske kringkastere muligheten til å markedsføre og dermed befeste sin posisjon som førstevalg overfor befolkningen; at regional oppdeling av en riksdekkende kanal vil være langt rimeligere enn alternative distribusjonskanaler, at det som eneste distribusjonsform legger til rette for mobilt og portabelt mottak; og i de færreste tilfeller vil kreve installasjonskostnader eller egen antenne. Stortinget sluttet seg til denne beskrivelsen, jf. Innst. S. nr. 53 (1999-2000).

Da Stortinget behandlet St.meld. nr. 46 (1998-1999) etterlyste Stortinget bl.a. en nærmere vurdering av hvordan lokalkringkastingssektorens interesser kan ivaretas i et bakkenett. Etter departementets vurdering vil et bakkenett by på tilfredsstillende lokale løsninger, fordi det er mulig å operere med lokale eller regionale "vinduer" i nettet.

I henhold til telemyndighetenes planer for frekvensbruk i Norge er det fullt mulig å bygge ut et bakkenett med 3 multipleksere. En multiplekser utgjør frekvens­kapasitet tilsvarende en analog fjernsynskanal. Dette tilsvarer en samlet overføringskapasitet på rundt 60 Mbit/s, noe som gir plass til et sted mellom 12 og 15 fjernsynskanaler.

Sett i forhold til andre land er det kostbart å bygge ut et bakkenett i Norge. Kostnadene for utbygging henger imidlertid nært sammen med hvor stor andel av befolkningen det skal dekke. Norkring, som er én mulig utbygger, har antydet at det vil koste rundt ca. 1 400 mill. kroner å bygge et nett som dekker 95 pst. av befolkningen. Dersom dekningsgraden reduseres ned til 80 pst. halveres utbyggingskostnadene. Dersom man alternativt øker dekningsgraden til 99 pst. vil kostnadene stige til opp mot 2,5 mrd. Disse anslagene er svært usikre, men illustrerer likefullt sammenhengen mellom valgt dekningsgrad og kostnadsnivå.

1.4.3.5.3 Utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge - Noen sentrale hensyn

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 46 (1998-1999) ble det fastslått at det ikke er en statlig oppgave å finansiere utbyggingen av et digitalt nett for fjernsyn i Norge. Departementet vil legge til rette for utbygging av et digitalt bakkenett i Norge, forutsatt at en slik investeringsvilje finnes.

Dersom man bygger ut et bakkenett med tilnærmet landsdekning, vil de fleste husholdninger relativt enkelt få tilgang til digitale sendinger. Dermed vil det også kunne være forsvarlig å stenge de analoge sendingene på et relativt tidlig tidspunkt.

Departementet legger også til grunn at dersom man skal åpne for en kommersiell utbygging av et bakkenett, bør det være en forutsetning at nettet skal være tilnærmet landsdekkende. Dersom deler av landet kan dekkes på tilfredsstillende måte ved hjelp av annen distribusjonsteknologi enn et bakkenett, bør man kunne ta hensyn til dette.

Når det gjelder den praktiske fremgangsmåten legger Kulturdepartementet opp til å lyse ut konsesjoner for sending av digitalt fjernsyn i et bakkenett. De aktører som blir tildelt konsesjon skal selv velge hvem som skal bygge ut nettet. Fordelen med en slik fremgangsmåte er at man ved fordelingen av operatør- og utbyggerroller bestemmes av de aktørene som selv skal benytte nettet og betale nettleien. Disse aktørene må forutsettes å ha interesse av at utbyggingen skjer mest mulig rasjonelt, og at det blir reell konkurranse om oppdraget.

Også de øvrige operatørfunksjoner i nettet, f.eks. utforming av den elektroniske programguiden, adgangskontroll, kundebehandling og multipleksoperering, bør i utgangspunktet aktørene selv organisere. Myndighetene bør imidlertid sikre seg nødvendige reguleringsfullmakter, dersom det skulle vise seg at aktørene selv ikke finner frem til samlende og hensiktsmessige løsninger og dersom viktige samfunnshensyn ikke ivaretas. Slike fullmakter vil bli foreslått i kringkastingsloven.

Når det gjelder tildelingen av kapasitet i nettet skal denne fordeles etter en utlysningsprosedyre. Allmennkringkasterne, NRK, TV2 og lokalfjernsynsselskapene skal disponere kapasitet som minst gjør det mulig å formidle dagens analoge tilbud. I tillegg skal hele befolkningen kunne ha tilgang til disse allmennkringkasterne.

Et digitalt bakkenett vil også kunne brukes til å formidle andre tjenester enn tradisjonell kringkasting. Nettet åpner bl.a. for en effektiv overføring av teletjenester, både de vi kjenner nå og nye tjenester. For å sikre en mest mulig fleksibel utnyttelse av kapasiteten åpner Kulturdepartementet for at deler av kapasiteten skal kunne benyttes for andre formål enn kringkasting. Konsesjoner til å ta i bruk kapasitet i nettet vil derfor bli lyst ut i en felles kunngjøring fra Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet.

1.4.4 Regulatoriske virkemidler

1.4.4.1 Medieeierskapsloven

1.4.4.1.1 Formålet med loven

Loven skal forhindre eierkonsentrasjon som kan medføre en fare for mangfoldet i dagspresse og kringkasting og derigjennom de reelle ytringsmuligheter.

På nasjonalt plan er det en grense for hvor mye av mediemarkedet én aktør kan kontrollere på en tredjedel av mediene. På lokalt eller regionalt plan kan én aktør ikke kunne kontrollere de fleste eller alle mediene innenfor et bestemt geografisk område. Slik eierkonsentrasjon vil normalt være i strid med lovens formål om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmulighetene og mediemangfoldet. Unntak er blant annet om det ervervede foretaket står i fare for å bli lagt ned om ikke ervervet blir gjennomført.

Loven hjemler kun inngrep mot erverv. Den er ikke til hinder for intern vekst eller nyetableringer.

1.4.4.1.2 Eierkonsentrasjon i lokale markeder

De inngrepene som til nå er foretatt med hjemmel i loven har vært rettet mot oppkjøp av små enheter, selv om sakene også har hatt regionale perspektiver. I praksis vil de aller fleste saker ha en regional, og i mange tilfeller også en nasjonal, dimensjon.

Inngrep etter medieierskapsloven er et sterkt negativt virkemiddel som må være basert på en sterk samfunnsmessig begrunnelse.

Slik loven til nå er blitt praktisert, har fokus i overveiende grad ligget på middels eller større lokalaviser. Denne praksisen har til dels blitt kritisert lokalt; både hos myndigheter, næringsliv og i bransjen. Departementet ser at det kan være grunnlag for denne kritikken og legger vekt på at dette kan være egnet til å svekke medieeierskapslovens legitimitet.

Så langt er det ingen erfaring som tilsier at konsentrert lokalt eierskap har hatt eller vil få vesentlig negativ betydning for "ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud". Dette har bl.a. sammenheng med det brede tilbudet av medier med regional dekning.

Kulturdepartementet ønsker å sikre en praktisering av medieeierskapsloven som hindrer inngrep mot erverv som - ut fra det aktuelle mediets og markedets størrelse – ikke er egnet til å ha vesentlige negative konsekvenser for ytringsfrihet og mediemangfold.

Departementet legger til grunn at dette kan oppnås på flere måter, f.eks. gjennom lovfesting av en nedre grense for hvor små erverv det kan gripes inn overfor. Alternativt kan lovens virkeområde avgrenses til kun å ramme eierskapskonsentrasjon på nasjonalt, og evt. regionalt nivå. Kulturdepartementet ser behov for å utrede disse spørsmålene nærmere og vil komme tilbake til dette i forbindelse med en evaluering av medie­eierskapsloven.

Regjeringens klare intensjon er: Eierskapsloven skal ikke forhindre mediebedrifter med behov for ny kapital og nye eiere å få dette. Bare unntaksvis er det akseptabelt at tilsynet griper inn.

1.4.4.1.3 Grensen for eierskap på nasjonalt nivå

Regjeringen foreslår i denne meldingen ingen konkrete endringer for regulering av eierskap på nasjonalt nivå, men - Regjeringen mener det er betimelig å åpne for en drøfting av dette.

Medieeierskapsloven setter en grense for hvor stor én aktør kan bli gjennom oppkjøp på rundt en tredjedel av det nasjonale dagspresse- og/eller fjernsynsmarkedet. Det er mulig å gjøre unntak fra denne regelen der alternativet vil være nedleggelse.

Departementet drøfter i meldingen en heving av grensen fra N til f.eks. 49 pst. av markedet.

Å sette en grense for eierskap i mediene på nasjonalt nivå er først og fremst et spørsmål om balanse mellom på den ene siden ønsket om å hindre at mediekonsernene slutter å se på Norge som et interessant marked, og på den andre siden faren for sterk eierkonsentrasjon i det norske mediemarkedet. Begge ytterpunkter kan få negative konsekvenser for ytringsfrihet og mediemangfold i Norge.

Behovet for en endring vil bl.a. avhenge av den videre utviklingen innenfor de norske eiermiljøene, særlig de store norske mediekonsernenes strategier og innslaget av utenlandsk eierskap i norske medier. Kulturdepartementet trekker ingen endelig konklusjon, men mener at det nå er viktig å åpne en debatt om denne grensen. Departementet vil eventuelt komme tilbake med en proposisjon som følge av Stortingets behandling av meldingen.

1.4.4.1.4 Utenlandsk kontra norsk eierskap

Medieeierskapsloven har vært kritisert for å være til hinder for at norske eiere investerer i medier i Norge og at den åpner opp for utenlandsk eierskap av norske medier.

En forutsetning for at mediene skal kunne fylle sin demokratiske oppgave i samfunnet er at de speiler norsk virkelighet, språk og kultur. Fortsatt norsk eierskap av norske medier kan innebære en garanti for en fortsatt forankring i norsk språk og kultur. Det er imidlertid uvisst hvilken betydning eierskapet har i denne sammenheng.

Eierskapstilsynet kan i dag gripe inn overfor både norske og utenlandske aktører som foretar oppkjøp i Norge. Medieeierskapslovens bestemmelser gjelder i like stor grad overfor utenlandske erververe som norske.

Det vises for øvrig til at spredt eierskap i seg selv kan være en faktor som gjør det mindre interessant for utenlandske investorer å kjøpe opp norske medie­bedrifter.

Det er heller ingen grunn til å tro at medieeierskapslovens eksistens påvirker de norske konsernenes strategier om å investere i utlandet. Det er antakeligvis ikke slik at de store konsernene vurderer å investere enten i Norge eller i andre land, men at de uansett må investere utenfor Norge dersom de skal kunne være med å konkurrere i et stadig mer internasjonalt mediemarked.

Loven er ikke til hinder for at norske aktører vokser i utlandet. Tilsvarende regulering finnes imidlertid i en rekke andre europeiske land som for eksempel Storbritannia, Tyskland og Frankrike. Denne reguleringen setter begrensning også for norske aktører.

1.4.4.1.5 Elektroniske medier

Tilsynet kan i dag ikke gripe inn mot erverv av elektroniske medier.

De største medieaktørene på Internett er de avisene og kringkastingsaktørene som i dag er de største også innenfor tradisjonelle medier.

En integrasjon av kringkastings- og Internett-tjenester i digitalfjernsyn vil i fremtiden kunne gjøre det vanskelig å skille mellom kringkastingsforetak og andre typer tjenesteleverandører. Dette skaper nye avgrensingsproblemer, for eksempel i forhold til definisjonen av hva som er kringkasting og hva som er andre tjenester. En utvidelse av medieeierskapslovens virkeområde til også å gjelde elektroniske medier vil kunne eliminere problemet med avgrensing i forhold til loven mellom likeartede medier.

Internett favner ulike aktiviteter, men det er kun nettaviser og annet som ligger nær opp til tradisjonelle medier det eventuelt er naturlig å regulere under medie­eierskapsloven. Det kan imidlertid være et problem å finne anvendbare kriterier for å avgrense hvilke deler av Internett som har betydning for lovens formål og som derfor bør falle under lovens virkeområde. Likeledes vil det kunne bli et problem å beregne totaliteten av dette markedet. Departementet mener likevel at disse problemene ikke er umulige å løse og at de ikke er grunn til å unnlate å gjøre loven medienøytral. Det å utarbeide slike kriterier vil bli en viktig del av arbeidet med utvidelsen.

Departementet tar således sikte på å utvide medieeierskapslovens anvendelsesområde til også å gjelde elektroniske medier.

1.4.4.1.6 Vertikal integrasjon

Medieeierskapsloven er avgrenset mot såkalt vertikal integrasjon, dvs. at et selskap har eierandeler i flere ledd i produksjonsprosessen, som innholdsproduksjon, trykking og distribusjon.

Det kan ikke utelukkes at utviklingen mot konsentrasjon av eierskap vertikalt vil ha uheldige virkninger for medieeierskapslovens formål; å fremme ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold. Dersom en aktør er dominerende i et vertikalt marked, kan denne aktøren ha en dominerende innflytelse på medie­markedet uten at dennes disposisjoner vil falle inn under gjeldende medieeierskapslov. I forarbeidene til medieeierskapsloven er det forutsatt at konkurransemyndighetene vil kunne håndtere denne type saker.

Departementet mener det er nødvendig å foreta en gjennomgang av de spesifikke problemstillingene som reises av konvergensutviklingen og konsentrasjon vertikalt av eierposisjoner. Departementet mener det bør vurderes en utvidelse av medieeierskapslovens anvendelsesområde til også å omfatte vertikal integrasjon. Gjennomgangen må skje i lys av formålet om å fremme ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold.

1.4.4.1.7 Samarbeidsavtaler

Medieeierskapsloven åpner kun for inngrep mot erverv av eierandeler. Eierskapstilsynet kan ikke vurdere samarbeidsavtaler mellom medieforetak. Samarbeidsavtaler kan gjelde trykking, distribusjon, annonsesamkjøring, stoffutveksling, styring av redaksjonelt innhold osv. Slike avtaler kan i praksis ha like stor betydning for den enkelte bedrift som et oppkjøp.

Etter at medieeierskapsloven trådte i kraft har det vært eksempler på at ulike aviser eller aviskonsern har inngått vidtgående samarbeidsavtaler som kan sies å ha medført at de må ansees å opptre i samforstand. Er samarbeidsavtalene vidtgående nok, kan de i stor grad ha samme virkning som erverv av eierandel, og er således egnet til å omgå medieeierskapslovens inngrepshjemler. På en annen side kan det hevdes at kontroll gjennom samarbeidsavtaler ikke har samme karakter av å være endelig som erverv av eierandel.

Departementet mener gode grunner taler for å utvide medieeierskapsloven til også å gjelde inngrep mot samarbeidsavtaler som er i strid med hensynet til ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold. Departementet vil analysere behovet for en slik utvidelse.

1.4.4.1.8 Tilsynsfunksjoner på medieområdet

På lengre sikt, når all IKT-regulering er samlet i én lov og ett departement eventuelt har totalansvaret for reguleringen av sektoren, bør Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet slås sammen til én etat. Kulturdepartementet slutter seg til Konvergensutvalgets forslag.

Departementet foreslår at det i forbindelse med evaluering av medieeierskapsloven settes i gang et arbeid med sikte på å slå sammen Eierskapstilsynet og Konkurransetilsynet. Departementet legger til grunn at håndhevelsen av bestemmelsene i medieeierskapsloven best blir i varetatt i ett felles tilsynsorgan.

1.4.4.2 Kringkastingsloven - digitalisering

Den pågående overgangen fra analog til digital teknologi skaper behov for tilpasninger av det rettslige og politiske rammeverket for kringkastingssektoren. Konvergensutvalget kom i sin innstilling med en rekke anbefalinger om endringer i kringkastingsloven. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å følge opp disse anbefalingene. Det overordnede mål for dette arbeidet er å sørge for at det rettslige rammeverket er à jour med den teknologiske og markedsmessige utviklingen på feltet.

Våren 2001 sendte Kulturdepartementet ut et høringsnotat med forslag til endringer av kringkastingsloven. I notatet ble det blant annet foreslått å presisere lovens virkeområde for å få til en klarere avgrensning mot interaktive tjenester. Det ble i tillegg foreslått endringer i konsesjonsplikten for kringkasting og regulering av kringkastingsanlegg. Departementet tar sikte på å fremme en proposisjon med forslag til endringer i kringkastingsloven tidlig i 2002.

Internasjonalt skjer det en utvikling i retning av å gjøre reguleringsmyndighetene uavhengige av det politiske systemet. Blant annet vedtok Europarådet nylig en rekommandasjon om at medlemslandene i størst mulig grad skal tilstrebe uavhengige regulatører. Norge har sluttet seg til denne rekommandasjonen. Kulturdepartementet har som en oppfølging av dette igangsatt et arbeid med sikte på å løfte ansvaret for klagesaker etter kringkastingslovens bestemmelser ut av Kulturdepartementet og over til et uavhengig klageorgan. Kulturdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med nærmere informasjon om dette arbeidet.

1.4.4.3 Kringkastingsloven - lokalkringkasting

Lokal-TV

Departementet ser bransjens behov for et fortsatt formalisert samarbeid mellom lokalfjernsynsbransjen og de riksdekkende fjernsynskanalene. Det vil primært være bransjen selv som må komme frem til avtaler med aktuelle samarbeidspartnere for fremtiden.

Departementet utarbeider nå vilkår for kunngjøring av et riksdekkende digitalt bakkenett for fjernsyn (DDT-nett) med en foreløpig kapasitet på tre multipleksere. Kunngjøringen skjer i inneværende år. I dette arbeidet vil departementet legge vekt på å ivareta interessene til lokalfjernsynet så langt det er praktisk mulig.

Utbyggingen av DTT-nettet må planlegges for å oppnå de best mulige tekniske og økonomiske løsninger for fjernsynsselskapene. Dette hensynet gjelder også lokalfjernsynet. I en slik planleggingsprosess vil det kunne oppstå situasjoner hvor det vil være motstridende interesser mellom riksdekkende kanaler og regionale/lokale kanaler. Det vil derfor være nødvendig å finne løsninger som begge parter kan være tjent med. Departementet vil følge planleggingsprosessen nøye. Både Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet vil kunne gripe inn i prosessen dersom dette skulle vise seg å bli nødvendig. Det er imidlertid departementets intensjon at partene selv må anstrenge seg for å finne omforente løsninger.

Dagens regelverk tillater bare at sponsorer kan identifiseres ved et ikke-bevegelig bilde. Et forbud mot å bruke levende bilder i sponsorplakater kan føre til at det blir tyngre å selge. I motsetning til riksfjernsyn får en liten inntektsnedgang på sponsorplakater merkbare konsekvenser for lokalfjernsynet. På bakgrunn av Regjeringens ønske om å styrke posisjonen for lokalfjernsynet, foreslår derfor departementet at det blir åpnet for bruk av bevegelige bilder i sponsorplakater i lokalfjernsynets egenproduserte sendinger.

Lokalradio

Lokalradiobransjen spiller en viktig og positiv rolle i lokalmiljøene, både som lokal informasjonskilde og diskusjonsforum, og som en sosial faktor og aktivitetstilbud for frivillige medarbeidere.

Inntekter fra radiobingo er en helt avgjørende finansieringskilde for mange lokalradioer. Kulturdepartementet stiller seg positiv til at premietaket for radiobingo økes. Dette vil kunne gi et bedre økonomisk fundament for videre drift av lokalradioene.

Stortinget har bedt Regjeringen om å legge frem en samlet revisjon av bingoregelverket. Kulturdepartementet vil trolig kunne fastsette nytt regelverk for bingo i løpet av første halvår 2002. Dette innebærer at det samtidig vil bli fastsatt nye regler for radiobingo med høyere premietak.

1.4.4.4 Lovfesting av redaksjonell uavhengighet i mediene

Redaktørplakaten er en erklæring over redaktørenes plikter og rettigheter. Redaktørplakaten slår bl.a. fast redaktørenes "personlige og fulle ansvar for avisens innhold".

Kulturdepartementet la i 1998 frem et høringsnotat med forslag om "Lovfesting av prinsippene i redaktørplakaten og plikt til å informere om eierforhold".

Forslaget er så langt ikke blitt fulgt opp som følge av at Justisdepartementet i høringen anså forslaget for å være i strid med gjeldende grunnlov § 100.

Et grunnleggende element i begrepet ytringsfrihet er at det ikke skal forekomme sensur eller påtrykk mot enkeltindivider for å hindre meninger å komme til uttrykk. I dette perspektivet utgjør den redaksjonelle uavhengighet en viktig forutsetning for medienes funksjon som kanaler for informasjon og meningsdannelse.

Redaktørene er viktige i vårt demokrati. Redaktørene skal være garantister for ytringsfrihet, for uavhengighet, for integritet - kort sagt for at leserne og lytterene kan stole på det som formidles gjennom mediene.

Kulturdepartementet ønsker derfor å bygge opp under redaktørinstituttet. Forutsatt at Stortinget i løpet av neste stortingsperiode vedtar en grunnlovsbestemmelse som åpner for dette, vil Kulturdepartementet derfor legge frem forslag om lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten.

1.4.4.5 Andre regulatoriske virkemidler

Lov om fjernsynsstandarder

Digitale dekodere er regulert gjennom lov om fjersynsstandarder av 25. juni 1999 nr. 50. Denne lovreguleringen er imidlertid ikke tilstrekkelig til å sikre forbrukervennlige løsninger. Den gir heller ikke garanti for at allmennkringkasterne vil være tilgjengelige for alle.

EU har satt i gang et arbeid for å vurdere behovet for en endring av TV-standard-direktivet. Kulturdepartementet vil følge opp dette arbeidet. EU legger til grunn at standardisering fortrinnsvis bør skje i regi av markedsaktørene selv. Dette er også Kulturdepartementets utgangspunkt. Våren 2001 lyktes aktørene med å nå frem til enighet om en felles, åpen standard for digitale dekodere. Overgangen til denne standarden skal skje i løpet av år 2005. Kulturdepartementet ser svært positivt på dette.

Regulering av elektroniske programguider (EPG)

Brukerne av digitalfjernsyn vil benytte seg av en elektronisk programguide til å orientere seg i tilbudet. De aktørene som opererer slike programguider vil i realiteten få stor innflytelse over folks faktiske fjernsynskonsum. Sett fra et kultur- og mediepolitisk perspektiv vil det være viktig at allmennkringkastingsselskapene sikres en synlig plassering i disse programguidene. Det kan bli nødvendig å regulere utformingen av programguidene for å få til dette. Det er for tidlig å vedta regulering. I forbindelse med oppfølgingen av Konvergensutvalget vil Kulturdepartementet foreslå at kringkastingsloven suppleres med en hjemmel som gir myndighetene muligheten til å gi forskrifter om innretning av de elektroniske programguidene.

1.4.5 Selvregulering

Normalt skjer regulering gjennom lovgivning som fastsetter mer eller mindre klart definerte grenser for befolkningens eller myndighetenes handlefrihet ut fra ulike allmenne hensyn. På flere og flere områder blir selvregulering ansett som et fleksibelt alternativ til tradisjonell regulering.

Det finnes i hovedsak to typer selvregulering:

• 1. For det første er det selvregulering der bransjen selv blir enig om ulike standarder eller adferds­regler, for eksempel pressens "Vær Varsom-­plakater".

• 2. Den andre hovedtypen er selvregulering som en del av et juridisk rammeverk eller med grunnlag i lov, hvor offentlige myndigheter overlater til bransjen å utarbeide mer detaljerte regler.

I dag er selvregulering i mediene først og fremst etablert og anerkjent i forhold til etiske spørsmål. Den etiske selvjustisordningen for mediene forvaltes av Pressens Faglige Utvalg (PFU) og Norsk Presseforbund. I dag dekker PFU i utgangspunktet alle massemedier.

Meldingen viser til et tidligere forslag om en rammelov for medier og et medieombud. I Ot.prp. nr. 77 (1996-1997) "Om lov om endringer i kringkastings­loven (Medieetikk mv.)" gikk Regjeringen imot forslaget om lovregulering og uttalte dessuten at spørsmålet om det bør opprettes et medieombud ut fra prinsipielle betraktninger bør overlates til bransjens egne organer.

Kulturdepartementet holder fast ved at lovgivning i utgangspunktet ikke er best egnet til å foreta den vanskelige balansegangen mellom på den ene siden hensynet til personvern og privatlivets fred og på den andre siden hensynet til ytringsfrihet, åpenhet og kritisk journalistikk. I medieetiske spørsmål er det først og fremst bransjen selv som har fagkunnskapen og som sitter i posisjon for å foreta de nødvendige skjønnsmessige avveiningene.

Det er dessuten en forutsetning for at mediene skal kunne oppfylle sin oppgave i forhold til informasjonsformidling, debatt og samfunnskritikk at de er - og dessuten blir allment oppfattet å være - uavhengig fra offentlige myndigheter i redaksjonelle spørsmål. Kulturdepartementet mener derfor utgangspunktet må være at medieetikk er redaktørens ansvar, og at fastsetting av medieetiske normer og kontrollen med overholdelsen av disse normene bør ligge hos bransjens organer.

Meldingen tar bl.a. opp spørsmål om medieetisk art i forhold til enkelte særskilte grupper som barn, ungdom og innvandrere. En tar også opp viktigheten av å skille klart mellom redaksjonelt stoff og reklame/sponsing for å opprettholde medienes troverdighet. Pressens dekning av bl.a. straffesaker og nye TV-former vurderes også i forhold til etisk selvregulering.

Kvalitet og troverdighet i mediene forutsetter uavhengighet; både fra annonsører, eiere, profesjonelle kilder/påvirkere og fra statlige myndigheter. Utviklingen vil først og fremst kunne være skadelig i den grad den hindrer mediene i å fatte selvstendige redaksjonelle valg. Manipulasjon av mediene innebærer manipulasjon av offentligheten. Dette kan være et demokratisk problem.

Kulturdepartementet vil understreke at utviklingen vil presentere redaktører, journalister og medieorganisasjoner for store utfordringer i tiden fremover. Det må understrekes at selvregulering i denne sammenhengen ikke er et mål i seg selv, men et offentlig virkemiddel som er valgt fordi det per i dag anses som mest egnet til å oppfylle de mediepolitiske målsetningene. Dersom bransjens egen regulering ikke evner å ivareta de oppsatte målsetningene, kan det derfor bli behov for andre typer tiltak.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene av de tiltakene som er skissert i denne meldingen, knytter seg først og fremst til forslagene i meldingen om "Økonomiske virkemidler". Meldingen fremmer en rekke forslag, bl.a. knyttet til presseformål. Regjeringen foreslår i sitt budsjettforslag for 2002 en økning av produksjonstilskuddet til dagsaviser samt støtte til forskningsprogrammet ved Institutt for Journalistikk. Andre forslag i meldingen vil Regjeringen eventuelt komme tilbake til i senere budsjetterminer. Forslagene er ventet å ha positive konsekvenser for den økonomisk utsatte delen av norsk presse, særlig de minste lokalavisene.

Departementet foreslår i meldingen å åpne for dispensasjon fra forbudet mot å utbetale utbytte for aviser som mottar produksjonstilskudd. Forslaget vil kunne øke incentivene til private investeringer i aviser og dermed bedre egenkapitalsituasjonen for utsatte aviser.

I meldingen foreslås opphevelse av reglene for tvungen stillingsannonsering i dagspressen. Dette er beregnet å innebære en reduksjon av utgiftene til statlig annonsering. Inntektstapet for aviser som mottar pressestøtte vil bli kompensert. Regjeringen kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

I forbindelse med evaluering av medieeierskapsloven foreslår departementet at det settes i gang et arbeid med sikte på å slå sammen Eierskapstilsynet og Konkurransetilsynet. På lengre sikt foreslår departementet videre en sammenslåing av Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet, på det tidspunkt og under den forutsetning at all IKT-regulering er samlet i én lov og ett departement eventuelt har totalansvaret for reguleringen av sektoren. Forslagene vil derfor inntil videre ikke få administrative eller økonomiske konsekvenser, men kan åpne for dette i fremtiden.