Jeg viser til brev datert 10.12.2002 der komiteen
ber om departementets vurdering av et privat forslag fra stortingsrepresentantene
Marit Arnstad og Åslaug Haga om bedre kontroll med matvarer
og tydelig merking av hvilket land matvarene kommer fra. Fordi forslaget
også berører fiskeriministerens og helseministerens
konstitusjonelle ansvarsområder, henholdsvis gjennom fiskekvalitetsloven
og næringsmiddelloven, er svaret utarbeidet i samråd
med disse.
Vi har lang tradisjon for lovgivning om og kontroll med
mat. Gjennom årene er det utviklet et omfattende regelverk.
Ved siden av regler om helsemessig trygg mat, har det etter hvert
vokst fram regler om kvalitet, redelighet og forbrukerinformasjon.
Fram til 1980-årene var utvikling av regelverk på matområdet
i hovedsak et nasjonalt anliggende. Det enkelte landet hadde stor
frihet til selv å bestemme innholdet i sin egen nasjonale
lovgivning. Dette gjaldt også Norge. Senere har bildet
endret seg betydelig. Det er forhandlet fram en rekke internasjonale
avtaler om handel med mat. Ofte har felles vare- eller kvalitetsstandarder
vært knyttet til slike avtaler. I økende grad
knyttes helsestandarder, f.eks. om hygienevilkår eller
dyrehelse, til avtalene. Tilknytningen til standarder skal sikre
at eventuelle tekniske handelshindringer er begrunnede, forutsigbare
og ikke-diskriminerende. De internasjonale avtalene og standardene
har i stadig sterkere grad blitt forpliktende for det enkelte land.
En konsekvens er at det enkelte landet ikke har samme frihet som
tidligere til å bestemme innholdet i sin egen nasjonale lovgivning.
I forhold til trygg mat, pågår
det omfattende arbeid i en rekke internasjonale organisasjoner,
blant annet WHO, FAO, WTO og EU. Økte forbrukerkrav gjør
at arbeidet er politisk fokusert. WTO-avtalen har ført
til at de internasjonale standardene til WHO/FAOs Codex Alimentarius
i langt større grad legges til grunn for de enkelte medlemslandenes
lovgivning på matområdet. Noen land har avtaler
om felles lovgivning på matområdet, for eksempel
EU/EØS-landene. Ved EØS-avtalen er norsk
lovgivning på matområdet harmonisert med EUs lovgivning.
FAO/WHOs Codex Alimentarius utarbeider
standarder for sertifisering og kontroll ved internasjonal handel
med matvarer. Standardene skal beskytte folkehelsen og sikre redelig
handel. Det legges vekt på at tiltak i eksportlandet kan
ivareta de kravene som importlandet stiller, når tiltakene
godtgjøres ved ensartede eller likeverdige sertifiserings-
og kontrollsystemer.
Arbeidet pågår særlig
i Codex Committee on Food Import and Export
Certification Systems. Etter at avtalen om sanitære
og fytosanitære tiltak (SPS-avtalen) under WTO-avtalen
fra 1995 knyttet til seg Codex Alimentarius standarder for mat,
har arbeidet i komiteen blitt intensivert. Resultatene vil være
styrende for sertifiserings- og kontrollkravene i medlemslandene
i WTO.
Innenfor EØS finnes reglene for kontroll
med matvarer i:
– direktiv
89/397/EØF (gjelder for ikke-animalske matvarer
innenfor EØS-området)
– direktiv 89/662/EØF
(gjelder for animalske produkter innenfor EØS-området)
– direktiv 97/78/EF
(gjelder for animalske produkter ved import fra tredjeland)
Kontrollen med matvarer fra EØS-området
skal som hovedregel utføres på produksjonsstedet.
I den grad det er nødvendig, kan det kreves registrering
av importører, melding av forsendelser og utføres
stikkprøvekontroller på mottaksstedet. Det er
en forutsetning at tiltakene ikke skal virke diskriminerende. Animalske matvarer
som tas inn fra tredjeland, skal som hovedregel kontrolleres på egne
grensekontrollstasjoner ved innpasseringen til EØS-området.
Innenfor EU foregår det for tiden utvikling
av generelle regler om kontroll med fôr og mat, som ledd
i den modernisering og samordning av lovgivningen Kommisjonen startet
i 2000. Et utkast til en ny forordning utarbeidet av Kommisjonen,
er for tiden under behandling i EU. Forordningen skal gi kontrollbestemmelsene for
det samme området som EUs nye matlov ("food law") gjelder
for, og vil i likhet med denne falle inn under EØS-avtalens
virkeområde. Forordningen vil derfor også være
grunnlaget for framtidige norske kontrollbestemmelser.
I norsk lovgivning gjenfinnes rammene for kontroll med
mat som tas inn til Norge i:
– Forskrift
23. desember 1998 nr. 1471 om tilsyn og kontroll ved import og eksport
av næringsmidler og av produkter av animalsk opprinnelse
innen EØS, og av ikke-animalske næringsmidler
fra tredjeland
– Forskrift 18. oktober 1999 nr.
1163 om tilsyn og kontroll ved import og transitt m.v. av animalske næringsmidler
og produkter av animalsk opprinnelse m.v. fra tredjeland
Forskriftene er basert på direktivene
89/662/EØF og 97/78/EF
med gjennomføringstekster. Direktivene kom inn i EØS-avtalen
med virkning fra 1.1.1999 gjennom utvidelsen av avtalens vedlegg
I ved den såkalte "veterinæravtalen". Som følge
av "veterinæravtalen" ble Norge også en del av
EØS-områdets felles ytre grense, og det ble etablert
nye systemer for kontroll med mat og animalske produkter som importeres.
Ut over den kontroll direktivene fastsetter, fastsetter den førstnevnte
forskriften plikt til melding m.v. og kontroll ved import til Norge
av ikke-animalske matvarer, både fra landene innenfor EØS-området
og fra tredjeland.
Regjeringen framla våren 2002 St.meld.
nr. 27 (2001-2002) Om EØS-samarbeidet
1994-2001. Samlet vurdert har tilpasningen av regelverket
på matområdet, som EØS-avtalen har ført
til, medført en oppgradering av regelverket for matproduksjon
og næringsmidler, også i Norge. Dette gjelder
også for reglene og systemene for kontroll med mat som
ankommer til Norge, som ble omlagt etter endringene i EØS-avtalens
vedlegg I ("veterinæravtalen") fra 1.1.1999. Nærmere omtale
finnes i kap. 2.2.2.2 Næringsmiddelregelverket og
kap. 2.4.3 Mattrygghet.
En gruppe utnevnt av Landbruksdepartementet
i samråd med Fiskeridepartementet og Helsedepartementet
framla i juni 2001 en konsekvensevaluering av utvidelsen av EØS-avtalen.
Hovedkonklusjonen er at det ikke har skjedd noen forverring av helsesituasjonen for
dyr eller mennesker som kan føres tilbake til Stortingets
vedtak om å revidere EØS-avtalen.
Jeg anser det ikke aktuelt å gi ytterligere
særnorske regler om kontroll av mat som importeres. Jeg
mener imidlertid at etableringen av mattilsynet fra 1.1.2004 og
det pågående arbeidet med å samordne
de datasystemer næringsmiddeltilsynet og Tollvesenet benytter ved
tollklarering, vil gi mer effektiv kontroll med mat og fôr
som importeres. En effektivisering av kontrollen ligger også innenfor
de rammene som internasjonale avtaler setter for kontrolltiltakene
våre.
Codex Alimentarius utarbeider standarder for
merking i Codex Committee on Food Labelling. Merking av
mat er regulert i General Standard for the
Labelling of Prepackaged Foodstuffs (CODEX STAN 1-1985 REV. 1-1991). Seksjon
4.5 omtaler angivelse av opprinnelsesland.
Innenfor EØS er merking generelt regulert
i direktiv 2000/13/EF om tilnærming av
medlemsstatenes lovgivning om merking av næringsmidler.
Artikkel 3 nr. 7 og 8 omtaler opprinnelse.
I norsk lovgivning gjenfinnes generelle
bestemmelser i forskrift 21. desember 1993 nr. 1385 om merking m.v.
av næringsmidler. Forskriften er gitt med hjemmel i næringsmiddelloven,
som er helseministerens konstitusjonelle ansvarsområde.
Når det gjelder merking av matvarer, var Norges og EUs
lovgivning tilnærmet identisk også før
EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Dette skyldtes
at begge regelverkene var bygd på Codex Alimentarius generelle
standard.
Forskriften gir i § 21 bestemmelser
om merking med navn, adresse og opprinnelse:
Navn eller firmanavn, og
adresse til enten produsent, pakkevirksomhet eller en forhandler
som er etablert innen EØS, skal angis.
Opprinnelses- eller opphavsted
skal angis i de tilfeller utelatelse av en slik opplysning kan villede
forbrukeren med hensyn til næringsmidlets virkelige opprinnelse
eller opphavsted.
I tillegg fastsetter forskriften i § 5
generelle prinsipper for merking, presentasjon og reklame:
Merkingen skal ikke villede
kjøper med hensyn til næringsmidlets egenskaper,
særlig med hensyn til dets art, identitet, kvalitet, sammensetning,
mengde, holdbarhet, opprinnelse eller opphavsted, fremstillings- eller
produksjonsmåte.
I veileder til forskriften utarbeidet av Statens næringsmiddeltilsyn,
sies om § 21 andre ledd:
Geografiske navn som inngår
i velkjente varebetegnelser, som franske poteter, dansk leverpostei,
norsk sursild o.l. blir her ikke oppfattet som en opplysning om
opprinnelsessted, men som en beskrivelse av varetypen eller en del
av varebetegnelsen. Hvis det derimot er brukt et steds- eller landsnavn
som vi normalt ikke forbinder med varetypen, eller man på annen
måte signaliserer en spesiell opprinnelse f. eks. ved bruk
av flagg i emballasjedekoren, vil opprinnelsessted måtte angis
hvis dette er et annet enn det som signaliseres. Av og til kan bruk
av denne type varebetegnelse bli forbudt fordi det er direkte villedende,
men ofte kan det være tilstrekkelig at produksjonslandet
angis.
Et utkast til endring i forskriften har vært
til høring. Endringen omfatter bl.a. bestemmelse om plikt
til å angi varebetegnelse og opprinnelsesland for frisk
frukt, bær, grønnsaker og poteter som frambys
uemballert. Basis er adgangen i art. 14 i direktiv 2000/13/EF
til å gi nasjonale bestemmelser om angivelse av opplysninger på mat
som frambys uemballert til sluttbruker.
Særskilte bestemmelser om merking av
mat er gitt i forskrift 28. mars 2001 nr. 315 om opprinnelsesmerking
av ferskt storfekjøtt hjemlet i kjøttproduksjonsloven
og forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser,
geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg
på landbruksbaserte næringsmidler hjemlet i landbrukskvalitetsloven.
Flere av de særskilte hygieneforskriftene
om animalske næringsmidler har krav om merking som gjelder
i tillegg til de generelle kravene, bl.a. om stempelmerking av melk,
fisk og kjøtt, også på emballasjen i detaljleddet.
Helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet
er ansvarlige ut fra sine respektive lover. Naturlig mineralvann
og kildevann skal merkes med navnet på kilden og på utvinningsstedet,
jf. forskrift 21. desember 1993 nr. 1387 om naturlig mineralvann § 10.
Forskriften er hjemlet i næringsmiddelloven.
Codex Committee on Food
Labelling drøfter å utvide kravene til merking
av opprinnelsesland. Norske myndigheter har så langt gitt
støtte en utvidet plikt til merking av opprinnelsesland.
Ved møtet i Canada 6. - 10.5.2002 ble det framlagt et eget
diskusjonsnotat (CX/FL 02/11). Diskusjonsnotatet
er i etterkant sendt ut til medlemsstatene til høring før
neste sesjon i 2003. Av rapporten fra møtet framgår
at det var ulike holdninger til merking av opprinnelsesland. Diskusjonen
gikk særlig langs tre akser:
1. merking med opprinnelsesland
vil virke som en teknisk handelshindring som ikke er helsemessig begrunnet
da alle matvarer skal være trygge
2. merking med opprinnelsesland er vanskelig
for matvarer sammensatt av flere ingredienser
3. merking med opprinnelsesland er et legitimt
forbrukerkrav og nødvendig for valgfriheten
EU har foreløpig ikke gitt uttrykk
for noen samlet holdning til angivelse av opprinnelsesland. Det
pågår for tiden politiske diskusjoner om endringer
av direktiv 2000/13/EF om merking. De foreslåtte
endringene går på utvidet plikt til å angi
ingrediensene i sammensatte matvarer og plikt til å angi
bestemte ingredienser som er kjent for å forårsake
allergi eller intoleranse. Det er i denne omgang ikke framlagt noe
forslag om utvidet plikt til å angi opprinnelsesland.
Nordisk Ministerråd offentliggjorde
i 2001 en rapport om forbrukernes krav og holdninger til merking
av mat. Rapporten er basert på svarene fra 1 323 nordiske forbrukere
på våren 2000. Den er del av et nordisk prosjekt
(TverMerk) som blant annet tar sikte på å se om det
er grunn for felles nordiske holdninger i diskusjonene om merking
av matvarer i Codex Alimentarius. Undersøkelsen viste at ønsket
om bedre opprinnelsesmerking var det som kom tydeligst fram når
forbrukerne ble direkte spurt hva de ønsket mer av i merkingen
(TemaNord 2001:501).
Dagens bestemmelser gir oss betydelig beskyttelse mot
villedning, selv om de kan bli bedre. Bestemmelser om merking vil
bli vurdert endret. Jeg mener det er viktig at vi tar hensyn til
forbrukernes ønske om bedre opprinnelsesmerking av matvarer.
Det gjøres best ved at Norge, helst i samarbeid med naboland
og andre land med felles syn, arbeider i internasjonale fora for
at slike regler kommer inn i felles internasjonale standarder.
Strafferammene i næringsmiddelloven
og kjøttproduksjonsloven er så godt som helt identiske.
Strafferammen er bøter eller fengsel inntil 3 måneder
eller begge deler. Medvirkning straffes på samme måte.
Fiskekvalitetsloven har kun bestemmelser om bøtestraff, mens
landbrukskvalitetsloven har bestemmelser om bøter
og for visse deler (§ 2b) fengsel i inntil 3 måneder.
Regjeringen tar sikte på å fremme
forslag til ny matlov for Stortinget i løpet av vårsesjonen.
Forslag til nye virkemidler og strengere ensartede strafferammer
blir vurdert i dette arbeidet. Tilsynsmyndighetene skal ha ansvaret
for å følge opp og velge virkemidler i de enkelte
saker.
Departementene fastsetter rammene for tilsynet
gjennom lovgivning og gjennom etatsstyring. Departementene har siden
1994 lagt stor vekt på å utvikle lovgivningen
om internkontroll.Dette er i tråd
med den internasjonale utviklingen, der ansvaret for at lovgivningen
etterleves, og plikten til å kunne dokumentere dette, tydelig
skal plasseres hos den enkelte virksomhet. Krav til internkontroll
er fastsatt i forskrift 15. desember 1994 nr. 1187 om internkontroll
for å oppfylle næringsmiddellovgivningen. For
de virksomhetene som importerer mat og fôr m.v., er det
fastsatt særskilte plikter til dokumentasjon m.v. i importkontrollforskriftene
(se pkt. 2).
Ved etatsstyring, for eksempel ved prioritering
i tildelingsbrev til etatene og i styringsmøter, legges
det vekt på at revisjon av virksomhetenes internkontroll skal
ligge til grunn for tilsynet. Tilsynet skal være risikobasert.
Dette gjenspeiles videre i det samordningsarbeid som Statens næringsmiddeltilsyn
(SNT) utfører i forhold til de utøvende kommunale
næringsmiddeltilsyn. SNTs rundskriv nr. 4069 fastsetter
minstenormer for tilsyn med næringsmiddelvirksomheter,
og skiller mellom de virksomhetene som har og de som ikke har, fungerende
internkontroll.
Departementene legger stor vekt på at
tilsynsaktivitetene skal styres gjennom lovgivning og gjennom etatsstyring.
De faglige prioriteringene og håndteringen av konkrete
saker skal være opp til tilsynet selv. Tilsynet skal kunne
godtgjøre og rapportere at tilsynsressursene brukes på en
effektiv måte.
Jeg er derfor svært opptatt av at det
nye mattilsynet som etableres fra 1.1.2004 skal besørge
en risikobasert og effektiv kontroll. Det nye mattilsynet vil medvirke til
bedre faglig samordning av bestemmelsene. Norske borgere
skal være trygge på at alle aktørene
i matkjeden oppfyller sine forpliktelser.