4.1 Stortingets innkallingsrett

Innkallingsretten er konstitusjonelt forankret i Grunnloven § 75 h, som svært sjelden anvendes i praksis, og som i stedet er supplert med prosedyrer for "frivillige" forklaringer, gjennom spørreordningene, komitehøringer mv. Utvalget påviser hvordan § 75 h gir Stortinget en tilnærmet ubegrenset adgang til å tvangsinnkalle enhver til å møte for seg, og kreve forklaring om hva som helst. Samtidig påpekes det at denne kompetansen også for fremtiden bør utøves med stor varsomhet, og at andre prosedyrer i praksis fyller Stortingets behov for å innhente forklaringer. Grunnloven § 75 h pålegger ikke bare møteplikt, men også forklaringsplikt. I forhold til opplysninger underlagt lovfestet taushetsplikt gir bestemmelsen i seg selv kun hjemmel for å kreve slike, ikke for å offentliggjøre dem. I den grad dette kreves, må det derfor skje bak lukkede dører. Den enkelte representant vil da være pålagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden § 60. Utvalget påpeker generelt den faren som kan ligge i at 165 representanter får tilgang til strengt taushetsbelagt informasjon og understreker at dette bare bør kreves i den grad det er absolutt påkrevd for å få saken forsvarlig opplyst. Utvalget anser det ikke hensiktsmessig å tildele Stortingets komiteer kompetanse til å tvangsinnkalle. Komiteenes adgang til å avholde frivillige høringer (åpne og lukkete) har utvalget utredet i Dokument nr. 19 (2000-2001) - delutredning om åpne høringer fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. S. nr. 284 (2000-2001) fra Presidentskapet.

Når det gjelder alle komitehøringer, sluttet Presidentskapets flertall seg til forslaget fra mindretallet i utvalget - Frøiland og Lønning - om å opprettholde dagens regel om at en komitehøring krever beslutning av komiteen med vanlig flertall. Presidentskapets mindretall sluttet seg til forslaget fra flertallet i utvalget om at høring skal avholdes og anmodning om å møte til høring fremsettes når minst 1/3 av komiteens medlemmer ber om det.

I Dokument nr. 14 (2002-2003) tar et samlet utvalg opp igjen forslaget om at et mindretall på 1/3 av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen bør kunne kreve at det skal avholdes høringer i kontrollsaker, og til å angi hvem som skal anmodes om å møte. Utvalget viser til at behovet for mindretallsrettigheter er klarere i kontrollsaker enn ellers, og til at kontroll- og konstitusjonskomiteen også på andre måter formelt og reelt står i en særstilling, sammenlignet med de øvrige komiteene.

Utvalgets flertall antar at retten for et kvalifisert mindretall til å kreve høring riktignok er sterkest i kontroll- og konstitusjonskomiteen, men at sterke hensyn tilsier at det også bør være en slik adgang i de andre komiteene. Flertallet vil derfor ta opp igjen sitt forslag om at 1/3 av medlemmene i enhver komite skal kunne kreve at det avholdes høring, og angi hvem som skal anmodes om å møte.

4.1.1 Utvalgets forslag til endring i forretningsordenen m.m.

Forretningsordenen § 21

Utvalgets flertall, medlemmene Carl I. Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, foreslår følgende endring i forretningsordenen § 21 første ledd, tredje punktum:

"Høringer skal avholdes og anmodning om å møte til høring skal fremsettes når minst 1/3 av komiteens medlemmer ber om det. "

Subsidiært foreslår dette flertallet, sammen med det øvrige utvalg, ny forretningsordenen § 21 første ledd, fjerde punktum (nåværende fjerde punktum blir femte punktum):

"I saker som angår Stortingets kontroll (kontrollhøringer), skal høringer avholdes og anmodning om å møte til høring fremsettes når minst 1/3 av komiteens medlemmer ber om det."

Reglement for åpne kontrollhøringer

Utvalget foreslår følgende endring i reglementets § 2 første ledd første punktum:

"Forslag til ny § 2 første ledd første punktum:

I henhold til forretningsordenen § 21 kan 1/3 av komiteens medlemmer kreve at det skal avholdes høring i en kontrollsak, og kreve at komiteen innkaller bestemte personer til å møte."

4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til utvalgets påpeking av den begrensede anvendelse Grunnloven § 75 h - innkallingsretten og plikten til å forklare seg i den sammenheng - har hatt og er enig i den avgrensning av spørsmålet utvalget har foretatt. Etter komiteens syn bør Stortingets behov for å innhente opplysninger fortrinnsvis dekkes gjennom andre rutiner enn den grunnlovsfestede innkallingsretten.

Utvalget er delt i spørsmålet om det er konstitusjonell adgang til å delegere retten til tvungen innkalling til en komite. Komiteen legger til grunn at denne retten ikke er gjenstand for delegering, og vil presisere at vedtak om å innkalle og pålegge noen forklaringsplikt må kreve flertallsbeslutning og treffes av Stortinget i plenum. Denne bestemmelsen vil neppe være av stor betydning i praksis. Høringer i komiteene er, og bør være, basert på frivillig innkalling. Stortingsflertallets rett til å foreta tvangsinnkalling, blir følgelig å oppfatte som et ”ris bak speilet”.

Forklaringsplikten basert på vedtak i plenum, omfatter alle relevante forhold i tilknytning til den sak som behandles. Det være seg opplysninger om interne prosesser i forvaltningen så vel som om samarbeidet mellom statsråd og embetsverk.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til utvalgsflertallets vurdering av at Stortinget i en ekstraordinær kontrollsak, der det er berettiget mistanke om alvorlige feil og mangler, skal kunne kreve forklaring om interne beslutningsprosesser i regjeringskollegiet, som ledd i avklaringen av statsrådenes formelle og reelle ansvar. Flertallet vil imidlertid presisere at terskelen for dette må ligge meget høyt. Flertallet slutter seg også til utvalgets vurdering av behandlingen av taushetsbelagte opplysninger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Grunnlovens klare ordlyd, Stortingets endrede kontrollrolle, reelle hensyn og formålsbetraktninger kan legge grunnlag for restriktive så vel som liberale tolkninger av innkallingsretten etter Grunnloven § 75 h. Disse medlemmer viser til at spørsmålet om Stortinget kan kreve opplysninger om regjeringens interne arbeidsforhold etter Grunnlovens § 75 h, er omstridt. Disse medlemmer viser for øvrig til utvalgsmedlemmene Odd Holten (Krf) og Inge Lønnings (H) merknader på dette punktet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til behandlingen av utvalgets delutredning om åpne høringer, jf. Dokument nr. 19 (2000-2001), hvor spørsmålet om et kvalifisert mindretall i alle komiteer skal kunne kreve høringer, ble behandlet. Flertallet fastholder at denne retten bare skal tilligge kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at Stortingets kontrollfunksjon best ivaretas ved at også 1/3 av medlemmene i enhver komité skal kunne kreve at det avholdes høring, og angi hvem som skal anmodes om å møte. Dette er også i tråd med synet til flertallet i utvalget, jf. flertallets forslag til ny tekst i Stortingets forretningsorden § 21 første ledd tredje punktum referert foran.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortingets forretningsorden § 21 første ledd tredje punktum skal lyde:

Høringer skal avholdes og anmodning om å møte til høring skal fremsettes når minst 1/3 av komiteens medlemmer ber om det.

I Reglement for åpne kontrollhøringer gjøres følgende endring:

§ 2 første ledd første punktum skal lyde:

I henhold til forretningsordenen § 21 kan 1/3 av komiteens medlemmer kreve at det skal avholdes høring i en kontrollsak, og kreve at komiteen innkaller bestemte personer til å møte."

4.3 Stortingets innsynsrett

Stortingets innsynsrett i dokumenter er konstitusjonelt forankret i Grunnloven § 75 f, som også krever vedtak i plenum, og som i praksis heller ikke formelt påberopes. I stedet fremsetter komiteene og de enkelte representanter ikke-bindende anmodninger om innsyn til statsråden, som normalt etterkommes. Utvalget har likevel sett det som viktig å avklare rekkevidden av innsynsretten etter § 75 f, dels fordi det her har vært atskillig usikkerhet i praksis, og dels fordi dette kan være viktig i en ekstraordinær situasjon. Her konkluderer utvalget med at det er vanskelig å oppstille noen begrensninger for hvilke dokumenter Stortinget kan kreve fra regjeringen, dersom flertallet først treffer formelt plenarvedtak om dette. Samtidig blir det påpekt at denne kompetansen også i fremtiden bør utøves med varsomhet, spesielt i forhold til strengt interne eller taushetsbelagte dokumenter.

Hovedtrekkene ved § 75 f er etter utvalgets vurdering klare. Stortinget kan kreve innsyn i alle "offentlige" dokumenter som er i regjeringens eller forvaltningens besittelse. Da § 75 f ble gitt i 1814 er det klart at uttrykket "offentlige" dokumenter var ment i motsetning til "private". Begrepet "internt" dokument fantes ikke i 1814.

Utvalgets flertall viser til at spørsmålet om innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter i praksis og teori har vært mer omstridt. Her har det ved flere anledninger vært hevdet at Grunnloven § 75 f ikke gir Stortinget noen rett til å kreve utlevert slike dokumenter, og da gjerne med henvisning til begrepet "internt" slik det er brukt i § 5 i offentlighetsloven av 19. juni 1970 nr. 69.

Flertallet antar at det etter gjeldende rett ikke kan oppstilles noe generelt unntak fra Stortingets formelle innsynsrett i interne dokumenter. Etter flertallets vurdering er det heller ikke ønskelig eller mulig å oppstille spesielle unntak, for enkelte typer dokumenter som formelt skal være unntatt. Det understrekes at plikten til å utlevere interne dokumenter etter gjeldende rett bare oppstår dersom det treffes formelt vedtak om dette i plenum. Videre vil flertallet understreke at utlevering av dokumenter til Stortinget ikke nødvendigvis betyr at disse offentliggjøres.

Et mulig unntak fra hovedregelen om innsyn gjelder dokumenter som knytter seg til interne drøftelser på politisk nivå i regjeringskollegiet. Det gjelder i første rekke regjeringskonferansene (R-notater, R-referater og R-protokoller). Det er langvarig tradisjon for at Stortinget ikke ber om slike dokumenter, verken som "frivillig" anmodning eller ved plenarvedtak.

Etter flertallets vurdering er det, til tross for praksis og eventuelle rettsoppfatninger, problematisk å oppstille noen klar rettslig skranke mot at Stortinget i ekstraordinære tilfeller gjennom plenarvedtak skal kunne kreve utlevert R-notater m.m. De forestillingene om privat eiendomsrett (for statsministeren/statsrådene) som har versert, er etter flertallets oppfatning uten rettslig grunnlag. Dette er i prinsippet "offentlige" dokumenter som utarbeides av embetsverket, og som i praksis knytter seg til det øverste reelle beslutningsnivået i den utøvende makt. Det forhold at Stortinget i praksis ikke har bedt om R-notater mv., har etter flertallets oppfatning beskjeden rettslig vekt.

Flertallet antar at Grunnloven § 75 f i prinsippet gir Stortinget rett til å kreve innsyn i R-notater, R-referater mv. Samtidig vil flertallet understreke at det her er grunn til å utvise særskilt varsomhet. Slike innsynskrav bør bare være aktuelt helt unntaksvis, dersom det allerede er avdekket sterkt kritikkverdige eller ulovlige forhold, og dersom innsyn i regjeringens drøftelser er den eneste måten å klarlegge de reelle ansvarsforhold på. Eller alternativt for å avkrefte uberettiget mistanke.

Utvalgets mindretall, medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, mener at det ut fra gjeldende rett er rettslige begrensninger i Stortingets adgang til å kreve utlevert interne dokumenter etter Grunnloven § 75 f. Disse medlemmer mener at det foreligger klar parlamentarisk og konstitusjonell praksis for at Stortinget ikke kan kreve utlevert R-notater og andre dokumenter utarbeidet til bruk i forbindelse med regjeringens interne drøftelser (dagsordener, protokoller, referater fra regjeringskonferanser, utkast til R-notater mv). Disse medlemmer vil vise til at det aldri har skjedd at Stortinget verken formelt eller uformelt har bedt om innsyn i slike dokumenter.

Disse medlemmer viser også til at enkelte frittstående embetsmenn og tjenestemenn har en spesiell funksjon som rådgivere for regjeringen. Dette gjelder i første rekke for regjeringsadvokaten. Tungtveiende hensyn taler imot utlevering av de råd regjeringen får fra sin faste advokat.

Utvalgets flertall, lederen Ranveig Frøiland, Carl I. Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, foreslår at Stortingets innsynsrett kommer klarere til uttrykk gjennom en ny bestemmelse i forretningsordenen. Videre må dette sees i sammenheng med spørsmålet om innsynsrett enten for Stortingets komiteer og/eller et mindretall av representantene.

Et annet flertall, medlemmene Carl I Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, er av den oppfatning at sterke hensyn taler for at et kvalifisert mindretall på 1/3 av representantene i plenum bør gis en særskilt innsynsrett. I dag er det bare Stortingets (eller Odelstingets) flertall som kan bruke § 75 f.

Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f er meget omfattende, og dekker både taushetsbelagte og strengt interne dokumenter. Dersom innsynsrett skal tildeles et kvalifisert mindretall, må det etter dette flertallets vurdering være tale om en delvis tildeling. Innsynsretten må være videre enn etter offentlighetsloven, men ikke like altomfattende som det Stortinget med flertallsvedtak i plenum kan kreve.

I forhold til Stortingets fagkomiteer, ser dette flertallet ikke behov for å gi disse et formelt krav på innsyn i regjeringens/forvaltningens dokumenter. Dette flertallet mener imidlertid at dette stiller seg annerledes i forhold til kontroll- og konstitusjonskomiteen. For denne komiteen kan det derfor etter dette flertallets vurdering være hensiktsmessig at den ikke trenger å gå gjennom plenum, men selv kan gis formell kompetanse til å kreve innsyn.

Et mindretall, lederen Ranveig Frøiland, er enig i at det bør inntas en bestemmelse om Stortingets innsynsrett i forretningsordenen, men mener at det ikke er behov for å utvide denne rettigheten til å gjelde for et mindretall av representantene, verken i plenum eller i kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Utvalgets flertall har kommet til at dersom Stortingets innsynsrett skal nedfelles i forretningsordenen, vil det også være naturlig å regulere den enkelte representants adgang til å anmode om dokumenter. På denne bakgrunn fremmer flertallet forslag til en ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden. Bestemmelsen kan inntas som en ny § 49 a i forretningsordenen.

Bestemmelsens første ledd må sees som en presisering av det som etter en tolkning allerede i dag følger av Grunnloven § 75 f, men vil kunne fungere som en synliggjøring av Stortingets kompetanse.

Annet ledd inneholder tre regler. For de mest sensitive dokumentene gjelder at de bare kan kreves utlevert ved flertallsvedtak. For noe mindre sensitive dokumenter, som likevel ikke er allment tilgjengelige, er innsynsretten tildelt et kvalifisert mindretall på 1/3 av representantene. Og dertil er denne samme kompetansen også tildelt et mindretall på 1/3 av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette er særskilt begrunnet i kontrollhensyn, og må sees i sammenheng med de andre forslagene som utvalget fremsetter om særskilte granskingsrettigheter for et mindretall i kontroll- og konstitusjonskomiteen, nedfelt i forretningsordenen § 12 nr. 8 (initiativrett og høringsrett).

Tredje ledd oppstiller en prosedyre dersom det bare er én enkelt representant som ønsker innsyn. Forslaget må leses på bakgrunn av de rettigheter som en representant (i likhet med alle andre) har etter den alminnelige offentlighetsloven av 1970. Formelt sett gir det ikke representantene noe utvidet innsynskrav, men det oppstiller en prosedyre som i praksis vil kunne lette deres innsynsmuligheter, sammenlignet med vanlige borgere. Prosedyren er utformet etter modell av det som gjelder for fremsettelse av spørsmål til skriftlig besvarelse etter Forretningsordenen § 52, og som formelt sett er basert på frivillighet. Ved at kravet om innsyn fremmes gjennom parlamentariske kanaler, og direkte til den ansvarlige statsråd, vil det imidlertid kunne få en særlig tyngde. Videre oppstilles en frist for svar som er strengere enn etter offentlighetsloven, samt en klarere plikt til begrunnelse ved avslag. Siste setning, siste ledd må sees som en generell instruks til regjeringen om hvordan den i forhold til representantene skal utøve det meroffentlighetsskjønn som offentlig § 2 tredje ledd gir anvisning på. Ordet "representantene" er satt i flertall, for å markere at det er deres generelle stilling og behov som skal være avgjørende, ikke forhold knyttet til den enkelte representant.

Forslaget til ny § 49 a er utformet ut fra innsynsrettens nåværende plassering i Grunnloven § 75 f. Dersom flertallets forslag om en ny felles grunnlovsbestemmelse om Stortingets rett til informasjon blir vedtatt, vil dette ikke medføre behov for andre endringer i § 49 a enn selve henvisningen til Grunnloven.

Et mindretall, medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, mener at det ikke er behov for å gjøre endringer i Grunnloven eller Stortingets forretningsorden for å gi Stortinget økt innsynsrett.

4.3.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen

Forretningsordenen § 49 a

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, foreslår en ny § 49 a i forretningsordenen om Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f (evt. forslag til ny § 82).

Et annet flertall, medlemmene Carl I. Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, foreslår følgende:

"Ny bestemmelse om Stortingets innsynsrett etter Grunnloven. § 75 f:

Når Stortinget eller Odelstinget mener det er nødvendig å begjære utlevert dokumenter etter Grunnloven § 75 f, treffes det vedtak om dette. Begjæringen kan gjelde ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet. Presidenten i vedkommende ting sørger for at begjæringen blir oversendt til regjeringen, som deretter fremlegger dokumentene snarest mulig.

Dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet, eller individers personlige forhold, kan bare begjæres utlevert dersom et flertall av de representanter som deltar i voteringen stemmer for. Det samme gjelder for en sittende eller tidligere regjerings strengt interne arbeidsdokumenter (R-notater mv.). For begjæring om andre taushetsbelagte eller interne dokumenter er det tilstrekkelig at en tredjedel av de representanter som deltar i voteringen stemmer for. Den samme retten til innsyn kan utøves for kontrollformål av en tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. § 12 nr. 8.

En representant som ønsker å be om innsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter, kan innlevere sin anmodning skriftlig til Stortingets president gjennom Stortingets kontor. Presidenten oversender anmodningen til det ansvarlige medlem av regjeringen, som snarest og senest innen tre dager enten skal utlevere dokumentet, eller meddele skriftlig hvorfor det ikke er utlevert innen fristen, og i tilfelle når det vil bli utlevert, eller hvorfor det ikke vil bli utlevert. Regjeringsmedlemmet kan avslå anmodningen i den grad dokumentet er underlagt taushetsrett etter offentlighetsloven, men skal ved sin vurdering legge vekt på representantenes særskilte stilling og informasjonsbehov."

Et mindretall, lederen Ranveig Frøiland, foreslår at flertallets forslag til forretningsordenen § 49 a andre ledd går ut.

4.4 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortingets innsynsrett konstitusjonelt er forankret i Grunnloven § 75 f. Flertallet vil understreke at Stortinget basert på flertallsbeslutning i plenum, må kunne kreve innsyn i ethvert offentlig dokument i regjeringens eller forvaltningens besittelse. Dette gjelder alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv. På hvilken måte dokumentet stilles til Stortingets disposisjon, er det derimot lite formålstjenelig å lage klare regler for. Flertallet vil imidlertid sterkt presisere at en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller.

Flertallet slutter seg til utvalgets vurdering av forholdet mellom "offentlige" dokumenter og dokumenter av rent privat karakter og finner det lite hensiktsmessig å innfortolke noe generelt unntak for "interne" dokumenter i Grunnloven § 75 f.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enig i at Stortingets innsynsrett klart bør fremgå av Stortingets forretningsorden, og støtter forslaget til ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden § 49 a første og tredje ledd hvoretter begjæring kan gjelde ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet samt regler for enkeltrepresentanters rett til innsyn.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at spørsmålet om i hvilken utstrekning Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter, i praksis og teori er omstridt. Disse medlemmer ser det som naturlig at den rettslige rekkevidden avklares gjennom at det foretas en revisjon av ordlyden av Grunnloven § 75 på et senere tidspunkt, og at Stortinget behandler eventuelle endringer av Grunnloven på ordinær måte.

Disse medlemmer stiller seg kritiske til ideen om å avklare tolkningen av Grunnloven gjennom formuleringer i forretningsordenen. Disse medlemmer vil påpeke at en ny formulering i Stortingets forretningsorden ikke avklarer hvordan Grunnloven skal forstås. Stortingets forretningsorden regulerer Stortingets forhandlinger og Stortingets eget arbeid, og er ikke konstitusjonelt bindende for regjeringen eller for tolkningen av Grunnloven.

Disse medlemmer vil på generelt grunnlag stille seg kritisk til å bruke endringer i Stortingets forretningsorden som en teknikk for å underbygge en bestemt tolkning av Grunnloven i saker hvor tolkningen er uklar eller omstridt. Dersom Stortinget ønsker å avklare eller presisere en bestemt forståelse av Grunnloven, bør Stortinget vedta eventuelle endringer av Grunnloven på ordinær måte.

Disse medlemmer viser for øvrig til utvalgsmedlemmene Odd Holten (Krf) og Inge Lønnings (H) merknader på dette punktet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, går mot forslaget om å gi kontroll- og konstitusjonskomiteen utvidet innsynsrett. Likeledes avvises forslaget om 1/3 av de som stemmer eller at medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne kreve innsyn i taushetsbelagte eller interne dokumenter, unntatt regjeringsnotater mv. og hemmeligholdte opplysninger av hensyn til rikets sikkerhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter hele utvalgets forslag til ny tekst til Stortingets forretningsorden § 49 a om Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f (evt. forslag til ny § 82), dvs. også nevnte forslags andre ledd om utvidet innsynsrett til kontroll- og konstitusjonskomiteen, og forslaget om 1/3 av de som stemmer eller at medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne kreve innsyn i taushetsbelagte eller interne dokumenter, unntatt regjeringsnotater mv. og hemmeligholdte opplysninger av hensyn til rikets sikkerhet. Hele det aktuelle forlaget til utvalget støttes av disse medlemmer fordi dette best ivaretar Stortingets kontrolloppgave overfor regjering og forvaltning.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

” Ny § 49 a andre ledd skal lyde: Dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet, eller individers personlige forhold, kan bare begjæres utlevert dersom et flertall av de representanter som deltar i voteringen stemmer for. Det samme gjelder for en sittende eller tidligere regjerings strengt interne arbeidsdokumenter (R-notater m.v.). For begjæring om andre taushetsbelagte eller interne dokumenter er det tilstrekkelig at en tredjedel av de representanter som deltar i voteringen stemmer for. Den samme retten til innsyn kan utøves for kontrollformål av en tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf § 12 nr. 8.

Flertallets forslag til andre ledd blir etter dette tredje ledd.”

4.5 Regjeringens opplysningsplikt

Regelen om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er etter utvalgets vurdering forankret i konstitusjonell sedvanerett, av grunnlovs rang. Den er av stor praktisk og prinsipiell betydning, både som grunnlag for Stortingets styringsfunksjon, og som et kriterium ved senere kontroll og ansvarliggjøring av statsråder. Regelens nærmere innhold har imidlertid vært uklart og omstridt. Utvalget har søkt å avhjelpe dette, ved en gjennomgang av pliktens karakter og rekkevidde, kriteriene for hvordan den oppfylles, og reaksjonene ved brudd.

Det stilles to hovedkrav til de opplysninger som legges frem for Stortinget. De må for det første være korrekte. For det andre stilles det krav til utførligheten av den informasjon som legges frem.

I forbindelse med Stortingets behandling av Reksten-saken, gav finanskomiteen til kjenne prinsipielle synspunkter på opplysningsplikten, som senere fikk tverrpolitisk støtte under debatten i plenum. Med grunnlag i en utredning fra professor Eivind Smith, utla komiteen kravet til utførlighet slik at de opplysninger som fremkommer må være dekkende.

Utvalgets flertall slutter seg til det syn på kravet til utførlighet som kom til uttrykk under behandlingen av Reksten-saken. Dette innebærer at regjeringens opplysninger skal være korrekte og dekkende for det saken eller henvendelsen gjelder.

Et mindretall, medlemmene Odd Holten, Inge Lønning og Fredrik Sejersted er skeptiske til å godta uttrykket "korrekt og dekkende" som en generell formulering av opplysningspliktens rekkevidde etter gjeldende rett. En så vid tolkning er særlig betenkelig ettersom dette gjelder en norm som er straffesanksjonert, og som kan lede til tiltale for riksrett. Mindretallet påpeker at opplysningspliktens rekkevidde ut fra de rettskilder som foreligger er uklar, men at de trekker i retning av en snevrere regel.

I nyere tid har opplysningsplikten i praksis vært det klart mest påberopte grunnlaget for krav om straffeansvar mot statsråder.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, anser at gode grunner tilsier at regjeringens opplysningsplikt nedfelles klarere i skreven rett. Riktignok har Stortinget klart seg til nå uten en slik bestemmelse, men ettersom det i nyere tid har vært stadig større oppmerksomhet rundt opplysningspliktens rettslige karakter, må det i dag sies å være behov for en avklaring. Og en slik avklaring kan best skje ved at opplysningsplikten kodifiseres - på dertil egnet måte. Dette kan gjøres på to måter. Enten ved en ny bestemmelse i Grunnloven, eller kun som en strafferegel.

Etter flertallets oppfatning er det imidlertid tungtveiende argumenter som taler for at opplysningsplikten ikke alene bør komme til uttrykk ved en straffebestemmelse i ordinær lov. På denne bakgrunn vil flertallet foreslå en ny bestemmelse i Grunnloven om regjeringens opplysningsplikt.

Etter mandatet er utvalget bedt om å vurdere reform av bestemmelsene om innsyn og innkalling i Grunnloven § 75 f og h, samt grunnlovsfesting av opplysningsplikten. Flertallet konkluderer med at det ikke er påkrevd med endringer i § 75 h, men at § 75 f med fordel kan revideres, og at opplysningsplikten etter flertallets vurdering bør nedfelles i Grunnlovens tekst. Det siste kan skje enten i § 75, eller i en ny bestemmelse.

Flertallet foreslår en ny bestemmelse i Grunnloven § 82, som omfatter Stortingets innsynsrett, innkallingsretten, regjeringens generelle opplysningsplikt, og de særskilte pliktene til å fremlegge statsrådsprotokoller og inngåtte traktater. Ettersom flertallet er delt i synet på hvordan opplysningsplikten best skal utformes, er forslaget fremsatt i to alternativer. Denne uenigheten er imidlertid ikke større enn at samtlige medlemmer av flertallet subsidiært kan gi sin tilslutning til det andre alternativet.

Flertallet presiserer at forslaget til en ny § 82 i Grunnloven ikke er ment å innebære noen endring i gjeldende rett, men kun en redigering, presisering og synliggjøring av de grunnleggende regler som i dag gjelder for Stortingets informasjonskrav.

Flertallets forslag til en ny § 82 innebærer samtidig at Grunnloven § 75 må endres, ved at bokstavene f, g og h tas ut. Etter flertallets forslag til endring av Grunnloven § 75, vil antallet bokstavnumre følgelig reduseres fra 12 til 8, fra § 75 a til § 75 h. Bestemmelsen om statsrevisorene i dagens § 75 bokstav k rykker opp til § 75 f, § 75 bokstav l om ombudsmannen til § 75 g, og § 75 bokstav m om naturalisering av fremmede til § 75 h.

Dersom det først skal foretas en slik opprydding i Grunnloven § 75, foreslår flertallet videre at bestemmelsen i § 75 bokstav i om Stortingets revisjon av "midlertidige Gage- og Pensionslister" oppheves. Dette er en gammel kontrollregel, og faller således inn under utvalgets mandat. Bestemmelsen var i sin tid (på 1800-tallet) omstridt, men har i dag for lengst mistet sin praktiske betydning. Den fremstår som en ren anakronisme, og vil etter flertallets vurdering kunne fjernes uten at det får noen betydning for statsskikken.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, presiserer at den foreslåtte bestemmelsen er ment å skulle praktiseres med varsomhet. I de fleste saker det kan oppstå spørsmål om regjeringens opplysningsplikt, vil dette best kunne vurderes på politisk grunnlag, uten at det er nødvendig å ta endelig stilling til om plikten rettslig sett er brutt. Og i de helt ekstraordinære tilfellene der det kan være på tale å vurdere om en statsråd skal holdes strafferettslig ansvarlig for et eventuelt pliktbrudd, er det særlig viktig at bestemmelsen tolkes og anvendes med varsomhet.

Selv om regjeringen har en rettslig plikt - etter grunnlov eller konstitusjonell sedvane - til å gi Stortinget opplysninger, er det ikke gitt at brudd på denne plikten bør være straffesanksjonert. Ikke alle rettsregler er det. Og dertil kommer at mange av de tenkelige brudd i dette tilfelle vil være av en karakter som egner seg best for en rent politisk vurdering og eventuell kritikk. I de aller fleste land som det er naturlig å sammenligne med, eksisterer det ikke noen klar rettslig opplysningsplikt i det hele tatt, langt mindre noen eksplisitt straffehjemmel.

Et argument mot å videreføre straffeansvaret er at vilkårene for hva som vil være straffbart nødvendigvis må bli skjønnsmessige, slik de også er i dag. Dette kan avhjelpes ved at man i motivene angir retningslinjer for tolkningen, slik det her er gjort. Men det vil uansett være rettssikkerhetsmessige betenkninger ved å formulere et straffebud som må vise til en skjønnsmessig og politisk preget helhetsvurdering.

Flertallet har likevel kommet til at mer alvorlige brudd på opplysningsplikten fortsatt bør være straffbare. Flertallet vil for det første påpeke at grovere brudd på opplysningsplikten etter forholdene kan få alvorlige og vidtrekkende konsekvenser, særlig dersom det fører til at Stortinget treffer vedtak på galt grunnlag. For det andre legger flertallet til grunn at en straffetrussel på dette området kan antas å ha en viss preventiv virkning, ikke minst fordi slike brudd ofte vil bli avdekket først etter at den ansvarlige statsråd har fratrådt sin stilling. Mistillit vil i slike situasjoner være uaktuelt, og kritikk har ikke den samme effekt på en avgått som på en sittende statsråd. For det tredje kan den norske tradisjonen i seg selv være et argument for å videreføre opplysningsplikten som en rettsnorm som det er knyttet straff til. Praksis har vist at det skal meget til før en statsråd tiltales for brudd på opplysningsplikten, men i særlig alvorlige tilfeller ville det være galt å fjerne muligheten for å gjøre dette.

På denne bakgrunn legger flertallet til grunn at brudd på opplysningsplikten fortsatt bør være straffesanksjonert.

Det vises til forslaget i punkt 7.1 om opphevelse av ansvarlighetsloven i sin helhet, som ledd i en endring av riksrettsordningen. Dersom en statsråds brudd på opplysningsplikten fortsatt skal være straffbart, må dette derfor nedfelles i den alminnelige straffeloven, eventuelt sammen med andre regler om straff for brudd på de særlige plikter som påhviler regjeringens medlemmer. Flertallet har som det fremgår i avsnitt 7.1 foreslått en ny § 126 i straffeloven av 1902. I dette forslaget er det som tredje ledd inntatt en bestemmelse om straff for brudd på opplysningsplikten, med følgende ordlyd:

"Den statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomt misligholder sin opplysningsplikt overfor Stortinget, straffes med bøter eller med fengsel i inntil 5 år."

Et mindretall, medlemmet Odd Holten, vil gi sin tilslutning til at regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget grunnlovfestes i en ny Grunnloven § 82. Dette medlem foreslår imidlertid at de nåværende bestemmelser i Grunnloven § 75 f og h om innsyns- og innkallingsrett beholder sin nåværende plassering og utforming.

Et annet mindretall, medlemmet Inge Lønning, finner ikke at det er noe behov for å grunnlovsfeste regjeringens opplysningsplikt. Dette medlem kan heller ikke se at det er noe behov for å revidere bestemmelsene i § 75 f og h, og går derfor imot forslaget om en ny bestemmelse i § 82.

4.5.1 Utvalgets forslag til endringer i Grunnloven

Grunnloven § 75

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, foreslår at Grunnloven § 75 bokstav f, g, h og i oppheves. De gjenværende bokstavavsnitt i § 75 foreslås deretter endret, slik at bestemmelsen vil lyde:

"Det tilkommer Storthinget:

• a) at give og ophæve Love; at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder, som dog ikke gjælde udover 31 December i det næst paafølgende Aar, medmindre de af et nyt Storthing udtrykkelig fornyes;

• b) at aabne Laan paa Rigets Kredit;

• c) at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen;

• d) at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Pengesummer;

• e) at bestemme, hvor meget aarlig skal udbetales Kongen til hans Hofstat, og at fastsætte den kongelige Families Apanage, som dog ikke maa bestaa i faste Eiendomme;

• f) at udnævne fem Revisorer, der aarligen skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøre Extrakter af samme ved Trykken, hvilke Regnskaber derfor skulle tilstilles disse Revisorer inden sex Maaneder efter Udgangen af det Aar, for hvilket Storthingets Bevilgninger ere givne, samt at træffe Bestemmelser angaaende Ordningen af Decisionsmyndigheden overfor Statens Regnskabsbetjente;

• g) at udnævne en Person, der ikke er Medlem af Storthinget, til, paa en Maade som er nærmere bestemt i Lov, at have Indseende med den offentlige Forvaltning og alle som virker i dens Tjeneste, for at søge at sikre at der ikke øves Uret mod den enkelte Borger; at naturalisere Fremmede."

Forretningsordenen §§ 48 og 49

I den utstrekning flertallets forslag til endring av Grunnloven § 75 blir vedtatt, er det også nødvendig å foreta enkelte redaksjonelle endringer i forretningsordenen §§ 48 og 49. Utvalget har ikke funnet det nødvendig å utforme forslag til dette.

Grunnloven § 82 om Stortingets informasjonskrav

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, foreslår en ny Grunnloven § 82 om Stortingets informasjonskrav.

Første alternativ:

"Stortinget kan kreve fra regjeringen ethvert dokument som angår offentlig virksomhet, og innkalle enhver til å møte for seg i statssaker, med unntak av Kongen. Den innkalte skal besvare de spørsmål som vedtas forelagt.

Regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Protokollene fra statsråd, og traktater inngått med fremmede makter eller internasjonale organisasjoner, skal fremlegges regelmessig. All informasjon som Statsrådets medlemmer meddeler Stortinget og dets organer, skal være korrekt og dekkende."

Et mindretall, medlemmet Fredrik Sejersted, foreslår at andre ledd, tredje punktum ovenfor (første alternativ) utgår, og erstattes med følgende:

Annet alternativ:

"Intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer. "

Et annet mindretall, medlemmet Odd Holten, foreslår ny Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget:

"Regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer."

På grunnlovsspråk lyder utvalgets forslag:

Første alternativ:

"Storthinget kan af Regjeringen fordre fremlagt ethvert Dokument, der angaar offentlig Virksomhed, og indkalde Enhver til at møde for sig i Statssager, Kongen undtagen. Den Indkaldte skal besvare de Spørgsmaal, som besluttes forelagte.

Regjeringen skal meddele Storthinget alle de Oplysninger, der ere nødvendige for Behandlingen af de Sager, den fremlægger. Statsraadets Protokoller, og Traktater, indgaaede med fremmede Magter, eller med internationale Organisationer, skulle fremlægges regelmæssig. Al Information, som Statsraadets Medlemmer meddele Storthinget, ellerdets Organer, skal være korrekt og fyldestgjørende."

Andre alternativ:

"Intet Medlem af Statsraadet maa fremlægge urigtige eller vildledende Oplysninger for Storthinget, eller dets Organer."

Odd Holtens forslag:

"Regjeringen skal meddele Storthinget alle de Oplysninger, der ere nødvendige for Behandlingen af de Sager, den fremlægger. Intet Medlem af Statsraadet maa fremlægge urigtige eller vildledende Oplysninger for Storthinget, eller dets Organer."

4.6 Komiteens merknader

Komiteen har forståelse for at det er vanskelig å utforme eksakte regler for regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, men legger til grunn at det må kunne stilles krav til den informasjon regjeringen gir Stortinget.

Komiteen vil understreke betydningen av at Stortinget får informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtak som fattes. Siden det er regjeringen som forbereder og fremlegger de fleste saker for Stortinget, som leder forvaltningen og har råderetten over det offentlige utredningsapparat, har den et særskilt ansvar for å sikre at Stortinget gis et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Komiteen er videre av den oppfatning at regjeringen i visse situasjoner vil ha plikt til å fremlegge opplysninger på eget initiativ.

Komiteen viser også til at opplysningsplikten er et viktig kriterium for Stortingets etterfølgende kontroll.

Komiteen vil understreke at de opplysninger regjeringen legger fram for Stortinget, må være korrekte. Dette innebærer at det må være samsvar mellom opplysningene og den underliggende realitet. Komiteen vil også understreke at det må stilles krav til utførligheten i den informasjon som fremlegges. Utvalget foreslår å grunnlovsfeste regjeringens opplysningsplikt. Komiteen har merket seg at utvalget er delt i synet på kravet til de opplysninger regjeringen fremlegger. Et flertall går inn for at " Regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger" og at "all informasjon som Statsrådets medlemmer meddeler Stortinget og dets organer, skal være korrekt og dekkende", mens to ulike mindretall anbefaler formuleringen " intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer".

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til forslag fra utvalgets flertall til ny § 82 i Grunnloven. En slik bestemmelse må anses å være en videreføring av den opplysningsplikt regjeringen allerede har ut fra konstitusjonell sedvane. Etter flertallets mening vil en slik bestemmelse som omfatter Stortingets innsynsrett, innkallingsretten, regjeringens generelle opplysningsplikt, og de særlige plikter til å fremlegge statsrådsprotokoller og inngåtte traktater, bidra til å gjøre regelverket på dette området lettere tilgjengelig.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er skeptiske til å godta uttrykket "korrekt og dekkende" som en generell formulering av opplysningspliktens rekkevidde etter gjeldende rett, og viser til utvalgsmedlemmene Odd Holten, Inge Lønning og Fredrik Sejersteds vurderinger på dette punktet. Som uttrykk for en politisk norm (eller forventning) kan formuleringen brukes, men som uttrykk for en rettslig bindende regel går den for langt, og vil i for stor grad innebære en rettsliggjøring av det som bør forbli politiske spilleregler. En slik vid tolkning er særlig betenkelig ettersom dette gjelder en norm som er straffesanksjonert, og som kan lede til tiltale for riksrett.

Disse medlemmer mener videre at dersom opplysningsplikten skal tas inn i Grunnloven, er det viktig at den formuleres på en slik måte at det er snakk om en grad av subjektiv skyld hos en statsråd for at opplysningsplikten skal være brutt, ved forsett eller uaktsomhet. En statsråd som i god tro har lagt fram alle opplysninger han har ment er relevante og nødvendige, må ikke kunne sies å ha brutt informasjonsplikten dersom det i ettertid blir oppdaget for eksempel en forskningsrapport som et stortingsflertall mener regjeringen burde ha visst om og oversendt til Stortinget.

Etter disse medlemmers vurdering er det sentrale poeng at Stortinget ikke må føres bak lyset. Dette fortjener status som et generelt rettslig krav, og tilsier at man legger til grunn et negativt kriterium fremfor et positivt. Inspirasjon kan her hentes fra ansvl. § 9, som setter straff for "uriktige" opplysninger, og fra den danske ansvarlighedsloven § 5 stk. 2, som forbyr "urigtige eller vildledende oplysninger". Dette er et godt rettslig kriterium som peker direkte mot det sentrale vurderingstemaet, ikke er for omfattende, og som lar seg anvende så vel på omfangsrike proposisjoner som på korte svar i spørretimen.

Disse medlemmer vil videre understreke at utelatelse av opplysninger som er vesentlige for en sak, må anses som "villedende", og dermed som brudd på opplysningsplikten. Dette bør være tydeliggjort i en eventuell ny grunnlovsbestemmelse. Disse medlemmer foreslår på denne bakgrunn at annet punktum i en eventuell ny grunnlovsbestemmelse om opplysningsplikten formuleres som følger:

"Intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer, eller holde tilbake opplysninger som er av vesentlig betydning for saker som behandles i Stortinget."

Disse medlemmer slutter seg for øvrig til utvalgsmedlemmene Odd Holten og Fredrik Sejersteds vurderinger i spørsmålet om grunnlovsfesting av opplysningsplikten.

Etter komiteens oppfatning kan det være riktig å skille mellom ulike typer informasjon. Relevante faktaopplysninger bør klart omfattes av opplysningsplikten, mens interne politiske overveielser som for eksempel indre overveielser eller eventuell uenighet i regjeringen, ikke bør det. Komiteen vil hevde at regjeringen må ha plikt til å la alvorlige faglige motforestillinger fremgå av saken selv om disse er i strid med regjeringens forslag. Videre må regjeringen ha ansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger er beheftet med.

Komiteen har forståelse for at det fra tid til annen kan være vanskelig å fastslå om Stortinget i den enkelte sak har fått tilstrekkelig informasjon fra regjeringen.

Komiteen vil også understreke regjeringens plikt til å legge fram viktige opplysninger som kommer den i hende etter at saken er fremmet for Stortinget. Dette for å sikre at Stortinget har tilstrekkelig informasjon til å skaffe seg et dekkende bilde.

Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av at grove brudd på opplysningsplikten fortsatt skal være straffbare. Etter komiteens syn bør slike brudd få alvorlige og vidtrekkende konsekvenser, særlig dersom det fører til at Stortinget treffer eller kunne ha truffet avgjørelser på feilaktig grunnlag.

Komiteen viser til sitt forslag om en videre utredning av spørsmålet om alternativer til riksretten, jf. nedenfor og vil i denne omgang foreslå at ansvarlighetsloven beholdes inntil videre. Etter ansvarlighetsloven §§ 8 og 9 kan en statsråd ilegges straff ved brudd på opplysningsplikten.