I forbindelse med behandling av proposisjonen
om ny valglov vedtok Stortinget å be Regjeringen om å vurdere
ulike løsninger når det gjelder hvilken instans som
skal behandle klager før stortingsvalget og før
et nytt storting avgjør klagene med endelig virkning, jf. anmodningsvedtak
nr. 519 (2002-2003):
"Stortinget ber Regjeringen foreta en vurdering av alternative
løsninger når det gjelder hvilken instans som
skal gis myndighet til å ta stilling til klagesaker før valget
og før det nye Stortinget avgjør klagene med endelig
virkning, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte."
I Innst. O. nr. 102 (2002-2003) om forslaget
til ny valglov uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen bl.a. følgende:
"Komiteen har merket seg departementets vurdering av
at det er tungtveiende hensyn som taler for å gi en sentral
instans myndighet til å ta stilling til klagesaker før
valget, og før det nye Stortinget avgjør klagene
med endelig virkning. Dette unntatt avgjørelser i saker vedrørende
spørsmål om stemmerett, jf. Grunnloven § 55.
Komiteen har forståelse for dette, men stiller seg tvilende
til om departementet bør være denne instansen.
Komiteen viser til at valgstyrene er politisk oppnevnte organer.
At departementet skal kunne overprøve valgstyrenes avgjørelser,
reiser prinsipielle spørsmål som krever nærmere
utredning. Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende
forslag: (...)".
Kommunal- og regionaldepartementet anførte
følgende vedrørende anmodningsvedtaket i St.meld.
nr. 4 (2003-2004):
"Departementet vil snarest sette i gang med en vurdering
av dette spørsmålet og komme tilbake til Stortinget
slik at de nødvendige lovendringer kan vedtas i tide før
stortingsvalget i 2005. På bakgrunn av argumentasjonen
i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling, synes det umiddelbart
naturlig at en slik ordning knyttes mot Stortinget, og ikke mot
noe annet regjeringstilknyttet organ. I så fall antar departementet at
Stortinget selv bør delta i arbeidet med å finne
en god og hensiktsmessig løsning. Departementet vil foreta
de utredninger som er nødvendig i første omgang
og vil deretter ta et initiativ overfor Stortinget med henblikk på å komme
til enighet om videre prosess."
Departementet ser det som naturlig at Stortinget
vurderer spørsmålet om klageordning nærmere
før Regjeringen fremmer et formelt lovforslag. I første
del av stortingsmeldingen gjennomgår departementet hva som
kan påklages etter den nye valgloven § 13-1 og hvilke
spørsmål som har vært gjenstand for klagebehandling
etter den gamle valgloven. Departementet gjør deretter
rede for prinsipielle spørsmål knyttet til statlig
overprøving av kommunale avgjørelser og i særdeleshet
avgjørelser truffet i forbindelse med valg. I andre del
gjør departementet en vurdering av hvilke andre organer
enn departementet som kan være aktuelle som midlertidig
klageinstans ved stortingsvalg. Departementet redegjør
også i meldingen kort for klageordningen i Sverige og Danmark.
Dette er ikke gjengitt i teknisk sammendrag i innstillingen.
Etter den nye valgloven kan det klages over
alle forhold i forbindelse med forberedelse og gjennomføring
av stortingsvalget. Bestemmelsen viderefører gjeldende
rett med hensyn til hva som kan påklages og hvem som har
klagerett:
"§ 13-1. Klage ved stortingsvalg
(1)
Alle som har stemmerett, kan klage over forhold i forbindelse med
forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalget i det
fylket vedkommende er manntallsført. Gjelder klagen spørsmål
om stemmerett eller om adgangen til å avgi stemme, har
også den som ikke er blitt manntallsført, klagerett."
En gjennomgang av innstillingene fra fullmaktskomiteene
om fullmaktene ved de to siste stortingsvalgene i 1997 og 2001 viser
et vidt spekter av klagetyper, jf. Innst. S. nr. 1 (1997-1998) og
Innst. S. nr. 1 (2001-2002). Ved stortingsvalget i 2001 mottok fullmaktskomiteen
9 klager mot 18 ved stortingsvalget i 1997.
Etter den gamle valgloven fattet Stortinget
selv vedtak i alle klagesaker ved stortingsvalg. Departementets oppgave
var å forberede og avgi uttalelse. Forslaget i Ot.prp.
nr. 45 (2001-2002) om ny valglov innebar at departementet ble klageinstans,
med unntak av klager som gjelder stemmerett og retten til å avgi
stemme. I slike spørsmål var det foreslått
at Stortinget skulle avgjøre klagene på grunnlag
av departementets forberedelse.
Siden prøvingen av valgets gyldighet
ble foretatt av det nyvalgte stortinget i forbindelse med prøvingen
av de valgte representanters fullmakter, har avgjørelse
i klagesakene etter den gamle valgloven først foreligget etter
valget. Forslaget i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) innebar at departementet
kunne ta stilling til klagesaker så snart som mulig og
at avgjørelsen ville måtte legges til grunn av
de lokale valgmyndigheter. Stortinget ville etter forslaget fortsatt
ha det overordnede ansvar for å prøve om valget
er gjennomført på lovlig måte. Departementet
skulle derfor etter forslaget oversende avgjørelsene i
klagesakene til Stortinget, som kunne prøve dem som en
del av den alminnelige valgavviklingen.
Bakgrunnen for departementets forslag var behovet for
i størst mulig grad å forhindre tvil om valgets gyldighet
allerede før valget. Det ble derfor ansett nødvendig å ha
en instans som kunne behandle slike klager før stortingsvalget.
Det sentrale i behandlingen av disse sakene er de juridiske vurderinger
som foretas av reglene i valgloven og folkeregistreringsloven. Det
er i realiteten ikke snakk om utøvelse av noe lokalpolitisk skjønn.
Departementet antok derfor at det ville være et fåtall
saker der departementet ville komme til avgjørelser som
avvek vesentlig fra Stortingets standpunkt. I tillegg viste departementet
til at de nye reglene som ble foreslått for å forebygge
tvil med hensyn til hvem som har rett til å opptre på vegne
av de registrerte partiene, antakelig ville redusere sannsynligheten
for feil.
I forbindelse med innføring av den
nye kommuneloven i 1992, ble det vedtatt en endring i forvaltningsloven § 28,
slik at enkeltpersoner fikk adgang til å klage over enkeltvedtak
truffet av kommunale/fylkeskommunale organer (hvor det
ikke allerede er fastsatt klageadgang i særlov). Klageinstansen
er kommunestyret/fylkestinget eller en særskilt
klagenemnd (intern klageordning). Har kommunestyret/fylkestinget
selv truffet vedtaket, er departementet klageinstans. Ellers er
systemet at klage over vedtak truffet med hjemmel i særlov,
blir behandlet av statlig klageinstans. Vi har med andre ord et
tosporet klagesystem i kommuneforvaltningen, hvor statlig overprøving
i praksis er hovedregelen.
I Ot.prp. nr. 51 (1995-1996) Om endringer i
visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner, ble det
foretatt en gjennomgang av klagelovgivningen. Et viktig vurderingstema
var hvorvidt det burde skje en overføring av klagemyndighet
til kommunalt nivå, der det ikke var hensyn som tilsa fortsatt
statlig klagemyndighet. Gjennomgangen medførte ingen slike endringer,
men det ble tatt inn et tillegg i forvaltningsloven § 34
andre ledd om at statlig klageinstans skal ta hensyn til det lokale
selvstyret ved prøving av det frie skjønn. For øvrig
fant departementet og Stortinget at systemet med statlig klagebehandling burde
beholdes på øvrige områder som var gjennomgått
og vurdert, deriblant valgloven. Det vises her til høringsnotatet
fra departementet, som var inntatt som vedlegg til proposisjonen.
I Innst. O. nr. 11 (1996-1997) viser kommunalkomiteen
til at departementet i høringsnotatet la til grunn at klagebehandlingen
bare skulle vurderes overført til kommunesektoren på lovområder
der vedtak hovedsakelig treffes uten å være bundet
av bestemte rammer i lov eller nasjonale hensyn for øvrig. Komiteen
sluttet seg til regjeringens forslag. Det ble følgelig
ikke gjort endringer i bestemmelsene som fastsatte at staten skulle
overprøve klager etter valgloven.
Departementets oppfatning er at en ordning med statlig
overprøving av kommunale vedtak er allment akseptert og
at den ikke reiser (nye) prinsipielle spørsmål.
Den nye valgloven legger for øvrig
klagekompetansen til Kommunal- og regionaldepartementet ved lokalvalg.
Det ble ikke reist innvendinger mot dette da Stortinget behandlet
reglene om lokalvalg. Skulle det være prinsipielle betenkeligheter
i forhold til statlig overprøving, ville betenkeligheten
etter departementets skjønn være større
ved lokalvalg enn ved stortingsvalg.
På bakgrunn av de klagesakene som ble
behandlet av fullmaktskomiteene ved stortingsvalgene i 1997 og 2001
og den nye valgloven § 13-1 om klage ved stortingsvalg,
slår departementet fast at det sentrale i behandlingen
av de sakene som kommer før valget, er juridiske vurderinger
tilknyttet regelverket i valgloven og folkeregistreringsloven. Det
vil i realiteten ikke bli snakk om utøvelse av noe lokalpolitisk
skjønn. Avgjørelsene i denne type saker er strengt
regelbundne og det vil derfor etter departementets mening være nødvendig
at jurister enten forbereder disse klagesakene for et klageorgan
eller at klageorganet selv består av personer med juridisk
kompetanse.
Det viktigste når det gjelder hva slags
type klageorgan som skal behandle/forberede slike klagesaker,
er å sikre at det hos allmennheten ikke hersker tvil om
at organet har den nødvendige legitimitet og habilitet.
Departementet har vurdert tre nye alternative
organer som kan være aktuelle til å behandle/forberede
klager ved stortingsvalg.
Et alternativ er at den foreløpige
klagebehandlingen foretas i Stortinget eller i et organ eller miljø knyttet
til Stortinget. Den forberedende fullmaktskomité oppnevnes
tidlig på våren i de år det er stortingsvalg.
Det foreslås at fullmaktskomiteens innstilling i klagesaker blir
avgitt løpende og at innstillingen får bindende
virkning i forhold til valgmyndighetene.
Det kan innvendes mot en slik ordning at det
ikke er god forvaltningsskikk å la klage-/godkjenningsorganet selv
forestå saksbehandling i første instans. På den annen
side legger ikke Grunnloven spesielle føringer som skulle
tilsi at det bør være en regulær to-instansbehandling
i klagesaker ved stortingsvalg. Det er Stortinget som avgjør
klager med endelig virkning.
Fordelen med å legge en klagebehandling
som anført over er at man da har eller kan sørge
for å få juridisk ekspertise i selve organet.
Velges en løsning hvor den forberedende fullmaktskomité behandler
disse klagesakene, vil det være nødvendig å skaffe
seg juridisk hjelp til saksbehandlingen.
Riksvalgstyret oppnevnes i de år det
er stortingsvalg og har som oppgave å fordele utjevningsmandatene
på de politiske partiene som stiller liste ved stortingsvalget.
Organet består av representanter for alle de sittende partiene
på Stortinget. Det foreslås at Riksvalgstyret
fikk klagebehandlingen som en tilleggsoppgave. Departementet eller
et organ tilknyttet Stortinget kunne eventuelt forberede sakene
for Riksvalgstyret.
Fordelen med en slik løsning er at
Riksvalgstyret er sammensatt av alle de politiske partiene på Stortinget. Ulempen
er at ikke alle de politiske partier som stiller til valg er representert
i dette organet. En slik innvending har mindre betydning siden klagebehandlingen
vil bestå av juridiske vurderinger av valgloven og folkeregistreringsloven.
Riksvalgstyret vil, hvis det får denne tilleggsoppgaven,
måtte innhente juridisk ekspertise før det treffer
sine avgjørelser i klagesakene.
Dersom denne løsning velges, må Riksvalgstyret være
operativt hele valgåret. Et viktig moment ved valg av klageorgan
er at det kan møtes i løpet av sommermånedene,
slik at klagesakene kan bli avgjort så fort som mulig og
løpende før valget.
Et annet alternativ er å opprette et
eget og nytt organ, en klagenemnd, i god tid før hvert
stortingsvalg, som bare har som funksjon å utføre
denne oppgaven. Det blir i så fall spørsmål
om det skal være et (bredt) politisk sammensatt eller rent
juridisk faglig organ. Selv om klagene vil gjelde juridiske spørsmål,
kan innsikt i det norske politiske system være av betydning
for de rettslige vurderinger som skal gjøres. Departementet mener
derfor at klageorganet bør bestå både
av politikere og jurister.
Når erfarne jurister deltar i klagebehandlingen,
vil organet også kunne fungere mer effektivt i forhold
til en ren politikersammensatt nemnd som må søke
juridisk hjelp utenfra. Nemnda vil dermed kunne treffe raskere avgjørelser
i klagesakene, noe som er av stor verdi i forhold til gjennomføringen
av valget.
Når det gjelder de økonomiske
og administrative omkostninger ved en klagebehandling, vet departementet
av erfaring at det ikke vil dreie seg om mange klagesaker og legger
derfor til grunn at omkostningene vil bli små. Departementet
vil komme tilbake til kostnadsspørsmålet i en
planlagt odelstingsproposisjon med forslag til endringer i valgloven.
Departementet er av den oppfatning at det ikke
kan se noen innvendinger av betydning mot at departementet er klageinstans.
Mest sentralt i behandlingen av klagesakene er de rene juridiske
vurderinger som foretas av reglene i valgloven og folkeregistreringsloven.
Det forhold at valgstyrene er politisk oppnevnte organer
og at departementet i en klagebehandling skal overprøve
valgstyrenes avgjørelser, kan derfor ikke være
en avgjørende innvending. Får departementet kompetanse
som foreløpig klageorgan ved stortingsvalg, vil klagebehandlingen
kunne avvikles på en enkel og rask måte gjennom
hele valgåret. Departementets stilling i forhold til Stortinget
kan sies å styrke den politiske legitimiteten av departementet
som klageinstans. Selv om klagene vil gjelde juridiske spørsmål, kan
innsikt i det norske politiske system være av betydning
for de rettslige vurderinger som skal gjøres. Med den tillit
som er i samfunnet når det gjelder den norske valgordningen
og gjennomføringen av valg, synes det ikke å være
noe påtakelig behov for å ha en klageinstans uavhengig
av departementet. Departementet vil derfor i utgangspunktet tilrå at
den løsning departementet foreslo i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002)
legges til grunn.
Departementet planlegger å fremme en
odelstingsproposisjon med forslag til endringer i valgloven ved årsskiftet
2004/2005. Et formelt forslag med hensyn til hva som blir
løsningen for klagesystemet ved stortingsvalg, bør
inntas i denne proposisjonen med sikte på at det nye systemet
kan gjøres gjeldende fra stortingsvalget 2005.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset,
fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra
Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot
Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til
Stortingets behandling av ny valglov hvor Regjeringen foreslo at
en sentral instans skulle gis myndighet til å ta stilling
til klagesaker før valget og før det nye storting
avgjør klagene med endelig virkning.
Regjeringens forslag var å overlate
klagesaksbehandlingen til Kommunal- og regionaldepartementet. Under
behandlingen av Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) "Regler som spesielt
gjelder valg til Stortinget", sa komiteen seg enig i at tungtveiende
hensyn taler for å gi en sentral instans denne myndigheten,
men at det kunne være uheldig å legge ansvaret
til Kommunal- og regionaldepartementet. At politisk oppnevnte valgstyrer
skal kunne overprøves av departementet, reiser prinsipielt
vanskelige spørsmål. Komiteen anmodet derfor Regjeringen
om å gi en vurdering av alternative løsninger,
jf. Innst. O. nr. 102 (2002-2003).
Etter Regjeringens vurdering foreligger det
tre aktuelle alternativer i tillegg til Kommunal- og regionaldepartementet,
nemlig Stortinget selv, et nytt uavhengig organ og Riksvalgstyret.
Komiteenhar
vurdert hvorvidt Stortinget selv bør ha ansvaret for behandlingen
av klagesaker før valget og frem til Stortingets endelige
godkjennelse. Komiteen viser
til at vurdering av denne type spørsmål i Stortinget
i plenum ikke vil være hensiktsmessig og at det heller
ikke vil være praktisk å overlate behandlingen
til en forberedende fullmaktskomité. Det kan dessuten stilles
spørsmål ved riktigheten av at Stortinget som
godkjenningsorgan skal forestå saksbehandling i første
instans.
Komiteenhar
videre vurdert hvorvidt det bør opprettes et nytt uavhengig
organ for klagebehandlingen. Dette vil etter komiteens syn
være overflødig all den tid man allerede har Riksvalgstyret
som oppfyller de krav som må settes til et slikt organ.
Komiteen har følgelig
festet seg ved Riksvalgstyret som det mest hensiktsmessige organ
til å behandle klagesaker i forkant av valget og før
Stortingets endelige stillingtaken. Riksvalgstyret oppnevnes i de år det
er stortingsvalg, er sammensatt med en representant fra hvert av
de partier som er representert på Stortinget og er tillagt
oppgaver i henhold til valgloven med fordeling av utjamningsmandater
ved stortingsvalget.
Komiteen fremmer følgende
forslag til vedtak:
"Stortinget ber Regjeringen komme
tilbake til Stortinget med forslag til endringer i valgloven, blant
annet basert på at Riksvalgsstyret er klageorgan, samt
foreta en vurdering av eventuelle økte ressursbehov."
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer
i valgloven, blant annet basert på at Riksvalgsstyret er
klageorgan, samt foreta en vurdering av eventuelle økte
ressursbehov.
II
St.meld. nr. 40 (2003-2004) - oppfølging
av anmodningsvedtak nr. 519 (2002-2003) - klager ved stortingsvalg
- vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 16. november 2004
Ågot Valle
leder |
Kjell Engebretsen
ordfører |