Generalinspektøren for Hæren
(GIH) viser til henstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
v/Carl I Hagen under høringen i Stortinget 21.
februar og herved oversendes min redegjøring vedrørende
det reduserte og mer avgrenset handlingsrommet Generalinspektørene
har fått de senere årene.
Jeg vil sterkt beklage at det utkastet som ble
fakset over til Stortinget fredag 4. mars inneholdt faktiske feil under
punkt 2.1 GIHs rolle. Disse feilene skyldes manglende kvalitetsikring
i min stab og er nå rettet opp i vedlagt redegjøring.
For meg er det viktig å presisere at den redegjøringen
som nå oversendes er riktig og at jeg som Generalinspektør
står fullt og helt inne for innholdet.
Til: Kontroll- og
konstitusjonskomiteen
Fra: Generalinspektøren
for Hæren
Dato: 07.03.2005
2. BAKGRUNN
3. ANSVAR
4. STYRINGSEVNE
5. GIHs VURDERING/KONKLUSJON
VEDLEGG. INSTRUKS FOR GENERALINSPEKTØREN
FOR HÆREN
Nedenstående redegjøring er
utarbeidet og framsendt i henhold til henstillingen fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen v/Carl I Hagen under høringen
i Stortinget 21. februar, og er ment som svar på hans spørsmål
om å beskrive det reduserte og mer avgrensede handlingsrommet
Generalinspektøren har fått de senere årene.
GIH er styrkeprodusent, og som sådan
ansvarlig for at Hærens oppsetninger organiseres, bemannes, utrustes
og utdannes/trenes til status KLAR, hvoretter operativ
sjef bruker disse i operasjoner. I egenskap av rollen som styrkeprodusent
er GIH foresatt for Hærens avdelinger, med ansvar for å gi
oppdrag og tildele ressurser innenfor gitte rammer til undergitte
sjefer.
GIH er FSJs fremste faglige rådgiver
i spørsmål om styrkeproduksjon i Hæren
samt innen utvikling og anvendelse av landmilitære styrker.
GIH er undergitt FSJ, og inngår fom.
01.08.2003 organisasjonsmessig i Forsvarsstaben (FST), ledet av Sjef
FST - som én stab for ett integrert nivå (nivå 1). GIHs
stab (Hærstaben) inngår i FST, og skal iflg. intensjon
være en integrert del av denne.
GIH mottar sine oppdrag som ansvarlig for Hæren gjennom
den årlige FSJs virksomhetsplan,
og omsetter disse i egen virksomhetsplan, bl.a. med oppdrag til undergitte
sjefer, etter forutgående oppdragsdialog og styringsdialog
mellom nivå 1 (GIH) og nivå 2 (DIF-sjefer). FSJ
som etatssjef får sine oppdrag gjennom FMINs iverksettingsbrev - basert på Stortingets
beslutninger.
Hæren har de seneste årene
gjennomgått en fundamental restrukturering, ut over den
omstilling formattert bl.a. gjennom St.prp. nr. 45 - med en kulminasjon
i 2004, og med full virkning fra 2005. Fom. 01.01.2004 styrer GIH
sitt ansvarsområde (Hæren) gjennom tre styringslinjer,
ved:
– Sjef Hærens
styrker (HSTY)
– Sjef Hærens transformasjons-
og doktrinekommando (TRADOK)
– Sjef Hærens jegerkommando
(HJK)
Disse er Hærens DIF-sjefer (nivå 2);
redusert i antall fra ti til tre fom. 2004, hvilket i vesentlig
grad reduserte GIHs kontrollspenn, samtidig som Sjef HSTY i noen grad
fikk utvidet sitt (fra 12 til 15 bataljoner, samt RSF). GIH har
bare én operativ avdeling (HJK) direkte underlagt seg.
GIH er embetsmann, og utnevnes til stillingen
i statsråd (GM Lars J. Sølvberg beordret til tjeneste
som GIH 06.12.2002, tiltrådte 01.03.2003). For stillingen som
GIH foreligger kontrakt/arbeidsavtale mellom GM Sølvberg
(GIH; arbeidstaker) og FSJ Frisvold (arbeidsgiver); udatert, men
gjeldende fom. 01.03.2003, formelt sett dog først etter
godkjenning (ved påtegning) fra FD, datert 25.09.2003,
hvilket - formelt sett - innebar at den ikke var gyldig i mellomliggende
periode. Ny arbeidsavtale er datert 21.09.2004, med henvisning til
instruks av 23.03.2000 og oppdrag iht. FSJs virksomhetsplan 2004-2007,
av 06.02.2004. Som vedlegg til lederlønnskontrakt (arbeidsavtale)
er formulert et sett med resultatkrav, som skal ligge til grunn
for årlig vurdering av FSJ.
GIH løser sitt oppdrag som beskrevet
i FSJs virksomhetsplan, og med basis bl.a. i gjeldende instruks
for stillingen. Denne er samtidig vedlegg til den kontrakt/arbeidsavtale
som inngås mellom den som bekler stillingen og FSJ som
arbeidsgiver. Instruksen regulerer særlig a) organisasjon
og kommandoforhold, samt b) ansvar og myndighet.
GIHs formelt gjeldende instruks er datert 23.03.2000 (se
vedlegg) , dvs. fra før nåværende innplassering
i FST, hvor GIH tilhører nivå 1, mot tidligere
nivå 2. Utkast til reviderte instrukser for FSJ, Sjef FST,
GIene og Sj POD ble framsendt fra Sjef FST 01.07.2004; ny instruks
for GIH var ved utgangen av 2004 fortsatt ikke trådt i
kraft. Dette innebærer at gjeldende instruks, derunder
regulering av ansvar og myndighet, ikke er i samsvar med gjeldende
organisasjon/myndighetsområde. Til endringene
hører ansvar og myndighet som totalprosjektansvarlig (knyttet
til materiellanskaffelser); fastlagt å tilligge GIH i gjeldende
instruks, men fra 2004 overført fra GIH til FD.
Det er verdt å merke seg at det har
vært og fortsatt er uenighet om hvilke plass Gi’ene
har i FST (Underlagt FSJ eller Sj FST). Dette har gitt seg uttrykk
i at GIH pt har en instruks som er datert til 2000, dvs før
etableringen av FST.
GIHs ansvar og myndighet er regulert gjennom instruks; GIHs oppdrag blir gitt gjennom
FSJs årlige virksomhetsplan; resultatkrav
stilt til GIH fastsettes i vedlegg til lederlønnskontrakt.
GIH er ansvarlig for driften av forsvarsgrenen (virksomhetsområdet,
myndighetsområdet) Hæren. Instruksen (jf. pkt.
4.2) fastsetter at GIH (bl.a.) "utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag
og tildeler ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde
og er således ansvarlig for driften av Hæren".
Generalinspektørenes reelle evne til å styre
og kontrollere eget virksomhets-/myndighetsområde
(forsvarsgren) er redusert over tid, bl.a. ved at funksjoner og myndighet
er overført fra GIene til andre deler av FMO og/eller
til FD, derunder fellesfunksjoner/-institusjoner. Tidligere
ansvar for virksomhetsstyring, budsjettkontroll og årsresultat
synes derimot å stå ved lag.
Det bør således betenkes i
hvilken utstrekning en generalinspektør (kapitteleier)
har nødvendige forutsetninger (ressurser, fullmakter, instrumenter,
systemer) for reelt å ivareta det tillagte formelle ansvar,
eller hvorvidt det i realiteten kun er på nivået
FSJ (og FMIN) den tilstrekkelige myndighet faktisk finnes.
GIH er delegert en avkortet stillingsfullmakt
fra FSJ som gir ham myndighet til å føre forhandlinger
i hht. HA/TA om Hærens organisasjon, innenfor
de overordnede føringer gitt av høyere myndighet.
Dette innebærer organisering og bemanning av enheter etter HA/TAs
bestemmelser. I virkeligheten er denne myndigheten kraftig beskåret
fordi enhver endring av Hærens organisasjon vil ha en lokalpolitisk
konsekvens som igjen kan gi seg utslag i sentrale føringer og
vanskeliggjøre en optimalisering av Hærens organisering.
GIH utøver også på vegne
av FSJ arbeidsgiveransvaret for Hærens personell, og svarer
dermed for dennes ansvar innen feltet. Unntatt for dette er tariffspørsmål, som
styres direkte fra FST/POD/AGA. Denne avdelingen
styrer i en rekke tariffspørsmål direkte på DIF
(dvs. for Hæren tilsvarende nivå 2). Alle tariffspørsmål
har konsekvenser for disponering av Hærens driftsmidler. Det
er følgelig ikke uproblematisk at POD/AGA beslutter
vilkår som har direkte og betydelig innvirkning på Hærens
ressursbruk - uten at dette formelt er under innflytelse av GIH
som ansvarlig for de ressurssmessige konsekvensene.
Den avkortede delegerte stillingsfullmakten
gir også myndighet til å bemanne Hærens
organisasjon innenfor den organisasjon (OPL/F) som er godkjent.
Dette gjelder i midlertidig ikke stillinger fra og med obersts grad
og oppover; tilsettinger på dette gradsnivået gjøres
av høyere myndighet. Graden av bemanning tilligger GIH
og bestemmes av gitte rammer og tilgjengelig økonomi. I
selve disponeringsprosessen for personell på søknadssystemet
(kapt-oblt) har imidlertidig GIH kun myndighet til å uttale
seg om kandidatene, mens selve tilsettingen skjer av FSJ v/ POD/AGA
gjennom FSJs disponeringsråd. Frem til nå har
beordringsmyndigheten for befal på beordringssystemet (Sjt-Lt)
vært delegert til GIH.
Denne avkortingen av tilsetting og disponeringsmyndighet
er muligens kosteffektiv og bidrar til en likebehandling i FMO,
men fratar GIH muligheten til å utvikle og bekle Hærens
organisasjon etter langsiktige utviklingslinjer. Den reiser også store
spørsmålstegn med GIHs mulighet til å utvikle
og bekle Hæren med den kompetanse organisasjonen trenger
og er best tjent med - og reduserer i vesentlig grad en sjefs mulighet
til å påvirke utvelgelse og sette sammen sine
ledergrupper, samt tilsette personell i nøkkelstillinger
- med vekt på kompetanse og komplementaritet for størst
mulig resultatoppnåelse. Forholdet må vurderes å ha
konsekvenser for en overordnet sjefs evne til å håndtere forvalte
sitt ansvarsområde.
Ivaretakelse av rollen som styrkeprodusent fordrer mulighet
til å bemanne Hærens organisasjon med tilstrekkelig
kompetanse. Mens GIH tidligere hadde full myndighet over så vel
Hærens befalsskoler som krigs- og forvaltningsskoler, herunder
utdanningsplaner og elevuttak, er dette i større og større
grad underlagt institusjoner utenfor GIHs myndighetsområde.
GIHs myndighet til å påvirke utvikling av Hærens
kompetanse uthules, samtidig som ansvaret for manglende kompetanse
står fast.
Redusert ressurstilgang forutsetter hard prioritering av
ressursbruken. Samtidig øker kravene til kvaliteten på de
avdelinger og det personell som deployeres, fordi de oppdrag Hærens
personell settes til å løse er vesentlig mer krevende
enn tidligere. Samtidig med denne harde prioriteringen av midler
legges viktige rammevilkår for Hærens øvingsaktivitet
av høyere nivå - med til dels andre målsettinger
enn det som bidrar til en prioritert trening/øving
av Hærens avdelinger. Dette bidrar i betydelig grad til å legge
press på ressursbruken i Hærens avdelinger, og
svekker muligheten til å optimalisere driftsnivået
i Hæren. GIHs mulighet til å justere denne delen
av driften ved en endret ressurssituasjon er liten, og undergraver
dermed evnen til å styre utviklingen av ressurssituasjonen
han stilles til ansvar for.
I utøvelsen av GIHs rolle som styrkeprodusent
er utvikling og utrustning av Hæren en avgjørende
faktor. Grunnlaget for å se dette i sammenheng med rollen som
etatssjef på vegne av FSJ er at det må erkjennes
at alle investeringer/anskaffelse av materiell og EBA øyeblikkelig
vil få en lagsiktig driftsmessige konsekvens for forsvarsgrenen
som stiller krav til å forvalte materiellet/bygningsmassen.
Investeringer/anskaffelser og drift må derfor
vurderes i sammenheng.
Mens GIH tidligere hadde meget stor innflytelse
på materiell- og EBA-investeringer, herunder planlegging og
prioritering av investeringsmidlene, er GIH nå fratatt
den reelle innflytelsen hva gjelder investeringene. Dette har derimot
ikke gitt seg utslag i en tilsvarende reduksjon av driftsansvaret.
Utvikling av system og krav som driften av materiell og EBA er underlagt,
ligger også utenfor GIHs myndighetsområde.
Siden driften av materiell og bygningsmasse
utgjør en meget stor andel av Hærens driftsbudsjett,
fører gapet mellom GIHs manglende myndighet innen materiell-
og EBA-investeringer og hans ansvar for driftskonsekvensene av de
samme investeringene til en uthuling av hans reelle mulighet til å utøve
myndighet innenfor sitt driftsbudsjett - samtidig som han blir sittende
med et uavkortet ansvar for resultatet av det samme budsjettet.
Når den omfattende organisasjonsutviklingen
i FMO startet, så FSJ behovet for sentralt styrte programområder
for å monitorere og synkronisere utviklingen innenfor og
mellom de enkelte forsvarsgrener, derunder særlig gjennom
Program Argus. Da Forsvarets nye Felles integrert forvaltningssystem
(FIF) skulle innføres, ble dette gjort gjennom Program
Golf. De to programmene er organisert og styrt på nivået over
GIene (Sj FST / Sj POD), mens de har styringsmyndighet
direkte mot DIF-nivået (i Hæren nivå 2).
Dette skaper de samme utfordringene som beskrevet under pkt. 5.2
- ved at alle tiltak som iverksettes av disse programområdene
direkte mot DIF-nivået styrer bruken av ressurser, uten
at GIH (nivå 1) har mulighet til reell innflytelse. Det
er i seg selv ikke innlysende at GIH har kjennskap til hvilken aktivitet
som er iverksatt i hans organisasjon, samtidig som han stilles til
ansvar for konsekvensene av denne aktiviteten.
HS som system for å bevisstgjøre
og synliggjøre kostnader synes å være
sunt og har en reell mulighet for å nettopp skape den nødvendige
bevisstgjøring av sammenhengen mellom virksomhet og kostnader.
I all hovedsak omsettes Hærens driftsmidler gjennom de aktiviteter
som Hærens nivå-3 avdelinger utfører.
HS må derfor virke på dette nivået for
at hensikten skal oppnås. Dette nivåets aktiviteter
er mangfoldig og kompliserte. Omleggingen til HS krever en omlegging av
tankesett hos et helt system. Både avdelingene som "kunde"
og FLO/FB som "leverandør". Det stilles store krav
til forståelse av HS som prinsipp og det stilles store
krav til de systemer som skal holde orden på ressursflyten
og ikke minst det systemforståelsen til det personellet
som skal betjene systemene.
HS som system er i sin tidlige fase i Hæren.
Vi kan fastslå at verken Hæren som kunde eller
FLO/FB som leverandør er ved det punkt at vi kan
fastslå at HS fungerer. Det har neppe vært mulig å forsert
denne situasjonen ytterligere. Alle parter trenger mer tid på å øke kompetansen
og Forsvaret MÅ meget raskt få støttesystemene
til å fungere etter hensikten.
Uavhengig av dette må HS som prinsipp
gjennomgås for å vurdere hvilke konsekvenser HS
har for ansvarsdimensjonen til en kapitteleier siden leverandøren gjennom
HS overtar ansvaret innenfor de områder som "kjøpes"
gjennom HS.
Sett i lys av det økonomiske resultatet
for 2004 og de forhold som GIH og andre har påpekt som
betydelige faktorer som bidro til å skape dette resultatet
reises spørsmålet om GIH på et tidligere
tidspunkt burde ha forutsett vanskelighetene.
Det kan fastslås at GIH og HLG gjennom
hele virksomhetsåret var opptatt av den økonomiske
utviklingen og dette var også et av de rutinemessige punktene
til Hærens Ledergruppemøter(HLG).
Dette bildet dannet også grunnlaget
for Hærens rapportering til FSJ.
Siden størsteparten av Hærens
driftsmidler var fordelt til HSTY var det naturlig å vie
deres rapportert særlig oppmerksomhet. Sjef HSTY rapporterte
jevnlig om utfordringer ift de økonomiske prognosene og uttrykkte
gang på gang usikkerhet omkring det bildet som SAP rapporterte
og de uforståelige belastninger som fremkom her.
HSTY iverksatte en rekke tiltak for å redusere utgiftene,
særlig har dette omfattet HS.
I ettertid kan man fastslå at verken
HSTY eller noen andre klarte å forså SAP og det
bildet SAP formidlet fullt ut.
Om dette hadde vært mulig med den kompetanse
og systemforståelsen Hæren besitter innen SAP
pt er vanskelig å si men det er mulig. Det er i ettertid
likevel vanskelig å se hvordan Hæren skulle kunne
forutse den situasjonen som kom og dermed truffet bedre tiltak for å motvirke
resultatet.
GIHs myndighet, og dermed reell mulighet til å ha full
kontroll innenfor sitt tildelte kapittel, har over tid blitt erodert
og avgrenset gjennom at stadig nye styringslinjer utenfor Hæren
har fått nytt eller utvidet myndighetsområde som
griper inn i Hærens bruk av (egne) ressurser, og hver for
seg avkorter GIHs reelle evne til å utøve myndighet
innenfor sitt kapittel - til å styre. Det anses som rimelig
at det må foreligge en reell mulighet for å utøve
en myndighet som tilsvarer det ansvaret som tillegges en stilling
for at ansvar skal kunne gjøres gjeldende.
Det synes sannsynliggjort at FMO, og i økende
grad FD, over tid har etablert og innført så mange
forskjellige styringsmekanismer som "forbigår" nivået
GIH, og som hver for seg gir konsekvenser for kapitteleieren, at
kapitteleierens (GIens) mulighet til reell styring over og kontroll
med sin virksomhet er sterkt beskåret. De nye styringslinjene
er innført uten at ansvaret for de ressursmessige konsekvensene
er tilsvarende redusert.
Generalinspektøren for Hæren
(GIH) er underlagt Forsvarssjefen, og inngår organisasjonsmessig
i Forsvarets overkommando. Generalinspektøren er Forsvarssjefens
rådgiver i landmilitære spørsmål
og på vegne av FSJ utøvende myndighet innen sine
ansvarsområder.
Generalinspektøren er som styrkeprodusent,
foresatt for Hærens avdelinger og stasjoner, samt enheter direkte
underlagt ham. Han utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag og tildeler
ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde
og er således ansvarlig for driften av Hæren.
Generalinspektøren stiller styrker
til disposisjon for operativ myndighet som anvist av FSJ og iht
de forpliktelser Norge har internasjonalt.
Generalinspektøren har ansvar for -
og myndighet til - å:
– produsere
stridsklare styrker. Herunder skal han forestå organisering,
bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse og trening,
og oppsetning av styrkene
– beredskaps- og mobiliseringsplanlegge
i samsvar med FSJ"ens krav
– vedlikeholde materiellet iht
fagmyndighetens bestemmelser
– opprettholde styrkenes stridsverdi
og stridsutholdenhet ved å ivareta materiellberedskapen
i samsvar med FSJ"ens krav
– utvikle luftmilitære
doktriner og taktikk
– utarbeide brukers krav til funksjoner
og ytelser og som totalprosjektansvarlig gi oppdrag til Sjef HFK
– bistå HFK ved uvikling
og utprøving av materiell og utrustning
– utarbeide prioritert forslag
til materiellinvesteringsplan for Hæren
– utarbeide oversikt over Hærens
behov for varer og tjenester, og gjennom horisontal samhandel anskaffe
det som skal leveres fra Forsvarets verksteder og lagre iht FSJ"en
retningslinjer
– utarbeide prioritert forslag
til investeringer innen bygg og anlegg
– utøve forvaltningen
av militært personell i Hæren, med unntak av vpl
menig personell som ikke er i tjeneste eller som tjenestegjør
utenfor forsvarsgrenen
– gi forslag til, og gjennomføre
tilpassing og utvikling av, Hærens organisasjon slik at
pålagte oppgaver kan løses på en rasjonell
og effektiv måte.
– ta initiativ til samarbeid med
sivile myndigheter og organisasjoner om oppgaver av betydning for
Forsvaret, spesielt i saker som har landmilitær betydning
I styringsdialogen mellom FSJ (fellesstab) og
GIH fastsettes oppdrag, resultatmål og ressurser/budsjett
for Hæren. Retningslinjer for styringsdialogen er gitt
i DOK 2.
Generalinspektøren har, etter å ha
orientert Forsvarssjefen, anledning til å legge frem for
Forsvarsministeren sitt syn på spørsmål
som direkte angår hans ansvarsområde.
Generalinspektøren er øverste
disiplinære kontrollinstans innenfor egen forsvarsgren,
og er klageinstans for refselser ilagt ved direkte underlagte ledd.
Han er øverste disiplinærmyndighet for egen stab,
skoler og enheter som er direkte underlagt ham, samt overfor personell
som er avgitt eller beordret til institusjoner hvor sjefen ikke
er tillagt disiplinærmyndighet.
Generalinspektøren fastsetter instruks
for undergitte og underlagte ledd i den utstrekning han finner det
nødvendig og innen rammen av denne instruks.
Når Generalinspektøren midlertidig
er forhindret fra å utøve sine embetsplikter,
skal han beordre sin stedfortreder
Denne instruks trer i kraft med virkning fra
23. mars 2000.