1.1 Et bærekraftig pensjonssystem med god sosial profil

1.1.1 Innledning

Folketrygden er en hovedpilar i den norske velferdsstaten. Det legges avgjørende vekt på å trygge framtidens pensjoner. Folketrygdens alderspensjon skal gi et rimelig inntektsnivå i forhold til tidligere inntekt og tilvendt standard. Samtidig skal personer uten eller med liten tilknytning til arbeidsmarkedet få en god grunnsikring i alderdommen. Alle som har hatt inntekt eller annen pensjonsopptjening skal få noe igjen i tillegg til grunnsikringen. Pensjonssystemet skal ha en god fordelings- og likestillingsprofil, og være enkelt.

Dagens pensjonssystem står overfor store og økende økonomiske utfordringer gjennom svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjoner og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem for lite til arbeid og har urettferdige sider, blant annet ved en svak og uklar sammenheng mellom inntekt og pensjon og ved at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Den sterke økningen i pensjonsutgiftene ved en videreføring av dagens pensjonssystem innebærer en urimelig belastning på de yrkesaktive. Det er derfor behov for en pensjonsreform.

Regjeringen Stoltenberg I oppnevnte 30. mars 2001 en pensjonskommisjon med medlemmer fra partiene på Stortinget og uavhengige eksperter med mandat til å utrede hovedmål og prinsipper for en reform av det samlede pensjonssystemet.

Sluttrapport ble lagt fram 13. januar 2004, jf. NOU 2004:1 Modernisert folketrygd - Bærekraftig pensjon for framtida. På grunnlag av Pensjonskommisjonens rapport la Regjeringen Bondevik II fram St.meld. nr. 12 (2004-2005), Pensjonsreform - trygghet for pensjonene, 10. desember 2004. Stortinget fattet 26. mai 2005 vedtak nr. 354 om hovedprinsippene for en pensjonsreform, jf. Innst. S. nr. 195 (2004-2005).

Stortinget ba Regjeringen om å komme tilbake med vurderinger og forslag til endringer i pensjonssystemet på en rekke områder. Pensjonsreformen gjennomføres i tre trinn:

• – Gjennom Stortingets pensjonsforlik (2005) ble hovedprinsippene for et nytt pensjonssystem vedtatt. Stortinget har videre vedtatt obligatorisk tjenestepensjon med virkning fra 2006.

• – I meldingen fremmer Regjeringen forslag til en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden som fundament i det samlede pensjonssystemet.

• – Etter Stortingets behandling av meldingen vil Regjeringen følge opp med et konkret lovforslag for ny alderspensjon i folketrygden. Tilpasninger i regelverket for tjenestepensjoner vil bli fulgt opp etter at endringene i ny folketrygdlov er vedtatt. Tilpasninger i offentlige tjenestepensjonsordninger vil bli vurdert i samråd med partene i arbeidslivet.

Et nytt pensjonssystem skal virke langt framover i tid. Utformingen må derfor baseres på framtidens arbeids- og inntektsmønstre. Det forventes at antall år i arbeidslivet øker når levealderen i befolkningen øker. Videre legger Regjeringen til grunn og arbeider for større grad av likhet mellom kvinners og menns arbeids- og inntektsmønster, noe som vil føre til at kvinner opparbeider pensjonsrettigheter mer på linje med menn.

Mange har i tillegg til folketrygden supplerende pensjonsordninger, både tidligpensjons- og tjenestepensjonsordninger. Etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon fra 2006 er alle arbeidstakere sikret tjenestepensjon i tillegg til alderspensjon fra folketrygden.

Det er en forutsetning for å nå målene for pensjonsreformen at en ikke vurderer folketrygdens alderspensjon isolert, men ser på pensjonssystemet samlet. Når ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden er vedtatt, er det nødvendig å foreta tilpasninger i supplerende ordninger slik at disse støtter opp om en god samlet pensjonsreform.

I stortingsmeldingen foreslår Regjeringen:

• – Ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden.

• – Endring av pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

• – Pensjonsopptjening for vernepliktige.

• – Justering av reglene for pensjonsopptjening for arbeidsledige.

• – Tidspunkt for innføring av levealdersjusteringen.

• – Tidspunkt for innføring av nye regler for regulering av utbetalte pensjoner.

1.1.2 Stortingets pensjonsforlik våren 2005

Meldingen redegjør nærmere for "pensjonsforliket" som ble inngått i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004-2005), Pensjonsreform - trygghet for pensjonene. I denne forbindelse fattet blant annet Stortinget 26. mai 2005 følgende vedtak (nr. 354), jf. Innst. S. nr. 195 (2004-2005):

"Stortinget viser til avtale om pensjonsreform inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre (heretter kalt "avtalepartene") og ber Regjeringen om å iverksette det videre arbeidet med en pensjonsreform i tråd med nevnte avtale som går fram av det følgende:

"Dagens pensjonssystem står overfor store og økende økonomiske utfordringer gjennom svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem for lite til arbeid og har noen urettferdige sider, blant annet ved en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon og at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Det er derfor behov for en pensjonsreform. (…)""

I vedtaket blir det også presisert nærmere om blant annet:

• – Modell for alderspensjon i folketrygden.

• – Tjenestepensjoner herunder obligatorisk tjenestepensjon, samordning av tjenestepensjoner for flere foretak, tilpasning av lovgivningen for tjenestepensjoner, offentlige tjenestepensjoner samt selvstendig næringsdrivende.

• – AFP og tidligpensjon.

• – Et bærekraftig pensjonssystem.

• – Fondering av folketrygden.

• – Uføre- og etterlattepensjoner.

1.1.3 Utfordringer for pensjonssystemet

Meldingen redegjør nærmere for de økte utfordringer man står overfor med den markerte aldring av befolkningen som ventes fra slutten av dette tiåret når det gjelder pensjonssystemet.

Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittlige pensjoner vil føre til en dramatisk økning ikke bare i pensjonsutgiftene i folketrygden, men også økte offentlige utgifter på andre områder.

I tillegg til de statsfinansielle problemstillingene er det en rekke andre systemmessige utfordringer i pensjonssystemet som er blitt tydeligere siden dagens folketrygd ble etablert i 1967. Disse blir det også redegjort nærmere for i meldingen.

1.1.4 Hovedpunkter i Regjeringens forslag

1.1.4.1 Mål for et nytt pensjonssystem

Folketrygdens alderspensjon er kjernen i det samlede pensjonssystemet og virker i tillegg som basis for andre pensjonsordninger. Folketrygdens alderspensjon har to hovedformål, standard- og grunnsikring.

Regjeringens forslag til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden er basert på at pensjonssystemet skal:

• – Være økonomisk og sosialt bærekraftig.

• – Ha god fordelings- og likestillingsprofil.

• – Være enkelt og forståelig.

1.1.4.2 Ny modell for opptjening

I Stortingets pensjonsforlik i 2005 ble det ikke tatt stilling til valg av opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden, og heller ikke til de nærmere parametrene knyttet til modellvalget. Vedtaket skisserer tre ulike modeller: A, B og D. Meldingen redegjør nærmere for disse modellene.

Regjeringen har kommet til at en framtidig alderspensjon i folketrygden bør baseres på proporsjonal opptjening fra første krone opp til en øvre grense. Personer med liten eller ingen pensjonsopptjening får en grunnsikring i alderdommen gjennom en garantipensjon. Denne avkortes mot opptjent inntektspensjon.

Regjeringen foreslår en ny opptjeningsmodell for alderspensjon med følgende egenskaper:

• – En inntektspensjon som innebærer at en hvert år tjener opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 pst. av inntekten for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010.

• – All inntekt mellom 0 G og 7 G (435 000 kroner) skal være pensjonsgivende.

• – En garantipensjon på nivå med dagens minstepensjon.

• – Garantipensjonen avkortes med 80 pst. mot opptjent inntektspensjon.

Regjeringens forslag er i tråd med pensjonsforlikets krav til profil, men er likevel en annerledes utformet modell enn de tre modellene som er skissert i forliket, så vel som Pensjonskommisjonens forslag.

I tråd med Stortingets vedtak (2005) har Regjeringen lagt vekt på at ny modell for opptjening av alderspensjon skal ha en god fordelingsprofil.

Modellen gir høyere kompensasjon enn i dag for personer med lave inntekter og få opptjeningsår, fordi alle med pensjonsopptjening får noe igjen i tillegg til grunnsikringen.

Sammenliknet med dagens folketrygd og de alternative opptjeningsmodellene som er vurdert, har forslaget en lavere øvre grense for opptjening. Flere vil dermed ha årlige inntekter utover denne grensen. På grunn av den høye pensjonsprosenten vil personer med de høyeste inntektene likevel få høyere pensjon enn i dagens folketrygd.

For størstedelen av befolkningen vil modellen bestå av kun ett element - inntektspensjonen. De fleste får en pensjon som står i direkte forhold til arbeidsinntekten gjennom hele yrkeskarrieren, så lenge inntekten er under 7 G. Hvis det på pensjoneringstidspunktet viser seg at pensjonsopptjeningen ikke har vært stor nok, vil den opptjente pensjonen bli supplert med en garantipensjon.

Den enkeltes pensjon vil i de fleste tilfeller bestå av folketrygden kombinert med pensjon fra supplerende ordninger. Regjeringens forslag til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden vil, gjennom in­sentivene til arbeid, gode fordelingsvirkninger og sin enkelhet, være et godt fundament for supplerende pensjonsordninger. Dermed er det lagt et godt grunnlag for en reform av det samlede pensjonssystemet.

1.1.4.3 Ny modell for uttak

I pensjonsforliket (2005) bes Regjeringen om å komme tilbake med forslag til en allmenn fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 62 år. I henhold til forliket skal AFP videreføres, men det åpnes for justeringer i ordningen etter forhandlinger med partene i arbeidslivet.

Den ordinære pensjonsalderen i dagens folketrygd er 67 år. Et stort flertall av de yrkesaktive slutter likevel i arbeid før de er 67 år gjennom andre pensjons- eller trygdeordninger. Tidligpensjonering som ikke har helserelaterte årsaker, er i dag forbeholdt de som har tilgang til pensjonsordninger utenfor folketrygden, som for eksempel avtalefestet pensjon (AFP) eller tjenestepensjonsordninger med særaldersgrenser.

En ny modell for uttak av alderspensjon i folketrygden skal gi økte valgmuligheter for den enkelte i forhold til dagens folketrygd, både når det gjelder avgangsalder og grad av pensjonering.

Et viktig mål er å skape et pensjonssystem som fører til at eldre arbeidstakere står lenger i arbeid, noe som bidrar til at finansieringsbyrden på de yrkesaktive ikke blir for stor. Stortingsvedtaket fastslår at grunnlaget for en allmenn fleksibel pensjonsordning skal være at det lønner seg å arbeide for de over 62 år. Det understrekes at muligheten til pensjon fra 62 år ikke skal oppfattes som en generell nedsettelse av pensjonsalderen.

Det legges vekt på at det samlede pensjonssystemet utformes slik at det gir god motivasjon til arbeid. Samtidig skal alle sikres reelle muligheter til å trappe ned arbeidsinnsatsen og ta ut hel eller delvis pensjon.

Regjeringens forslag til fleksibel alderspensjon i folketrygden innebærer at:

• – Det åpnes for uttak av alderspensjon i folketrygden fra fylte 62 år.

• – Den fleksible alderspensjonen utformes slik at årlig pensjon reflekterer forventet antall år som pensjonist.

• – Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.

• – Det åpnes for å kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

Regjeringens forslag er utformet med sikte på at opptjente pensjonsrettigheter skal gi om lag lik samlet alderspensjon over perioden som pensjonist, uavhengig av når den enkelte velger å ta ut pensjon. De som står lenger i arbeid øker dessuten sine pensjonsrettigheter. Med en slik innretting blir det også mulig å legge til rette for å kombinere pensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

Dersom nye alderskull av pensjonister forventes å leve lenger, vil ordningen med levealdersjustering innebære at en må arbeide noe lenger for å opprettholde samme kompensasjonsnivå som tidligere alderskull. Modellen for fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte mulighet til å velge om en vil kompensere for levealdersjusteringen ved å arbeide lenger eller gå av med lavere årlig pensjon.

Forslaget til ny modell for uttak av alderspensjon bidrar til å redusere det skarpe skillet mellom arbeidsliv og pensjonisttilværelse. Når det åpnes for å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting i pensjonen, legges forholdene til rette for en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelsen.

Regjeringen foreslår at fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden gjennomføres fra 2010. Regjeringens forslag til ny modell for opptjening av alderspensjon i folketrygden vil fases gradvis inn, og tidlig uttak av alderspensjon i de første årene etter 2010 vil dermed baseres på opptjent pensjon etter reglene i dagens folketrygd.

Det legges vekt på at personer med svekket helse og personer som blir arbeidsledige fortsatt skal ha tilgang til andre gode trygdeordninger.

Fordelingsprofilen i forslaget til ny opptjeningsmodell gjenspeiler seg også i pensjonsnivåene ved fleksibelt uttak. For personer med lik opptjeningstid ved pensjonering innebærer det at kompensasjonsgraden vil være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for personer med høyere inntekter.

Alle vil imidlertid ikke ha samme muligheter til å stå i arbeid ut over 62 år. Regjeringen vil føre en politikk med sikte på å utjevne sosiale ulikheter i helse slik at flere kan velge å stå i arbeid, også etter 62 år. Våren 2007 vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding med en strategi mot sosial ulikhet i helse.

Spørsmålet om tidligpensjon fra folketrygden for personer med spesielle behov for tidlig avgang fra arbeidslivet og personer med lave inntekter må vurderes nærmere i lys av samarbeidet med partene i arbeidslivet om utformingen og omfanget av en tilpasset AFP-ordning og tilpasningene i tjenestepensjonsordningene. Det vil ikke være aktuelt å legge til rette for uttak av alderspensjon fra folketrygden slik at man får varig samlet pensjon lavere enn minstepensjonsnivået.

1.1.4.4 Pensjonsopptjening for omsorgsarbeid

Som en del av pensjonsforliket i 2005 vedtok Stortinget å forbedre minstesikringen ved pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid i folketrygden.

Regjeringen foreslår i tråd med Stortingets vedtak at alle får en minste pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid tilsvarende en årlig inntekt på 4,5 G (280 000 kroner), altså 1/2 G høyere enn i dag.

Ordningen med pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid bør også ses i lys av målet om full barnehagedekning. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn omsorgsopptjening for barn opp til fire år.

1.1.4.5 Pensjonsopptjening for arbeidsledige, studenter og vernepliktige

Regjeringen foreslår å forbedre reglene for pensjonsopptjening for arbeidsledige, herunder personer som arbeider ufrivillig deltid og med dagpenger, slik at arbeidsledige får pensjonsopptjening basert på tidligere arbeidsinntekt. Forslaget konkretiseres i det videre arbeidet med pensjonsreformen.

I henhold til Stortingets pensjonsforlik (2005) er Regjeringen bedt om å vurdere pensjonsopptjening for studenter i lys av ny modell for alderspensjon i folketrygden. Personer med høyere utdanning vil ofte ha høyere samlet livsinntekt sammenliknet med personer uten høyere utdanning, noe som igjen vil avspeile seg i høyere pensjoner. Pensjonsopptjening for studenter vil derfor isolert sett bidra til å svekke fordelingsprofilen i pensjonsreformen. På denne bakgrunn har Regjeringen kommet til at det ikke bør etableres en ordning med pensjonsopptjening for studenter.

Regjeringen foreslår i tråd med Stortingets pensjonsforlik at det etableres en ordning med pensjonsopptjening for vernepliktige. Det foreslås at grunnlaget for pensjonsopptjening for avtjent verneplikt settes til 2,5 G (155 000 kroner). Det foreslås at pensjonsopptjeningen gis i tillegg til eventuell pensjonsopptjening basert på inntektsgivende arbeid. Det legges opp til at ordningen gjøres gjeldende for nye vernepliktige fra 2010.

1.1.4.6 Innføringen av levealdersjustering og regulering av pensjoner under utbetaling

Stortinget har vedtatt å innføre levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon. Det innebærer at opparbeidede pensjonsrettigheter må fordeles over flere gjenværende leveår etter hvert som levealderen i befolkningen ventelig kommer til å øke i fremtiden. Den enkelte vil kunne motvirke virkningen på årlig pensjon ved å utsette nedtrapping av arbeidsinnsats og uttak av pensjon.

Regjeringen foreslår at ordningen med levealdersjustering iverksettes fra 2010 med virkning for nye alderspensjonister. Den konkrete gjennomføringen av prinsippet vil bli drøftet i lovarbeidet i etterkant av meldingen.

Pensjonsforliket (2005) innebærer at opptjente pensjonsrettigheter fortsatt skal reguleres med lønnsveksten fram til pensjoneringstidspunktet, mens pensjoner under utbetaling skal reguleres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Regjeringen foreslår at endrede regler for regulering av utbetalte pensjoner gis virkning for alle alderspensjonister fra og med 2010.

1.1.5 Virkninger av Regjeringens forslag

Med Stortingets pensjonsforlik (2005), Regjeringens forslag i meldingen og Stortingets etterfølgende behandling vil andre fase av pensjonsreformen være gjennomført. Dermed er det lagt et godt grunnlag for tilpasninger i supplerende pensjonsordninger i tredje fase av reformen.

Forslaget til ny alderspensjon i folketrygden bygger videre på hovedprinsippene for dagens folketrygd, men innebærer en vesentlig tilpasning til nye rammebetingelser og framtidige utsikter. Hovedmålene for alderspensjon i folketrygden ligger fast.

Selv om Regjeringen i henhold til Stortingets vedtak skal vurdere enkelte sider ved folketrygdens finansie­ring, vil fortsatt de yrkesaktive i hovedsak finansiere alderspensjonene.

Det legges vekt på at det offentlige fortsatt skal ha et betydelig ansvar for det samlede pensjonssystemet.

Stortinget har vedtatt innføring av levealdersjustering og endret regulering av utbetalte pensjoner. Endret regulering av utbetalte pensjoner vil i hovedsak slå prosentvis likt ut for alle alderspensjonister og har dermed ingen omfordelende effekt. Heller ikke levealdersjusteringen har noen slik omfordelende effekt fordi alle innenfor et alderskull står overfor samme delingstall.

Forslag til opptjeningsmodell gir i gjennomsnitt høyere pensjoner enn dagens folketrygd, særlig hvis en tar hensyn til at reformen motiverer den enkelte til å arbeide mer og lenger, som vil gi høyere pensjon. Dette bildet nyanseres når en også tar hensyn til vedtakene om levealdersjustering og endret regulering.

Med forventet antall opptjeningsår i framtiden vil personer med lave og midlere inntekter komme bedre ut med Regjeringens forslag enn med dagens folketrygd.

Forslaget om fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden og muligheten for å kombinere arbeid og pensjon er en betydelig velferdsreform. For personer med lik opptjeningstid ved pensjonering innebærer det at kompensasjonsgraden vil være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for personer med høyere inntekter.

Statistisk sentralbyrå har anslått at forslaget til ny opptjeningsmodell kan øke sysselsettingen i 2050 med ca. 4 pst. Reglene for uttak av alderspensjon kombinert med levealdersjusteringen anslås å øke arbeidstilbudet i 2050 med ytterligere 4 pst. slik at forslagene i sum antas å øke arbeidstilbudet med 8 pst. i 2050.

Regjeringens forslag innebærer at utgiftene til alderspensjon reduseres fra 224 mrd. 2006-kroner i 2050 med videreføring av dagens system til om lag 196 mrd. kroner. Forslaget innebærer at utgiftene til alderspensjon som andel av BNP for Fastlands-Norge reduseres fra 15 til 12 pst. i 2050, eller med om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens folketrygd. Bare en mindre del av dette skyldes lavere pensjoner. Reduksjonen ellers er noenlunde likt fordelt på færre alderspensjonister, siden Regjeringens forslag stimulerer eldre arbeidstakere til å stå lenger i arbeid, og økt verdiskaping. De økonomiske effektene av Regjeringens forslag tilsvarer det Pensjonskommisjonen la til grunn for sitt forslag.

Som følge av pensjonsreformen må det etableres nye IKT-systemer og rutiner for håndtering av pensjonsområdet i Arbeids- og velferdsetaten.

1.1.6 Videre arbeid med pensjonsreformen

1.1.6.1 Videre konkretisering av Regjeringens forslag

Innfasing og nærmere utforming av ny modell for opptjening av alderspensjon

Regjeringen har ikke tatt stilling til overgangsregler for ny modell for opptjening av alderspensjon i folketrygden.

Overgangsreglene skal ivareta hensynet til at den enkeltes pensjon blir forutsigbar, samt ta hensyn til samfunnets interesser i at gjennomføringen av det nye systemet blir enklest mulig og ikke strekker seg altfor langt ut i tid.

Regjeringen kommer tilbake til spørsmålene om innfasing og nærmere utforming av opptjeningsmodellen i en lovproposisjon for ny alderspensjon i folketrygden. Den skal etter planen fremmes i 2007.

Informasjon om opparbeidede pensjonsrettigheter

I Stortingets pensjonsforlik (2005) heter det at det snarest mulig skal opprettes et fripoliseregister, og Regjeringen skal vurdere hvordan pensjonsrettigheter fra ulike ordninger kan samles.

Tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd

I Stortingets pensjonsforlik (2005) bes Regjeringen arbeide videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid også i dagens folketrygd.

Spørsmålet om å gi ordningen med pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid tilbakevirkende kraft for år før 1992 må ses i sammenheng med Stortingets vedtak om innføringen av alleårsregel i den nye alderspensjonen i folketrygden.

Regjeringen kommer tilbake med vurdering av tilbakevirkende omsorgsopptjening i forbindelse med lovproposisjonen for ny alderspensjon i folketrygden som etter planen skal fremmes i 2007.

1.1.6.2 Uføre- og etterlattepensjon

Regjeringen Bondevik II nedsatte 5. august 2005 et offentlig utvalg til å utrede en ny uførepensjonsordning med frist 1. mai 2007.

Utvalget skal blant annet vurdere tildelingsreglene for uførepensjon, foreslå hvordan uførepensjonen skal utmåles og vurdere hvordan uførepensjonister skal opparbeide rett til alderspensjon, herunder når uførepensjonister skal gå over på alderspensjon. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med vurdering og forslag til hvordan uføreordningen bør tilpasses pensjonsreformen.

I henhold til pensjonsforliket (2005) skal etterlattepensjonen i folketrygden vurderes i sammenheng med om alderspensjonen i framtiden vil bli samordnet mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Regjeringen bes om å utrede dette spørsmålet videre etter at Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell i folketrygdens alderspensjon. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering og anbefaling i forhold til etterlattepensjon.

1.1.6.3 Folketrygdens autonomi

I tråd med pensjonsforliket (2005) ble Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet slått sammen til Statens pensjonsfond fra 1. januar 2006. Stortinget ber Regjeringen arbeide videre med å vurdere om pensjonssystemet bør få en mer selvstendig rolle i forhold til de øvrige statsfinansene, samt hvordan dette kan gjøres. Det skal også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden, kan styrkes. Videre skal det vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet, som synliggjør at dette er sparing til egen alderdom.

Statens pensjonsfonds rolle som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 2 (2005-2006). Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering og forslag i de øvrige spørsmålene.

1.1.6.4 Tilpasning av AFP

Det refereres i meldingen til statsminister Jens Stoltenbergs brev av 31. mars 2006, i forbindelse med lønnsoppgjøret våren 2006, til Landsorganisasjonen i Norge hvor han blant annet skrev:

"(…) Når det innføres en fleksibel modell med mulighet for uttak av pensjon i folketrygden fra 62 år, må regelverket i AFP tilpasses dette. Regjeringen legger vekt på at denne tilpasningen må skje i samarbeid og forståelse med partene i arbeidslivet, og med respekt for de opparbeidede rettigheter som ligger i ordningen. Samtidig må en tilpasset AFP-modell understøtte de målene som er satt for et nytt pensjonssystem, bl.a. slik at samlet årlig pensjon fra folketrygden og andre ordninger øker ved å fortsette i arbeid etter fylte 62 år.

(…) Endringer av ordningene med særskilte skattefordeler må ses i sammenheng med andre endringer i tidligpensjonssystemet. Jeg forutsetter at organisasjonene i arbeidslivet vil delta i en bred prosess for tilpasning av AFP i tråd med de prinsippene som ligger til grunn for pensjonsforliket, og som er gjengitt ovenfor. (…)"

Forslag om å videreføre de særskilte skattefordelene til 1. januar 2010 er fremmet i forbindelse med statsbudsjettet 2007 (Ot.prp. nr. 1 (2006 - 2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007 - lovendringer).

En tilpasset AFP-ordning skal ha et langsiktig perspektiv, være troverdig og forutsigbar. Statens bidrag til AFP-ordningen skal forankres i lov. I tillegg vil oppbygging av Statens pensjonsfond og et bredt politisk forlik om pensjoner sikre folketrygden og AFP-ordningen.

I det videre arbeidet med tilpasning av AFP-ordningene bør det vurderes en organisatorisk samordning av de ulike ordningene.

Regjeringen vil invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon (AFP) hvor det vil bli lagt vekt på:

• – AFP-ordningen skal også i framtiden bidra til et godt tidligpensjonssystem fra 62 år. En tilpasset ordning skal understøtte målene for et nytt pensjonssystem, slik disse er trukket opp i Stortingets vedtak våren 2005.

• – Staten viderefører sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden.

• – AFP skal fortsatt sikre at de som ønsker det, kan gå av ved 62 år på en verdig måte. Dette sikres ved at AFP videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden. Alderspensjon fra folketrygden og AFP skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Det gis pensjonsopptjening i folketrygden for eventuell arbeidsinntekt, men ikke for pensjonen.

• – Overgangen til en tilpasset AFP-ordning vurderes i lys av Regjeringens forslag til innfasing av den nye alderspensjonen i folketrygden. Et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.

1.1.6.5 Tjenestepensjoner

Private tjenestepensjoner

I privat sektor gis det særskilte skattemessige stimulanser til foretak som oppretter tjenestepensjonsordninger som tilfredsstiller kravene i foretaks- eller innskuddspensjonsloven. Som et ledd i pensjonsreformen (2005) er det fra 1. januar 2006 innført en plikt for foretak til å opprette en tjenestepensjonsordning som sikrer arbeidstakere i foretaket alderspensjon i samsvar med kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon

I henhold til Stortingets vedtak av 26. mai 2005 skal lovverket for de private tjenestepensjonsordningene tilpasses ny folketrygd etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon. I tilknytning til ny modell for alderspensjon i folketrygden reiser det seg spørsmål om i hvilken grad dette bør få enkelte konsekvensendringer for lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. Konsekvensene av livsløpsbasert opptjening, levealdersjustering og nye regler for regulering av utbetalte pensjoner i folketrygden er av de forhold som da vil bli gått gjennom.

Det tas sikte på å gjennomføre en samlet vurdering av behovet for endringer i lovene for tjenestepensjon i privat sektor, herunder nærmere spørsmål om hvordan en eventuell fleksibel pensjonsalder i disse ordningene skal utformes, etter at de nye lovbestemmelsene for folketrygden er vedtatt.

Det vil legges til rette for et bredere system for tjenestepensjon ved raskt å følge opp Banklovkommisjonens lovforslag om at en pensjonskasse kan forvalte pensjonsordninger for flere uavhengige foretak. Regjeringen vil også vurdere bredere ordninger som kan forvaltes i samarbeid med arbeidslivets parter.

Det heter i Stortingets vedtak at det åpnes for kjønns- og aldersnøytrale premier i tjenestepensjoner i privat sektor. Dette er gjennomført ved lov av 30. juni 2006 nr. 40, jf. lovvedtak basert på Ot.prp. nr. 52 (2005-2006) om lov om endringer i forsikringsloven (utlikning av fellesordninger for premieberegninger) og Innst. O. nr. 72 (2005-2006).

Offentlige tjenestepensjoner

Stortingets pensjonsforlik (2005) innebærer at offentlig tjenestepensjon tilsvarende to tredeler av sluttlønn i offentlig sektor (bruttoordninger) skal videreføres. De offentlige tjenestepensjonsordningene i henhold til vedtaket tilpasses den nye folketrygdmodellen, uten at dette svekker de offentlige tjenestepensjonene, men slik at de også omfattes av levealdersjustering og endret regulering av utbetalte pensjoner. Den endelige tilpasningen skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor. Pensjonsordningene til statsråder, stortingsrepresentanter med videre skal tilpasses en ny alderspensjon i folketrygden.

Før Stortinget tar stilling til fondering av Statens Pensjonskasse, må det i henhold til vedtaket gjøres en grundig vurdering av blant annet utviklingen av Statens Pensjonskasse som virksomhet, konkurransen om tjenestepensjonene til fristilte offentlige virksomheter, mobiliteten i arbeidsmarkedet og mulighetene for kostnadskontroll i offentlig sektor.

Det vil være et siktemål at utformingen av offentlige tjenestepensjonsordninger skal bidra til å underbygge de overordnede målene for pensjonsreformen.

Regjeringen vil følge opp Stortingets vedtak om offentlige tjenestepensjoner etter at Stortinget har behandlet forslaget til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden.

Særaldersgrenser

Stortingsvedtaket om pensjonsreform legger opp til at særaldersgrensene i offentlig og privat sektor skal vurderes. Særaldersgrenser som system bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere, sett under ett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. En del av dem som fratrer sin stilling ved oppnådd særaldersgrense, fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere i andre stillinger. Dette tyder på at arbeidstakere som er omfattet av lavere aldersgrenser, fortsatt besitter en arbeidsevne som kan benyttes til annet arbeid.

Et prosjekt for å kartlegge grunnlaget for særaldersgrenser for ulike yrkesgrupper både i privat og offentlig sektor er igangsatt og vil danne grunnlag for det videre arbeid med særaldersgrenser. Omfanget av særaldersgrenser er størst i offentlig sektor. I tilknytning til arbeidet med særaldersgrensene vil en også vurdere nærmere hvordan beregningen av tjenestepensjon kan løsrives fra aldersgrensen og hvordan reglene for beregning av tjenestepensjon før 67 år kan endres. Disse spørsmålene vil bli tatt opp i forbindelse med tilpasningen av offentlige tjenestepensjoner.

Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering og forslag vedrørende særaldersgrensene.

1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene vil avhenge av hva slags overgangsregler som legges til grunn. Det er foreløpig ikke tatt stilling til overgangsregler når det gjelder ny opptjeningsmodell, og beregningene må derfor baseres på ett sett med forutsetninger. Beregningene vil være usikre, blant annet når det gjelder anslag for hvordan et reformert pensjonssystem vil påvirke arbeidsstyrken og antall alderspensjonister.

Stortingets vedtak (2005) om levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon innebærer at samlet pensjon må fordeles over flere gjenværende leveår når levealderen i befolkningen øker. Den enkelte vil kunne motvirke virkningen på årlig pensjon ved å utsette nedtrapping av arbeidsinnsats og uttak av pensjon.

Regjeringen foreslår at levealdersjusteringen inn­føres fra 2010 med virkning for nye alderspensjonister som går av med pensjon både etter dagens opptjeningsregler og de nye opptjeningsreglene. Den konkrete gjennomføringen av prinsippet for levealdersjustering vil bli drøftet i lovarbeidet i etterkant av stortingsmeldingen.

Stortingets pensjonsforlik (2005) innebærer at opptjente pensjonsrettigheter skal reguleres med lønnsveksten fram til pensjoneringstidspunktet, mens pensjoner under utbetaling reguleres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Regjeringen foreslår at endrede reguleringsregler gis virkning for alle alderspensjonister fra og med 2010.

Det tas i meldingen ikke stilling til hvordan den nye opptjeningsmodellen i folketrygden skal fases inn. Regjeringen vil i forbindelse med lovforslaget for ny alderspensjon i folketrygden, som en tar sikte på å legge fram i 2007, komme tilbake med et konkret forslag til overgangsregler.

De økonomiske effektene av Regjeringens forslag til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden tilsvarer det som Pensjonskommisjonen la til grunn for sitt forslag.

Utgiftene til alderspensjon målt i fast grunnbeløp er i 2050 som følge av reformen anslått å reduseres fra 224 mrd. kroner til 196 mrd. kroner. I tillegg er reformen anslått å ha positive effekter på arbeidstilbudet. Andelen av pensjonsgivende inntekt som er nødvendig for å finansiere pensjonene i 2050, er anslått å reduseres fra 21,8 pst. med dagens system til 17,6 pst. med Regjeringens forslag, det vil si en nedgang på 19 pst.

Alderspensjonsutgiftene, målt som andel av verdiskapingen i Fastlands-Norge vil, med Regjeringens forslag reduseres med om lag 20 pst. i 2050 sammenliknet med å videreføre dagens system. Det vil si fra 15 pst. til 12 pst. Utgiftene til alderspensjon kan likevel bli fordoblet sammenliknet med dagens nivå på ca. 6 pst.

Innføring av levealdersjustering og endret regulering av utbetalte pensjoner vil bidra til å begrense veksten i utgiftene til folketrygdens alderspensjon etter 2010. Samtidig vil bedre insentiver til å stå i arbeid gi en større arbeidsstyrke sammenlignet med om dagens system videreføres. Dette vil igjen gi økte skatteinntekter til finansiering av andre offentlige formål. Over tid vil de innsparingene som ligger i levealdersjustering og endret regulering gradvis bli noe motvirket av at opptjeningsmodellen i Regjeringens forslag isolert sett er anslått å gi noe høyere utgifter.

Med en nøytral ordning for fleksibelt uttak i folketrygden, vil den enkelte få høyere årlig pensjon ved å vente med å ta ut pensjon. Levealdersjusteringen innebærer isolert sett at nye årskull må utsette pensjoneringen noe for å oppnå samme kompensasjonsgrad som i dag.

Opptjeningsmodellen er isolert sett anslått å gi noe høyere utgifter enn om dagens system videreføres. Særlig vil de som har mange opptjeningsår komme bedre ut enn i dag.

Nye regler for regulering av utbetalt pensjon vil gi noe svakere vekst i kjøpekraften for pensjonister enn dagens regler. Alderspensjonistene vil likevel være sikret økt kjøpekraft i hele perioden som pensjonist så lenge reallønningene fortsetter å vokse.

Innføringen av et nytt pensjonssystem vil kreve omfattende tilpasninger i IKT-systemene i Arbeids- og velferdsetaten.