Sammendrag

Innledning

Et av hovedmålene for forvaltningspolitikken som ble fremmet i St.prp. nr. 1 (1998-1999), er en effektiv og resultatorientert forvaltning. I St.meld. nr. 41 (1998-1999) Om elektronisk handel og forretningsdriftvektlegges det at det er et stort effektiviseringspotensial i offentlig sektor ved blant annet å bruke elektronisk handel (ehandel) i innkjøpsvirksomheten. Gevinstpotensialet ved å effektivisere offentlige innkjøp anslås i meldingen til å ligge på mellom 4 og 20 mrd. kroner årlig. Gevinster vil kunne oppnås gjennom lavere priser på innkjøpte varer, men vil særlig komme gjennom mer effektive innkjøpsprosesser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet tok i 1998 initiativ til en flerårig satsing på elektronisk handel ved offentlige innkjøp, og i 1999 ble det etablert et femårig program for å innføre elektronisk handel i det offentlige, det vil si i statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning. Sentrale overordnede mål for Program for elektronisk handel i det offentlige (Ehandelsprogrammet) var at bruken av elektronisk handel i det offentlige skulle bidra til å redusere kostnadene ved anskaffelser og å heve kvaliteten i de offentlige anskaffelsesprosessene.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært todelt. Det første formålet har vært å avdekke eventuelle avvik knyttet til måloppnåelsen for Markedsplassen ehandel.no (Markedsplassen) i Ehandelsprogrammet. Markedsplassen er valgt ut fordi dette var det viktigste initiativet i Ehandelsprogrammet for å fremme bruken av elektronisk handel i offentlig sektor. Det andre formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å identifisere årsaker til eventuelle avvik. I denne forbindelse ble det lagt vekt på både å belyse årsaker innenfor programmets organisering og arbeidsoppgaver, og å vurdere eventuelle årsaker i rammebetingelsene til programmet.

Oppsummering av undersøkelsen

Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført ved blant annet dokumentanalyse, intervjuer og gjennom en spørreundersøkelse til kjøpere og leverandører samt til potensielle kjøpere og leverandører på Markedsplassen. Det er også gjennomført en benchmarking mot offentlige markedsplasser for elektronisk handel i et utvalg andre land.

Programmets måloppnåelse

De kvantitative målsettingene som ble satt for Markedsplassen i Ehandelsprogrammet, var at 50 pst. av alle offentlige innkjøp skulle gjennomføres ved elektroniske anskaffelsesprosesser innen utgangen av 2003, mens 20 pst. av innkjøpsverdien skulle anskaffes som elektroniske kjøp innen utgangen av 2003. Riksrevisjonen har tatt utgangspunkt i driftskjøp som grunnlag for å beregne måloppnåelsen. Undersøkelsen viser at programmet ikke har nådd målene. Markedsplassen hadde ved utløpet av desember 2003 knyttet til seg 17 offentlige virksomheter og en andel på kun ca. 0,06 pst. av driftsrelaterte transaksjoner, tilsvarende en verdi på ca. 0,06 pst. av de samlede offentlige driftskjøpene.

De kvalitative målene som var definert for Markedsplassen, var at virksomheter som benytter elektronisk handel, gjennom disse løsningene blant annet skulle frigjøre personell til primæroppgaver, heve sin innkjøpskompetanse, bedre egen økonomistyring, opptre som mer krevende kunder og oppnå gunstigere vilkår i leverandørmarkedet. Undersøkelsen viser at et flertall av virksomhetene som gjør innkjøp gjennom Markedsplassen, gir en positiv vurdering av måloppnåelsen knyttet til målene. Ingen av kjøperne på Markedsplassen har imidlertid gjennomført målinger som vurderer gevinstrealiseringen knyttet til løsningen. En eventuell oppnåelse av de kvalitative målene kan derfor ikke dokumenteres.

Årsaker til avvik fra programmets mål

I undersøkelsen pekes det på at programmets mang­lende måloppnåelse må ses på bakgrunn av at programmet har hatt mangelfulle økonomiske rammer og mangelfull forankring, at forretningsmodellen har vært lite hensiktsmessig og at programmet har ikke bistått offentlige virksomheter med samordning av innkjøpsvolumer i felles rammeavtaler.

Programmets reelle forbruk i perioden 1999-2003 har vært 13,3 mill. kroner. Ressursene stilt til disposisjon for programmet er små både i forhold til målene og det gevinstpotensialet som er framhevet i Innst. S. nr. 127 (1999-2000). Et gevinstpotensial på 10 pst. av de samlede driftskjøpene på ca. 70 mrd. kroner som offentlig sektor årlig kjøper inn for, vil tilsi en samlet gevinst på ca. 7 mrd. kroner per år.

I programbeskrivelsen til Ehandelsprogrammet vektlegges det at det er viktig med sterk forankring i ledelsen, og at programmet må ha en bred forankring i forvaltningen. Undersøkelsen viser at gjennom programmets levetid har styringsgruppen endret seg fra å bestå av representanter fra ledelsen i de enkelte departementene til å bestå av ledere på lavt nivå og saksbehandlere.

Styringsgruppens leder uttaler at gruppen mer har fungert som en referansegruppe enn som en pådriver i arbeidet med elektronisk handel. På denne bakgrunn kan det være grunn til å stille spørsmål ved om dette er en tilstrekkelig forankring av denne typen utviklingsarbeid. Det kommer også fram i undersøkelsen at Moderniseringsdepartementet på grunn av den lave andelen driftskjøp som gjennomføres i departementene, ikke har sett det som hensiktsmessig at departementene aktivt tar i bruk ehandelsløsninger. Intervjuer med kjøperne på Markedsplassen viser at det hadde vært ønskelig om programmets eier også selv benyttet Markedsplassen. Dette standpunktet fra Moderniseringsdepartementet kan ha bidratt til å redusere mulighetene for måloppnåelse for Markedsplassen.

En forutsetning for at elektroniske markedsplasser skal lykkes, er at både kjøpere og selgere har interesse av å bruke markedsplassen, og derved bidra til høyt transaksjonsvolum. Undersøkelsen viser imidlertid at de kommersielle betingelsene (forretningsmodellen) for å bruke Markedsplassen oppleves som lite gunstige av mange leverandører og potensielle leverandører. Flertallet av leverandørene som har valgt oppkobling, oppgir at dette har skjedd etter ønske fra kunde eller etter krav fra kunde.

Både i St.meld. nr. 41 (1998-1999) og i Innst. S. nr. 127 (1999-2000) framheves det at en viktig forutsetning for at elektronisk handel i det offentlige skal gi forventede økonomiske effekter, er at det skjer en samordning av offentlig innkjøpspraksis, hvor bruk av rammeavtaler er et virkemiddel. Riksrevisjonens undersøkelse viser at Ehandelsprogrammet ikke har bistått i dette arbeidet, men overlatt til hver enkelt virksomhet å inngå rammeavtaler som grunnlag for transaksjoner over Markedsplassen.

I undersøkelsen presenteres resultatene av en sammenligning eller benchmarking av ehandelsprogrammer i Danmark, Finland, Storbritannia, Tyskland, New Zealand og Skottland. Benchmarkingen viser at omsetningen over den elektroniske markedsplassen i Norge er på nivå med den elektroniske markedsplassen i Danmark. Blant markedsplassene som blir sammenlignet i undersøkelsen, er det kun Finland som har oppnådd høyere omsetning og transaksjonsvolum enn Markedsplassen ehandel.no. Sammenligningen viser at det norske Ehandelsprogrammet har hatt mindre ressurser enn tilsvarende programmer i sammenlignbare land.

Departementets kommentarer

Ifølge Moderniseringsdepartementet ville det vært hensiktsmessig med en bredere tilnærming til virkemiddelbruken enn å fokusere på Markedsplassen i vurderingen av Ehandelsprogrammet, inkludert tiltak på strategisk nivå. Dette omfatter tiltak som regler og prosedyrer, felles grensesnitt og organisasjonsutvikling og kompetanse- og informasjonsspredning. På denne bakgrunn mener departementet det er grunn til å stille spørsmål ved om Riksrevisjonens fokusering på omsetning over Markedsplassen som den viktigste resultatindikatoren for Ehandelsprogrammets måloppnåelse, er fullt ut dekkende. En bredere tilnærming til indikatorer for måloppnåelse kunne etter departementets oppfatning ha fanget opp andre resultater innen Ehandelsprogrammet enn omsetningen over Markedsplassen.

Ifølge departementet er det de kvalitative målsettingene om gevinstrealisering i programmet som er de viktigste sett fra et innkjøpsfaglig ståsted. Men en ge­vinstrealisering ved bruk av elektronisk handel er etter departementets vurdering avhengig av den enkelte virksomhets omstillingsvilje og omstillingsevne. I tillegg er vilje til endring i virksomheten generelt og på ledelsesnivå spesielt en viktig forutsetning.

Ehandelsprogrammets hovedmålsetting er ifølge departementet å øke bruken av elektronisk handel i offentlig sektor. Etter departementets oppfatning burde det vært klarere poengtert i rapporten at det var behovet for å ha et sett med konkrete, enkle og kvantifiserbare målsettinger som enkelt kunne formidles til bredere grupper, som var årsaken til at det ble etablert et sett med kvantitative målsettinger for Ehandelsprogrammet. Departementet peker i tillegg på at de kvantitative målsettingene som ble lagt til grunn, var ambisiøse, og at optimismen på teknologiens vegne var større ved oppstarten av Ehandelsprogrammet enn det i ettertiden viste seg å være belegg for.

Når det gjelder vurderingene av årsakene til avvik fra programmets mål, er departementet i utgangspunktet enig med Riksrevisjonen i at det er grunn til å stille spørsmål ved om de tildelte ressursene for Ehandelsprogrammet har vært tilstrekkelige. Når det gjelder spørsmålet om programmets forankring, framgår det også at departementet mener det er en riktig observasjon at styringsgruppen for Ehandelsprogrammet til tider har fungert mer som referansegruppe, enn som en styrende faktor i arbeidet med elektronisk handel i det offentlige.

Med hensyn til vurderingene av valgt forretningsmodell, er departementet av den oppfatning at det i rapporten fokuseres relativt snevert på de kommersielle betingelsene for bruk av Markedsplassen som en mulig kilde til svekket måloppnåelse. Departementet mener at det også kan identifiseres positive sider ved forretningsmodellen.

Når det gjelder mulighetene for samordning og bruk av rammeavtaler, presiserer departementet at rammebetingelsene på dette området har endret seg betraktelig i løpet av programperioden. Innkjøpspolitikken i staten har som et hovedprinsipp at innkjøp er et desentralisert ansvar. I samsvar med dette er nesten samtlige sentrale rammeavtaler enten avviklet eller ikke fornyet. Virksomhetene oppfordres imidlertid til å inngå samarbeid om innkjøp på lokalt og regionalt plan når dette er formålstjenlig, effektivt og økonomisk fordelaktig. Ehandelsprogrammet har hele tiden måttet forholde seg til den gjeldende politikken på området, og gjennomfører derfor ingen aktiviteter for å etablere sentrale rammeavtaler. Det registreres imidlertid at Markedsplassen i økende grad benyttes for bestilling fra avtaler inngått gjennom regionale og etatsvise innkjøpssamarbeid.

Riksrevisjonens bemerkninger

Sett i forhold til at Markedsplassen er å anse som det viktigste initiativet fra Ehandelsprogrammet, er mangelen på måloppnåelse for Markedsplassen også å betrakte som en vesentlig svakhet ved måloppnåelsen i Ehandelsprogrammet, selv om det finnes andre virkemidler som også kan bidra til måloppnåelse i programmet.

De kvantitative målsettingene om å realisere et stort antall kjøp med stor samlet anskaffelsesverdi i løpet av prosjektperioden, var for ambisiøse og lite realistiske. Riksrevisjonen merker seg at Moderniseringsdepartementet i hovedsak synes å være enig i det, og finner grunn til å stille spørsmål ved at målsettingene ikke ble endret i løpet av prosjektperioden.

Riksrevisjonen legger til grunn at det ikke kan dokumenteres at brukerne av Markedsplassen har bidratt til å realisere gevinster i forbindelse med offentlige innkjøp. Virksomhetene synes i liten grad å ha rettet oppmerksomheten mot hvordan de kunne oppnå gevinster av systematisk arbeid ved å forbedre innkjøpsfunksjonen. Riksrevisjonen merker seg at departementet synes å dele den oppfatningen.

Riksrevisjonen vil videre framheve at mangelfulle økonomiske rammer og mangelfull forankring kan ha bidratt til sviktende måloppnåelse for Markedsplassen.

Manglende bruk av rammeavtaler og samordnende innkjøp kan ha bidratt til manglende måloppnåelse, men Riksrevisjonen tar til etterretning at den nåværende innkjøpspolitikken har som et hovedprinsipp at innkjøp er et desentralisert ansvar.

Moderniseringsdepartementets svar

"(…)

Etableringen av en offentlig markedsplass (Markedsplassen ehandel.no) har ikke vært noen målsetting i seg selv, men et viktig virkemiddel for å nå overordnede målsettinger. Jeg tillater meg derfor å stille spørsmål ved om omsetning og transaksjonsvolum over Markedsplassen ehandel.no er det beste grunnlaget for en vurdering av Ehandelsprogrammets samlede måloppnåelse. Etter min oppfatning burde undersøkelsen også vurdert andre aktiviteter på strategisk nivå, som for eksempel utvikling av felles retningslinjer og prosedyrer, felles grensesnitt, tiltak for organisasjonsutvikling, samt kompetanseoverføring og informasjonsspredning. En slik vurdering ville, slik jeg ser det, gitt et noe annet og mer nyansert bilde av Ehandelsprogrammets innsats og måloppnåelse, enn det Riksrevisjonen nå presenterer.

(…)

Når det gjelder evt. gevinstrealisering ved bruk av elektronisk handel, vil jeg understreke at dette primært er den enkelte virksomhets eget ansvar. Ehandels-programmets ansvar har vært å sikre offentlige virksomheter enkel og kostnadseffektiv tilgang til operative ehandelsløsninger. Det viktigste bidraget i denne sammenheng er at virksomhetene gjennom å ta i bruk Markedsplassen ehandel.no raskt kan komme i gang med implementeringen av ehandel i egen organisasjon, i stedet for å bruke ressurser på spesifisering og anskaffelse av en virksomhetsintern systemløsning.

Hovedhensikten med etableringen av Markedsplassen ehandel.no har hele tiden vært å senke terskelen for å ta elektronisk handel i bruk i den enkelte virksomhet. Jeg er likevel enig med Riksrevisjonen i at virksomhetene generelt synes å ha hatt for liten oppmerksomhet på det effektiviseringspotensialet som ligger i systematisk innføring av elektronisk handel. Dette ønsker jeg å gjøre noe med, og departementene vil derfor i tildelingsbrevene til etatene for 2005 bli oppfordret til å gi føringer på at arbeidet med overgang til elektroniske innkjøp skal gis høy prioritet.

Jeg tar til etterretning Riksrevisjonens merknader om at mangelfulle økonomiske rammer og mangelfull forankring av Ehandelsprogrammet, kan ha bidratt til sviktende måloppnåelse for Markedsplassen ehandel.no. En av de vesentligste erfaringene fra programmet er at innføring av elektronisk handel er en relativt krevende prosess både når det gjelder evne, og ikke minst vilje til omstilling og omorganisering i den enkelte virksomhet. Det er etter min mening derfor ikke uten videre gitt at større økonomiske rammer, eller bedre forankring, hadde gitt et vesentlig annet resultat.

Som Riksrevisjonen er kjent med terminerer Ehandelsprogrammet ved utgangen av 2004. Flere sentrale operative aktiviteter fra programmet, som f.eks Markedsplassen ehandel.no, vil likevel bli videreført. Jeg vil for øvrig sette i gang et mer omfattende arbeid på stategisk nivå, bl.a. for å se nærmere på de samfunnsøkonomiske virkningene av en mer omfattende overgang til elektronisk handel."

Riksrevisjonens uttalelse

Det synes å være enighet mellom Riksrevisjonen og Moderniseringsdepartementet om at Markedsplassen i Ehandelsprogrammet ikke har nådd målene. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det innenfor Ehandelsprogrammet finnes andre virkemidler som også kan bidra til måloppnåelse for programmet. Markedsplassen er imidlertid det viktigste initiativet i Ehandelsprogrammet, og mangelen på måloppnåelse i Markedsplassen er derfor å betrakte som en vesentlig svakhet ved måloppnåelsen i programmet.

For å forklare årsaker til manglende måloppnåelse framhever departementet at innføringen av elektronisk handel er en krevende prosess både når det gjelder evne og vilje til omstilling. Etter Riksrevisjonens vurdering ville en bedre forankring av Ehandelsprogrammet kunne bidratt til større fokus på omstilling og dermed til bedre måloppnåelse.

Ehandelsprogrammet termineres 31. desember 2004. Riksrevisjonen har merket seg at Moderniserings­departementet vil sette i gang et mer omfattende arbeid på strategisk nivå, blant annet for å se nærmere på de samfunnsøkonomiske virkningene av en overgang til elektronisk handel.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnhøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at sentrale og overordnede mål for "Program for elektronisk handel i det offentlige" (Ehandelsprogrammet) var at bruken av elektronisk handel skulle bidra til å redusere kostnadene ved offentlige anskaffelser og heve kvaliteten i de offentlige anskaffelsesprosessene.

Komiteen viser videre til at næringskomiteen ved behandlingen av St.meld. nr. 41 (1998-1999) jf. Innst. S. nr. 127 (1998-1999) presiserte at:

"Komiteen mener at staten snarest må iverksette samordnede innkjøp over Internett og forenkle egne rutiner gjennom utstrakt bruk av elektroniske innkjøp og forretningsdrift i alle etater."

De kvantitative målsettingene som ble satt for Markedsplassen i Ehandelsprogrammet var at 50 pst. av alle offentlige innkjøp skulle gjennomføres ved elektroniske handelsprosesser innen utgangen av 2003, mens 20 pst. av innkjøpsverdien skulle anskaffes som elektroniske kjøp innen samme tid. Komiteen konstaterer at resultatet ikke er oppnådd når kun 0,06 pst. av de driftsrelaterte transaksjoner i offentlige sektor har foregått elektronisk.

Komiteen er av den oppfatning at opprettelsen av markedsplassen ehandel.no må sies å være det viktigste virkemiddelet innenfor Ehandelsprogrammet, og at det såldedes er uheldig at resultatene knyttet til denne langt fra er nådd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, deler Riksrevisjonens oppfatning om at målene som ble satt for Ehandelsprogrammet kan synes urealistiske, tatt de begrensede ressurser som ble tilført programmet i betraktning. Flertallet vil likefullt peke på at det er av avgjørende betydning at prosjekter som blir igangsatt, blir gitt tilstrekkelige ressurser slik at de moderniseringsprogram som blir valgt, skal ha en realistisk mulighet til å oppnå de ønskede resultater. Etter flertallets syn har ikke dette vært tilfellet for Ehandelsprogrammet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti peker på at man i ettertid kan slå fast at de opprinnelige ambisjonene for Markedsplassen ikke var realistiske. Det skyldes flere forhold. Utviklingen i ehandel i samfunnet for øvrig og den nødvendige omleggingen til mer desentrale offentlige innkjøp med økt lokalt lederansvar, har eksempelvis hatt stor betydning for utviklingen av Markedsplassen. Disse medlemmer minner om at en av de vesentligste erfaringene fra programmet er at innføring av elektronisk handel er en relativt krevende prosess både når det gjelder evne, og ikke minst vilje til omstilling og omorganisering i den enkelte virksomhet. Det er derfor ikke åpenbart at større økonomiske rammer, eller bedre forankring, hadde gitt et vesentlig annet resultat.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens undersøkelse tar for seg perioden fram til utgangen av 2003, mens Ehandelsprogrammets levetid først ble avsluttet ved sist årsskifte etter en ettårig forlengelse. Markedsplassen ehandel.no ble satt i operativ drift i juni 2002, og 2003 var således det første hele driftsåret for tjenestetilbudet. Disse medlemmer peker på at tall på ehandel.no viser at ved utgangen av 2004 var antallet kjøpende abonnenter økt fra 17 til 30. Omsetningen var mer enn femdoblet i forhold til 2003. Denne positive utviklingen fortsetter inn i 2005.

Komiteen er av den oppfatning at innføring av omstillingsprosesser generelt og IT-prosjekter som dette spesielt, må være forankret høyt i organisasjonen, slik at det kan bli gitt påtrykk for å sikre at løsningene som velges blir implementert i organisasjonen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at dette har ikke vært tilfellet for Ehandelsprogrammet, hvor forankringen i ledelsen har blitt gradvis svekket frem til høsten 2004.

Komiteen registrerer at Moderniseringsdepartementet opplyser at programmet nå har høy oppmerksomhet, og at forståelse av Ehandelsprogrammets betydning i departementene er styrket.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er også av den oppfatning at departementenes egne manglende bruk av ehandelsløsninger kan være en medvirkende årsak til den begrensede oppslutningen om prosjektet. Det er etter flertallets syn trolig at dersom prosjektets eier hadde bidratt sterkere både med forankring, oppfølging og egen bruk av løsningene, så ville dette ha stimulert til økt oppslutning om prosjektet i offentlig sektor i sin helhet.

Flertallet er således av den oppfatning at tiltakene innenfor Ehandelsprogrammet burde vært fulgt langt bedre opp, både hva angår engasjement og ressurser, ikke minst med tanke på det betydelige innsparingspotensial som utredningen i forkant kunne identifisere for offentlig sektor i sin helhet. Ehandelsprogrammet burde vært gitt langt høyere prioritet i Regjeringens moderniseringsprogram, og departementets ledelse burde ha gjort det klart at programmet hadde høy prioritet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at selv om Ehandelsprogrammet får kritikk for sin manglende måloppnåelse ut fra omsetningstallene på Markedsplassen, er det verdt å merke seg at Riksrevisjonen ikke har funnet mange andre nasjonale satsinger som kan vise til bedre resultater. Flere land satte samtidig i gang tilsvarende tiltak som til dels hadde vesentlig større budsjetter, men det var likevel ingen som i 2003 kunne vise til større elektronisk omsetning enn Markedsplassen ehandel.no. Disse medlemmer konstaterer at utviklingen har gått langsommere enn forventet ikke bare i Norge, men i de fleste land vi kan sammenlikne oss med.

Komiteen vil også bemerke at det ved flere anledninger har blitt avdekket svikt i rutinene for offentlige anskaffelser, og det må antas at en standardisering av offentlige innkjøp som Ehandelsprogrammet vil bidra til, vil begrense mulighetene til å foreta offentlige anskaffelser i strid med gjeldende regelverk.

Komiteen er kjent med at Ehandelsprogrammet er terminert pr. utgangen av 2004, men at flere av elementene i programmet blir videreført. Komiteen forutsetter derfor at de aktiviteter som blir videreført, blir fulgt opp på en måte som sikrer god måloppnåelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti peker på at Moderniseringsdepartementet nylig har varslet økt statlig bruk av effektivitetsfremmende elektroniske innkjøp. Blant annet i statsbudsjettet for 2005 er det gitt føringer om at offentlige innkjøp i økende grad skal foretas elektronisk.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 3:5 (2004-2005) - Riksrevisjonens undersøkelse av statens satsing på elektronisk innkjøp - vedlegges protokollen.