Våren 2003 vedtok Stortinget nye bestemmelser
i barnehageloven om foreldrebetaling og likeverdig behandling i
forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov
om endringer i barnehageloven. Bestemmelsene hjemler at Kongen kan
fastsette nærmere bestemmelser i forskrifter om foreldrebetaling
og om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige
tilskudd.
Stortingsmeldingen omhandler innføring
av regler for søskenmoderasjon i forskriften om foreldrebetaling i
barnehage. Videre orienterer Regjeringen om forskriften om likeverdig
behandling i forhold til offentlige tilskudd. Begge forskrifter
skal tre i kraft 1. mai 2004.
Et stort flertall av barnehageeiere tilbyr ordninger med
søskenmoderasjon. En undersøkelse utført
av ECON viser at 95 pst. av alle barnehagebarn går i barnehager
som tilbyr søskenmoderasjon. Undersøkelsen viser
at 14 pst. av barnehagebarna får søskenmoderasjon.
Som ledd i evalueringen av maksimalpriser, vil det bli satt i gang
en tilsvarende kartlegging av foreldrebetaling i løpet
av sommeren 2004.
Når det gjelder den delen av utkast
til forskrift som omhandler søskenmoderasjon, har departementet foreslått
at alle barnehager må tilby søskenmoderasjonsordninger.
Dette forslaget er utformet i tråd med barnehageforliket,
der det heter:
"Komiteen går inn for at søsken
skal ha moderasjon."
Foreldre/foresatte skal gis reduksjon
i prisen dersom de har to eller flere barn i barnehage i samme kommune.
Dette skal gjelde uavhengig av om barna går i forskjellige
barnehager og i barnehager med forskjellige eiere. Konkrete retningslinjer
må utformes lokalt.
Høringsnotatet beskrev også et
alternativt forslag, der foreldre/foresatte sikres prisreduksjon
tilsvarende en gitt prosent.
Et flertall av høringsinstansene støtter
departementets forslag, herunder 2/3 av kommunene og Kommunenes
Sentralforbund og en del fylkesmenn. Et flertall av fylkesmennene
og Private Barnehagers Landsforbund støtter det alternative
forslaget.
Departementet opprettholder sitt forslag om
at forskriften bør gi regler om et nasjonalt system for søskenmoderasjon
som vil sikre at alle barnehageeiere har ordninger med moderasjon.
En nasjonal minstestandard for søskenmoderasjon
vil i praksis kunne bli en maksimumsstandard. Innføring
av maksimalpris fra 1. mai 2004 innebærer en kraftig regulering
av barnehagene. Nivå på søskenmoderasjon
og andre detaljerte regler bør derfor etter departementets
oppfatning avgjøres lokalt. Med dette forslaget kan kommunene
utforme regler om søskenmoderasjon ut fra en helhetsvurdering
av behovet, sett i forhold til nivået på foreldrebetaling,
utbygging, kvalitet m.m. Et fastsatt nasjonalt nivå for
søskenmoderasjon vil også kunne føre
til en omfordeling fra foreldre med dårligst betalingsevne
til foreldre som omfattes av søskenmoderasjon.
Kommunene er etter departementets forslag, forpliktet
til å sørge for at samtlige barnehager i kommunen omfattes
av ordningen, og de må også sørge for
at familier med barn i flere barnehager i kommunen omfattes.
Departementets forslag til forskrift vil innebære
en ytterligere forbedring av dagens situasjon, ved at samtlige barnehager
og samtlige søsken i barnehage i den enkelte kommune vil
bli omfattet av ordninger med søskenmoderasjon.
Dersom også nivået på søskenmoderasjonen
skal fastsettes i forskrift om foreldrebetalingen, blir en ytterligere
andel av de midlene kommunene disponerer, bundet. Dermed begrenses
kommunenes mulighet til å rette midlene dit hvor de mener
behovet er størst - ut fra kjennskapen til lokale forhold.
Finansieringen av søskenmoderasjon vil med et fastsatt
nasjonalt nivå kunne gå på bekostning
av blant annet utbygging av nye plasser, kvaliteten i tilbudet mv.
Alternativt vil det kunne gå på bekostning av
andre viktige velferdsområder eller forverre kommunens økonomiske
stilling.
Med Regjeringens forslag kan kommunene utforme regler
om søskenmoderasjon ut fra en helhetsvurdering av behovet,
sett i forhold til blant annet nivået på foreldrebetalingen
og omfanget av andre moderasjonsordninger i kommunen. Tilskudd til
drift av barnehager legges inn i rammeoverføringene til
kommunene fra 1. januar 2006. Sammen med flere lovendringer som
er iverksatt det siste året, vil dette innebære
et helhetlig kommunalt ansvar for barnehagene.
Departementet vil fastsette følgende
bestemmelse om søskenmoderasjon:
"Foreldre/foresatte med mer enn ett barn
i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om reduksjon i foreldrebetalingen."
I statsbudsjettet for 2004 har Regjeringen lagt
til rette for en første innfasing av likeverdig behandling
gjennom en fortsatt differensiering av det statlige driftstilskuddet
og en forskriftsregulering av likeverdig behandling i forhold til
offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. De statlige skjønnsmidlene
(utjevningsmidlene) skal bidra til å dekke økte
kostnader for kommunene i forbindelse med barnehagereformen, herunder
plikten til likeverdig behandling. Forskriften om likeverdig behandling
pålegger kommunene å dekke kostnader som ikke
dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Dersom
foreldrebetalingen settes lavere i private barnehager enn i kommunens
egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke merutgiften.
Kommunenes plikt til kostnadsdekning begrenses oppad til å sørge
for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager.
Kommunene har ikke plikt til å dekke høyere kostnader
enn 2003-kostnadsnivået justert for pris- og kostnadsvekst
for kommunesektoren, jf. budsjettvedtaket for 2004.
Likeverdig behandling forutsetter at private
og kommunale barnehager skal kunne drive på like vilkår. Regjeringen
vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing
av likeverdig behandling i forbindelse med budsjettet for 2005.
Det er behov for å vurdere konsekvensene for kommuner og
private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer
i kraft. På bakgrunn av erfaringene med forskriften for
2004, vil det i arbeidet med den videre innfasingen kunne bli aktuelt å endre
utformingen av innholdet i kommunens plikt til likeverdig behandling
av barnehager i forhold til offentlige tilskudd.
I statsbudsjettet for 2004 er det lagt opp til
at stat og kommune skal dekke 80 pst. av driftskostnadene i barnehagesektoren
fra 1. mai 2004. 80 pst. offentlig finansiering fra 1. mai 2004
vil være tilstrekkelig til å dekke merkostnadene
ved innføring av maksimalpris på 2 750 kroner
per måned for et heltidstilbud fra samme tidspunkt.
I den offentlige finansieringen inngår
de statlige øremerkede tilskudd til barnehager og en nominell
videreføring av kommunenes egenfinansiering av barnehagene
i 2003. Videreføring av dagens moderasjons-ordninger forutsetter
at kommunene samlet sett ikke reduserer sin ressursinnsats fra dagens
nivå. Ressursbruk og kostnader varierer betydelig mellom
kommunene og mellom kommunale og private barnehager. Dette gjenspeiles
blant annet i nivået på foreldrebetalingen uten
moderasjonsordninger og innslaget av og størrelsen på moderasjonene
i den enkelte kommune og private barnehage. Det vil derfor være
ulike behov for moderasjonsordninger i hver enkelt kommune. Regjeringens
forslag om at kommunene selv skal kunne utforme lokale retningslinjer
for moderasjonsordninger gir kommunene mulighet til å innrette
sin ressursinnsats på den måten som best ivaretar
de lokale behovene.
I statsbudsjettet for 2004 er det lagt inn nok
midler til å innføre første trinn i innfasingen
av likeverdig behandling fra 1. mai 2004. På grunn av de
store kostnadsforskjellene mellom barnehager og mellom kommuner
er den reelle veksten i offentlige midler i 2004 lagt inn som statlige
skjønnsmidler.
Kommunenes egenfinansiering av barnehagene på landsnivå i
2003 er anslått til om lag 4,48 mrd. kroner. Det må forusettes
at kommunenes samlede ressursbruk i 2004 minst opprettholdes på 2003-nivå.
Kommunal medfinansiering er en viktig forutsetning for gjennomføring
av maksimalprisordningen og innfasing av økonomisk likeverdig
behandling. Dersom den samlede kommunale egenandelen reduseres i
forhold til 2003-nivået vil det ikke være tilstrekkelig
med offentlige midler til å gjennomføre barnehageforlikets mål
om lavere foreldrebetaling og økonomisk likeverdig behandling
av barnehagene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eirin Faldet, Trond Giske og Torny Pedersen, fra Høyre, Afshan Rafiq, lederen Sonja Irene Sjøli og Olemic Thommessen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, Dagrun Eriksen og Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Eli Sollied Øveraas, vil påpeke at St.meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. har sin bakgrunn i et bredt forlik om barnehagepolitikken (Innst S. nr. 250 (2002-2003)), hvor komiteen sier at:
"en slik bred enighet vil gi større politisk ro rundt en viktig og omfattende velferdsreform, og dermed gi barnehageforeldrene og barnehagesektoren større trygghet og forutsigbarhet."
Gjennom innstillingen fastslo komiteen både de viktigste målene og virkemidlene i barnehagepolitikken. Komiteen viser til at den understreket at målene og valg av virkemidler står fast slik det er nedfelt i barnehageforliket.
Komiteen viser til Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004):
"Komiteen vil understreke at det var krevende å komme fram til barnehageforliket, og at alle elementene man ble enig om er en helhet som må gjennomføres. Komiteen ber derfor departementet snarest mulig komme tilbake til Stortinget med en egen sak om hvordan søskenmoderasjon skal gjennomføres, slik at Stortinget kan ta stilling til dette i god tid før trinn 1 i maksprisen innføres fra 1. mai 2004. Etter dette skal Regjeringen utforme forskrifter basert på Stortingets vedtak."
Komiteen viser til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2003-2004) la opp til at det ikke skulle utarbeides detaljerte regler for moderasjonsordninger i kommunene, og at departementet mener at det er tilstrekkelige midler i budsjettforslaget for 2004 til at dagens moderasjonsordninger kan videreføres. Komiteen viser til hva som er sagt i barnehageforliket:
"Komiteen viser til at lavere foreldrebetaling gjennom økte overføringer og en ordning med makspris gjør behovet for inntektsgradert betaling mindre. Etter komiteens syn skal alle kommuner likevel ha ordninger som kan tilby barnefamilier med dårligst betalingsevne en moderert eller gratis barnehageplass på hel- eller deltid. Det forutsettes at ordningene er minst like gode som i dag."
Komiteen viser til komitémerknaden fra Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004), der det heter:
"For å følge opp Stortingets vedtak, må det derfor i forskriften gå klart fram at alle kommuner skal ha ordninger med inntektsgraderte betalingssatser."
Komiteen viser til at komiteen i barnehageforliket (Innst. S. nr. 250 (2002-2003)) sa at:
"Komiteen går inn for at søsken skal ha moderasjon. Departementet må komme tilbake til Stortinget med dette spørsmålet i forbindelse med statsbudsjettet for 2004."
Komiteen vil påpeke at den i Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) uttalte følgende:
"Komiteen har merket seg at departementet mener at forutsetningene om økte bevilgninger og en fullfinansiering fra staten er oppfylt i budsjettforslaget. Det er komplisert å få full oversikt over alle delene i denne utregningen, men departementet legger i budsjettet til grunn at Stortingets forutsetning om at kommunenes bidrag skal videreføres på nominelt nivå er oppfylt. Komiteen vil understreke viktigheten av at reformen er fullfinansiert, og ber departementet følge den økonomiske siden ved gjennomføringen nøye, og komme tilbake til Stortinget dersom disse forutsetningene ikke skulle holde."
Komiteen peker på at inntektsgradering og søskenmoderasjon i foreldrebetalingen er god familiepolitikk for familier med lav betalingsevne og/eller har flere barn i barnehagen.
Komiteen henviser til Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) hvor det heter:
"Komiteen understreker at det vil bli krevende å utforme kriterier for tildeling av skjønnspotten, og ber departementet komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett våren 2005 med beskrivelse av hvordan dette gjennomføres."
Komiteen henviser videre til Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) hvor det heter:
"Komiteen ser det som naturlig at samtidig som kravet om økonomisk likeverdig behandling i kommunene trår i kraft, blir også statstilskuddet likt for offentlige og private barnehager. Komiteen vil understreke viktigheten av at økonomisk likeverdig behandling blir resultatet, og ber departementet komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med en vurdering om departementets opplegg har sørget for dette."
Komiteen ber Regjeringen ved utformingen av forskriften som iverksettes 1. mai 2004 å la det komme klart frem at alle kommuner skal ha ordninger som gir de med dårligst betalingsevne en moderert eller gratis barnehageplass på hel- eller deltid inntektsgraderte betalingssatser og at ordningen skal være minst like god som i dag, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003).
Komiteen viser til brev fra Barne- og familiedepartementet av 29. mars 2004 (vedlegg).
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at man ikke kom til enighet i barnehageforliket om satsene for søskenmoderasjon.
Flertallet mener at det skal forskriftshjemles entydige regler om søskenmoderasjon, som skal gjelde alle barnehager med offentlig driftstilskudd. Flertallet foreslår at søskenmoderasjonen skal være på minimum 30 pst. for 2. barn og minimum 50 pst. fra 3. barn og oppover, og det skal gjøres gjeldende fra samme dato som innføringen av makspris trinn 1 fra 1. mai 2004.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utforme forskriften for søskenmoderasjon slik at alle barnehager med offentlig tilskudd skal tilby minimum 30 pst. søskenmoderasjon for barn nummer to og minimum 50 pst. for tredje barn og flere barn."
"Stortinget ber Regjeringen øke det statlige tilskuddet til kap. 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehagene tilsvarende kostnadene ved en slik prosentsats for søskenmoderasjon i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2004."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet mener at alle offentlige og godkjente private barnehager skal tilby søskenmoderasjon basert på nasjonale overordnede regler som vil bli hjemlet i forskrift om foreldrebetaling.
Disse medlemmer viser til at forslaget til regler innebærer at foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om reduksjon i foreldrebetalingen. Dette gjelder enten barna går i den samme eller i to forskjellige barnehager, og om den ene er privat og den andre er offentlig. Det skal tilbys søskenmoderasjon både for barn med heltids- og deltidsplass.
Disse medlemmer mener at dette vil innebære en ytterligere forbedring av dagens situasjon, ved at samtlige barnehager og søsken i den enkelte kommune vil bli omfattet av ordningen.
Disse medlemmer mener at kommunene selv skal fastsette satser i egen kommune, gjeldende både for offentlige og private barnehager. Den enkelte kommune skal som barnehagemyndighet utforme lokale retningslinjer for søskenmoderasjon. På denne måten følger vi opp barnehageforliket der det heter om søskenmoderasjon:
"Komiteen går inn for at søsken skal ha moderasjon."
Disse medlemmer viser til at dette var den enighet man kom fram til i barnehageforliket vedrørende søskenmoderasjon. Regjeringen har fulgt opp barnehageforliket i forslaget til bestemmelse om søskenmoderasjon som skissert i St.meld. nr. 28 (2003-2004).
Disse medlemmer viser til at det store flertallet av offentlige og private barnehageeiere har ordninger med søskenmoderasjon i dag, slik at 95 pst. av alle barnehagebarn går i barnehager som tilbyr slik moderasjon.
Disse medlemmer mener at en nasjonal minstestandard for søskenmoderasjon i praksis vil kunne bli en maksimumsstandard. Innføring av maksimalpris fra 1. mai 2004 innebærer en kraftig regulering av barnehagene. Nivå og andre detaljerte regler bør avgjøres lokalt ut fra en helhetsvurdering, i forhold til andre moderasjonsordninger.
Komiteen viser til Budsjett-innst.
S. nr. 2 (2003-2004), der komiteen:
"forutsetter at Regjeringen innfører og
gjennomfører kommunal plikt til økonomisk likeverdig
behandling mellom offentlige og private barnehager, og ber departementet
komme tilbake til Stortinget med en orientering om dette samtidig
som man legger fram sak om søskenmoderasjon. Komiteen ser
det som naturlig at samtidig som kravet om økonomisk likeverdig
behandling i kommunene trer i kraft, blir også statstilskuddet likt
for offentlige og private barnehager. Komiteen vil understreke viktigheten
av at økonomisk likeverdighet blir resultatet, og ber departementet
komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett med en vurdering om departementets
opplegg har sørget for dette."
Komiteen peker på at
Regjeringen legger opp til å komme tilbake til spørsmålet
om innfasing av likeverdig behandling av offentlige og private barnehager
i forbindelse med budsjettet for 2005. Komiteen viser til
at departementet mener at det er behov for å vurdere konsekvensene
for kommunene og private eiere av forskriften om likeverdig behandling
som nå trer i kraft. Komiteen vil understreke
at økonomisk likeverdig behandling skal bli resultatet,
og ber departementet i Revidert nasjonalbudsjett 2004 presentere
et opplegg som sørger for dette. Forskriften må forstås
i samsvar med disse merknader.
Komiteen vil understreke det
ansvaret helseforetakene også har overfor sjukehusbarnehagene
når det gjelder innføring av makspris fra 1. mai
2004.
Komiteen henviser til målene
for barnehagepolitikk i Innst. S. nr. 250 (2002-2003).
Komiteen understreker at det
i barnehageforliket (Innst. S. nr. 250 (2002-2003)) ble slått
fast at det samlede offentlige tilskuddet til barnehager skal økes til
om lag80 pst. Denne formuleringen er bevisst
valgt for å sikre at maksprisen ikke skal økes
ut over avtalen.
Komiteen vil igjen understreke
at barnehagereformen skal være fullfinansiert og at det
offentlige tilskuddet jevnlig justeres slik at det utgjør
om lag 80 pst. av kostnadene. Komiteen er enig i
at forliket forutsetter 11 måneders betaling og at dette
innebærer årlig foreldrebetaling på 30
250 kroner og en maksimalpris per måned på 2 750
kroner.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget ber Regjeringen utforme forskriften for søskenmoderasjon slik at alle barnehager med offentlig tilskudd skal tilby minimum 30 pst. søskenmoderasjon for barn nummer to og minimum 50 pst. for tredje barn og flere barn.
II
Stortinget ber Regjeringen øke det statlige tilskuddet til kap. 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehagene tilsvarende kostnadene ved en slik prosentsats for søskenmoderasjon i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2004.
III
St.meld. nr. 28 (2003-2004) - om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. - vedlegges protokollen.
Det vises til spørsmål fra
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen av 28. mars om St.
meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon
i foreldrebetalingen m.m.
"Forskriften om likeverdig behandling av barnehager i
forhold til offentlige tilskudd gir kommunene plikt til likebehandling
som dekker kostnader som ikke dekkes av andre offentlig tilskudd
og foreldrebetaling. Mener barne- og familieministeren at dette
er i tråd med forarbeidene til loven og barnehageforliket?"
I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i
forhold til offentlige tilskudd er minimumskravet til kommunene
at de skal dekke kostnader som ikke dekkes av foreldrebetaling og
andre offentlige tilskudd. Dette kostnadsdekningsprinsippet er ikke strid
med forarbeidene til loven. I Ot.prp. nr 76 (2002-2003) gis det
få konkrete føringer, og det vises til at likeverdig
behandling må defineres i forskriftene: "Den kommunale
finansieringen kan innrettes på ulike måter… Det
må fremgå av forskrifter hva som menes med likeverdig
behandling."
§ 7b hjemler at Kongen kan gi forskrifter
med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig
behandling. Forskriften som er fastsatt er utformet i tråd
med føringene i barnehageforliket, hvor det sies at kommunale
tilskudd og skjønnsmidler skal utmåles ut fra
ulike kostnadssituasjoner mellom kommuner og mellom barnehager:
"Det kommunale tilskuddet skal utjevne kostnadsforskjeller
mellom barnehagene innen kommunen, samtidig som en skjønnspott
hos fylkesmennene skal utjevne forskjeller mellom kommunene. Komiteen
vil understreke betydningen av at disse midlene brukes til å sikre
barnehagenes økonomi på bakgrunn av ulike kostnadssituasjoner.
Disse midlene er sentrale for å hindre den konflikten mellom
ulike mål som beskrives i meldingen (Innst. S. nr. 250,
s. 19)."
Kostnadsanalyser som har vært gjennomført
de siste par årene, viser at det er store kostnadsvariasjoner
i sektoren (Fürst og Høverstad 2002, 2003 og 2004). Kostnadsdekningsprinsippet
legger til rette for at barnehagene i utgangspunktet vil ha samme
mulighet til å innføre maksimalprisen, til tross
for at kostnadene varierer så mye. Dersom likeverdig behandling
defineres som like tilskuddsbeløp, vil dette innenfor dagens budsjettramme
innebære en betydelig omfordeling mellom barnehager, som
ikke vil svare til behovet for offentlige midler i den enkelte barnehage.
Barnehager med høyt kostnadsnivå vil da underfinansieres,
og vil følgelig få problemer med å klare
maksimalpris. Barnehager med lavt kostnadsnivå vil derimot
overfinansieres. I snitt har offentlige barnehager et høyere kostnadsnivå enn
private barnehager, men det er også stor variasjon innenfor
hver av disse to gruppene. Kostnadsdekningsprinsippet tar hensyn
til dette, og legger til rette for en målrettet fordeling
av innenfor rammen av de samlede offentlige midlene til barnehager
i 2004.
Kommunens plikt til å sørge
for kostnadsdekning vil ut fra forskriften ikke gjelde ubegrenset. § 3
tredje ledd sier at kommunen ikke har plikt til å gi tilskudd
slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger
det tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar
i offentlige tilskudd.
Kommunen har heller ikke plikt til å dekke
kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst
for kommunesektoren.
Forskriften om likeverdig behandling som nå trer
i kraft utgjør sammen med det differensierte statstilskuddet
et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling.
Dette er i tråd med barnehageforliket, som ber om at "Regjeringen
kommer i statsbudsjettet for 2004 med forslag om hvordan dette innfases." Barnehageforliket
sier også "Det offentlige tilskuddet skal øke
til om lag 80 pst. og økningen skal skje fra 1. mai 2004."
Dette er fulgt opp gjennom opplegget for likeverdig behandling for
2004.
I Innst. S. nr. 250 uttaler en samlet komité også følgende:
"Komiteen konstaterer at Regjeringen understreker at
finansieringsmodell av barnehagesektoren må ses opp mot
mål om behovsdekning, redusert foreldrebetaling, kostnadskontroll,
lokaldemokrati, valgfrihet og mangfold. Komiteen deler disse målene."
Det er disse målene jeg på en
helhetlig måte har fulgt opp i vedtatt forskrift om likeverdig
behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, og som
jeg vil følge opp i forskrift om foreldrebetaling.
I St.prp. nr.1 (2003-2004) gjorde jeg rede for
arbeidet med forskrift om økonomisk likeverdig behandling:
"Et viktig moment i forskriften vil være å forhindre at
plikten om økonomisk likeverdig behandling får
en kostnadsdrivende effekt. I forskriften vil det derfor stilles
krav om at kostnadsvekst i barnehagen fra 2003 til 2004, som hovedregel
ikke kan gå ut over ordinær pris- og lønnsvekst.
Det er blant annet aktuelt å sikre at barnehagene ikke
tar ut økt overskudd. Forskriftene kan regulere kommunens
plikt til kostnadsdekning ved å begrense denne oppad til
et visst nivå..."
Det er disse hensynene jeg har fulgt opp i vedtatt
forskrift om økonomisk likeverdig behandling. Komiteen hadde
ikke merknader til disse hensynene i Budsjett-innst. S nr 2 (2003-2004).
Flertallet i komiteen sluttet seg også til budsjettforslaget
for 2004.
Samtidig har Regjeringen i St. meld. nr. 28
sagt at begrensningen i forhold til kostnadsvekst må sees
i sammenheng med at det opplegget for 2004 er et første trinn
i innfasingen av likeverdig behandling, og at Regjeringen vil komme
tilbake til spørsmålet om videre innfasing i budsjettet
for 2005. Regjeringen har i meldingen understreket behovet for å evaluere
konsekvensene av forskriften for kommunene og de private barnehagene,
i det videre arbeidet med innfasing av likeverdig behandling.
"I forskriften om likeverdig behandling av barnehager
i forhold til offentlige tilskudd § 3, annet ledd, annet
punktum begrenses kommunens plikt til å dekke bortfall
av foreldrebetaling i de ikke-kommunale barnehagene. Hvilke konsekvenser
får dette for de private barnehagenes mulighet til å følge
maksimalprisen, og til eventuelt å sette foreldrebetalingen
lavere enn i kommunens egne barnehager, for eksempel dersom det utføres
stor dugnadsinnsats fra foreldre?"
I høringsnotatet til forskriften om
likeverdig behandling står det klart at dersom foreldrebetalingen
i kommunens egne barnehager overstiger maksimalprisen, må de
likevel gi tilskudd til ikke-kommunale barnehager slik at disse
kan overholde maksimalprisen. Denne presiseringen vil tas inn i
merknadene til forskriften.
Dersom kommunens barnehager har maksimalpris eller
lavere, og foreldrebetalingen i en ikke-kommunal barnehage settes
lavere enn i kommunens barnehager har kommunen ikke plikt til å dekke
merutgiften.
Dette innebærer at dersom kommunen
selv har en foreldrebetaling på 3500 kroner i måneden
for en heltidsplass, må de likevel gi tilskudd til de ikke-kommunale
barnehagene i kommunen som gjør disse i stand til å ha
en foreldrebetaling på maksimalt 2750 kroner. Dersom kommunen
har en foreldrebetaling på f.eks.1500 kroner for en heltidsplass,
kan foreldrebetalingen settes like lavt i de private barnehagene
i kommunen, og kommunen vil ha plikt til å finansiere dette.
Den private barnehagen kan sette foreldrebetalingen ytterligere
ned utover det kommunen har plikt til å finansiere, dersom
barnehagen kan finansiere dette på annen måte,
for eksempel gjennom tilskudd fra ulike private aktører,
som bedrifter, eierorganisasjoner m.m. Forskriften om likeverdig
behandling gjelder kun i forhold til offentlige tilskudd, og private
barnehager, herunder bedriftsbarnehager, kan derfor motta direkte eller
indirekte støtte fra private aktører uten at dette fører
til at det kommunale tilskuddet avkortes. Ikke-kommunale barnehager
mottar slik støtte i langt større grad enn kommunale
barnehager. Tilskudd fra private aktører vil derfor kunne
utgjøre en ekstra inntekt for ikke-kommunale barnehager.
Når det gjelder vanlig dugnadsinnsats
fra foreldre, vil dette i prinsippet kunne redusere barnehagens
kostnader til en viss grad, og dermed også det tilskuddet kommunen
må utmåle for å dekke barnehagens kostnader.
Med vanlig dugnadsarbeid menes for eksempel vårrengjøring
i barnehagen. En større kostnadsanalyse har imidlertid
vist at verdien av dugnadsarbeid er marginal (Fürst og
Høverstad, 2002: Kostnader i private og
kommunale barnehager). Den samme kostnadsanalysen har også vist
at dugnadsinnsatsen er svært variabel, og bare delvis avhengig
av behovet for slik innsats. Videre har kostnadsanalysene ikke bekreftet
at omfanget/verdien av dugnadsarbeid er større
i private barnehager enn i offentlige. Dugnadsarbeid utføres både
i private og offentlige barnehager. Vanlig dugnadsarbeid synliggjøres
ikke i regnskapene i private og offentlige barnehager.
Dersom foreldre derimot gjør en større
innsats gjennom mer regelmessig dugnadsarbeid i barnehagen, vil dette
imidlertid kunne føres som ikke-økonomisk støtte fra
private aktører. Kommunen vil da ikke kunne avkorte sitt
tilskudd i forhold til kostnaden ved dette arbeidet. Barnehageeier
vil da kunne sette foreldrebetalingen lavere enn i kommunens
barnehager.
"Hva slags konsekvenser vil det ha dersom forskriften
om likeverdig behandling endres, ved at § 3 annet ledd
andre punktum oppheves, slik at § 3 annet ledd lyder:
"Kommunen skal dekke tilskudd til ordinær
drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd
og foreldrebetaling"?"
Departementet forutsetter at det her menes at
kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift som ikke dekkes
av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling.
I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i
forhold til offentlige tilskudd er minimumskravet til kommunene
at de skal dekke kostnader som ikke dekkes av foreldrebetaling og
andre offentlige tilskudd. Størrelsen på det kommunale
tilskuddet vil da avhenge av hvilket kostnadsnivå og hvor
lav foreldrebetaling barnehagen har. Jo lavere foreldrebetalingen
barnehagen har, desto større blir nettokostnaden som
kommunen må dekke. I forskriften begrenses kommunens plikt
til å dekke bortfall av foreldrebetaling - dersom foreldrebetalingen
settes lavere enn i kommunens egne barnehager har kommunen ikke
plikt til å dekke merutgiften, jf. også svar
på spørsmål 2.
Dersom denne begrensningen oppheves, vil private barnehager
kunne sette foreldrebetalingen svært lavt, og skyve kostnaden
over på kommunen. En del private barnehager vil i teorien
kunne sette foreldrebetalingen til kroner 0, og ha krav på å få dekket
bortfallet av foreldrebetaling gjennom kommunalt tilskudd. Resultatet vil
være langt lavere foreldrebetaling private enn i offentlige
barnehager. Kostnaden knyttet til dette forslaget ligger også langt
utenfor budsjettrammen for 2004.
Som det framgår av St. meld. nr. 28
(2003-2004), er forskriften som nå trer i kraft og budsjettopplegget
for 2004 kun et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling.
I omtalen av den videre innfasingen av likverdig behandling sies
det at når innfasingen er fullført vil dette bl.a.
legge til rette for reell priskonkurranse mellom private og offentlige
barnehager. Private som driver mer effektivt vil da ha mulighet
til å sette foreldrebetalingen lavere enn i kommunale barnehager,
basert på det de mottar i offentlig tilskudd.
I Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) har komiteen bedt
om en orientering om likeverdig behandling samtidig med saken om
søskenmoderasjon. Komiteen har videre bedt Regjeringen
komme tilbake i RNB med en vurdering av om Regjeringens opplegg
har ført til likeverdig behandling. Komiteen signaliserte
med dette at den under behandlingen av denne saken ikke ville fatte
vedtak som berørte utforming av forskriften om likeverdig
behandling som nå trer i kraft.
Departementets arbeid med forskriften om likeverdig behandling
har basert seg på barnehageforliket, budsjettvedtaket for
2004 og de signaler som komiteen ga i budsjettinnstillingen. Det
har også vært gjennomført en omfattende
høringsrunde, som i stor grad har gitt støtte
til utkastet til forskrift. Departementet har arbeidet ut fra målsettingen
om at alle elementer skal foreligge og gjøres kjent i sektoren
så tidlig som mulig, og har i den forbindelse utarbeidet
et omfattende informasjonsopplegg. Sentralt i dette arbeidet står
utarbeiding av en veileder om praktisering av likeverdig behandling
og 6 regionkonferanser hvor likeverdig behandling og innholdet i
veilederen er hovedtema. Den siste av disse konferansene holdes
1. april. Departementet har gjennomført konferansene i
samarbeid med Kommunens Sentralforbund. Dette informasjonsopplegget
har blitt svært godt mottatt i kommunene, som har ventet
på avklaringer i forhold til endringene fra 1. mai. Allerede
27. februar sendte jeg også et brev til alle landets ordførere,
hvor jeg ba kommunene umiddelbart starte arbeidet med å legge
til rette for gjennomføringen av denne, herunder de praktiske
grep knyttet til likeverdig behandling. Samtidig understreket jeg
at gjennomføringen av reformen tilsier et tett
samarbeid mellom den lokale barnehagemyndighet og den enkelte barnehageeier.
Dersom Stortinget nå pålegger
departementet å endre forskriften om likeverdig behandling,
vil dette innebære betydelige endringer i forhold til de
rammebetingelsene som kommunene og sektoren for øvrig nå har
fått informasjon om, og som kommunene er i ferd med å utarbeide
rutiner for. Konsekvensen av dette er at kommunene vil få problemer
med å følge opp forskriften om likeverdig behandling
fra 1. mai. I tillegg kommer at forskriften om foreldrebetaling
ikke kan fastsettes før etter at Stortinget har behandlet
St. meld. nr. 28. Dersom Stortinget nå krever at forskriften
om likeverdig behandling endres, vil det åpenbart få konsekvenser
for gjennomføringen av reformen.
"Av gul bok fremgår
det at Regjeringens forslag innebærer økte midler
til barnehagesektoren i 2004 med vel 2,8 milliarder i forhold til
saldert budsjett for 2003. Det tilsvarer en reell vekst i overkant
av 2,3 milliarder kroner. Økningen inkluderer effekten
av skattefritak for arbeidsgivers betaling av barnehageplasser for
ansattes barn. Virkningen av skattefritaket anslås til
250 millioner påløpt i 2004. Hvordan fordeler
den reelle veksten seg på budsjettkapitler?"
Den reelle endringen i midler til barnehagesektoren er
gjengitt i tabellen nedenfor. Som det fremgår av tabellen
er den nominelle økningen på kap. 856 (korrigert
for midler til forsøk med rammefinansiering i 20 kommuner)
på nesten 2, 2 mrd kroner. Sammen med momskompensasjon
og skattefritak for barnehageplass gir dette en økning
på i overkant av 2, 8 mrd kroner. Den reelle økningen
på i overkant av 2,3 mrd kroner fremkommer ved at prisjusteringene
av kap. 856, post 60 og prisjusteringen av kommunenes bidrag trekkes
fra.
Kap 856 Barnehager
(post 21, 50, 60, 61, 62,
63, 64 og 65)
(i mill. kroner)
Saldert budsjett 2003 | 7 802 |
Forslag 2004 | 10 479 |
Nominell økning
på barnehagekapitlet | 2 677 |
- midler til forsøk
med rammefinansiering
i 20 kommuner | 508 |
Økning på kap.
856 korrigert for
forsøksmidler | 2 169 |
| |
| |
Økte
midler til barnehagesektoren | |
Nominell økning
på kap. 856 Barnehager (korrigert for forsøksmidlene) | 2 169 |
+ momskompensasjon | 355 |
+ skattefritak
for barnehageplass (bokført) | 250 |
Økning i fht.
saldert budsjett | 2 774 |
- prisjustering av kap.
856, post 60 | 321 |
- prisjustering av kommunenes
bidrag | 145 |
Reell økning av
midler til barnehagesektoren | 2 308 |
"Regjeringens forslag til
kommuneproposisjon hadde som forutsetning en videreføring
av foreldrebetalingen i barnehager på gjennomsnittlig 2.500
kroner (i 2002-kroner) i 2004. Barnehageforliket som ble inngått
i Stortinget i juni 2003 innebærer makspris på 2.500
kroner fra 1. mai 2005. Hva er kostnadsforskjellen på den
barnehagemodellen Regjeringen bygde på i kommuneproposisjonen
og Stortingets barnehageforlik av juni 2003?"
Jeg går ut i fra at det i nest siste
setning i spørsmålet skal stå 1. mai
2004. Regjeringens forslag til finansiering av barnehagene i kommuneproposisjon
for 2004 er basert på stortingsmeldingen om finansiering
av barnehagene som ble lagt frem 11. april 2003 (St. meld. nr. 24 Barnehagetilbud til alle - økonomi,
mangfold og valgfrihet). Kostnader og ressursbruk i barnehagesektoren,
som er utførlig beskrevet i stortingsmeldingen, danner
grunnlaget for beregningene i både kommuneproposisjonen,
barnehageforliket og regjeringens forslag til budsjett for 2004.
I vedtatt budsjett for 2003, kommuneproposisjonen for
2004 og revidert nasjonalbudsjett for 2003 ble det lagt opp til
en gjennomsnittlig foreldrebetaling på 2 500 kroner for
en heldagsplass fra 1.8.2003 og ut året. Behovet for økte
statlige midler ved en gjennomsnittspris på 2 500 kroner
ble beregnet med utgangspunkt i bortfall av inntekter på grunn
av redusert foreldrebetaling. I budsjettforslag for 2004
derimot er behovet for økte midler beregnet med utgangspunkt
i at staten og kommunene skal finansiere på 80 pst av kostnadene
i sektoren fra 1. mai 2004. I følge departementets beregninger
vil 80 pst offentlig finansiering innebære at sektoren
tilføres tilstrekkelig med midler til innføring
av en maksimalpris på 2 750 kroner (2 500 kroner pris-
og kostnadsjustert) fra 1. mai, proporsjonal reduksjon av foreldrebetalingen
for deltidsplasser og videreføring av dagens moderasjonsordninger.
"I Innst. S. nr. 250 (2002-2003)
står det: "Komiteen går inn for at søsken
skal ha moderasjon. Departementet må komme tilbake til
Stortinget med dette spørsmålet i forbindelse
med statsbudsjettet for 2004." Av St.prp. nr 1 (2003-2004) for Barne-
og familiedepartementet framgår det på side 125
at regjeringen i arbeidet med forskriften også vil vurdere
regler om søskenmoderasjon og inntektsgraderte satset og
regulering av betaling for deltidsplasser. Det står: "I
regjeringens budsjettforslag for 2004 er det lagt inn tilstrekkelig med
midler til videreføring av dagens mode-rasjonsordninger
og redusert foreldrebetaling for deltidsplasser". På hvilke
budsjettposter ligger det inne penger til søskenmoderasjon
og hvor stor prosentvis søskenmoderasjon tar bevilgningen
sikte på å dekke?"
Departementet viser til arbeidet med forskriften
om regulering av foreldrebetaling som vil bli sendt på høring
før jul i år. I forskriften vil regjeringen vurdere regler
for søskenmoderasjon, inntektsgraderte satser og regulering
av betaling for deltidsplasser. Regjeringen har i sitt budsjettforslag
lagt inn nok midler til 80 prosent offentlig finansiering av kostnadene
i barnehagesektoren fra 1. mai 2004. Midlene for å oppnå dette
er, i tillegg til det som dekkes fra kommunene, gitt over kap. 856,
postene 60 og 61. Forutsatt nominell videreføring av kommunal
finansiering på dagens nivå vil regjeringens forslag
til bruk av statlige midler være tilstrekkelig til å innføre
en maksimalpris på 2 750 kroner på en heldagsplass
fra 1. mai, proporsjonal reduksjon av deltidssatser samt videreføring
av dagens moderasjonsordninger. Det er ikke lagt inn økte midler
til moderasjoner utover de allerede eksisterende moderasjonsordninger
i kommunene og private barnehager.
"Vil bevilgningen være
tilstrekkelig til å dekke både makspris på 2.750
kroner og søskenmoderasjon uten at kommunenes andel av
barnehageutgiftene økes?"
Ut over en videreføring av dagens nivå for
moderasjonsordninger, er det ikke foreslått midler til
dette formålet. Utvidede moderasjonsordninger forutsetter følgelig økt
kommunal finansiering. Jeg viser for øvrig til svar på spørsmål
3.
"Stortinget har understreket
at gjennomføringen av barnehagereformen skal fullfinansieres
med statlige midler. Dette innebærer at ingen kostnader
skal veltes over på kommunene. Er denne forutsetningen
oppfylt i budsjettet for 2004? I så fall ber vi om dokumentasjon på dette."
I forslag til budsjett er det forutsatt en nominell videreføring
av dagens kommunale finansiering. Den er beregnet til om lag 4,48
mrd kroner (regnskapstall fra 2001, justert til 2003-priser). Kostnadene
ved den kommunale andelen på nye plasser og prisjustering
av kommunale tilskudd er i sin helhet lagt inn i post 65 Skjønnsmidler
til barnehager. Tabellen under viser de ulike elementene i skjønnsmidlene.
Kap 856 Post 65 Skjønnsmidler
til barnehagene
(i mill kroner)
Kompensasjon for helårsvirkning
av kommunal egenandel til nye plasser i 2003
(konsekvensjustering) | 150 |
Kompensasjon for kommunal
egenandel
til nye plasser i 2004 | 110 |
Kompensasjon for prisjustering
av den kommunale finansieringen i 2004 | 145 |
Økt statstilskudd
for å nå 80 pst offentlig finansiering fra 1.
mai 2004 | 80 |
| |
Forslag
i 2004 | 485 |
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 31. mars 2004
Sonja Irene Sjøli
leder |
May Hansen
ordfører |