Regjeringen legger med dette frem stortingsmelding om
norsk sjøpattedyrpolitikk. Formålet med meldingen
er å legge frem et forslag til en ny, helhetlig og aktiv
forvaltning av sjøpattedyr som bygger på moderne
prinsipper for forvaltning av arter, habitater og økosystemer.
Meldingen er et ledd i arbeidet med å komme frem til økosystembasert
forvaltning av våre marine ressurser. Dette er i samsvar
med et av målene fra Toppmøtet om bærekraftig
utvikling i Johannesburg i 2002 om at økosystembasert forvaltning
av fiskeriene skulle implementeres innen 2010.
Regjeringen ønsker på denne
måten å legge grunnen for en bred nasjonal, politisk
enighet om en forvaltning som skal danne fundamentet for en sunn
bærekraftig næringsutvikling basert på høsting
av sjøpattedyr og andre fornybare marine ressurser i samsvar
med Havrettskonvensjonen. Samtidig skal man implementere de nasjonale
og internasjonale forpliktelsene Norge har angående vern
av biologisk mangfold og habitater i våre marine økosystemer.
På bakgrunn av en bred nasjonal enighet
om prinsippene for norsk sjøpattedyrforvaltning vil Regjeringen søke
råd om gjennomføringen hos uavhengige internasjonale
vitenskapelige organer. Regjeringen vil gjennom internasjonale fora
søke bredest mulig aksept for en helhetlig norsk forvaltning
av sjøpattedyr.
Norsk sjøpattedyrpolitikk er basert
på prinsippene om vern og bærekraftig høsting
med utgangspunkt i vitenskapelig rådgivning. Regjeringens
prinsipielle mål er at det ikke skal være adgang
for jakt på sel- eller hvalarter hvor det ikke foreligger
estimater for bestandsstørrelse.
I de senere årene har det vært
stadig større oppmerksomhet rundt sjøpattedyrenes
rolle i økosystemet. Nyere forskning viser at rasjonell
forvaltning av sjøpattedyr kan ha stor betydning for økonomien
i fiskeriene. Både nasjonalt og internasjonalt er det nå økt
forståelse for økosystembasert forvaltning.
Regjeringen ønsker en mer aktiv forvaltning
av sjøpattedyr, og foreslår derfor å styrke
vern av truede og sårbare bestander, øke utnyttelsen
av høstbare bestander og forberede overgangen til økosystembasert forvaltning
av de levende marine ressursene der også sjøpattedyrene
skal vurderes som komponenter i høstbare økosystemer.
For å oppnå disse målsettingene vil Regjeringen
iverksette følgende tiltak:
– Innføre
et sett generelle prinsipper som skal legges til grunn for forvaltning
av sjøpattedyr i Norge, og som Norge skal søke
bredest mulig internasjonal oppslutning om
– Etablere et vitenskapelig fundament
for overgang til økosystembasert forvaltning der bestandene
av sjøpattedyr blir vurdert i sammenheng med forvaltingen
av de øvrige levende marine ressursene
– Videreføre igangværende
overvåkning av bestander og innføre overvåkning
av bestander som ikke fanges opp av dagens overvåkning
– Utrede nedre grenser med tilhørende
føre-var-grenser for livskraftige bestander av de sel-
og hvalartene som naturlig har fast utbredelse i norske farvann
– Etablere overvåkning
av bifangst av sjøpattedyr i fiskeriene og vurdere effekten
på bestandene. Norge skal delta sammen med andre nordsjøland om
en tiltaksplan for niser i Nordsjøen for oppfølging
av Bergensdeklarasjonen fra Femte ministerkonferanse om Nordsjøen
– Legge til rette for tilpasning
av fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Dette vil si både
fornyelse av flåten og økning av kapasiteten i
forhold til dagens situasjon, særlig i selfangstnæringen.
Regjeringen mener at dette kan skje ved å innføre
en ordning med "kvotebonus" for fartøy som driver fiske
i kombinasjon med selfangst
– Innføre konsesjonsordninger
for hvalfangst og selfangst som ledd i arbeidet med å etablere
forutsigbare rammer for næringene
– Arbeide
for å øke uttaket av vågehval innenfor rammen
av Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC). Dersom dette
over tid skulle vise seg helt umulig å oppnå,
kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte
vågehval i regi av Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen
(NAMMCO)
– Utrede hvordan DNA-registeret
for vågehval kan benyttes til å beregne bestandsstørrelse
– Utvikle metoder for elektronisk
overvåkning av hvalfangsten og erstatte dagens inspektørsystem med
elektronisk overvåkning
– Åpne for utvidet fangstsesong
så snart elektronisk overvåkning kan gjennomføres
– Øke
fangstkvotene betraktelig for bestandene av grønlandssel
i forhold til dagens nivåer for å få disse
bestandene ned på nivåer som gir størst
langsiktig avkastning av sel. Forvaltning av grønlandssel
i Østisen må gjennomføres i samarbeid
med Russland
– Iverksette tiltak for å bedre
kunnskapen om bestandsstørrelse og bestandsbiologi hos
klappmyss
– Utrede metodiske forbedringer
for overvåkning av kystsel
– Regulere bestandstilveksten
av kystsel for å avbøte skader for fiskerinæringen
mv. samtidig med at man bevarer livskraftige bestander basert på vitenskapelig
rådgivning
– Åpne for at utlendinger
kan få adgang til å delta i jakt på kystsel,
på betingelse av at jakten skjer under kyndig veiledning
– Legge om støtten til
selfangstnæringen for å utvikle næringens
lønnsomhet slik at det legges større vekt på produktutvikling,
videreforedling og markedsføring. En bedriftsøkonomisk
lønnsom næring er en forutsetning for vedvarende økt
høsting av sel
– Oppmuntre næringen
til å etablere fellesprosjekter med russiske selskaper
med sikte på økt selfangst i Østisen.
Det finnes finansieringsmuligheter for slike prosjekter i Næringsfondet
for Nordvest-Russland og Investeringsfondet for Nordvest-Russland
– Vurdere behovet for mobile slakterianlegg
for sel
Arbeidet med å etablere økosystembasert
forvaltning av sjøpattedyrbestandene i våre områder
er det sentrale temaet i meldingen. Det er et langsiktig prosjekt,
og meldingen foreslår skritt som kan tas i retning av dette målet.
Et element vil være å utforme beskatningsstrategier
og foreslå tiltak for å få dem satt ut
i livet.
Økosystembasert tilnærming
til forvaltning av havets ressurser ble også behandlet
i St.meld. nr. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav". Regjeringen gav
der uttrykk for at man ville legge opp til en helhetlig forvaltning
av våre hav- og kystområder basert på økosystemtilnærming.
Hensikten med de tiltakene som foreslås,
er å ta politiske grep for å bedre lønnsomheten
i fangstnæringene og fiskeriene. Betydelig bedret lønnsomhet,
særlig i selfangstnæringen, er avgjørende
for å få en rasjonell og bærekraftig
beskatning av sjøpattedyr innen rammen av en fremtidig økosystembasert
forvaltning av de levende marine ressursene i våre områder.
Kap. 2 beskriver nærmere formålet
med meldingen og gir en omtale av de hovedutfordringer vi står
overfor når det gjelder forvaltning av sjøpattedyr.
Meldingen begrenser begrepet sjøpattedyr til å omfatte
arter av sel og hval.
Selene tilhører den biologiske ordenen
rovdyr, Carnivora, som også omfatter landrovdyrene. Selene
deles inn i to grupper, ekte seler og øreseler. Alle selene
i Norge unntatt hvalross tilhører gruppen ekte seler. I tillegg
til seler i nord er det også sel på Bouvetøya, Peter
I.s øy og langs iskanten i de norske kravområdene i
Antarktis. Felles for selene er at de er avhengige av land (eller
is) for å kaste (føde) unger og for å amme ungene
sine.
Hvalene utgjør en egen orden, Cetacea,
som deles inn i tannhvaler og bardehvaler. I motsetning til selene
er hvalene bundet til akvatisk miljø for hele livssyklusen. Det
vil si at også fødsel og diegivning foregår
i vannet.
Sjøpattedyrene er en fornybar ressurs
og utgjør samtidig en viktig komponent i det biologiske
mangfoldet i marine økosystemer. Sjøpattedyr må derfor
inngå i en helhetlig økosystembasert forvaltning
av våre havområder. Føre-var-prinsippet
skal legges til grunn ved høsting og andre naturinngrep
som kan ha virkning på bestandenes tilstand og utvikling.
De mest vanlig observerte artene av sjøpattedyr i våre
områder utgjør en betydelig biomasse i økosystemene,
og deres konsum er i størrelsesorden 5,5 mill. tonn biomasse
per år. Til sammenligning var de samlede norske fiskeriene
i 2002 på 2,74 mill. tonn høstet fra de samme økosystemene.
Dette reflekterer konkurranseforhold som må tillegges vekt
i forvaltningen av artene.
Kap. 3 oppsummerer det nasjonale regelverket
som gjelder for fangstnæringene. Det redegjøres
for internasjonal rett på området og våre
forpliktelser i forhold til avtaler vi har tiltrådt. Videre
omtales regelverk som gjelder på dette feltet i USA og
EU.
I mange land er ikke grunnlaget for norsk sjøpattedyrpolitikk
forstått, eller akseptert, og det fremsettes fra tid til
annen trusler om handelssanksjoner mot og forbrukerboikott av norsk
sjømat. Det redegjøres for slike aksjoner. Konklusjonen
er at disse ikke har materialisert seg i en grad som har skadet
fiskerinæringen eller annen norsk eksportnæring.
Frivillige organisasjoner som er opptatt av
forvaltning av sjøpattedyr, har stor innflytelse på hva
som skjer internasjonalt på dette området. For
Regjeringen er det viktig å ansvarliggjøre disse
organisasjonene, ved å sikre at deres beslutninger tas
på korrekt grunnlag.
Det gis videre en kortfattet historisk oversikt
over våre fangstnæringer og de samiske fangsttradisjonene.
Siden hvalfangsten ble gjenopptatt i 1993, har
33-34 fartøy deltatt i fangsten hvert år. Det
er i hovedsak vanlige kystfiskefartøy som utgjør
hvalfangstflåten, og disse fornyes som ledd i utviklingen
av fiskeflåten. Gjennomsnittsalderen for fangere er høy,
men det er også kommet yngre krefter inn i næringen.
Situasjonen er derfor ikke prekær, men det er behov for
nyrekruttering.
Selfangsten er de siste 10-15 årene
drevet med bare 3 til 5 gamle ishavsskuter. Enkelte år
har bare to skuter deltatt. Samtlige er modne for utskifting eller
betydelig oppgradering. Økonomien, slik den er i næringen
i dag, gir imidlertid ikke grunnlag for lønnsom investering
til tross for at markedet for selskinn har tatt seg opp de siste
par årene. Det er tilfredsstillende etterspørsel
etter skinn i tillegg til at det arbeides aktivt for å utnytte
både spekk og kjøtt bedre. Men siden det tas få dyr
i norske farvann, blir enhetskostnadene for store både
på fangstleddet og i mottakene på land. Utfordringen
for norsk selfangstnæring blir derfor å få økt
fangsten slik at man kan få opp lønnsomheten både
i fangstleddet og mottakene på land, og på den
måten redusere behovet for støtte.
Den helsemessige status hos sjøpattedyrene
har stor betydning for bestandsutvikling, forvaltning og den generelle
helsetilstanden i det marine økosystemet.
Det finnes ingen rapporterte tilfeller av matforgiftning
eller sykdom hos mennesker knyttet til konsum av sjøpattedyr
i Norge. Statens næringsmiddeltilsyn har gitt kostholdsråd
for konsum av kjøtt og spekk fra hval og sel. Gravide og
ammende frarådes å spise hval- og selkjøtt
på samme måte som de frarådes å spise
flere arter fisk. Andre personer kan trygt spise kjøtt
fra dyr tatt i norsk fangst. Når det gjelder spekk fra hval
og sel, er deler av dette egnet for konsum. Olje fra spekk som inneholder
miljøgifter må, i likhet med tran fra torskelever,
renses før den kan gå til konsum.
Norge åpnet for eksport av vågehval
i 2001, og det ble startet eksport til Island i 2002 og til Færøyene
i 2003. Japan er et potensielt marked. DNA-registeret for vågehval
representerer et betryggende kontrollapparat for handel med hvalprodukter.
Kap. 4 beskriver alternative modeller for forvaltning av
sjøpattedyr.
Økologisk bæreevne er en kompleks
egenskap ved økosystemet som naturlig regulerer bestanders
størrelse. I mange tilfeller er det knapphet på mat
som er den regulerende faktoren. I økosystemer hvor det foregår
kommersielt fiske etter arter som er mat for sjøpattedyr,
vil fisket på den ene siden påvirke økosystemets
bæreevne med hensyn på sjøpattedyr, og
på den andre siden vil fangstnivået på sjøpattedyr
virke inn på kommersielt høstbare fiskeressurser.
En bestandsregulerende fangst av sjøpattedyr blir oftest
vurdert i forhold til de dominerende predatorene, for eksempel vågehval og
grønlandssel, i norske farvann. I tillegg til å virke inn
på bestanden av byttedyr, vil en slik bestandsregulerende
fangst imidlertid også ha effekt på konkurrerende
predatorer. Beskatningsstrategiene som velges, må ta hensyn
til slike forhold.
Ut fra disse vurderingene kan man velge mellom
følgende hovedstrategier for forvaltning av de store høstbare
bestandene av sjøpattedyr:
– Sette
nullkvoter, og la økosystemets bæreevne regulere
bestandene
– Videreføre dagens forvaltning
– Øke uttaket av bestandene
innenfor rammen av tradisjonell enbestandsforvaltning
– Forvalte bestandene av sjøpattedyr
ut fra hensynet til andre ressurser i en økosystembasert
tilnærming
I kap. 5 presenterer Regjeringen de tiltakene
man vil sette i verk for å bedre forvaltningen av sjøpattedyr.
Det vises til at sjøpattedyr skal inngå i
en helhetlig økosystembasert forvaltning av norske havområder,
og føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved høsting
og andre naturinngrep som kan ha virkning på bestandens tilstand
og utvikling. I tillegg er det viktig at politiske, økonomiske
og ikke minst dyrevernmessige aspekter innarbeides i forvaltningen.
Regjeringen gir anbefalinger når det
gjelder forvaltingsmål for sikring av bestandene på lang
sikt. Det foreslås tiltak for å legge til rette
for en økning i beskatningen av vågehval og grønlandssel
slik at disse bestandene ikke fortsetter å vokse. På sikt ønsker
man å fastsette fangstkvotene for disse bestandene basert
på økosystemtilnærming. Videre foreslås
det at det iverksettes overvåkning av bestander som vi
i dag ikke har fullgod oversikt over, for å finne ut om
det er behov for en mer aktiv forvaltning av andre arter som opptrer
i store mengder i norske farvann.
Det anbefales tiltak for utvikling av næringen
ved modernisering av fangstleddet, tilpasning av fangstleddet til
ressursgrunnlaget, produktutvikling og utnyttelse av nye markedsmuligheter.
Det arbeides med å innføre
elektronisk kontroll med utøvelsen av hvalfangsten, slik
at det kostnadskrevende systemet med inspektører om bord
på alle fartøyene under hele fangstperioden kan
oppmykes. Ved å ta i bruk elektroniske hjelpemidler kan
fullgod kontroll videreføres på en mer kostnadseffektiv
måte.
Bestandene av kystsel er så små at
likevektsbeskatning ikke vil gi grunnlag for omfattende næringsutvikling.
Utnyttelsen av produkter fra fangst av kystsel må skje
i sammenheng med næringsutvikling basert på fangst
av ishavssel. Utvikling av produkter for lokal turistnæring
som selsafari og deltakelse i jakt bør utredes av lokale
interesser.
Kap. 6 omtaler hvilke politiske grep som må tas
for å følge opp de tiltakene som er skissert.
For å skape tryggere rammebetingelser i fangstnæringene
vil det bli etablert konsesjonsordninger for hvalfangst og selfangst.
Videre vil det bli gitt adgang for utlendinger til å delta
i fangst av kystsel.
Internasjonalt er forvaltning av sjøpattedyr
fortsatt et omstridt spørsmål. Dette har sammenheng
med at det er sterke krefter som arbeider for at hval og sel ikke skal
kunne høstes som naturressurser. Flere land har som grunnholdning
at disse predatorene skal fredes og ikke berøres av prinsippet
om bærekraftig høsting. Slike holdninger gjenspeiles
i det internasjonale samarbeidet for forvaltning av sjøpattedyrressursene.
Arbeidet i IWC med å komme frem til
en revidert forvaltningsordning som kan åpne for vedtak
om opphevelse av fangstforbudet (moratoriet), har så langt ikke
ført frem. Dersom det over tid viser seg at IWC ikke oppfyller
sine forvaltningsoppgaver i henhold til Hvalfangstkonvensjonen,
kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte
hval i regi av NAMMCO. Spørsmålet må i
så fall underlegges en grundig vurdering. Norge har siden
gjenopptakingen av vågehvalfangsten i 1993 hatt en nasjonal
forvaltning av denne næringen fordi flertallet i IWC ikke
har villet oppheve moratoriet og fastsette fangstkvoter.
Når det gjelder beskatningen av den
store selbestanden i Østisen, er det enighet mellom Norge
og Russland om at bestanden av grønlandssel nå er
for stor i forhold til økosystemets bæreevne.
Den største utfordringen for forvaltingen av sjøpattedyr
i nordområder er derfor å få etablert
en fremtidsrettet forvaltningsstrategi for grønlandssel
i Østisen. Forvaltning av denne bestanden legger imidlertid
et særlig ansvar på Russland siden fangsten foregår
utelukkende i russisk sone. Bestanden har vokst fordi det settes
for lave kvoter i forhold til hva som vil være en optimal beskatning,
gitt at vi skal ha en bærekraftig fiskerinæring.
Særlig på grunn av problemene i det russiske fangstleddet
blir selv disse lave kvotene ikke tatt. Dette skjer til tross for
at det er betydelig større etterspørsel etter
skinn fra russisk fangst enn det som tilbys av produkter i dag.
Norge har ikke lenger adgang til områdene i og utenfor
Kvitsjøen hvor det er mulig å drive lønnsom
fangst. Følgelig tar man ikke fullt ut de relativt sett
små kvotene Norge blir tildelt av Russland.
Det bør etableres et samarbeid med
Russland for å få til en mer fremtidsrettet selfangst
i Østisen. Denne kan sannsynligvis drives med mindre kystfartøyer
etter mønster fra fangsten utenfor Canada, hvor det i omkring
20 år har vært forbud mot å drive selfangst
fra store ishavsskuter. Selfangsten i Canada drives i dag med fortjeneste
uten noen økonomisk støtte fra myndighetenes side.
Det antas at fangst med mindre kystfartøyer kan bli lønnsom
også i russisk sone siden den vil være mindre
kapitalkrevende enn fangst med de tradisjonelle norske ishavsskutene,
som er bygd for å krysse store havområder. Den
vil også være mindre kostnadskrevende enn den
måten russisk fangst drives på i dag. Etablering
av fangst langs disse linjene må baseres på at
Russland bygger opp en selfangstkapasitet med egne kystfiskefartøy,
eller at russisk selfangstnæring inngår en eller
annen form for samarbeid med norske fartøyer som egner
seg for slik aktivitet. Bruk av norske fartøyer forutsetter
at Russland gir dem adgang til å komme inn i Kvitsjøen.
Det er avgjørende for et godt økonomisk utbytte
av fiskeriene i Barentshavet at man får til et samarbeid
med Russland når det gjelder økosystembasert forvaltning
av selbestanden i Østisen.
Vern av sjøpattedyr i forhold til miljøkvalitet
og ulike naturinngrep er en aktuell problemstilling i Nordsjøområdet.
Dette har kommet til uttrykk både gjennom Konvensjonen
om beskyttelse av det marine miljø i Det nordøstlige
Atlanterhav (OSPAR) Det internasjonale havforskningsråd
(ICES) og ministerkonferansene om Nordsjøen. I det oppfølgende
arbeidet mener Regjeringen at det kan bygges på de to målene for
sjøpattedyrforvaltningen som EU-kommisjonen la frem ved
gjennomgangen av den felles fiskeripolitikken, nemlig bevaring av
artsmangfoldet og økosystemtilnærming til forvaltningen.
Regjeringen mener det er viktig å delta aktivt i oppfølgingen
av Bergensdeklarasjonen fra Den femte Nordsjøkonferansen, og
for å bidra til denne prosessen vil Regjeringen holde nær
kontakt med EU i tillegg til bilaterale forbindelser og samarbeid
innen aktuelle konvensjoner og avtaler.
I kap. 7 redegjøres det for de økonomiske
konsekvensene av å videreføre en aktiv politikk
på dette området.
Selfangstnæringen er fortsatt svært
sårbar. Det er derfor nødvendig med særskilte
tiltak i en overgangsfase. Meldingen drøfter en ordning
med "kvotebonus" for fartøyer som allerede er aktive i
fiskeriene hvis disse i tillegg engasjerer seg i selfangst. Støtteordningene
vil bli utformet slik at de bidrar til å skape forutsigbare
og trygge rammebetingelser og på den måten bidra
til at næringen blir selvfinansierende. Regjeringen foreslår
således å videreføre støtten
til selfangsten. Begrunnelsen for dette er først og fremst
at det er viktig å opprettholde kunnskapen om hvordan selfangst drives
siden beskatning av sel er et viktig ledd i økosystembasert
ressursforvaltning. Bevaring av den tradisjonsrike kystkulturen
og aktivitet i visse kystsamfunn basert på denne næringen
er også viktige elementer.
Det er nødvendig å stimulere
til mer effektiv ressursbruk og å bedre økonomien
i fangstleddet. Dette kan bl.a. skje ved reduksjon av kostnadene
og bedre utnyttelse av tilgjengelige kvoter. En økning
av fangstvolumet vil senke enhetskostnadene og gi lønnsomhet
i mottaksleddet på land.
Det er ikke mulig å drive selfangst
i Vesterisen og i de områdene i russisk sone i Østisen
som Norge i dag har adgang til, uten finansiell støtte.
Dette har sammenheng med at det kreves store båter som
kan gå inn i isen med utrustning for flere ukers tokt.
Store båter med isklasse er kapitalkrevende i drift samtidig
som fangstformen gjør det vanskelig å få tatt
så mange dyr at kapitalen kan forrentes.
Prisene på skinn og andre produkter
styres av verdensmarkedet. Selv om det har vært en positiv utvikling
de siste årene, er ikke prisene i førstehåndsomsetningen
tilstrekkelig til at det kan gi lønnsomhet i fangstleddet
uten subsidier. Selfangsten vil derfor i overskuelig fremtid være
avhengig av støtte både for å få modernisert
flåten slik at man kan få tatt tilgjengelige kvoter,
og ikke minst viktig: utnytte bedre alle deler av selen. Uten videreføring
av støtten vil ikke selfangsten kunne fortsette.
Regjeringen mener imidlertid at Norge bør
konsentrere støtten til selfangsten til den aktiviteten
som foregår i de norske områdene i Vesterisen.
I Vesterisen har Norge hovedansvaret for forvaltningen, og det er der
Norge har kontroll med reguleringen. Bestanden av grønlandssel
i Vesterisen har vokst, og siden den er på næringsvandring
inn i Barentshavet i sommermånedene, er beskatning av denne
bestanden viktig i flerbestandsperspektiv. Regjeringen vil imidlertid
etter hvert vri bruken av offentlige støttemidler til selfangstnæringen
fra ordinær driftsstøtte til produktutviklings- og
markedsføringsarbeid. Støtte til selfangsten vil betale
seg i form av større utbytte fra fiskeriene.
Norge har en annen grunnholdning enn vernelandene når
det gjelder beskatning av sjøpattedyr, og Regjeringen mener
det fortsatt er nødvendig at Norge går i bresjen
i forsvaret av prinsippene om bærekraftig høsting av
naturens overskudd. Det er derfor viktig med bred nasjonal forankring
for en fremtidsrettet politikk på dette området.
I lys av den betydning fiske og fangst har for
norsk økonomi, går Regjeringen inn for at arbeidet
med informasjon om norsk ressursforvaltning videreføres.