1. Sammendrag

1.1 Innledning

På bakgrunn av St.prp. nr. 80 (2000-2001) og Innst. S. nr. 274 (2000-2001) gav Stortinget 7. juni 2001 Jernbaneverket fullmakt til å etablere aksjeselskapet BaneTele AS med virkning fra 1. juli 2001. Formålet med selskapsetableringen var å realisere de potensielle merverdier som ligger i kommersiell utnyttelse av overskuddskapasiteten i Jernbaneverkets føringsvei og fiberkabelnett. Det var således lagt til grunn at Jernbaneverket skulle opptre både som eier av BaneTele AS og som eier og forvalter av jernbaneinfrastrukturen. Jernbaneverket er et forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, og således hadde Samferdselsdepartementet en rolle som både overordnet jernbanemyndighet og overordnet eiermyndighet. Videre skulle departementet forvalte statens interesser i forbindelse med statslånet til BaneTele AS.

Riksrevisjonens undersøkelse ble igangsatt på bakgrunn av Stortingets vedtak av 17. juni 2003, og Riksrevisjonen har i samsvar med vedtakene undersøkt

• 1. Samferdselsdepartementets saksbehandling av statslånet til BaneTele AS med utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger på etableringstidspunktet for selskapet og hensynet til statens helhetlige interesser

• 2. om organisasjonsmodellen som ble valgt for styringen av Bane Tele AS, tilknytningen til Jernbaneverket mv. åpnet for uheldige beslutningsprosesser i Bane Tele AS og i krysningspunktene mellom selskapet og dets eier.

Bakgrunnen for Stortingets vedtak var at kontroll- og konstitusjonskomiteen 23. januar 2003 mottok en henvendelse fra tidligere administrerende direktør i BaneTele AS, hvor det ble "anmodet om at kontroll- og konstitusjonskomiteen iverksatte granskning av Samferdselsdepartementets behandling av arbeidet med finansieringen av BaneTele AS og av GSM-R-saken". Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlet henvendelsen som en egen sak til Stortinget.

I St.prp. nr. 80 (2000-2001) Omdanning av BaneTele til aksjeselskap og Innst. S. nr. 274 (2000- 2001) ble det lagt sterk vekt på å skille mellom Jernbaneverkets forvaltningsvirksomhet og den kommersielle virksomheten i BaneTele AS. Selskapet skulle være en forretningsmessig og fullt ut konkurranseutsatt virksomhet som ikke skulle brukes som sektorpolitisk virkemiddel. Samferdselskomiteen la vekt på at Jernbaneverket skulle beholde kontrollen over all infrastruktur og forhold som er kritiske for jernbanens egen virksomhet. Eierskapet i BaneTele AS skulle forvaltes av Jernbaneverket, og i stortingsframlegget er dette begrunnet med at jernbanens interesser i konfliktsituasjoner skal prioriteres foran den kommersielle utnyttelsen av fiberkabelanleggene.

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 80 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 274 (2000-2001), ble det bevilget 196 mill. kroner til et statslån til BaneTele AS. Lånet fikk en løpetid på ett år. Det ble forutsatt at lånet skulle gis på markedsmessige vilkår, og det ble lagt opp til at statslånet skulle erstattes av låneopptak i markedet. Departementet la videre til grunn at BaneTele AS skulle finansiere sin framtidige virksomhet på vanlige vilkår i det private kapitalmarkedet.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Riksrevisjonens undersøkelse er i hovedsak basert på informasjon fra dokumenter innhentet fra Samferdselsdepartementet, Jernbaneverket og BaneTele AS.

1.2.1 Oppkjøpet av Enitel og behandlingen av statslånet

Undersøkelsen viser at forretningsmessige og forvaltningsmessige beslutninger ble blandet sammen som følge av at BaneTele AS kjøpte Enitels bredbåndsvirksomhet i september 2001. De etterfølgende spørsmålene om totalfinansiering og konvertering av statslånet tydeliggjorde denne sammenblandingen. BaneTele AS finansierte kjøpet med 200 mill. kroner ved lån i det private kredittmarkedet og 100 mill. kroner av egne midler, og administrasjonen i BaneTele AS gav uttrykk for at denne finansieringen var forsvarlig. Undersøkelsen viser imidlertid at BaneTele AS ikke kunne innfri statslånet innenfor de fastsatte tidsfrister uten å måtte selge vesentlige deler av den fiberkapasiteten som selskapet hadde rettigheter til etter oppkjøpet. I forbindelse med oppkjøpet anbefalte administrasjonen i BaneTele AS at styret skulle be departementet om å konvertere statslånet til egenkapital eller ansvarlig lån. Gjennom oppkjøpet av Enitels bredbåndsvirksomhet gjorde BaneTele AS seg i praksis økonomisk avhengig av at statslånet ble konvertert innenfor den fristen som ble satt av selskapets private bankforbindelse. Jernbanedirektøren ble informert både underveis og i etterkant av oppkjøpet, blant annet om budene som ble lagt inn og hvordan oppkjøpet skulle finansieres. Ifølge jernbanedirektøren var oppkjøpet av Enitel ASA så godt at det ikke kunne være tvil om at en konvertering kunne forsvares. En konvertering krevde imidlertid behandling i Regjeringen og Stortinget, og BaneTele AS var avhengig både av behandlingens utfall og tidsmessige forløp. Således la oppkjøpet av Enitel grunnlag for de problemene som BaneTele AS senere kom opp i. Ut fra risikoen for at BaneTele AS verken ville få statslånet konvertert eller ville klare å innfri statslånet, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om finansieringen var forsvarlig. Undersøkelsen viser at BaneTele AS ikke hadde fått den nødvendige godkjenningen fra Samferdselsdepartementet før avtale om lån i det private kapitalmarkedet ble inngått 5. juni 2002. Selv om lånet var nødvendig for å sikre videre drift, hadde ikke styret i BaneTele AS fullmakt til å inngå låneavtalen. Det naturlige for styret burde i denne situasjonen vært å ta opp saken med eieren for å synliggjøre at det ikke var grunnlag for videre drift uten en avklaring om finansieringen.

Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet brukte lang tid på avklaringer om konvertering av stats­lånet. Gjennom sin håndtering av søknaden om konvertering av statslånet bidrog departementet til at selskapets finansieringssituasjon var uavklart over lang tid, og dette kan ha forsterket de driftsmessige problemene i BaneTele AS, som ble utløst av Enitel-oppkjøpet. Undersøkelsen viser videre at Jernbaneverket ikke hadde den nødvendige myndighet som eier til å sikre BaneTele AS en helhetlig finansiering etter beslutningen om oppkjøp av bredbåndsvirksomheten til Enitel.

1.2.2 BaneTele AS som sektorpolitisk virkemiddel

I november 2001 besluttet Jernbaneverket at BaneTele AS skulle ha utbyggings- og operatøransvaret for GSM-R, og i mars 2002 inngikk BaneTele AS og Jernbaneverket en intensjonsavtale om levering av GSM-R-infrastruktur og GSM-R-tjenester. Riksrevisjonens undersøkelse viser imidlertid at utbygging av GSM-R ikke inngår som en del av virksomhetsområdet til BaneTele AS, og en direkte tildeling av utbyggingsoppdraget til BaneTele AS synes å være i strid med anbudslovgivningen. Ut fra forutsetningene i St.prp. nr. 80 (2000-2001) skulle også et oppdrag om å levere GSM-R-tjenester eventuelt erverves gjennom konkurranse. Samferdselsdepartementets beslutning av 28. oktober 2002 om å overføre GSM-R-konsesjonen fra BaneTele AS til Jernbaneverket, og om at Jernbaneverket deretter skulle iverksette anbudskonkurranse for både utbyggings- og operatøransvaret, synes således solid forankret i Stortingets forutsetninger ved opprettelsen av BaneTele AS.

Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet ble kjent med Jernbaneverkets beslutning om direkte tildeling av operatør- og utbyggingsansvaret til BaneTele AS i et møte 6. desember 2001. Direkte tildeling ble allerede i Jernbaneverkets brev til Samferdselsdepartementet av 29. juni 2001 beskrevet som en aktuell løsning. Først 28. oktober 2002 klargjorde Samferdselsdepartementet de begrensningene som gjaldt i forhold til en direkte tildeling av GSM-R-oppdragene til BaneTele AS. Før dette hadde departementet i den skriftlige korrespondansen med Jernbaneverket ingen kritiske innvendinger til den direkte tildelingen, og så sent som 15. oktober 2002 hadde Jernbaneverket fortsatt en forståelse av at BaneTele AS skulle ha operatør- og utbyggingsansvaret.

Departementets manglende avklaringer rundt spørsmålet om direkte tildeling i denne perioden kan dermed ha skapt urealistiske forventninger i Jernbaneverket og BaneTele AS om selskapets engasjement i GSM-R-utbyggingen. Undersøkelsen viser at BaneTele AS hadde bundet opp betydelige ressurser i GSM-R-prosjektet, og Samferdselsdepartementets manglende avklaringer kan derfor ha forsterket selskapets finansielle problemer, som ble utløst av Enitel-oppkjøpet.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at to helt sentrale dokumenter for den operative styringen av BaneTele AS ikke ivaretok forutsetningen om å skille tydelig mellom Jernbaneverkets forvaltningsoppgaver og selskapets forretningsmessige drift.

En annen viktig premiss i St.prp. nr. 80 (2000-2001) var at BaneTele AS skulle eie transmisjonsutstyret i hver ende av fiberkablene. Undersøkelsen viser at Jernbaneverket og dets teleleverandører vil være avhengige av tilgang til utstyr som er eid av BaneTele AS, for å sikre nødvendig kommunikasjon i togdriften. Med dette avhengighetsforholdet er staten stilt slik at den enten må garantere for fortsatt drift i BaneTele AS, eller sikre seg bruksretten til det aktuelle utstyret og om nødvendig til kyndig personell i BaneTele AS ved stans i selskapets virksomhet. Dette stiller Bane- Tele AS i en posisjon med betydelige bindinger til forvaltningen av jernbanedriften.

GSM-R er et sikkerhetskritisk system på linje med den etablerte togradioen og signal- og sikringsanleggene, og GSM-R-utbyggingen ble satt på dagsorden for å tilfredsstille viktige krav til sikkerhetskommunikasjon på jernbanen. Det tilligger Jernbaneverket å forvalte sikkerhetskritiske systemer, og det er et sentralt krav at Jernbaneverket har kontroll over disse systemene. Undersøkelsen viser at Jernbaneverket planla å plassere eierskapet til deler av GSM-R-systemet i BaneTele AS, og dette ville være i strid med Stortingets forutsetninger om at Jernbaneverket skal eie sikkerhetskritisk kommunikasjonsutstyr.

I tillegg til å skulle ivareta sikkerhetsmessige interesser for jernbanen kan GSM-R også potensielt ha stor kommersiell interesse. Ut fra forutsetningen om at jernbanens interesser skal prioriteres foran de kommersielle interessene, vil de viktigste premissene for en kommersiell utnyttelse av GSM-R blant annet være at Jernbaneverket skal eie alt sikkerhetskritisk kommunikasjonsutstyr og BaneTele AS skal ha fortrinnsrett til kommersiell utnyttelse av overskuddskapasiteten i Jernbaneverkets teleinfrastruktur.

Undersøkelsen viser at Jernbaneverkets første forslag til forsert utbygging av GSM-R, som ble levert til Samferdselsdepartementet 23. april 2001, bygde på disse premissene. Høsten 2001 signaliserte imidlertid Jernbaneverket at det skulle legges fram et revidert forslag til forsert utbygging, og derfor ble det første forslaget aldri realitetsbehandlet i departementet. En raskere avklaring av de prinsipielle spørsmålene rundt kommersiell utnyttelse av GSM-R kunne ha lagt grunnlag for et samarbeid mellom Jernbaneverket og BaneTele AS om realisering av synergier i GSM-R-utbyggingen innenfor forutsetningene i St.prp. nr. 80 (2000-2001).

1.2.3 Konkurranselikhet

Det ble fastsatt at BaneTele AS skal betale en årlig leie på fire prosent av utbyggingskostnadene for nye anlegg og av bokført verdi av leieretten til anlegg som inngår i åpningsbalansen. Videre var det forutsatt at BaneTele AS ikke skulle betale leie til Jernbaneverket for annet enn de anleggene som BaneTele AS faktisk leide fra Jernbaneverket. I Infrastrukturavtalen og Interimsavtalen er det imidlertid fastsatt regler for leiebetaling som er i strid med de ovennevnte forutsetningene. Dette omfatter den omsetningsbaserte leien, grunnlaget for beregning av leien av infrastrukturen, reguleringen av minimumsleie og fastsettelsen av leiebeløp i Interimsavtalen.

Undersøkelsen viser at organisasjonsmodellen medførte tette bånd mellom Jernbaneverket og styret i BaneTele AS. Leder, nestleder og ytterligere ett medlem i styret hadde sentrale posisjoner i Jernbaneverkets ledergruppe. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om denne styresammensetningen begrenset den reelle muligheten for å styre BaneTele AS kommersielt og uavhengig av jernbanepolitiske forutsetninger.

Jernbaneverket hadde gjennom den omsetningsbaserte leien økonomiske interesser av økninger i omfanget til selskapets virksomhet. Det var blant annet en fordel for Jernbaneverket at BaneTele AS kjøpte Enitel-boet og kunne få GSM-R-oppdraget og andre utbyggingsoppdrag, fordi dette medførte økt omsetning og dermed økte inntekter for Jernbaneverket. Jernbaneverket hadde således større økonomisk interesse av at selskapets omsetning økte enn at selskapet gikk med overskudd. I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål ved om disse incentivordningene bidrog til å svekke Jernbaneverkets oppfølging av rentabiliteten i selskapet.

Undersøkelsen dokumenterer at Jernbaneverket ikke utarbeidet en egen strategi for forvaltningen av eierinteressene i BaneTele AS. En slik strategi kunne ha bidratt til å ivareta målene og forutsetningene for virksomheten. Undersøkelsen viser videre at Samferdselsdepartementet ikke etablerte noen kontrollrutiner og ikke utførte noen spesielle kontrollhandlinger for å sikre at virksomheten ble etablert i samsvar med Stortingets forutsetninger. På bakgrunn av statslånssaken er det i undersøkelsen påpekt at organisasjonsmodellen kan ha medført at BaneTele AS, i et så viktig spørsmål som finansieringen av selskapet, ikke var underlagt en beslutningsstruktur på linje med konkurrentene.

1.3 Samferdselsdepartementets kommentarer

Samferdselsdepartementet mener at BaneTele AS" oppkjøp av bredbåndsvirksomheten fra konkursboet i Enitel ASA i utgangspunktet og isolert sett må betraktes som en forretningsmessig beslutning fra selskapets side. Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det kan stilles spørsmål ved om finansieringen var forsvarlig.

Samferdselsdepartementets forståelse av den låne­avtalen som BaneTele AS hadde med den private bankforbindelsen, var på dette tidspunktet at en forlengelse av statslånet var tilstrekkelig for at BaneTele AS kunne trekke 350 mill. kroner av den avtalte kredittrammen, og at dette var tilstrekkelig til at BaneTele AS hadde nødvendig likviditet til videre drift, uten å måtte realisere eiendeler og verdier. Når det gjelder spørsmålet om ikke Samferdselsdepartementet burde tatt en mer aktiv rolle i forhold til søknaden om konvertering av statslånet, framholder departementet at de i en rekke brev og møter etterspurte bedre dokumentasjon og argumentasjon. Ifølge departementet er det vanskelig å se at departementet kunne ha fått på plass en avklaring på et vesentlig tidligere tidspunkt enn det som faktisk skjedde, uten at en slik avklaring kunne ha medført en reduksjon av verdien av statens investerte kapital i BaneTele AS.

Samferdselsdepartementet hevder at det ikke er grunnlag for å spekulere i at departementets behandling av søknadene om konvertering og forlenging av statslånet var årsaken til at BaneTele AS kom opp i driftsproblemer. Etter Samferdselsdepartementets vurdering var hovedårsakene til selskapets problemer knyttet til et generelt sett vanskelig telemarked og omstillingskostnader i forbindelse med oppkjøpet av bredbåndsvirksomheten fra konkursboet i Enitel ASA.

Samferdselsdepartementet bemerker at sentrale forhold ved Jernbaneverkets ulike forslag om å la BaneTele AS stå for utbygging og drift av GSM-R-systemet først ble klarlagt i løpet av sommeren/høsten 2002. Ifølge departementet var imidlertid hovedspørsmålet om man skulle bygge GSM-R eller ikke, og hvordan utbyggingen eventuelt skulle finansieres.

Samferdselsdepartementet meddelte i brev til Jernbaneverket av 28. oktober 2002 at departementet mente at etaten burde være innehaver av frekvenstillatelsen for GSM-R, og at oppdrag om utbygging og drift av GSM-R-systemet burde legges ut på offentlig anbud. Samferdselsdepartementet mener at det ikke er grunnlag for å hevde at departementet skapte forventninger om at BaneTele AS skulle få tildelt utbyggings- og driftsansvaret for GSM-R, da det ikke var tatt endelig stilling til om eller hvordan GSM-R skulle bygges ut og driftes.

I forhold til prinsippet om at Jernbaneverket skal eie fiberkablene, mens BaneTele AS skal eie transmisjonsutstyret, viser departementet til at hovedtenkningen rundt dette ved etableringstidspunktet var relatert til et skille mellom lang og kort teknisk økonomisk levetid, og betraktninger i forhold til forventet teknologisk utvikling. Bakgrunnen for disse betraktningene var at BaneTele AS ville ha størst interesse av å videreutvikle kapasiteten og funksjonaliteten i nettet, ettersom nettets kapasitet og funksjonalitet med god margin dekket Jernbaneverkets behov. Ny funksjonalitet og kapasitet i nettet ville derfor være begrunnet ut fra kommersielle behov. Som det framgår av St.prp. nr. 80 (2000-2001), ble det vurdert at en eventuell konkurs i BaneTele AS ikke ville gi noen direkte virkninger for driften av selve telenettet. Samferdselsdepartementet har i ettertid blitt oppmerksom på at denne vurderingen kan nyanseres og trekkes i tvil.

Samferdselsdepartementet påpeker at de fleste aksjeselskaper hvor staten eier 100 pst. er avhengige av beslutninger både i Regjeringen og i Stortinget i saker som omfatter endringer i kapitalinnskudd og statlige lån.

Ifølge Samferdselsdepartementet må valg av styringsform for BaneTele AS og nærhet til Jernbaneverket vurderes ut fra de realitetene som gjaldt på det tidspunktet valgene ble gjort. Etter oppkjøpet av Enitel framstod selskapet som en vesentlig bredere fundert virksomhet, og den nære tilknytningen til Jernbaneverket ble etter hvert av mindre betydning.

Ved etableringen av BaneTele AS forelå det etter departementets vurdering ingen spesielle forhold som skulle tilsi at det var behov for sterkere kontroll og overstyring på dette området enn det som ellers er vanlig gjennom den vanlige etatsstyringen.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Etter Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål ved departementets håndtering av Jernbaneverkets direkte tildeling av GSM-R-oppdragene til BaneTele AS. Etter Riksrevisjonens vurdering kunne den direkte tildelingen håndteres uavhengig av de øvrige spørsmålene innenfor GSM-R-saken, og Samferdselsdepartementet burde ha avklart spørsmålet om den direkte tildelingen på et langt tidligere tidspunkt.

Det synes å være enighet om at oppkjøpet av bredbåndsvirksomheten til Enitel medførte at forretningsmessige og forvaltningsmessige beslutninger vedrørende finansieringen av BaneTele AS grep over i hverandre på en uheldig måte. Søknaden om konvertering av statslånet viste at selskapet var avhengig av en rask avklaring om finansieringen av selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål ved om departementets saksbehandling, som bidro til at selskapets finansieringssituasjon var uavklart over lang tid, kan ha medvirket til å forsterke de driftsmessige problemene i BaneTele AS. Det kan også stilles spørsmål ved om hensynet til statens helhetlige interesser ble tilstrekkelig vektlagt.

1.5 Samferdselsdepartementets svar

Samferdselsdepartementet har i brev av 16. mars 2004 blant annet svart:

"(…)

Oppkjøpet av bredbåndsvirksomheten til Enitel ble vurdert som en forretningsmessig beslutning som det var opp til ledelsen i selskapet å avgjøre. (…) Samferdselsdepartementet mener at problemene som oppstod etter at BaneTele ble etablert som aksjeselskap, kan tilbakeføres til at selskapet ikke hadde tilstrekkelig langsiktig finansiering av oppkjøpet av bredbåndsvirksomheten til Enitel.

Som det fremgår av Samferdselsdepartementets kommentarer, jf. nevnte brev av 17.02.04, ble det fra Samferdselsdepartementets side ikke på noe tidspunkt under behandlingen av GSM-R-saken gitt meldinger som tilsa at BaneTele ville bli tildelt oppdraget med å bygge ut og drifte det nye GSM-R-systemet uten noen form for konkurranse. At selskapet bygget ut sin organisasjon for å påta seg en slik oppgave før det ble tatt endelig beslutning om hvordan GSM-R skulle bygges ut og finansieres, kan derfor ikke sies å være forankret i beslutninger fra Samferdselsdepartementets side.

(…)

Samferdselsdepartementet mener at selv om det tok noe tid å få på plass det nødvendige beslutningsgrunnlaget, er det ikke grunnlag for å mene at departementet med dette skapte forventninger om at BaneTele AS skulle få tildelt utbyggings- og driftsansvaret for GSM-R uten noen form for konkurranse.

(…)

Samferdselsdepartementet mener at søknaden om konverteringen av statslånet, ikke var godt nok begrunnet og inneholdt tilstrekkelig informasjon til at Samferdselsdepartementet kunne ta stilling til om det ville være økonomisk forsvarlig for staten å gå inn med mer egenkapital i selskapet. Som det fremgår av Samferdselsdepartementets merknader, måtte det fortas en vurdering av om Samferdselsdepartementet kunne tilrå å øke risikoeksponeringen i virksomheten.

(…)

Samferdselsdepartementet mener å ha håndtert de styringsmessige utfordringer som oppstod i forhold til BaneTele på en ryddig måte. Fra Samferdselsdepartementets side var det viktig å ivareta både statens interesser i selskapet, og som långiver til selskapet, men samtidig unngå å bruke selskapet på en slik måte at det kunne hevdes at selskapet fikk særfordeler i forhold til sine konkurrenter."

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet har behandlet statslånet i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger for lånet. Det var, etter Riksrevisjonens vurdering, selskapets styre og Jernbaneverket som, gjennom oppkjøpet av bredbåndsvirksomheten til Enitel ASA, la grunnlag for at forutsetningene for stats­lånet ikke kunne innfris.

Etter Riksrevisjonens vurdering ivaretok imidlertid ikke Samferdselsdepartementet i tilstrekkelig grad statens helhetlige interesser i sin behandling av selskapets søknad om konvertering av statslånet. Ettersom departementet mente at søknaden om konvertering av statslånet ikke var godt nok begrunnet og ikke inneholdt tilstrekkelig informasjon, burde Samferdsels­-departementet meget raskt ha klargjort for BaneTele AS hva slags informasjon som var nødvendig for å kunne gjøre en reell vurdering av søknaden. I sitt svar gir departementet uttrykk for at det var departementets oppfatning at en forlengelse av statslånet var tilstrekkelig til at selskapet hadde nødvendig likviditet til driften uten å måtte realisere eiendeler. Riksrevisjonens undersøkelse viser imidlertid at departementet, gjennom brev fra BaneTele AS av 23. april 2002, var informert om at selskapets bankforbindelse hadde satt som betingelse for sitt lån at statslånet innen utgangen av 2002 skulle være konvertert til egenkapital eller prioritert etter bankens lån. Videre framkom det at en hel eller delvis innfrielse av statslånet falt utenfor formålet med den tilbudte finansieringen i det private kapitalmarkedet. Da konverteringsspørsmålet ble lagt fram for Stortinget 25. oktober 2002, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003), var det et uttalt mål fra departementets side at statslånet til BaneTele AS skulle betales tilbake innen utgangen av 2002. Riksrevisjonen vil på denne bakgrunn fastholde at departementet, ved å holde fast på urealistiske alternativer til konvertering, bidro til at selskapets finansieringssituasjon var uavklart over lang tid, og at departementets saksbehandling medvirket til å forsterke de driftsmessige problemene i BaneTele AS.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at den valgte organisasjonsmodellen bygde på krevende forutsetninger, og at BaneTele AS, Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet i kritiske forhold ikke klarte å håndtere de styringsmessige og økonomiske problemene som oppstod, på en tilfredsstillende måte. Undersøkelsen viser også, etter Riksrevisjonens vurdering, at Samferdselsdepartementet ikke etablerte tilstrekkelige kontroll- og oppfølgingsrutiner.

Etter Riksrevisjonens vurdering ble forretningsmessige og forvaltningsmessige forhold for eksempel blandet gjennom Jernbaneverkets direkte tildeling av GSM-R-oppdraget til BaneTele AS. Undersøkelsen viser at BaneTele AS, gjennom den direkte tildelingen, i praksis fikk status som sektorpolitisk virkemiddel. Riksrevisjonen er enig i at BaneTele AS måtte drive sin forretningsvirksomhet i samsvar med forutsetningen om at selskapets virksomhet ikke skulle få negative konsekvenser for jernbanedriften. Etter Riksrevisjonens vurdering medfører dette imidlertid ikke at BaneTele AS skulle ha som oppgave å ivareta jernbanens interesser. Riksrevisjonen vil derfor fastholde at BaneTele AS skulle være en fullt ut forretningsmessig virksomhet, og at Jernbaneverkets direkte tildeling av GSM-R-oppdragene til BaneTele AS var i strid med anbudsreglene.

Departementets behandling av den direkte tildelingen kunne etter Riksrevisjonens vurdering gjøres uavhengig av øvrige spørsmål innenfor GSM-R-saken. Riksrevisjonen vil fastholde at departementet burde ha grepet inn i forhold til den direkte tildelingen på et langt tidligere tidspunkt.

Etter Riksrevisjonens vurdering var den valgte organisasjonsmodellen kompleks, og slik den ble etablert, medførte modellen at de ulike aktørenes roller ble uklare. Blant annet medførte de økonomiske og styringsmessige rammevilkårene som Jernbaneverket gav gjennom Infrastrukturavtalen og styresammensetningen, at BaneTele AS ikke ble drevet fullt ut etter forretningsmessige prinsipper.

2. Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen 11. oktober 2004 åpen kontrollhøring. Tema for høringen var de forhold som framkommer i Riksrevisjonens rapport og i annen dokumentasjon i saken, herunder Granskingsrapport - Undersøkelser foretatt på oppdrag fra styreleder i BaneTele AS, utarbeidet av PriceWaterhouseCoopers.

Følgende deltok på den åpne kontrollhøringen:

Tidligere samferdselsminister Terje Moe Gustavsen,

Samferdselsminister Torild Skogsholm og bisitter, departementsråd Per Sanderud.

Jernbanedirektør Steinar Killi.

Tidligere styreleder i BaneTele AS Stein O. Nes og bisitter, tidligere styremedlem i BaneTele AS Gunnar Markussen.

Styreleder i BaneTele AS Bjørn Kristiansen og bisitter, administrerende direktør i BaneTele AS Peter Matthias.

Tidligere administrerende direktør i BaneTele AS Trygve Tamburstuen.

Referat fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til Innst. S. nr. 249 (2002-2003) og Riksrevisjonens oppfølgende undersøkelse av Samferdselsdepartementets saksbehandling av statslånet til BaneTele AS og virkninger av valget av organisasjonsmodell for BaneTele AS, jf. Dokument nr. 3:10 (2003-2004). Komiteen har merket seg at undersøkelsen i hovedsak omfatter perioden 1. juli 2001-31. desember 2002.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det ved etableringen av BaneTele AS forelå et uttrykt behov for å skille ut BaneTele AS for å benytte overskuddsfiberoptikken i nettet kommersielt, blant annet som ledd i å etablere en konkurrent til Telenor, samtidig som sikkerhetsbehovene skulle ha forrang ved en eventuell konflikt mellom disse og de rent kommersielle interesser. Disse medlemmer understreker samtidig at omdanningen var nødvendig sett i lys av at den tidligere organisasjonsmodellen i betydelig grad åpnet for uheldige bindinger og rollekonflikter. Etter at BaneTele AS kjøpte seg opp i telebransjen, ved oppkjøpet av Enitels konkursbo, fikk man to tunge statlige aktører i telebransjen. Disse medlemmer mener at det ikke er en statlig kjerneoppgave å ha store eierandeler i et teleselskap. Dette kan føre til at det oppstår rollekonflikter mellom staten som eier i et teleselskap og staten som regulatør. I denne sammenheng har disse medlemmer merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at den organisasjonsmodellen som ble valgt for BaneTele AS var krevende og kompleks og medførte at de ulike aktørenes roller ble uklare.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at formålet med selskapsetableringen var å realisere potensielle merverdier ved kommersiell utnyttelse av overskuddskapasiteten i Jernbaneverkets føringsvei og fiberkabelnett. Men utgangspunktet var todelt. Viktigst var det at sikkerhetsbehovet ble ivaretatt, dernest at overskuddskapasiteten skulle selges. Flertallet viser til merknad fra samferdselskomiteen i Innst. S nr. 274 (2000-2001) hvor det understrekes at:

"Komiteen ser det som viktig at Jernbaneverket har kontroll over all infrastruktur og tilhøve som er kritisk for jernbanen si eiga verksemd. Alle fiberkablar langs jernbanenettet og kommunikasjonsutstyr som er kritisk for tryggleik, skal eigast av Jernbaneverket."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser også til at det sies følgende i samme innstilling:

"Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har merka seg at staten ved Jernbaneverket skal stå som eineeigar av BaneTeleAS. Flertallet ser dette som ei god løysing på noverende tidspunkt; slik kan ein best sikre at jernbanens interesser går føre dei kommersielle interessene."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader fra Sosialistisk Venstreparti i Innst S. nr. 274 (2000-2001) hvor det understrekes at:

"Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ser det som fundamentalt med et offentlig eierskap, under politisk styring, til infrastrukturen i Jernbaneverket. Dette medlem viser til Storbritannia hvor det nå må legges ny infrastruktur for kommunikasjon fordi den tidligere ble privatisert.

Dette medlem understreker at grunnen til at denne infrastruktur ble bygd er ikke for å være tradisjonell teleaktør i markedet, men for togframføring og at motivet for den forretningsmessige virksomhet er overskuddskapasitet. Det å miste kontrollen over kommunikasjonsutstyr er å anse som en høgrisikobeslutning."

Disse medlemmer viser videre til merknader fra Sosialistisk Venstreparti i Innst. S. nr. 133 (2003-2004) om å utvikle BaneTele AS som et nasjonalt nettselskap som disponerer et "ende-til-ende"-bredbåndsnett som kan skape reell konkurranse i markedet. Selskapet skal være underlagt offentlig eierskap og kontroll.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at aktivt statlig eierskap kan være et nyttig virkemiddel for å sikre viktige samfunnsmessige interesser. Dette forutsetter klare retningslinjer og ansvarsforhold.

Flertallet har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at den organisasjonsmodellen som ble valgt for BaneTele AS var krevende og kompleks og medførte at de ulike aktørenes roller ble uklare.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener at statlig eierskap er særlig viktig for selskaper som eier omfattende og viktig infrastruktur.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen konkluderer med at Samferdselsdepartementet, Jernbaneverket og ledelsen i BaneTele AS ikke i tilstrekkelig grad har klart å styre virksomheten i BaneTele AS. Videre har komiteen merket seg at det ble skapt for tette bånd mellom Jernbaneverket og BaneTele AS gjennom styresammensetningen, selskapets eierskap til transmisjonsutstyr og ordningen for betaling av leie for den teleinfrastrukturen som BaneTele AS leier av Jernbaneverket. Komiteen viser til at dette også medførte at Jernbaneverkets roller som eier av BaneTele AS og jernbanepolitisk aktør ble blandet sammen.

Komiteen har merket seg at det i betydelig grad ble vektlagt at omdanningen til aksjeselskap skulle skje på jernbanens premisser. Komiteen viser igjen til at sikkerheten på jernbanen skulle ha forrang foran den kommersielle utnyttelsen av fiberkabelanleggene ved eventuelle konflikter. Komiteen viser i denne sammenheng blant annet til tidligere statsråd Moe Gustavsens uttalelser i den åpne kontrollhøringen 11. oktober 2004 om at dette hele tiden lå til grunn som et grunnleggende premiss for omdanningen, og at dette premisset også lå til grunn for det videre arbeidet i departementet under statsråd Torild Skogsholm.

Komiteen viser til at det i forbindelse med omdanningen ble bevilget et statslån til BaneTele AS på 209 mill. kroner på markedsmessige vilkår og som var forutsatt refinansiert senest et år etter etableringen av BaneTele AS.

Komiteen legger til grunn at departementet skulle ivareta statens interesser i selskapet både som overordnet eiermyndighet og långiver, og deler departementets vurdering av at det var viktig å unngå at selskapet ble brukt på en slik måte at det kunne hevdes at selskapet fikk særfordeler i forhold til sine konkurrenter.

Komiteen viser til at dette lånet var et spørsmål mellom departementet og BaneTele AS, mens spørsmålet om en eventuell utbygging av GSM-R var en sak mellom myndighetene og Jernbaneverket. Komiteen har merket seg at det forelå uenighet mellom departementet og BaneTele AS om premissene for statslånet og en påstått kopling mellom dette og en utbygging av GSM-R i regi av BaneTele AS. Komiteen registrerer at tidligere administrerende direktør i BaneTele AS, Trygve Tamburstuen fastholdt i åpen høring med komiteen at departementet fremsto som uklare på at statslånet skulle tilbakebetales innen den gitte tidsfrist og også i forhold til Tamburstuens, og BaneTele AS" ønske om å koble statslånet og en eventuell GSM-R-utbygging sammen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, legger imidlertid til grunn at departementets brev av henholdsvis 12. mars og 12. april 2002 etter en vanlig språklig forståelse inneholder klare forbehold om og presiseringer av innbetaling av statslånet, samt en understreking av at en eventuell GSM-R-utbygging forutsatte betydelige politiske prosesser i form av regjerings- og stortingsbehandling av spørsmålet. Flertallet legger til grunn at disse premissene måtte være synbare for både styre og administrasjon i BaneTele AS. Flertallet registrerer at sentrale aktører i henholdsvis BaneTele AS" styre og administrasjon hadde bred politisk og administrativ erfaring.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, finner grunn til å sette spørsmålstegn ved disses manglende økonomiske og politiske realitetssans i denne fasen. Dette flertallet viser i denne sammenheng som en illustrasjon til den interne granskingsrapporten til visse disposisjoner foretatt av tidligere administrerende direktør Tamburstuen. Rapporten omhandler ikke de samme konkrete forhold som Riksrevisjonens rapport, men dette flertallet har merket seg at funnene i denne indikerer at administrasjonen i BaneTele AS i denne perioden hadde betydelige utfordringer knyttet til å opptre på en tillitvekkende måte i forhold til eksempelvis lov om offentlige anskaffelser, habilitetsregler, ansettelsesavtaler og rapporteringsrutiner mv.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen konkluderer med at departementet brukte for lang tid på å behandle søknaden om konvertering av statslånet fra BaneTele AS. Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning om at departementet kunne ha agert raskere, men registrerer at Riksrevisjonen lar svaret på spørsmålet om dette har hatt faktisk innvirkning på driftsproblemene stå åpent. Komiteen viser i denne sammenheng til Riksrevisjonens påpekning av at problemene i tilknytning til styring og økonomi i alt overveiende grad ble utløst av at BaneTele AS kjøpte bredbåndsvirksomheten fra konkursboet til Enitel ASA i september 2001 uten å ha tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å fullfinansiere den nye virksomheten. Slik komiteen vurderer det, gjorde BaneTele AS seg avhengig av fremtidige vedtak i Regjeringen og Stortinget. Komiteen registrerer samtidig med interesse at oppkjøpet av Enitel først så sent som den 22. mai 2002 formelt ble brukt som begrunnelse overfor departementet i den pågående prosess om vilkårene for tilbakebetaling av statslånet.

Komiteen har merket seg at Samferdselsdepartementet mener at det ikke forelå god nok informasjon på at det ville være en god investering for staten å øke sin risikoeksponering ved å gå inn med mer kapital, og at det etter departementets vurdering ikke var mulig å få på plass en avklaring om statslånet tidligere slik saken utviklet seg.

Komiteen viser igjen til at Riksrevisjonen påpeker at departementet kunne ha handlet noe raskere i forhold til søknaden om konvertering av statslånet. Komiteen legger imidlertid til grunn at hensynet til selskapet ble ivaretatt ved at Stortinget ble forelagt og aksepterte at statslånet ble forlenget og senere konvertert til ansvarlig lån slik at selskapet fikk bedre tid til å omstille seg.

Komiteen har spesielt merket seg at BaneTele AS kun var nevnt som et mulig redskap i forbindelse med en eventuell utbygging av GSM-R, men at denne løsningen som på etableringstidspunktet kun innebar en hypotetisk situasjon, ikke nødvendigvis var mer sannsynlig enn noe annet og forutsatte vedtak i både regjering og storting. Komiteen viser i denne sammenheng til at jernbanedirektøren i den åpne høringen medga at man ikke hadde fått noe tilsagn fra departementet om at BaneTele AS skulle forestå GSM-R-utbyggingen på tidspunktet da Jernbaneverket foretok den direkte tildelingen til BaneTele AS. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påpeker at det tok syv måneder før departementet etterspurte det juridiske grunnlaget for denne direkte tildelingen. Komiteen viser imidlertid til at departementet var orientert om den direkte tildelingen av GSM-R fra Jernbaneverket til BaneTele AS, og at departementet var kjent med at Jernbaneverket bygde sin beslutning på to juridiske utredninger. Komiteen er i likhet med Riksrevisjonen av den oppfatning at departementet kunne ha etterspurt dette noe tidligere all den tid man hadde å gjøre med et lovverk som åpnet for ulike vurderinger i en juridisk gråsone. Komiteen har likevel spesielt merket seg opplysninger gitt i den åpne høringen om at eksempelvis hendelsene på Åsta og Lillestrøm var departementets hovedfokus og at vedtak om utbygging av GSM-R ennå ikke var fattet. Komiteen viser til at tilbakeføringen av frekvenstillatelsen fra BaneTele AS til Jernbaneverket etter Riksrevisjonens mening var godt forankret. Komiteen viser også til at tilbakeføringen ikke fikk økonomiske konsekvenser for selskapet ved at selskapet ved tilbakeføringen av GSM-R ble holdt økonomisk skadesløs.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument nr. 3:10 (2003-2004) - Riksrevisjonens undersøkelse om Samferdselsdepartementets og Jernbaneverkets styring av BaneTele AS og departementets saksbehandling av statslånet til selskapet - vedlegges protokollen.