1. mai 2004 trådte forskriftene om
foreldrebetaling i barnehage og likeverdig behandling av barnehager
i forhold til offentlige tilskudd i kraft. Skjønnsmidlene til
barnehager ble innført fra samme dato. Skjønnsmidlene
inngår i den samlede offentlige finansieringen av barnehagesektoren.
Dette er sentrale elementer i det brede barnehageforliket
som ble inngått 11. juni 2003 i forbindelse med Stortingets
behandling av St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle
- økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003)
Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven).
Forliket omfatter bl.a. virkemidler for å nå målet
om barnehageplass til alle som ønsker det, 80 pst. offentlig
finansiering av driftskostnadene i sektoren, regulering av foreldrebetalingen
i barnehager, likeverdig behandling av offentlige og private barnehager,
og statlige utjevningsmidler (skjønnsmidler) som innrettes
ut fra ulike kostnadssituasjoner og ressursbruk i kommunene. Barnehageforliket gjelder
for inneværende stortingsperiode. Under behandlingen av
Kommuneproposisjonen for 2004, vedtok Stortinget at det statlige
driftstilskuddet til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra
1. januar 2006.
I St.meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon i
foreldrebetalingen m.m. orienterte Regjeringen Stortinget om første
trinn i innfasingen av likeverdig behandling fra 1. mai 2004. Når
det gjelder den videre innfasingen av likeverdig behandling, viste
Regjeringen til budsjettet for 2005. Regjeringen understreket også behovet
for en evaluering av konsekvensene for kommuner og private eiere
av forskriften om likeverdig behandling før forskrifter
for videre likeverdig behandling fastsettes. I behandlingen av stortingsmeldingen uttalte
komiteen følgende, jf. Innst. S. nr. 154 (2003-2004):
"Komiteen peker på at Regjeringen legger
opp til å komme tilbake til spørsmålet
om innfasing av likeverdig behandling av offentlige og private barnehager
i forbindelse med budsjettet for 2005. Komiteen viser til at departementet
mener at det er behov for å vurdere konsekvensene for kommunene
og private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer
i kraft. Komiteen vil understreke at økonomisk likeverdig behandling
skal bli resultatet, og ber departementet i Revidert nasjonalbudsjett
2004 presentere et opplegg som sørger for dette. Forskriften
må forstås i samsvar med disse merknadene."
Regjeringen har lagt til rette for en første
innfasing av likeverdig behandling ved å opprettholde differensieringen
av det statlige driftstilskuddet og ved å forskriftsregulere
kommunenes plikt til å sørge for likeverdig behandling
i forhold til offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. På denne
måten har Regjeringen fulgt opp barnehageforliket der Regjeringen
blir bedt om å komme tilbake i statsbudsjettet for 2004
med et forslag til hvordan økonomisk likeverdig behandling
kan innfases, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Med likeverdig
behandling menes at alle barnehager skal behandles likeverdig i
forhold til offentlige tilskudd. Det betyr at den enkelte barnehage
på bakgrunn av sin historiske kostnadssituasjon skal få offentlige
midler som gjør det mulig å gjennomføre
maksimalpris og moderasjonsordninger. Likeverdig behandling betyr
med andre ord ikke nødvendigvis likt kronebeløp.
Tidligere har det ikke vært stilt krav
til kommunal egenfinansiering i barnehagesektoren. Resultatet har vært
en skjev fordeling av offentlige midler mellom kommunale og private
barnehager. Kravet om at kommunene skal sørge for at alle
barnehager i kommunen, inklusive ikke-kommunale, har tilstrekkelig
offentlig finansiering er derfor en betydelig endring av det offentlige
finansieringsansvaret for private barnehager. I forskriften om likeverdig
behandling pålegges kommunene å dekke kostnader
i ikke-kommunale barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd
og foreldrebetaling. Kommunenes plikt begrenses oppad til å sørge
for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager.
Kommunene har heller ikke plikt til å dekke økte
kostnader utover normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren.
I Kommuneproposisjonen for 2005 er pris- og kostnadsvekst i kommunesektoren
anslått til å bli om lag 3 pst. i 2004. I forskriften
legges det videre til grunn at kommunene ikke har plikt til å dekke
evt. merkostnader i ikke-kommunale barnehager som følge
av at de setter en lavere foreldrebetaling enn de kommunale barnehagene
i kommunen. Det åpnes også for at kommunen kan
avkorte sitt tilskudd dersom ikke-kommunale barnehager tar ut et
urimelig utbytte. Barnehageeier kan påklage kommunens vedtak
om tilskudd til fylkesmannen. Begrensningene i kommunenes plikt
er blant annet begrunnet i barnehageforlikets forutsetning om kostnadskontroll.
Regjeringen har med sitt opplegg sørget
for at barnehagene er sikret tilstrekkelig offentlig finansiering
for å klare innføringen av maksimalpris trinn
I fra 1. mai 2004. Høsten 2002 ble driftstilskuddssatsene økt med
om lag 10 pst. og høsten 2003 ble satsene ytterligere økt
med 33 pst. i private barnehager og 19 prosent i kommunale barnehager.
Beløpene som ble bevilget til barnehageformål
la til rette for at barnehageeiere kunne tilby foreldre en gjennomsnittlig betalingssats
på 2 500 kroner i måneden for en heltidsplass.
Det vil si at allerede i fjor høst var det tilstrekkelig
med midler til å gjennomføre hoveddelen av barnehagereformen.
Den økonomiske satsingen er videre forsterket ved at det
i budsjettet for 2004 er bevilget ytterligere 485 mill. kroner i
skjønnsmidler til barnehager fra 1. mai 2004. Med de samlede
offentlige midlene som skal gå til barnehageformål
fra 1. mai skal alle barnehager være i stand til å innfri
kravet om maksimalpris i foreldrebetalingen. Forskrift om likeverdig behandling
innebærer også at alle ikke-kommunale barnehager
får inntekter som sikrer at det historiske kostnadsnivået
kan videreføres uten at barnehagen må legges ned
på grunn av manglende finansiering eller at de må redusere
kvaliteten på tilbudet.
På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet
har konsulentene Fürst og Høverstad ANS foretatt
en beregning av den samlede virkningen av økningen i det ordinære
statlige driftstilskuddet til barnehager og den nødvendige
reduksjonen i foreldrebetaling som følge av innføring
av maksimalpris. Dette omfatter kommunale barnehager og et utvalg
på 256 ikke-kommunale barnehager (Analyse av kostnader
i barnehagene i 2002, desember 2003). For de aller fleste kommunene og
barnehagene overstiger inntektsøkningen som følge av økte
satser for statstilskudd fra 2002 til 2004 den inntektsreduksjonen
som blir konsekvensen av innføring av maksimalpris. En
mindre andel av kommuner og private barnehager har en netto inntektsreduksjon
som følge av innføring av maksimalprisen ikke
fullt ut kompenseres gjennom økningen i det statlige driftstilskuddet.
Disse skjevhetene er bl.a. bakgrunnen for etablering av skjønnspotten.
Ved første tildelingsrunde av skjønnsmidler
har det vært viktig å sikre at barnehagene får
dekket sine kostnader ved innføring av maksimalgrense på foreldrebetalingen.
Midlene er utbetalt til kommunene etter beregninger av behovet for
midler i den enkelte kommune. Det er forutsatt at kommunene har
opprettholdt sin egenfinansiering på 2003-nivå.
I beregningene er det tatt utgangspunkt i barnehagenes årsmeldinger, antall
barn i barnehager pr. 2002, regnskapsrapportering fra kommunene
(KOSTRA) og fra de ikke-kommunale barnehagene for 2002. Det betyr
at alle kostnader knyttet til driften som private barnehager rapporterte
inn i 2002 er tatt hensyn til ved beregning av behovet for midler.
Dette igjen innebærer at i beregningene av behovet for
midler til private barnehager er også eiers uttak av midler
til utbytte eller godtgjørelse for eiers innsats i 2002
inkludert som kostnad. Videre er kostnadene for nye plasser i 2003
tatt med i beregningene og de totale kostnadene er pris- og kostnadsjustert
for 2003 og 2004. Inntektene til barnehagene er beregnet ut fra
gjeldende statstilskuddssatser og anslått foreldrebetaling,
forutsatt maksimalpris på 2 750 kroner for en heltidsplass
og proporsjonalt lavere betaling for deltidsplasser. I tillegg er
det også tatt hensyn til en søskenmoderasjon på 30
pst. for barn nummer to eller flere.
Det er lagt opp til at andre tildelingsrunde
med skjønnsmidler skal skje i løpet av oktober.
Hovedsakelig vil denne tildelingen være basert på etablering av
nye barnehageplasser i løpet av 2004 og innføringen av
en nasjonal sats for søskenmoderasjon. Kompensasjon for
nye plasser etablert i 2004 vil gis med utgangspunkt i kommunale
nettokostnader per plass. I bevilgningen over statsbudsjettet er
det lagt inn tilstrekkelig med midler til full statlig finansiering
av nye plasser i 2004. Det er følgelig ikke krav om kommunal
medfinansiering for nye plasser. I tillegg gis det statlig investeringstilskudd
for å redusere finansieringsbehovet ved etablering av nye
barnehageplasser. Barne- og familiedepartementet vil i tiden fremover
følge nøye med på utviklingen i kostnadene
og hvordan tildelingen av første runde med skjønnsmidler
er med på å bidra til å sikre at innføringen
av maksimalpris trinn I gjennomføres i tråd med
barnehageforliket. Det er videre satt i gang eksterne utredninger
for å evaluere innføring av maksimalpris trinn
I. Barne- og familiedepartementet har utarbeidet en veileder til
praktisering av kravet om likebehandling i kommunene. Veilederen
inneholder konkrete forslag til hvordan kommunene kan beregne tilskuddet
til ikke-kommunale barnehager og er et nyttig verktøy for
kommunene i arbeidet med likebehandlingen. Det er gjennomført
regionale konferanser med alle kommuner og det er avholdt møter
med representanter for private organisasjoner.
I statsbudsjettet for 2004, St.prp. nr. 1 (2003-2004)
la Regjeringen inn tilstrekkelig midler for å oppfylle målet
om en samlet offentlig finansiering på 80 pst. fra 1. mai
2004. Videre ble det påpekt at det er en stor utfordring å finne
en hensiktsmessig offentlig finansiering innenfor rammene av barnehageforliket
samtidig som alle målene for sektoren ivaretas. Dette skyldes
både store kostnadsvariasjoner mellom ulike barnehager
og store ulikheter mellom kommuner i barnehagedekning og finansiering
av privat barnehagevirksomhet. I Innst. S. nr. 154 (2003-2004) Om
søskenmode-rasjon i foreldrebetaling m.m., legger komiteen til
grunn at barnehagereformen skal være fullfinansiert og
at det offentlige tilskuddet jevnlig justeres slik at det utgjør
om lag 80 pst. av kostnadene i sektoren. Nye beregninger viser at
samlet offentlig finansiering fra 1. mai 2004 utgjør nær
80 pst. av kostnadene i sektoren. Anslaget er imidlertid beheftet
med usikkerhet siden beregningene bl.a. bygger på foreløpig
barnehagestatistikk for 2003. Videre er nye anslag basert på kostnadstall
for 2002, fremskrevet med anslått pris- og kostnadsvekst
i 2003 og 2004. Kostnadstallene for 2002 bygger på et utvalg
kommunale og private barnehager. I anslaget er det lagt til grunn
at det etableres nye barnehageplasser til 12 000 barn fra 1. august
2004.
Regjeringen legger til grunn at barnehagereformen fra
1. mai 2004 er fullfinansiert, og at den samlede offentlige finansieringen
skal sikre maksimalpris på 2 750 kroner, nasjonale satser
for søskenmoderasjon og likeverdig behandling av private
og offentlige barnehager. Regjeringen vil imidlertid vurdere situasjonen
fortløpende med hensyn til kostnadsutviklingen, gjennomføringen
av maksimalprisen og etablering av nye barnehageplasser i 2004.
Ordinært driftstilskudd til barnehager
beregnes ut fra faktisk antall barn i barnehage og utbetales etter gjeldende
satser, avhengig av barnas alder og avtalt oppholdstid per uke.
Måltall for utbygging i 2003 var nye plasser til 12 000
barn, 8 000 under tre år og 4 000 over tre år.
Foreløpig statistikk for utbyggingen i 2003 viser at det
ble etablert nye plasser til om lag 6 900 barn, ca. 2 850 under
tre år og ca. 4 050 over tre år. I tillegg har
om lag 500 barn fått tilbud i åpen barnehage. Totalt
gir utbyggingen i 2003 et mindreforbruk på 60-posten på 215
mill. kroner i forhold til hva som er lagt til grunn i budsjettet
for 2004.
På bakgrunn av ovennevnte foreslås
det å redusere bevilgningen på post 60 Driftstilskudd
til barnehager med 215 mill. kroner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003)
fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehagetilbud
til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet hvor målene
og valg av virkemidler for barnehagepolitikken ble slått
fast samt Innst. S. nr. 154 (2002-2003) - Om søskenmoderasjon
i foreldrebetalingen.
Flertallet registrerer at barnehagesektoren opplever
usikkerhet omkring gjennomføringen av barnehagereformen. Flertallet mener
at svarene som er kommet fra Barne- og familiedepartementet på spørsmål
fra finanskomiteen i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett
for 2004, viser at departementet ikke har god nok oversikt over
sektorens situasjon.
Flertallet viser til Innst. S.
nr. 250 (2002-2003) der det ble slått fast at det samlede
offentlige tilskuddet skal være om lag 80 pst. fra 1. mai
2004.
Flertallet viser til svar til
finanskomiteen (saksnr: 04/1696 spørsmål
8, av 12. mai 2004) der det står:
"Samlet innebærer dette en offentlig finansiering
på 77, 8 prosent fra 1. mai 2004. I dette anslaget er verdien av
investeringstilskuddet på 473 mill. kroner holdt utenfor
beregningen (korrigert for innføring av momskompensasjonen).
For å nå en finansieringsandel på nøyaktig
80 prosent fra 1. mai 2004, vil det etter disse anslagene være
en differanse på om lag 280 mill. kroner."
Flertallet viser til svar til
finanskomiteen på spørsmål (sak nr: 04/1767
av 18. mai 2004) der det står:
"I følge departementets beregninger er det
lagt inn tilstrekkelig med midler til å sikre maksimalprisen
på 2 750 kroner, proporsjonal reduksjon av foreldrebetalingen
for deltidsplasser, nasjonale søskenmoderasjonsstandarer
samt ordninger som gir barnefamilier med lavest betalingsevne en
reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling."
Flertallet legger dette til grunn.
Flertallet viser til at bevilgningen
til driftstilskuddet har økt betydelig de siste årene.
Den største økningen skjedde fra 1. august 2003
med en helårsvirkning på 1,8 mrd. kroner. Flertallet peker
på at det er en rekke barnehager som uttrykker at de ikke
er i stand til å gjennomføre makspris på kroner
2 750 fra 1. mai 2004. Årsakene til dette kan være
flere, og flertallet merker seg at departementet
i løpet av sommeren skal skaffe seg mer informasjon om
situasjonen.
Flertallet viser til barnehageforliket
og understreker at barnehagereformen skal fullfinansieres med statlige
midler og ikke gjennom kutt i andre kommunale tjenester.
Flertallet viser til notater
som Kommunenes Sentralforbund (KS) og Private Barnehagers Landsforbund
(PBL) leverte til finanskomiteen under høringen på Revidert
nasjonalbudsjett for 2004, som beskriver usikkerheten når
det gjelder finansiering av barnehagereformen. KS hevder at innføring
av søskenmoderasjon på 30 pst. for første
barn og 50 pst. for barn utover dette, vil koste 79 mill. kroner
mer enn departementets anslag. Flertallet viser til
KS sin påstand om at departementet i sine beregninger har
lagt til grunn at ingen kommuner viderefører sine ordninger med
inntektsgraderte satser under kroner 2 750 fra 1. mai.
Flertallet merker seg at den
reelle utbyggingen ikke oppfyller de forutsatte mål.
Ett av målene er full barnehagedekning
i løpet av 2005. I Innst. S. nr. 250 (2002- 2003) heter
det:
"Komiteen konstaterer at det ennå ikke sikkert
kan sies hvor mange plasser som må til. Komiteen slår
fast at målet er full behovsdekning i løpet av
2005. I hvert av årene 2003 og 2004 skal målet
for utbygging være 12 000 plasser. Når vi nærmer
oss 2005 vil vi vite mer om hvordan etterspørselen utvikler
seg. Komiteen mener derfor at det gjenværende utbyggingsbehovet fastsettes
endelig i forbindelse med budsjettet for 2005, slik at det da legges
inn midler til nok plasser til å oppnå full behovsdekning
i løpet av 2005. Regjeringen bes i hvert enkelt budsjettforslag
komme tilbake til hvordan utbyggingen skal fordeles mellom barn
over og under 3 år."
Flertallet er bekymret for at
målet om full barnehagedekning ikke nås i 2005. Flertallet viser til
at til tross for at målene var 12 000 nye plasser i 2003,
ble resultatet ikke flere enn 7 339.
Flertallet har merket seg den
manglende utbyggingstakten av plasser til barn under 3 år
og vil understreke viktigheten av at årets mål
på 12 000 nye plasser hvorav 8 000 til barn under tre år
blir oppfylt.
ECON har på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet
kommet fram til at det er behov for 16 300 nye plasser for å nå full
dekning. Full dekning er en forutsetning for innføring
av makspris trinn 2 fra august 2005. Flertallet er
bekymret for at manglende utbygging av nye barnehageplasser kan
sette innføring av makspris trinn 2 i fare.
Flertallet vil understreke at
målene og virkemidlene i barnehageforliket står
fast og at regjeringen må følge opp disse.
Flertallet viser til Innst. S.
nr. 250 (2002-2003) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen
om barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet
der økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale
barnehager ble slått fast som prinsipp, der stod det følgende:
"Kommunene får en plikt til en økonomisk
likeverdig behandling av private og kommunale barnehager samtidig
som statstilskuddet skal være likt for private og kommunale
lovfestet barnehager."
Flertallet viser også til
Innst. S. nr. 154 (2003-2004) om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen
m.m. Flertallet vil påpeke at gjennom denne
innstillingen og Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) ble prinsippene fra
Innst. S. nr. 250 (2002- 2003) poengtert på nytt.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme
tilbake i statsbudsjettet for 2005 med en detaljert gjennomgang
av gjennomføringen av barnehagereformen når det gjelder
det totale økonomiske bildet av sektoren, innføringen
av maksprisen, utbyggingstakten av nye barnehageplasser, økonomisk
likeverdig behandling av private og kommunale barnehager, søskenmoderasjon, inntektsgradering
og barn med spesielle behov."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke
viktigheten av at en så stor reform, som det barnehagereformen
er, også må sikrer ansattes rettigheter. Disse
medlemmer viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003) der det
heter:
"Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet er glad for at et samlet Storting
nå har enes om en barnehageavtale som sikrer økonomisk
likebehandling av private og kommunale barnehager gjennom lovs form.
Etter disse medlemmers oppfatning vil det være naturlig å se
på hvordan en likebehandling av arbeidstakere kan sikres særlig
med tanke på lønns- og arbeidsvilkår.
Disse medlemmer er av den oppfatning at offentlig støtte
må følges opp med krav til kvalitet, ikke bare
gjennom lov om barnehager og rammeplan, men også gjennom likeverdige
lønns- og arbeidsforhold for private og kommunale barnehager.
Disse
medlemmer ber Regjeringen utrede denne problemstillingen og komme
tilbake til Stortinget på egnet måte."
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag om å redusere bevilgningen under kap. 856 post
60 med 215,0 mill. kroner.
Det vises videre til behandlingen av St.meld.
nr. 28 (2003-2004) og vedtak i Innst. S. nr. 154 (2003-2004) Innstilling
fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om søskenmoderasjon
i foreldrebetalingen m.m. Innføring av en søskenmoderasjon
på 30 pst. for 2. barn og 50 pst. fra 3. barn og oppover
vil koste anslagsvis 250 mill. kroner i helårsvirkning.
Det er anslått at 235 mill. kroner allerede brukes til
søskenmoderasjoner. Merkostnaden utover dette vil følgelig være
om lag 15 mill. kroner i helårsvirkning. Ved innføring
av ordningen fra 1. mai 2004 gir dette en merkostnad på om
lag 11 mill. kroner. På bakgrunn av ovennevnte foreslås
det å øke kap. 856 Barnehager post 65 Skjønnsmidler
til barnehager med 11 mill. kroner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til merknad under kapittel 10.4.1.
Komiteen slutter seg
til Regjeringens forslag om å øke bevilgningen
under kap. 856 post 65 med 11,0 mill. kroner.