Regjeringen vil med denne meldingen informere
om utviklingen av den økonomiske styringen i Forsvaret.
Meldingen omfatter hovedsakelig de deler av
Forsvaret som fikk vesentlige anmerkninger i Riksrevisjonens revisjon
av både 2003- og 2004-regnskapene, dvs. Forsvarets militære
organisasjon.
Stortingsmeldingen beskriver økonomiske
forutsetninger for Forsvarets militære organisasjon, samt
status på forbedringstiltak som er blitt iverksatt. Meldingen
beskriver hvilke tiltak som er iverksatt for å gjenvinne
kontroll med økonomistyringen i de deler av Forsvarets
militære organisasjon hvor styringen har sviktet, spesielt
i 2004, jf. Stortingets vedtak av 5. april 2005 ved behandlingen
av Innst. S. nr. 145 (2004-2005). I arbeidet med å gjennomføre
forbedringstiltak innenfor Forsvarets militære organisasjons økonomistyring
har Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben lagt vekt på,
og hatt god nytte av, konstruktive faglige råd fra Riksrevisjonen.
En rekke av tiltakene har allerede gitt betydelig
positiv effekt. Samtidig vil tiltakene løpende bli fulgt
opp, evaluert og videreutviklet.
Forsvarets virksomhet ble gjennomført
innenfor tildelte budsjettrammer i 2005 på samtlige kapitler.
Det har derfor vært en forbedring av kontrollen med bruken av
bevilgede midler. Selv om forsvarssektoren har oppnådd
en forbedring av sin økonomistyring på områder hvor
det tidligere har vært svikt, gjenstår fortsatt enkelte
utfordringer. Regjeringen vil derfor ha fokus på og fortsatt
styrke økonomistyringen i den videre omstillingen av Forsvaret.
Kapittel 2 gir et kort sammendrag av meldingens
innhold. Kapittel 3 gir i korte trekk bakgrunnen for, og innholdet
i, St.meld. nr. 29 (2004-2005) om merforbruk på forsvarsbudsjettet
i 2004, Revidert nasjonalbudsjett 2005 og behandlingen av disse
dokumentene i Stortinget. I kapittel 4 omtales omstillingen i Forsvaret. Kapittel
5 redegjør for tiltak for bedret økonomisk styring.
Kapittel 6 gir en gjennomgang av systemet for horisontal samhandel
og tiltak for å forbedre dette.
Meldingen inneholder også to saker
til informasjon. Den ene gjelder lokalisering av Luftforsvarets
hovedverksted på Kjeller og 335-skvadronen på Gardermoen,
den andre at det ikke vil bli gjennomført en nærmere
vurdering av et prosjekt for samlet bortsetting av basedriften ved
Haakonsvern.
Et kort sammendrag av meldingens innhold er
gitt i kapittel 2 til St.meld. nr. 10 (2005-2006).
Riksrevisjonen har hatt vesentlige merknader
til regnskapet for Forsvarets militære organisasjon (FMO)
de senere år. Regnskapet for 2003 ble ikke godkjent, og
Riksrevisjonen kunne ikke bekrefte at regnskapet for 2004 var uten
vesentlige feil og mangler. Merknadene til Forsvarets regnskap gjaldt
blant annet regnskap og lønn, ledelse og virksomhetsstyring, manglende
kompetanse, samt mangler ved anskaffelser og lagerområdet.
I 2004 ble det innen Forsvarssektoren registrert
et uhjemlet merforbruk på 1 156,3 mill. kroner,
primært innenfor Forsvarets logistikkorganisasjon og Hæren.
At et slikt betydelig merforbruk kunne oppstå, og først
bli identifisert etter at regnskapsåret ble avsluttet,
var høyst utilfredsstillende, og ble tatt ytterst alvorlig
av departement og forsvarsledelse. Årsaken var at personelldatabasen
for egne ansatte ikke var korrekt, noe som medførte feilposteringer
av lønn. I tillegg var det for mange personer med bestiller-
og attestasjonsfullmakter. Dette, kombinert med mangelfull oversikt
over utestående fordringer og forpliktelser, medførte
at forbruksprognosene og kontrollen med forbruket ble basert på et
feilaktig grunnlag, hvilket resulterte i merforbruk. Dette understreket behovet
for å iverksette tiltak for å bedre budsjettstyringen
på utvalgte områder i Forsvaret.
Det ble i 2004 ikke anført vesentlige
merknader til regnskapene for de tre øvrige etatene under
Forsvarsdepartementet, dvs. Forsvarsbygg, Nasjonal sikkerhetsmyndighet
og Forsvarets forskningsinstitutt.
Med bakgrunn i Riksrevisjonens antegnelser til
regnskapet for 2003 og 2004, samt føringene i Innst. S.
nr. 272 (2004-2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004-2005), etablerte
FMO en tiltaksliste for å sikre tilfredsstillende økonomistyring
og forsvarlig forvaltning. Riksrevisjonen viste i Dokument nr. 3:8
(2004-2005) om Forsvarets regnskap for 2004, til at det på flere
områder hadde vært en positiv utvikling i forhold
til antegnelsene til regnskapet for 2003.
Noen tiltak har vært av generell karakter,
andre har vært spesifikt rettet mot avdelinger som spesielt
i 2004 viste sviktende styringsevne. Bl.a. ble alle organisasjons-
og personelldata gjennomgått for å sikre korrekte
lønnsutbetalinger og at korrekt avdeling ble belastet og
likt behandlet i lønns- og regnskapssystemene. Videre ble
antall personer med bestiller- og attestasjonsfullmakter kritisk
gjennomgått og redusert i antall. Bygningsmassen ble gjennomgått
med tanke på å øke tempoet i utrangeringen
og dermed redusere husleiekostnadene. Systemet for horisontal samhandel ble
videreutviklet for å sikre en felles mal for gjennomføring
i alle forsvarsgrener, og alle leveranseavtaler mellom Forsvarets
logistikkorganisasjon og forsvarsgrenene ble revidert. For å redusere
de administrative utgiftene ble spesielt konsulentbruk og utgifter
til reiser og kurs vurdert, herunder avslutning av konsulentavtaler
som ikke var strengt nødvendige for virksomheten i Forsvaret.
For å øke kompetansen innenfor
forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner ble det iverksatt
en tiltakspakke inneholdende bl.a. opprettelse av en egen gruppe
som gir støtte ved funksjonelle problemer, og målrettet
opplæring i regnskapssystemet.
De forannevnte tiltak ble beskrevet mer utfyllende
i St.meld. nr. 29 (2004-2005). I St.meld. nr. 10 (2005-2006), kapittel
5 er det gitt en nærmere status og vurdering av gjennomføringen
av tiltakene.
Som følge av merforbruket i 2004 vedtok
Stortinget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 240 (2004-2005),
jf. St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer
i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005, de budsjettmessige
konsekvenser for 2005 av merforbruket i 2004. Proposisjonen beskrev innledningsvis
bl.a. årsaker til merforbruket, og hvilke tiltak Regjeringen
ville iverksette for å styrke økonomistyringen
i Forsvarets militære organisasjon.
Sett i lys av merforbruket i 2004 foretok Forsvarsdepartementet
en helhetlig vurdering av en rekke tiltak i den hensikt å balansere
forbruket i 2005 mot det endelig vedtatte budsjett. Vurderingen
ble foretatt for å kunne foreslå realistiske budsjettreduksjoner
ut fra en målsetting om at den videre omstilling og modernisering
av Forsvaret og Forsvarets operative evne ikke skulle svekkes. Bl.a.
med denne bakgrunn vedtok Stortinget at 600 mill. kroner av Forsvarets
brutto merforbruk i 2004 skulle dekkes innenfor budsjettrammen som
Stortinget hadde vedtatt for 2005.
Det ble lagt til grunn for den foreslåtte
inndekningen på 2005-budsjettet at den i hovedsak skulle
belastes de kapitler som hadde hatt merforbruk i 2004. Dette førte til
at inndekningen først og fremst berørte kapittel
1731 Hæren og kap. 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon. Det
var dog ikke mulig å unngå mindre reduksjoner
i enkelte av de øvrige kapitler.
Det vises her til Stortingets behandling av
bl.a. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen
av Forsvaret i perioden 2002-2005, Innst. S. nr. 232 (2001-2002),
jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002) Gjennomføringsproposisjonen
- utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005
og Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004)
Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008.
Forsvaret har, siden medio 2001, gjennomført
en av de mest omfattende omlegginger i norsk offentlig sektors historie
og de mål som ble gitt i Innst. S. nr. 232 (2001-2002),
jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002) ble alle nådd og de fleste
før fastsatt tidsfrist. I langtidsplanen for 2005-2008
er det lagt til grunn at ytterligere økonomiske og administrative
omleggingsmål skal nås. Det legges bl.a. opp til
at minimum 2 mrd. 2004-kroner forskyves fra logistikk- og støttevirksomhet
til operativ virksomhet og materiellinvesteringer.
Regjeringen vil videreføre den moderniseringen
av Forsvaret som ble igangsatt av regjeringen Stoltenberg I og implementere
langtidsplanen for 2005-2008. Dette innebærer fortsatt
omlegging og modernisering av Forsvaret, med økt operativ
aktivitet i nordområdene og evne til deltakelse i FN-operasjoner,
spesielt i Afrika. Samtidig foretas en gjennomgang av erfaringene
med nedbemanning, privatisering og anbud, offentlig privat partnerskap,
samt horisontal samhandling i Forsvaret. Der det er mulig og hensiktsmessig å effektivisere internt
i Forsvarets militære organisasjon, vil dette prioriteres
fremfor å sette deler av Forsvarets virksomhet ut til eksterne
aktører. Det vises her bl.a. til pilotprosjektet om basedrift
Haakonsvern, jf. St.meld. nr. 10 (2005-2006), kapittel 9.
En ryddig og forsvarlig økonomi er
en forutsetning for å fatte riktige beslutninger om fremtiden.
Fokus på en fortsatt styrking av økonomistyringen
i Forsvaret, vil derfor være en viktig del av den videre
omstillingen.
Forsvarets militære organisasjon har
etablert og iverksatt en lang rekke tiltak for å forbedre
styringen i Forsvaret, se kapittel 5 til St.meld. nr. 10 (2005-2006) for
en detaljert oversikt.
Program Golf har vært Forsvarets felles
satsing på et nytt styringssystem for økonomi,
personell og logistikk. Program Golf har bestått av flere
prosjekter for å få etablert et felles integrert
forvaltningssystem i Forsvaret. Leveranseprosjekt 1 har gitt Forsvaret
et nytt system for lønnsavregning og eksternregnskap. Med
Leveranseprosjekt 2 vil Forsvaret innføre et system for
internregnskap.
I St.prp. nr. 1 (2005-2006) informerte Regjeringen om
at det vil bli foretatt en vurdering av innrettingen på Program
Golf. Vurderingene har resultert i at Forsvarsdepartementet velger å gå videre
med opprinnelig strategi, som innebærer at logistikkløsningen,
som er planlagt å bli et tredje leveranseprosjekt, skal
baseres på IT-systemet SAP.
Det skal frem til sommeren gjennomføres
en grundig evaluering av programmet for å sikre en riktig
organisering. I forbindelse med de endringer som vil komme og for å markere
en ny start, har Forsvarsdepartementet besluttet at Program Golf
skal endre navn til LOS-programmet i Forsvaret. De to planlagte
leveranseprosjektene vil samtidig endre navn til Økonomiprosjektet
og Logistikkprosjektet.
Omfanget av Økonomiprosjektet er ikke
endelig avklart, men vil bli konsentrert om å innføre
et internregnskapssystem som understøtter hele Forsvarets militære
organisasjon. Prosjektet vil også bidra til å ivareta
anmerkninger i Dokument nr. 3:8 (2004-2005) Riksrevisjonens gjennomgang
av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004. Sammen med Leveranseprosjekt
1 vil Økonomiprosjektet gjøre at Forsvarets militære
organisasjon får et gjennomgående regnskapssystem
som understøtter kravene i økonomiregelverket
i staten.
Det vil i tillegg bli vurdert å øke
omfanget av prosjektet med en integrert forsyningsløsning
med felles innkjøp og lagerhold, tilnærmet slik
prosjektet ble omtalt i St.meld. nr. 29 (2004-2005). Prosjektet
er for tiden underlagt ekstern kvalitetssikring.
Kvaliteten på stamdata knyttet til
personell og organisasjon var i en innledende fase av Leveranseprosjekt 1
mangelfull. For å eliminere denne årsaken er det besluttet å overføre
all stamdataforvaltning til IT-systemet SAP innen utgangen av 2006.
Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet
for 2003 påpekte at regnskapsføringen av horisontal
samhandel mellom Forsvarets enheter ble praktisert ulikt. For å bedre
situasjonen innførte forsvarssjefen nye midlertidige faktureringsrutiner
og en datavarehusløsning for horisontal samhandel i Forsvaret.
Elektronisk fakturering av horisontal samhandel ble innført 24. januar
2005.
Målsettingen er at forbedringene i
både intern- og eksternregnskapet skal ha full virkning
senest fra og med regnskapsåret 2008.
Forsvarets militære organisasjon har
etablert og iverksatt en lang rekke tiltak, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005),
St.meld. nr. 29 (2004-2005) og Dokument nr. 3:8 (2004-2005), med
bakgrunn i de forhold Riksrevisjonen har påpekt gjennom
revisjon av regnskap 2003 og 2004. Tiltakene er samlet i en tiltaksliste
for tilfredsstillende økonomistyring og forsvarlig forvaltning
som blir løpende oppdatert, og fulgt opp gjennom styringsdialogen
mellom departementet og Forsvarets militære organisasjon.
En rekke av tiltakene har allerede gitt betydelig positiv effekt.
Forsvarsdepartementet besluttet høsten
2004 å iverksette tiltak for å bedre økonomistyringen
i Forsvaret, i tillegg til tiltakene iverksatt av Forsvaret selv,
jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Gjennomgangen av Forsvarets forvaltningsrutiner
ble ferdigstilt høsten 2005, og ga et godt grunnlag for
iverksetting av følgende forbedringstiltak:
– Styrings-
og rapporteringsregimet er blitt revidert i den hensikt å redusere
detaljeringsgraden og rapporteringshyppigheten, samt å øke
fokus på resultatoppnåelse, bl.a. økt
operativ evne
– Det er besluttet å integrere
risikostyring og balansert målstyring for å understøtte
mål- og resultatstyringen
– Forsvarsdepartementet har iverksatt
ny møtestruktur og nytt rapporteringsregime basert på erfaringene
fra den eksterne kvalitetssikringen
– Det er utarbeidet nytt direktiv
for virksomhets- og økonomistyring i Forsvarets militære
organisasjon. Dokumentet legger vekt på ansvar, myndighet
og funksjonsroller i virksomhetsstyringen, samt budsjett- og ressursansvar
i forhold til fagansvar.
I Forsvarsstaben er følgende forbedringstiltak
iverksatt:
– En personell-, økonomi-
og styringsstab (FST/PØS) er etablert i 2005,
blant annet for å styrke virksomhets- og økonomistyringen.
Staben ledes av en generalmajor, som også er økonomidirektør
i Forsvaret.
– Forsvaret har gjennomført
ekstraordinær kompetanseheving innenfor forvaltning i 2005.
– Det er opprettet en styringsportal
på Forsvarets intranett for virksomhetsstyring, tilfredsstillende økonomistyring
og forsvarlig forvaltning.
– Det ble i 2005 igangsatt en
rekke tiltak som har bidratt til forbedringer knyttet til Forsvarets
militære organisasjons utarbeidelse av økonomiske prognoser,
jf. St.meld. nr. 29 (2004-2005).
– Tiltak er og vil bli iverksatt
for å sikre en enkel og effektiv horisontal samhandel.
– Ekstern kvalitetssikring av
Forsvarets regnskapsprosess ble avsluttet i forbindelse med Forsvarets regnskapsavleggelse
for 2005. Oppdraget omfattet revisjon av Forsvarets lønnsadministrasjon
og Forsvarets regnskapsadministrasjon, med gjennomgang av viktige
kontroller, avstemminger og rapporteringer.
– Forsvaret har sterkt fokus på forbedring
og strukturering av risikostyring og internkontroll.
Stortinget viste i Innst. S. nr. 145 (2004-2005),
jf. Dokument nr. 1 (2004-2005), til en reduksjon i antall økonomimedarbeidere,
samt et redusert antall stillinger i internrevisjonen, og antok
at dette hadde bidratt til å svekke den interne kontrollen.
Forsvarssjefen har nå styrket internkontrollen, bl.a. ved
at konsernkontroller på overordnet nivå og virksomhetskontroller
på lokalt nivå har fått et økt
ansvar for å utøve internkontroll. Forsvarssjefens
internrevisjon skal styrkes. Internrevisjonen skal ledes av en statsautorisert
revisor/tilsvarende, og rapportere direkte til forsvarssjefen.
Riksrevisjonen påpekte i merknadene
til regnskapet for 2004 at antallet anvisnings- og attestasjonsfullmakter
var høyt. Forsvaret har nå redusert antallet fullmakter,
jf. intensjonene beskrevet i St.meld. nr. 29 (2004-2005) og FMO
arbeider for en fortsatt nedgang i antallet fullmakter.
Riksrevisjonen har påpekt sen fakturaflyt
og et betydelig antall inkassosaker i Forsvarets regnskap for 2003
og 2004. Også Stortinget merket seg det høye tallet
inkassosaker, jf. Innst. S. nr. 145 (2004-2005). Det arbeides målbevisst
for å forbedre rutiner og prosesser, og målsettingen
er at alle fakturaer skal være betalt ved forfall. Dette
har ført til en klar nedgang i antall inngående
fakturaer som ikke ble betalt ved forfall i 2005, og påløpte
kostnader i forbindelse med for sent betalte fakturaer er blitt
redusert fra 5,1 mill. kroner i 2004 til 1,4 mill. kroner i 2005.
Også utviklingen relatert til kreditnotabehandling har
i 2005 vært meget positiv, og antall ubehandlede kreditnota
er i løpet av 2005 blitt kraftig redusert.
Etter at Forsvaret innførte nytt integrert
lønns- og regnskapssystem 1. november 2003, har
Forsvaret i tillegg til Forsvarets regnskapsadministrasjon hatt
11 regnskapskasser for å håndtere inn- og utbetalinger.
I 2005 ble det i tillegg postert et tilleggsgebyr på 4,8 mill.
kroner grunnet feilaktig merverdiavgiftsoppgave for juni 2004 fra
et randsystem i Forsvarets logistikkorganisasjon. Det er ryddet
opp i forholdet, og randsystemene er nedlagt fra 1. januar
2006.
Riksrevisjonen har påpekt et betydelig
antall feilregistreringer, feilberegninger og feilutbetalinger av lønn. Å sikre
korrekte personell- og organisasjonsdata har derfor høy
prioritet, og kapasiteten for oppfølging og kontroll av
dette er styrket i FST/PØS. Det er blitt utarbeidet
ukentlige status- og avviksrapporter gjennom hele 2005, som avviksbehandles
av enhetene fortløpende og sammenlignet med 2004 har det
vært en betydelig forbedring av datakvaliteten for regnskapene i
2005. Kvaliteten vil bli ytterligere forbedret i løpet
av 2006, da dagens organisasjonssystem vil bli overført
til personellmodulen i IT-systemet SAP.
Forsvarets lønnsadministrasjon har
i hele 2005 hatt sterkt fokus på å unngå feilutbetalinger
av lønn. Nye rutiner for håndtering av dette,
samt for innkreving av feilutbetalt lønn, er utarbeidet.
Ved økt kontroll har Forsvarets lønnsadministrasjon
avdekket nye tilfeller av feil. Avviksbehandling pågår,
og antall feil ventes fortsatt å gå ned. Forsvaret
arbeider kontinuerlig med å forbedre rutinene knyttet til
lønnsutbetalinger.
Forsvarssjefen avsatte betydelige ressurser
i 2005 for å få implementert en standard avstemmingsrutine
for lønnsregnskapet. Forsvarets lønnsadministrasjon
har anskaffet et hjelpeverktøy for å støtte
håndtering av store datamengder og satt måleindikatorer
som identifiserer status og utvikling mht. avvik. Lønnsregnskapet avstemmes
nå månedlig. Kontrollen med - og muligheten for å avdekke
avvik i - lønnsregnskapet er på plass.
Riksrevisjonen påviste i Dokument nr.
1 (2004-2005) betydelige mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte
regnskapet for 2003. Det er iverksatt en rekke tiltak for å rette
på disse forholdene. Alle posteringer i IT-systemet SAP
skal nå kunne spores tilbake med tilstrekkelig dokumentasjon.
Dette betyr bl.a. at det skal foreligge toveis kontrollspor mellom
dokumentasjon, aktuelle obligatoriske spesifikasjoner og pliktig
regnskapsrapportering.
Forsvarets militære organisasjon har
iverksatt en rekke tiltak for å styrke kompetansen innenfor økonomistyring
og forvaltning, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005), St.meld. nr. 29
(2004-2005) og Dokument nr. 3:8 (2004-2005).
Det ble etablert en prosjektgruppe for kompetanseutvikling
og forsvarlig forvaltning under Forsvarets skolesenter i 2005. Forsvarsstaben
iverksatte i januar 2005 en tiltakspakke for å heve forvaltningskompetansen
i Forsvarets militære organisasjon.
Prosjekt kompetanseheving har gjennomført
en rekke kurs innenfor personell- og økonomiforvaltning. Det
ble i 2005 gjennomført 25 kurs innenfor kurspakker i Prosjekt
kompetanseheving, med til sammen over 500 deltagere. Kompetansebygging
videreføres i 2006.
Riksrevisjonen har påpekt forhold knyttet
til konsulentbruken i Forsvaret. Stortinget har i Innst. S. nr.
272 (2004-2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004-2005), bedt departementet
innskrenke bruken av konsulenter til det som er nødvendig
for helt spesiell kompetanse i særskilt tidsbegrensede
situasjoner.
Regjeringen har iverksatt en restriktiv praksis
med hensyn til hvilke typer oppgaver konsulenter skal løse i
forsvarssektoren. Forsvarsdepartementet ga ut nye retningslinjer
i 2005, hvor det bl.a. ble fastlagt at konsulentkontrakter skulle
godkjennes av etatssjefen. Det ble i tillegg presisert nærmere
hvilke typer konsulentkontrakter som skal forelegges Forsvarsdepartementet for
godkjenning.
Forsvarsdepartementet har bl.a. med bakgrunn
i Innst. S. nr. 272 (2004-2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004-2005),
foretatt en gjennomgang av kontraktsforhold knyttet til konsulenttjenester
for perioden 1995-2005 for syv firmaer innenfor informasjons- og
kommunikasjonsteknologi (IKT). Forsvarsministeren har på bakgrunn
av dette besluttet at det skal foretas en ekstern gjennomgang for å fastslå om
det har forekommet straffbare forhold. I januar 2006 nedsatte derfor
Regjeringen et utvalg som skal granske IKT-kontrakter i Forsvaret.
Som et ledd i arbeidet med å få redusert
de høye reiseutgiftene i Forsvaret ble det i 2005 utformet
en ny policy for reisevirksomheten. I tillegg iverksatte forsvarssjefen
våren 2005 tiltak for å redusere reisevirksomheten.
Innskjerping av rutinene har gitt synlige resultater, med en kostnadsreduksjon
på ca. 12 pst. innenfor reisevirksomheten i 2005 sammenlignet
med 2004. Arbeidet med å begrense reiseutgiftene fortsetter i
2006.
Det pågår en fullstendig gjennomgang
av materiellforvaltningen i Forsvaret, herunder rutiner, kompetanse
og avvikshåndtering. Alle grenvise bestemmelser på området
er gjennomgått, med mål om at alle fellesbestemmelser
skal ut av grenvise direktiver og inn i forsvarssjefens direktiv.
Forsvarets logistikkorganisasjon har startet arbeidet med Forsvarets
logistikkorganisasjons bestemmelser for materiellforvaltning, som skal
erstatte de grenvise bestemmelsene. Arbeidet ferdigstilles innen
sommeren 2006. Dette arbeidet vil bidra til en bedre og mer effektiv
materiellforvaltning.
Det ble gjennomført telling av lagre
i 2005, og Hæren brukte samme år mye tid og ressurser
på å forbedre materiellforvaltningen. En rekke
tiltak for å forbedre kompetanse og rutiner er gjennomført,
og prosjekt "Forbedret materiellforvaltning i Hæren" er
gjennomført under ledelse av Hærens styrker.
Prosjektet hadde til hensikt å nøyaktig
identifisere mangler og svakheter, foreslå tiltak og aktivt
følge opp disse inntil de er iverksatt i Hæren.
Prosjektet ble sluttført i desember 2005 og rapporteres å ha
medført store forbedringer i Hærens materiellforvaltning.
Etter at Forsvarsstaben ble gjort kjent med
uregelmessigheter i materiellregnskapet tilhørende Sambandskompaniet/Theatre
Enabling Force (SBKP/TEF), nedsatte sjefen for Forsvarsstaben
en intern granskningskommisjon. Granskningskommisjonens vurdering
avdekket til dels store mangler i materiellregnskapsføringen
samt materiell på avveie. Opprydding i dette er gjennomført,
og materiellregnskapet ble avsluttet desember 2005. Granskningskommisjonen viser
til et regnskapsmessig underskudd på 4,9 mill. kroner.
Det er identifisert noe materiell ved andre avdelinger, og det gjenstår
et underskudd med en verdi på ca. 1,7 mill. kroner. Dette
behandles nå videre i henhold til forsvarssjefens direktiv
for materiellforvaltning.
Det ble i 2005 iverksatt en rekke strakstiltak
for å sikre kontroll med håndvåpen. Antall
lager med våpen ble redusert og de lagrene som er i bruk,
ble sikret bedre, bl.a. ved at kameraovervåkning er etablert
på flere steder. I tillegg ble dører og låser
testet og utbedring iverksatt. Arbeidet videreføres i 2006.
Forsvarssjefen har besluttet at Forsvarets lagre
for våpen, ammunisjon og sprengstoff skal lokaliseres til færre
steder. Målsettingen er at attraktive våpen og ammunisjon
skal lagres i bevoktet fjellanlegg, ett i hver landsdel, eller i
base med vakthold. Prosjektet planlegges gjennomført i
løpet av 2006-2007. Konkrete investeringer og tiltak, basert
på vurderingene, gjennomføres i 2006. Forsvarets
sikkerhetsavdeling og Forsvarsbygg vurderer hvilke sikringstiltak
som må gjøres.
Felles våpenregister for hele Forsvaret
ble innført og satt i drift 1. januar 2006. Registeret
fungerer så langt etter forutsetningene. Det pågår
fortsatt opprydding i register opp mot materiellregnskapet samt
forbedring av systemets brukervennlighet. Våpentelling
og kontroll vil bli gjennomført i løpet av 2006,
for å sikre at informasjon som legges inn i det nye registeret
er kontrollert og korrekt. Alle våpen er knyttet til organisasjons-/personelldata.
Det er inngått flere rammeavtaler for
kjøp av varer og tjenester, noe som vil gi store besparelser
for Forsvaret når de benyttes fullt ut. Pålegg
om bruk av rammeavtaler ved anskaffelser er presisert innenfor Forsvarets militære
organisasjon og følges opp i organisasjonen.
Ved Stortingets behandling av Innst. S. nr.
39 (2005-2006), jf. Dokument nr. 3:16 (2004-2005), vedrørende Riksrevisjonens
undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret,
ble det lagt til grunn at forbedring av prosedyrer for investering
i forsvarsmateriell mv. vil være et viktig tema i stortingsmeldingen om økonomisk
styring i Forsvaret.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
av materiellinvesteringsprosjektene har vært å vurdere måloppnåelse
i forhold til styringsparametrene tid, kostnad og kvalitet/ytelse.
Riksrevisjonen har påpekt at flere
prosjekter er blitt ferdigstilt senere enn opprinnelig planlagt.
For å forbedre kvaliteten på den initielle planleggingen,
vil departementet rutinemessig gjennomgå prosjektene i
investeringsporteføljen for å legge mest mulig
realistiske rammer for de prosjektene som er i en initiell planfase.
Forsvarsdepartementet vil også påpeke
at det er fastsatt og kunngjort prosedyrer for styring av usikkerhet
i prosjekter. Disse prosedyrene tar også for seg tidsestimering
og tidsplanlegging under usikkerhet.
Riksrevisjonen har påpekt at flere
prosjekter har fått innvilget rammeøkninger etter
at de er godkjent. Slike rammeøkninger kan i noen tilfeller
unngås dersom det gjennomføres en god planlegging
før prosjektet blir godkjent.
Et meget viktig skritt i riktig retning i forhold
til god planlegging i de tidlige prosjektfasene, er iverksettingen
av et nytt investeringsstyringskonsept (2004), med en påfølgende
revisjon av Forsvarets prosjektstyringssystem (PRINSIX). De reviderte
styringsprinsippene og det reviderte styringssystemet legger vesentlig
mer vekt på grundig arbeid i de tidlige fasene, for å få et best
mulig grunnlag for beslutning om anskaffelse. I tillegg til å vurdere
de konkrete investeringskostnadene skal også driftskostnader
i levetiden vurderes. Dette fører til et kostnadsbilde
som er mer gjennomarbeidet, og behovet for rammeøkninger
i prosjektets gjennomføringsfase vil derfor avta.
For større prosjekter i Forsvaret,
som i staten for øvrig, vil regler for ekstern kvalitetssikring
bidra til at det avsettes en ramme som ivaretar normal usikkerhet for
prosjektene.
Riksrevisjonen har påpekt at fire prosjekter
i undersøkelsen ikke oppfyller alle krav til ytelse. Et
antall har også noen mindre avvik i forhold til de brukerkravene som
er definert. For å sikre samsvar med brukerens forventninger
og behov gjennomføres følgende tiltak:
– Der det
er naturlig deltar bruker selv i utarbeidelsen av kravdokumentasjon.
– Bruker deltar i styringsgrupper
der disse er oppnevnt.
– Det gjennomføres både
tekniske og operative prøver før materiellet overføres.
– Heving av kompetansen innenfor
kravspesifisering (eget kurs i prosjektsertifiseringsprogrammet).
Riksrevisjonens undersøkelse understreker
behovet for stadig å heve kvaliteten på Forsvarets
investeringsvirksomhet. Imidlertid vil man aldri fullt ut kunne
forhindre avvik med hensyn til tid, kostnad eller ytelse. Regjeringen
vil gjennomgå nye, store materiellinvesteringsprosjekter
i forbindelse med den nye langtidsplanen for Forsvaret.
I Dokument nr. 1 (2004-2005) om regnskapet for 2003
påpekte Riksrevisjonen bl.a. utstrakt bruk av direkte kjøp,
samt mangelfulle registreringsprotokoller. Dette ble også påpekt
i Dokument nr. 3:8 (2004-2005) om regnskapet for 2004.
Forsvaret, som alle statlige og kommunale etater,
er underlagt lov om offentlige anskaffelser (LOA) med tilhørende
forskrift - forskrift om offentlige anskaffelser (FOA), og dette
lov- og regelverket skal benyttes som hovedregel. Anskaffelsesregelverk
for Forsvaret (ARF) sitt virkeområde er de anskaffelser
hvor LOA gir hjemmel til å fravike loven, dvs. ved militære
anskaffelser. Unntaket er en konsekvens av EØS-avtalen,
hvor slike anskaffelser kan unntas fra de alminnelige kravene om bl.a.
anbudskjøp. Dette innebærer bl.a. at Forsvaret
har strengere krav enn offentlig forvaltning generelt, eksempelvis
til føring av anskaffelsesprotokoll mv.
ARF trådte i kraft 1. september
2004, og innføringen av ARF har vært og er et
betydelig løft for å forbedre alle sider ved Forsvarets
anskaffelser. I ARFs bestemmelser om regelverkets virkeområde
er det klart presisert hvordan Forsvaret skal forholde seg til regelverket for
offentlige anskaffelser.
I forbindelse med ARFs ikrafttredelse var det
en uttalt intensjon å la det nye anskaffelsesregelverket
få virke i ett til to år, slik at man kunne forholde
seg til praktiseringen før man gjorde opp status og vurderte
et eventuelt behov for revisjon/endringer. Imidlertid arbeider
Fornyings- og administrasjonsdepartementet (tidligere Moderniseringsdepartementet)
for tiden med en revisjon av det ordinære anskaffelsesregelverket (LOA/FOA)
på bakgrunn av at EU har revidert sine innkjøpsdirektiver,
og LOA/FOA er Norges implementering av dette regelverket.
Det har hele tiden vært en målsetting at ARF i
størst mulig grad korresponderer med de regler og retningslinjer
som fremkommer av LOA/FOA, og at det kun innføres
særlige regler der Forsvaret har spesielle behov. ARF er
spesielt nært knyttet til FOA, og den pågående
revisjonen av dette regelverket vil derfor nødvendiggjøre
endringer også i ARF. Arbeidet med dette er i gang. Forsvarsdepartementet
planlegger å sende revidert ARF på bred høringsrunde,
til så vel underliggende etater og berørte departementer,
som industrien og interesseorganisasjoner. Ikrafttredelse er planlagt
til siste halvdel av 2006.
Endelig arbeider Forsvarets logistikkorganisasjon for
tiden med en presisering av Forsvarets logistikkorganisasjons merkantile
fagmyndighetsansvar, hvor det særlig fokuseres på oppfølging
av anskaffelsesregelverket, herunder kontroll med at regelverket
følges, kravene til kvalitetssikring av anskaffelser, samt
etikk i forhold til offentlige anskaffelser.
Ved avslutningen av regnskapsåret 2004
hadde Forsvarsbygg utestående fordringer overfor Forsvarets militære
organisasjon knyttet til husleie i størrelsesorden 100
mill. kroner, som ble tilbakebetalt i 2005. For 2005 betalte Forsvarets
enheter husleie og tilleggstjenester til Forsvarsbygg forskuddsvis
og i kvartalsvise rater. Denne endrede rutinen medførte
at alle fakturaer i all hovedsak ble gjort opp i 2005.
Ved Stortingets behandling av Budsjett-innst.
S. nr. 7 (2005-2006), jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006), ble fullmakten
til å avhende fast eiendom til private igjen tilbakeført
Forsvarsdepartementet etter at denne i siste halvår av
2005 hadde ligget hos Kongen i statsråd, jf. Innst. S. nr.
275 (2004-2005), jf. Dokument 3:7 (2004-2005).
Basert på den kritikk som kunne reises
relatert til foreldede takster og mangelfull dokumentasjon ved enkelte
tidligere direkte salg, har Forsvarsbygg i sine rutiner for salg
av forsvarseiendommer innskjerpet at foreldede takster ikke skal
benyttes, samtidig som krav til tilstrekkelig dokumentasjon og begrunnelse
for valg av direktesalg må foreligge i de tilfeller denne
salgsmåten anvendes.
Riksrevisjonens kommentarer i Dokument nr. 3:7 (2004-2005)
knyttet til enkelte formelle feil i forbindelse med salg av forsvarseiendommer,
er fulgt opp ved at Forsvarsbygg, i sin forberedelse av de enkelte salgene,
har utarbeidet nye kontroll- og kvalitetssikringsrutiner
som skal sikre en tilfredsstillende oppfølging av forhold
relatert til avhending. Konkret innebærer dette at alle
salg fremsendes for sentral godkjenning i Forsvarsbygg ved direktør
i Skifte Eiendom. Det vil i større grad enn før
bli benyttet juridisk kompetanse til å kvalitetssikre salgene.
I tillegg blir det lagt til grunn spesifikke sjekklister, samt at
alle avvik registreres og følges opp. Det er en forutsetning
at alt salg eller utleie av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg
skal skje innenfor rammene av EØS-avtalens regelverk om
offentlig støtte.
I lys av de tiltak som er beskrevet over, og
de erfaringer man har gjort seg under regimet med utarbeidelse av
kongelige resolusjoner, er det Forsvarsdepartementets oppfatning
at Forsvarsbygg har sikret seg bedre kontroll med salg av Forsvarets
eiendommer, bygg og anlegg enn tidligere. Selv om fullmakten for
avhending av mange av prosjektene igjen er delegert videre til Forsvarsbygg,
skal Forsvarsdepartementet, i henhold til retningslinjer, nå godkjenne
direkte salg, mer komplekse og omfangsrike salg, samt saker av prinsipiell karakter.
Samlet vil tiltakene innebære en langt bedre styring og
kontroll med avhendingsvirksomheten enn tidligere.
Horisontal samhandel er et område som
er blitt gjenstand for debatt, også fordi praktiseringen
av horisontal samhandel har sammenheng med økonomistyring. Med
bakgrunn i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 272 (2004-2005),
jf. St.meld. nr. 29 (2004-2005), initierte Forsvarsdepartementet
en total evaluering av systemet for horisontal samhandel i Forsvaret.
Forsvarssjefen har derfor evaluert praktiseringen av horisontal samhandel
med tanke på videreutvikling av denne, samt for å fjerne
negative virkninger som følge av uhensiktsmessig praktisering.
Regjeringen vil komme tilbake med mer informasjon om tiltak for å forbedre horisontal
samhandel i St.prp. nr. 1 (2006-2007).
Horisontal samhandel praktiseres i forsvarssektoren for å øke
aktørenes kostnadsbevissthet og derigjennom sikre mest
mulig rasjonell drift. Systemet må ikke forveksles med
markedsmekanismer basert på konkurranse. Samhandelen foregår
bl.a. mellom Forsvarsbygg og de øvrige etatene i forsvarssektoren
med hensyn på husleie for bygningsmasse, mellom Forsvarets
logistikkorganisasjon og øvrige deler av Forsvarets militære
organisasjon med hensyn til lagring, vedlikeholdstjenester, forsyninger
og uttak av materiell.
Gjennom å nytte horisontal samhandel
i tillegg til den vertikale styringen og oppdragsdialogen, oppnås en
fokusering og bedret tilpasning av kapasiteten i Forsvarets logistikkorganisasjon
og Forsvarsbygg til tilgjengelige midler. Ved utelukkende å basere
seg på vertikal styring og sentral ressurstildeling ville
dette trolig ikke vært mulig å oppnå.
Som ledd i utviklingen av økonomistyringen vil Forsvarsdepartementet
legge til rette for å videreutvikle mekanismene knyttet
til horisontal samhandel og hvordan disse praktiseres innenfor forsvarssektoren.
Et viktig moment i videreutviklingen er å følge
opp avstemming mellom interne kostnader og interne inntekter og
tilhørende fordringer og gjeld som er ført i balansen.
Horisontal samhandel har gitt økt kostnadsbevissthet og
ansvarlighet i de deler av organisasjonen hvor systemet er implementert etter
intensjonene. Disse positive sidene ved systemet vil bli søkt
videreført, samtidig som man vil treffe tiltak for å unngå negative
konsekvenser.
Innføringen av ny forvaltningsmodell
for Forsvarets eiendom, bygg og anlegg med virkning fra 2002, herunder
opprettelsen av Forsvarsbygg, har gitt målbare effekter.
Forsvaret har ved utgangen av 2005 redusert eiendommer, bygg og
anlegg i aktiv bruk med mer enn 2 millioner kvadratmeter i forhold
til september 2001. Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342
(2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), og Innst. S. nr. 232
(2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002), medførte organisatoriske
og andre tiltak som direkte bidro til å redusere arealbruken
med ca. 1 mill. kvadratmeter. Arealreduksjonen - kombinert med effektivisering
og rasjonalisering av Forsvarsbygg - har ved utgangen av 2005 ført
til en reduksjon av kostnader til eiendommer, bygg og anlegg i forsvarssektoren
i størrelsesorden 800 mill. kroner pr. år sett
i forhold til et alternativ uten omlegging. I tillegg har avhending
av eiendommer, bygg og anlegg som er tatt ut av aktiv bruk, samlet generert
netto inntekter i størrelsesorden 1,5 mrd. kroner i perioden
2002-2005. Disse merinntektene har vært et vesentlig bidrag
for å finansiere omlegging til ny forsvarsstruktur.
Forsvarssjefen har gjennomført en evaluering
av etablert praksis med hvordan horisontal samhandel gjennomføres.
Evalueringen avdekket et betydelig forbedringspotensial
knyttet til hvordan samhandelen er blitt praktisert.
Samhandel mellom Forsvarsbygg og Forsvarets
militære organisasjon gjennomføres fullt ut med
hensyn til leie og drift av eiendommer, bygg og anlegg. Forsvarets
militære organisasjon bevilgningsfinansieres, og dekker
kostnadene for sin bruk av eiendommer, bygg og anlegg gjennom avtalefestede
tjenester fra Forsvarsbygg.
Et sentralt tiltak for forbedring av horisontal
samhandel som forberedes iverksatt, er overgang fra nøkkeltallsbasert
husleie til individuell prising av det enkelte leieobjektet (differensiert
leie). Ved innføringen av forvaltningsmodellen i 2002 ble
budsjettering og prising utført sentralt. I løpet
av 2003 ble det utarbeidet nøkkeltall for leie og drift
av over 60 ulike byggtyper basert på en utjevning av årlige
kostnader. Prisene ble med andre ord i en viss grad gjennomsnittlige
og fremstår derfor for mange som urimelige når
nye og eldre bygg av samme byggtype har samme leiekostnad.
Hensikten med å innføre et
avkastningskrav (i tillegg til avskrivninger) i leiens kapitalelement
er å bedre synliggjøre Forsvarets reelle kostnader
for eiendommer, bygg og anlegg gjennom husleien, skape grunnlag for
forutsigbare rammer for gjenanskaffelse av eiendommer, bygg og anlegg
og skape bedre drivkrefter/incitamenter for målrettet
samspill mellom bruker og forvalter, spesielt ved investeringer.
Innføring av et avkastningskrav innebærer at leien
bedre reflekterer de reelle kapitalkostnadene, men er samtidig et
nullsumspill som ikke endrer Forsvarets militære organisasjons totale
kostnader for eiendommer, bygg og anlegg.
Stortinget besluttet å opprette kapittel
1740 Forsvarets logistikkorganisasjon med virkning fra budsjetterminen
2004. Kapitlet skal håndtere den bevilgningsfinansierte
del av Forsvarets logistikkorganisasjon så vel som den
kundefinansierte del gjennom horisontal samhandel. Hovedhensikten
med opprettelsen av kapittel 1740 var å synliggjøre
alle logistikkrelaterte utgifter på et eget kapittel. En
forutsetning for effektiv gjennomføring av horisontal samhandel
var at man fikk satt internfakturering i system. I 2005 fikk Forsvarets
militære organisasjon en elektronisk internfakturaløsning og
nye budsjettverktøy for oppfølging av både
inntekter og utgifter, og derved muligheter for bedre styring og
sporbarhet på transaksjonene.
Selv om deler av kostnadene til Forsvarets logistikkorganisasjon
dekkes direkte over kapittel 1740, finansieres i hovedsak virksomheten
gjennom inntekter basert på leveranseavtaler (horisontal
samhandel), i særlig grad med forsvarsgrenene. Leveranseavtalene baserer
seg på forventet omfang av vedlikehold og materiellforbruk
for den enkelte kunde.
Det er utfordringer knyttet til grensesnittet
mellom bevilgningsfinansierte og kundefinansierte områder, dvs.
for hvordan man bør fordele administrative kostnader mot
de enkelte leveranser av vedlikeholdstjenester og materiell. Det
vil derfor introduseres et klarere styringsmessig skille mellom
bevilgningsfinansierte og kundefinansierte områder. Dette
vil forenkle økonomistyringen generelt samtidig som man
adresserer manglende finansiering av bevilgningsfinansierte områder
som en del av Forsvarets logistikkorganisasjons plan- og budsjettprosess,
og ikke i dialogen om horisontal samhandel.
Nasjonal sikkerhetsmyndighet ble opprettet som
et eget direktorat 1. januar 2003. Nasjonal sikkerhetsmyndighet
blir finansiert ca. 95 pst. gjennom direkte bevilgninger over forsvarsbudsjettet. Øvrig
finansiering dekkes gjennom brukerbetaling fra kunder, herunder
samhandel med Forsvarets militære organisasjon.
Forsvarets forskningsinstitutt utfører
forskning både på oppdrag fra og på vegne
av Forsvaret. Om lag 90 pst. av Forsvarets forskningsinstitutts
omsetning er finansiert over forsvarsbudsjettet, hvorav 60 pst.
gjennom samhandel internt i forsvarssektoren og 30 pst. gjennom
basisfinansiering. Resterende 10 pst. av instituttets omsetning
finansieres av annen offentlig forvaltning eller industri. Allerede
på midten av 90-tallet innførte Forsvarets forskningsinstitutt
prinsippet med brukerbetaling for sine tjenester i forbindelse med
opprettelsen av Forsvarets forskningsinstitutt som forvaltningsorgan
med særskilte fullmakter. Systemet med brukerbetaling av
tjenester fra Forsvarets forskningsinstitutt fungerer godt.
Forsvarets virksomhet ble gjennomført
innenfor tildelte budsjettrammer i 2005 på samtlige kapitler.
Totalt sett viser regnskapet for 2005 at Forsvaret hadde et lite mindreforbruk
på alle driftskapitlene. Samlet sett var mindreforbruket
på drift 1,6 pst. av totalbudsjettet, og er godt innenfor
de grenser som økonomireglementet for staten gir mulighet
til å overføre.
Forsvaret hadde også et mindreforbruk
når det gjelder investeringer i 2005. Dette ligger innenfor
de svingninger man må påregne i gjennomføringen
av en omfattende investeringsportefølje. Det har følgelig vært
en forbedring av kontrollen med bruken av bevilgede midler.
Gjennom alle ledd i organisasjonen er det i
2005 fokusert på nødvendigheten av tett oppfølging
av tildelte budsjettmidler og nøyaktighet i økonomistyringen.
Dette har vært en krevende prosess. I den videre omstillingen
av Forsvaret vil fokuset på god økonomistyring
bli opprettholdt. I den forbindelse vil LOS-programmet i Forsvaret
være et viktig verktøy for forbedring,
ved siden av fortsatt oppfølging av de tiltak som er iverksatt
etter Riksrevisjonens gjennomgang av regnskapene. Spesielt vil det
bli lagt vekt på ytterligere forbedringer av risikostyring
og internkontroll, reduksjon i antallet anvisnings- og attestasjonsfullmakter, kvalitetssikring
av lønnsprosessen, videre styrking av kompetanse innenfor
forvaltningsfagene, ytterligere reduksjon i reiseutgiftene, samt
en gjennomgang av investeringsprosjektene knyttet til neste langtidsplan. Dessuten
vil evalueringen av horisontal samhandel ferdigstilles, og Regjeringen
vil komme tilbake med informasjon om forbedringstiltak i forbindelse
med fremleggelsen av St.prp. nr. 1 (2006-2007).
Selv om forsvarssektoren gjennom 2005 har oppnådd
en forbedring av sin økonomistyring på områder hvor
det tidligere har vært svikt, gjenstår fortsatt enkelte
utfordringer, og innsats og fokus på disse områdene
vil opprettholdes i tiden fremover. Med de tiltak som er iverksatt
for å bedre økonomistyringen, er Forsvarsdepartementet
av den oppfatning at det er lagt et godt fundament for å kunne
møte også disse på en forvaltningsmessig
forsvarlig måte. Forsvarsdepartementet vil videreføre
prosessen med gode faglige utvekslinger med Riksrevisjonen i det
kontinuerlige for-bedringsarbeidet.
Ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf.
St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering av Forsvaret
i perioden 2005-2008, vedtok Stortinget bl.a. at de deler av Forsvarets
logistikkorganisasjon/Avdeling for tungt vedlikeholds virksomhet,
samt annen forsvarsvirksomhet som er avhengig av flystripen på Kjeller,
flyttes til Gardermoen. Overflødige områder skulle
avhendes i tråd med retningslinjer for avhending. Stortinget
besluttet videre at 335-skvadronen på Gardermoen flystasjon
skulle legges ned og skvadronen gjenopprettes på Rygge.
I St.prp. nr. 1 (2004-2005) ble Stortinget informert om at det avventes
godkjenning fra Avinor/Luftfartsmyndighetene før man
kan komme tilbake med konkrete forslag til en hensiktsmessig fordeling
av virksomheten ved Gardermoen, Kjeller og Rygge. Regjeringen orienterte
i St.prp. nr. 1 (2005-2006) bl.a. om at en flytting av virksomheten
fra Kjeller til Gardermoen forutsetter en godkjenning av prøveflyving
fra Gardermoen.
Det Norske Veritas har vurdert risikoendring
med hensyn til flysikkerhet og regularitet ved flyttingen av Forsvarets
aktiviteter til Gardermoen, og styret i Avinor har på grunnlag
av den risiko som er synliggjort, anbefalt at flyttingen revurderes.
Samferdselsdepartementet har nylig informert Forsvarsdepartementet
om saken, herunder om at nødvendige driftsforutsetninger og
tiltak for å opprettholde sikkerheten vil redusere trafikkapasiteten
og komme i konflikt med avviklingen av sivil luftfart. Flytting
av Luftforsvarets hovedverksted fra Kjeller til Gardermoen, som
Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr.
234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), anses ikke å la
seg gjennomføre primært av hensyn til punktligheten
for sivil luftfart, men også fordi Forsvarets testflyvingsaktivitet
ikke er forenlig med trafikksituasjonen ved Oslo lufthavn. Forsvarsdepartementet
vil på bakgrunn av dette komme tilbake til Stortinget med
saken på egnet måte.
Stortinget ble i St.prp. nr. 42 (2003-2004)
informert om et pilotprosjekt for eventuell samlet bortsetting av basedriften
ved Haakonsvern. Dette hadde sin bakgrunn i at forsvarssjefen, i
sin militærfaglige utredning av 2003, anbefalte å utrede
samlet bortsetting av basedrift som et pilotprosjekt, og Haakonsvern
ble anbefalt som pilot. Imidlertid ble det i St.prp. nr. 1 (2005-2006) redegjort
for at det så langt ikke har vært mulig å starte den
praktiske gjennomføringen av arbeidet, grunnet at andre
avgjørende omstillingsaktiviteter som berører Haakonsvern,
er blitt faset foran i tid. Regjeringen anser at det overordnete
ansvaret for basedrift er en naturlig del av Forsvarets virksomhet,
og ønsker derfor ikke en samlet bortsetting av basedriften
ved Haakonsvern.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Thorbjørn Jagland og Signe Øye,
fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold, Henning Skumsvoll og
Jan Fredrik Vogt, fra Høyre, lederen Jan Petersen, og fra
Sosialistisk Venstreparti, Bjørn Jacobsen, viser
til at meldingen hovedsakelig omfatter de deler av Forsvaret som
fikk vesentlige anmerkninger i Riksrevisjonens revisjon av både
2003- og 2004-regnskapene, dvs. Forsvarets militære organisasjon.
Stortingsmeldingen beskriver økonomiske
forutsetninger for Forsvarets militære organisasjon, samt
status på forbedringstiltak som er blitt iverksatt. Meldingen
beskriver hvilke tiltak som er iverksatt for å gjenvinne
kontroll med økonomistyringen i de deler av Forsvarets
militære organisasjon hvor styringen har sviktet, spesielt
i 2004, jf. Stortingets vedtak av 5. april 2005 ved behandlingen
av Innst. S. nr. 145 (2004-2005).
Komiteen merker seg at Regjeringen
i hovedsak vil videreføre moderniseringen av Forsvaret
iht. langtidsplanen for 2005-2008, samtidig som det foretas en gjennomgang
av erfaringene med nedbemanning, privatisering og anbud, offentlig
privat partnerskap, samt horisontal samhandling i Forsvaret. Komiteen er enig
i at der det er mulig og hensiktsmessig, skal det prioriteres å effektivisere
internt i Forsvarets militære organisasjon i stedet for å sette
deler av Forsvarets virksomhet ut til eksterne aktører.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er tilfreds med
at det er skjedd vesentlige forbedringer i 2005, og at det dette året
ikke har vært noe merforbruk. Dette viser at tiltak ble
raskt og effektivt iverksatt etter at merforbruket i 2004 ble avdekket.
Videre har komiteen følgende
spesifikke merknader til enkelte kapitler i meldingen:
Program Golf har vært Forsvarets felles
satsing på et nytt styringssystem for økonomi,
personell og logistikk. Systemet er et vesentlig verktøy
for å nå målene for omstillingen av Forsvaret,
og for å få felles og integrerte prosesser på tvers
av alle forsvarsgrener og avdelinger.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter
Regjeringens beslutning om å videreføre utviklingen
av programmet basert på den opprinnelige strategien om
et enhetlig IT-system/plattform. Videre forutsetter flertallet at
denne prinsipielle beslutningen og den videre utviklingen av leveranseprosjektene Økonomiprosjektet
og Logistikkprosjektet i LOS-programmet, får tilstrekkelig ledelsesforankring
på alle nivåer og følges lojalt opp innen
Forsvaret. Flertallet er tilfreds med at Regjeringen
på egnet måte vil komme tilbake til Stortinget når
endelig beslutningsdokumentasjon og kostnadene ved LOS-prosjektet
er utarbeidet og kvalitetssikret.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
oppfattet at Program Golf har bestått av flere prosjekter
for å få etablert et felles integrert forvaltningssystem
i Forsvaret. Videre har disse medlemmer registrert
at det endelige omfanget av logistikkløsningen og kostnader
forbundet med den, ikke er avklart. Dette er etter disse
medlemmers oppfatning bekymringsfullt da vi av erfaring
har sett at kostnadsveksten i prosjektet har vært enorm
i forhold til antatte estimater for prosjektet. Disse medlemmer tar
til etterretning at i forbindelse med de endringer som vil komme,
og for å markere en ny start, har Forsvarsdepartementet
besluttet at Program Golf skal endre navn til LOS-programmet i Forsvaret.
Videre registrerer disse medlemmer at de to planlagte leveranseprosjektene
samtidig vil endre navn til Økonomiprosjektet og Logistikkprosjektet. Disse
medlemmer er i denne sammenheng opptatt av at det må klart
fremkomme hva disse prosjektene innbefatter økonomisk og
organisatorisk. Videre ser disse medlemmer med bekymring
på at omfanget av Økonomiprosjektet ikke er endelig
avklart. Disse medlemmer vil i denne forbindelse
understreke det faktum at Riksrevisjonen har påpekt at
flere prosjekter har fått innvilget rammeøkninger
etter at de er godkjent. Disse medlemmer er her enige
med Riksrevisjonen i at slike rammeøkninger i noen tilfeller
kan unngås dersom det gjennomføres en god planlegging
før prosjektet blir godkjent.
Komiteen merker seg at Forsvaret
arbeider målbevisst for å forbedre rutiner og
prosesser slik at man unngår inkassosaker, og at målsettingen
er at alle fakturaer skal være betalt ved forfall. Komiteen vil understreke
viktigheten av å nå denne målsettingen,
og betydningen av at offentlig virksomhet opptrer på en måte
som inngir tillit til samarbeidspartnere Komiteen legger
til grunn at næringsdrivende skal slippe å gå til
inkasso for å få sitt rettmessige oppgjør
for leverte varer og tjenester.
Komiteen merker seg de iverksatte
rutiner og tiltak for å bedre sporbarheten, og legger til
grunn at disse blir vurdert av Riksrevisjonen i tråd med
Stortingets vedtak, jf, Innst. S. nr. 145 (2004-2005).
Komiteen merker seg at Regjeringen
har iverksatt en restriktiv praksis med hensyn til hvilke type oppgaver
konsulenter skal løse i forsvarssektoren, videre at det
er utarbeidet retningslinjer for hvordan konsulentkontrakter skal
godkjennes. Komiteen er tilfreds med at forsvarsministeren
har igangsatt ekstern gransking av om det har forekommet uregelmessigheter eller
straffbare forhold knyttet til bruken av konsulenttjenester i Forsvaret,
og avventer resultatet av iverksatte tiltak.
Komiteen er enig i de tiltak
som er iverksatt for å begrense reiseutgiftene.
Komiteen viser til at Stortinget
gjentatte ganger har påpekt at det ikke er tilfredsstillende
kontroll med Forsvarets materiell, jf. bl.a. Innst. S. nr. 145 (2004-2005) og
Innst. S. nr. 276 (2004-2005). Komiteen merker seg
at det pågår en fullstendig gjennomgang av materiellforvaltningen
i Forsvaret, herunder rutiner, kompetanse og avvikshåndtering.
Arbeidet ferdigstilles innen sommeren 2006, og vil bidra til en
bedre og mer effektiv materiellforvaltning. Komiteen legger
til grunn at Stortinget vil bli orientert om resultatet av dette.
Komiteen merker seg de tiltak
som er iverksatt for å sikre en bedre styring og kontroll
med avhendingsvirksomheten. Komiteen legger til grunn
at salg av Forsvarets eiendommer skjer i henhold til avhendingsinstruksen
og at det tas hensyn til fellesskapets behov for visse typer eiendommer
av stor kulturhistorisk betydning, for naturvern og allmennhetens
muligheter for friluftsliv.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Fremskrittspartiet, merker seg at forsvarssjefen
har evaluert praktiseringen av horisontal samhandel med tanke på videreutvikling
av denne, samt for å fjerne negative virkninger som følge
av uhensiktsmessig praktisering. Flertallet imøteser
nærmere informasjon om tiltak for å forbedre de
positive sidene og unngå negative konsekvenser ved horisontal
samhandel i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2006-2007).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
registrert at horisontal samhandel er et område som er
blitt gjenstand for debatt. Disse medlemmer er klar
over at praktiseringen av horisontal samhandel har sammenheng med økonomistyring.
Likevel mener disse medlemmer at man må se
nærmere på denne problematikken. Med bakgrunn
i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 272 (2004-2005), jf. St.meld.
nr. 29 (2004-2005), initierte Forsvarsdepartementet en total evaluering
av systemet for horisontal samhandel i Forsvaret. Disse medlemmer har
registrert at forsvarssjefen har evaluert praktiseringen av horisontal
samhandel med tanke på videreutvikling av denne, samt for å fjerne
negative virkninger som følge av uhensiktsmessig praktisering. Disse
medlemmer er fornøyd med at Regjeringen vil komme
tilbake med mer informasjon om tiltak for å forbedre horisontal
samhandel i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Disse medlemmer har
registrert at tanken bak praktiseringen av horisontal samhandel
i forsvarssektoren er å øke aktørenes
kostnadsbevissthet og derigjennom sikre mest mulig rasjonell drift.
Derimot er disse medlemmer skeptiske til om dette
formål faktisk styrkes gjennom dagens system for horisontal samhandel. Disse
medlemmer er klar over at samhandelen foregår bl.a.
mellom Forsvarsbygg og de øvrige etatene i forsvarssektoren,
og at disse øvrige etatene betaler husleie til Forsvarsbygg
som forvalter alle forhold ved bygningsmassen på vegne
av Forsvarsdepartementet. I denne sammenheng er disse medlemmer skeptiske
overfor resultatene av dette. Etter disse medlemmers oppfattning
er det ofte slik at avdelinger i Forsvaret søker den kortsiktig
mest økonomisk lønnsomme løsning for å løse
sine arealbehov. Dette har etter disse medlemmers oppfatning ført
til en rekke uheldige prioriteringer. Blant annet har det resultert
i at kostbart materiell blir lagret ute ved siden av kaldgarasjer
i stedet for inne i garasjene, da dette påfører
avdelingen driftskostnader de ikke kan dekke innenfor gitte bevilgninger.
Det er etter disse medlemmers mening svært
irrasjonelt å opptre på denne måten,
siden det i utgangspunktet ikke er store kostnader ved opprettholdelse
av drift av kaldgarasjer i de ulike avdelinger da investeringen
allerede er foretatt. Det må etter disse medlemmers oppfatning ikke
bli slik at avdelinger i Forsvaret unngår å benytte, avhender
eller kasserer bygningsmasse for å spare penger i situasjoner
hvor det vil være et reelt behov for å lagre materiell
eller drive aktivitet i allerede eksisterende tilfredsstillende
lokaler. Disse medlemmer er klar over at horisontal
samhandel også foregår mellom Forsvarets logistikkorganisasjon
og øvrige deler av Forsvarets militære organisasjon. Disse
medlemmer er også på dette området
noe skeptiske til den reelle kostnadsbesparelsen ved dagens system. Etter disse
medlemmers oppfatning er det også innenfor denne
type samhandel en rekke fordyrende ledd. Det må etter disse
medlemmers oppfatning ikke bli slik at man bygger opp en
organisasjon hvis formål er å utføre
selvfølgeligheter for så å forklare dette
som et verktøy for å skape bedre økonomistyring.
Disse medlemmer er svært
skeptiske til en løsning på horisontalsamhandel
hvor en eventuell frihet for Forsvarets militære organisasjon
og andre etater til selv å velge leverandør av
eiendommer, bygg og anlegg, samt innføring av et eventuelt
avkastningskrav i husleiens kapitalelement, blir en løsning. Disse medlemmer er
av den oppfatning at Forsvaret i størst mulig grad selv
må eie og disponere egne kapasiteter på dette
området. Disse medlemmer ser på investeringer
i Forsvaret som en del av investeringer i samfunnet og vil således
se på kommersialisering av dette som en ytterligere fjerning
av folkeforsvarets grunnlag.
Disse medlemmer tar til etterretning
at Nasjonal sikkerhetsmyndighet har relativt liten erfaring med brukerbetaling
for sine tjenester. Videre registrerer disse medlemmer at
utfordringen ikke er samhandel i seg selv, men identifisering av
hvilke tjenester Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal ta seg betalt
for å utføre og hvordan Nasjonal sikkerhetsmyndighet
skal prise sine tjenester. Disse medlemmer registrerer også at
Forsvarsdepartementet har til behandling et forslag til policy og
rutiner for brukerbetaling av Nasjonal sikkerhetsmyndighets tjenester. Disse
medlemmer er i dette tilfellet opptatt av at man i Forsvarsdepartementet
ikke kommer opp med et system hvor man lager systemer som fører
til ekstra ressursbelegg for å utføre tjenester
som er selvsagte innenfor Nasjonal sikkerhetsmyndighets ansvars-
og myndighetsområde.
Komiteen merker seg at Regjeringen
er av den oppfatningen at de iverksatte tiltak gir et godt fundament
for en bedre økonomistyring på en forvaltningsmessig
forsvarlig måte. Videre pekes det på at det fortsatt
gjenstår utfordringer og at fokus på disse områdene vil
opprettholdes i tiden fremover. Komiteen legger til
grunn at Stortinget blir orientert om utviklingen av Forsvarets økonomistyring,
dersom dette avviker fra det som er beskrevet i denne meldingen.
Komiteen viser til informasjonen
om at flytting av Luftforsvarets hovedverksted fra Kjeller til Gardermoen
ikke anses å la seg gjennomføre av hensyn til punktligheten
for sivil luftfart og fordi testflyvingsaktivitet ikke er forenlig
med trafikksituasjonen ved Oslo lufthavn. Komiteen merker
seg at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet
måte vedr. lokaliseringen av Luftforsvarets hovedverksted. Komiteen legger
videre til grunn at Stortingets beslutning vedr. 335-skvadronen
gjennomføres i tråd med vedtak i Innst. S. nr.
234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004).
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 10 (2005-2006) Om økonomisk styring i Forsvaret - vedlegges protokollen.
Oslo, i forsvarskomiteen, den 30. mai 2006
|
Jan Petersen
leder |
Bendik H. Arnesen
ordfører |