Forslagsstillerne fremmer forslag til endringer
i Grunnloven § 49 a om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre.
Det lokale selvstyret konstituert gjennom kommunene,
er grunnsteinen i et levende og aktivt demokrati. Grunnlovsfesting
av det lokale selvstyret vil ifølge forslagsstillerne,
gi kommunene styrket legitimitet til å utøve sin
oppgave som forvalter av sentrale fellesverdier i det norske samfunnet.
Dette er viktige verdier å verne om.
Forslagsstillerne peker på at vårt
politiske system er preget av kort avstand mellom innbygger og beslutningstaker,
en høy grad av deltakelse og et politisk system lite preget
av elitekultur. Dette systemet er skapt gjennom en folkelig forankret
demokratisk utvikling, hvor ikke minst lokaldemokratiet har vært
en sentral premissgiver. Gjennom innføringen av formannskapslovene
i 1837 etablerte man det kommunale selvstyret som førte
til at makt ble flyttet fra embetsverket og sentrale makthavere
til lokalmiljøet. Politikere i kommuner og amtskommuner
tok i økende grad politiske initiativer overfor riksmyndighetene,
noe som kom til å kjennetegne den offentlige politikken.
Bønder og byradikale slo seg sammen mot kongemakt og embetsmakt. Det
hele kulminerte med innføringen av parlamentarismen i 1884.
Demokratiseringen fikk nytt fotfeste og nye betingelser, den offentlige
politikken fikk nytt omfang og politikkens innhold ble endret. Vesentlig
i denne endringen er overgangen fra å være undersått
til å bli borger. Det myndige og ansvarlige menneske ble et
ideal i samfunnet. Den enkelte hadde nå mulighet til å velge
de som skulle styre og derigjennom avgjøre hvilke mål
den offentlige politikken skulle rettes inn mot og hvordan ressursene
skulle fordeles.
En grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret
vil ifølge forslaget bekrefte den viktige rolle kommunene har
i vårt demokrati, historisk, i dag og i framtida. Det trengs
en grunnlovsfesting for å:
– verne
om lokalt selvstyre
– sikre befolkningen muligheter
til demokratisk deltakelse og innflytelse
– sikre nærhet mellom
den som har behov og de som skal bidra til en løsning.
I de fleste demokratiske land i Europa gir grunnloven bestemmelser
om kommunalt selvstyre. Den norske Grunnloven var alene blant 26
europeiske konstitusjoner om å være helt taus
om disse spørsmål. De 25 statene utenom Norge
som er med i opptellingen, er våre tre EFTA-partnere, de
15 "gamle" EU-landene (bortsett fra Storbritannia, som ikke har
noen skrevet grunnlov), syv av de nye EU-medlemmene, samt Tyrkia.
De fleste av disse grunnlovene er av nyere dato, eller grunnlovsbestemmelsene
om lokalt selvstyre er vedtatt relativt nylig. Dette gir grunn til å se
dem som uttrykk for selvstyrets forfatningsmessige stilling i Europa
i vår tid.
Europarådet har i sitt arbeid med å bygge
og konsolidere demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret
sentralt. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet,
etter Sovjetunionens fall, satte tilslutning til Charteret om lokalt
selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap
for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje
med tilslutning til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon.
Med Stortingets enstemmige samtykke ble Charteret om lokalt selvstyre
ratifisert av Norge 26. mai 1989. Det ble ikke tatt forbehold
for noen del av traktaten. Dette betyr at Norge bl.a. har påtatt
seg de plikter som springer ut av Charteret artikkel 2, som lyder:
"The principle of local self-government shall be recognised
in domestic legislation, and where practicable in the constitution."
Forslagsstillerne viser til at ved ratifikasjonen
påtok Norge seg altså å ta dette "prinsippet"
inn i sin grunnlov (om pliktens nærmere innhold, se del
5 av Eivind Smiths artikkel "Grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre"
Lov og rett 2003 s. 3-20). Gjennom årene har tanken om å grunnlovsfeste
kommunalt selvstyre fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget
(se NOU 1990:13 s. 335-339) og av valglovutvalgets flertall (se
NOU 2001:3 s. 101-102).
Forslag om grunnlovsfesting av det kommunale
selvstyret er med ulik ordlyd blitt fremsatt en rekke ganger. Forslag
om dette er blitt behandlet og avvist i 1998, i 1999 og sist i 2003.
Hovedbegrunnelsen har i hovedsak vært at det kommunale
selvstyret i Norge har en så sterk konstitusjonell stilling
at det ikke har vært behov for særskilt grunnlovsfesting.
Maktutredningen NOU 2003:19 konkluderer med at demokratiet generelt
og lokaldemokratiet spesielt er satt under sterkt press og er svekket.
Maktutredningen (NOU 2003:19 kapittel 13) avslutter
sine konklusjoner med at:
"Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom
folkevalgte organer, men også på rettigheter og
rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for deltakelse
utenom valg, partier og politiske folkebevegelser, påvirkningsmuligheter
som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse ulike formene
for tilleggsdemokrati - rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati,
forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati
- har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan
ikke erstatte det. Demokratiet blir utfordret når folkestyrets
vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen
av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform
til ulike former for tilleggsdemo-krati, blir forvitringen av folkestyret
tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig.
Derfor er forvitringen av folkestyret et sentralt utgangspunkt for
vurdering av demokratiets vilkår."
Forslagsstillerne mener derfor det er behov
for tiltak for å styrke demokratiets vilkår i
Norge. Dette bør ta utgangspunkt i kommunenivået
som representerer det innbyggerne forholder seg til daglig, og som
er hovedarenaen for politisk deltakelse i Norge.
Det er blitt anført som et motargument
at en grunnlovsfesting av det lokale selvstyret vil begrense statens handlefrihet
og fleksibilitet fordi det implisitt i en slik grunnlovsfesting
vil ligge at statlige myndigheter vil måtte bli mindre
detaljstyrende overfor kommunene. I de senere år er det
utviklet flere instrumenter for å foreta avveininger mellom
staten og kommunesektoren ved gjennomføring av statlig
politikk, blant annet gjennom konsultasjonsordningen mellom staten
og KS. Både Sverige, Finland og Danmark har grunnlovsfestet det
kommunale selvstyret uten at det har fratatt sentrale myndigheter
retten til å gjennomføre nasjonal politikk.
I dokumentet fremmes følgende forslag:
"§ 49 a skal lyde:
Alternativ 1:
Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret
til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller
regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommuner
og Regioner Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal
skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i
Kommunen eller Regionen.
Opgaver, der ikke primært ere af lokal
eller regional Karakter, kunne paalægges Kommuner og Regioner ved
Lov eller efter Aftale.
Nærmere Bestemmelser om Kommune- og
Regiongrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes og
Regionernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.
Alternativ 2:
Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret
til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller
regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommuner
og Regioner Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal
skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i
Kommunen eller Regionen.
Nærmere Bestemmelser om Kommune- og
Regiongrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes og Regionernes
Organisation og Virksomhed gives ved Lov.
Alternativ 3:
Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret
til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller
regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen
udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie
Valg. Loven kan give Kommuner og Regioner Adgang til at bestemme
at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning
blandt Stemmeberettigede i Kommunen eller Regionen.
Alternativ 4:
Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret
til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller
regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen
udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie
Valg.
Alternativ 5:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Opgaver, der ikke primært ere af lokal
Karakter, kunne paalægges Kommunerne ved Lov eller efter Aftale.
Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser,
om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed
gives ved Lov.
Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fastsættes
ved Lov.
Alternativ 6:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser,
om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed
gives ved Lov.
Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fastsættes
ved Lov.
Alternativ 7:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fastsættes
ved Lov.
Alternativ 8:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg.
Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fastsættes
ved Lov.
Alternativ 9:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Opgaver, der ikke primært ere af lokal
Karakter, kunne paalægges Kommunerne ved Lov eller efter Aftale.
Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser,
om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed
gives ved Lov.
Alternativ 10:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre.
Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser,
om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed
gives ved Lov.
Alternativ 11:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne
Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres
ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.
Alternativ 12:
Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i
Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved
Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer
der ere udpegte ved direkte og frie Valg."