Sammendrag

Bakgrunn

Forslagsstillerne fremmer forslag til endringer i Grunnloven § 49 a om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre.

Det lokale selvstyret konstituert gjennom kommunene, er grunnsteinen i et levende og aktivt demokrati. Grunnlovsfesting av det lokale selvstyret vil ifølge forslagsstillerne, gi kommunene styrket legitimitet til å utøve sin oppgave som forvalter av sentrale fellesverdier i det norske samfunnet. Dette er viktige verdier å verne om.

Forslagsstillerne peker på at vårt politiske system er preget av kort avstand mellom innbygger og beslutningstaker, en høy grad av deltakelse og et politisk system lite preget av elitekultur. Dette systemet er skapt gjennom en folkelig forankret demokratisk utvikling, hvor ikke minst lokaldemokratiet har vært en sentral premissgiver. Gjennom innføringen av formannskapslovene i 1837 etablerte man det kommunale selvstyret som førte til at makt ble flyttet fra embetsverket og sentrale makthavere til lokalmiljøet. Politikere i kommuner og amtskommuner tok i økende grad politiske initiativer overfor riksmyndighetene, noe som kom til å kjennetegne den offentlige politikken. Bønder og byradikale slo seg sammen mot kongemakt og embetsmakt. Det hele kulminerte med innføringen av parlamentarismen i 1884. Demokratiseringen fikk nytt fotfeste og nye betingelser, den offentlige politikken fikk nytt omfang og politikkens innhold ble endret. Vesentlig i denne endringen er overgangen fra å være undersått til å bli borger. Det myndige og ansvarlige menneske ble et ideal i samfunnet. Den enkelte hadde nå mulighet til å velge de som skulle styre og derigjennom avgjøre hvilke mål den offentlige politikken skulle rettes inn mot og hvordan ressursene skulle fordeles.

En grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vil ifølge forslaget bekrefte den viktige rolle kommunene har i vårt demokrati, historisk, i dag og i framtida. Det trengs en grunnlovsfesting for å:

• – verne om lokalt selvstyre

• – sikre befolkningen muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse

• – sikre nærhet mellom den som har behov og de som skal bidra til en løsning.

I de fleste demokratiske land i Europa gir grunnloven bestemmelser om kommunalt selvstyre. Den norske Grunnloven var alene blant 26 europeiske konstitusjoner om å være helt taus om disse spørsmål. De 25 statene utenom Norge som er med i opptellingen, er våre tre EFTA-partnere, de 15 "gamle" EU-landene (bortsett fra Storbritannia, som ikke har noen skrevet grunnlov), syv av de nye EU-medlemmene, samt Tyrkia. De fleste av disse grunnlovene er av nyere dato, eller grunnlovsbestemmelsene om lokalt selvstyre er vedtatt relativt nylig. Dette gir grunn til å se dem som uttrykk for selvstyrets forfatningsmessige stilling i Europa i vår tid.

Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet, etter Sovjetunionens fall, satte tilslutning til Charteret om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje med tilslutning til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Med Stortingets enstemmige samtykke ble Charteret om lokalt selvstyre ratifisert av Norge 26. mai 1989. Det ble ikke tatt forbehold for noen del av traktaten. Dette betyr at Norge bl.a. har påtatt seg de plikter som springer ut av Charteret artikkel 2, som lyder:

"The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practicable in the constitution."

Forslagsstillerne viser til at ved ratifikasjonen påtok Norge seg altså å ta dette "prinsippet" inn i sin grunnlov (om pliktens nærmere innhold, se del 5 av Eivind Smiths artikkel "Grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre" Lov og rett 2003 s. 3-20). Gjennom årene har tanken om å grunnlovsfeste kommunalt selvstyre fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (se NOU 1990:13 s. 335-339) og av valglovutvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101-102).

Forslag om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret er med ulik ordlyd blitt fremsatt en rekke ganger. Forslag om dette er blitt behandlet og avvist i 1998, i 1999 og sist i 2003. Hovedbegrunnelsen har i hovedsak vært at det kommunale selvstyret i Norge har en så sterk konstitusjonell stilling at det ikke har vært behov for særskilt grunnlovsfesting. Maktutredningen NOU 2003:19 konkluderer med at demokratiet generelt og lokaldemokratiet spesielt er satt under sterkt press og er svekket.

Maktutredningen (NOU 2003:19 kapittel 13) avslutter sine konklusjoner med at:

"Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for deltakelse utenom valg, partier og politiske folkebevegelser, påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse ulike formene for tilleggsdemokrati - rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati, forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati - har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det. Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemo-krati, blir forvitringen av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig. Derfor er forvitringen av folkestyret et sentralt utgangspunkt for vurdering av demokratiets vilkår."

Forslagsstillerne mener derfor det er behov for tiltak for å styrke demokratiets vilkår i Norge. Dette bør ta utgangspunkt i kommunenivået som representerer det innbyggerne forholder seg til daglig, og som er hovedarenaen for politisk deltakelse i Norge.

Det er blitt anført som et motargument at en grunnlovsfesting av det lokale selvstyret vil begrense statens handlefrihet og fleksibilitet fordi det implisitt i en slik grunnlovsfesting vil ligge at statlige myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommunene. I de senere år er det utviklet flere instrumenter for å foreta avveininger mellom staten og kommunesektoren ved gjennomføring av statlig politikk, blant annet gjennom konsultasjonsordningen mellom staten og KS. Både Sverige, Finland og Danmark har grunnlovsfestet det kommunale selvstyret uten at det har fratatt sentrale myndigheter retten til å gjennomføre nasjonal politikk.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

"§ 49 a skal lyde:

Alternativ 1:

Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommuner og Regioner Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen eller Regionen.

Opgaver, der ikke primært ere af lokal eller regional Karakter, kunne paalægges Kommuner og Regioner ved Lov eller efter Aftale.

Nærmere Bestemmelser om Kommune- og Regiongrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes og Regionernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Alternativ 2:

Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommuner og Regioner Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen eller Regionen.

Nærmere Bestemmelser om Kommune- og Regiongrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes og Regionernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Alternativ 3:

Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommuner og Regioner Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen eller Regionen.

Alternativ 4:

Indvaanerne i Kommuner og Regioner have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal eller regional Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg.

Alternativ 5:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberet­tigede i Kommunen.

Opgaver, der ikke primært ere af lokal Karakter, kunne paalægges Kommunerne ved Lov eller efter Aftale.

Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fast­sættes ved Lov.

Alternativ 6:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.

Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fast­sættes ved Lov.

Alternativ 7:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.

Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fast­sættes ved Lov.

Alternativ 8:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg.

Bestemmelser om selvstyrede Regioner kunne fast­sættes ved Lov.

Alternativ 9:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.

Opgaver, der ikke primært ere af lokal Karakter, kunne paalægges Kommunerne ved Lov eller efter Aftale.

Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Alternativ 10:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre.

Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.

Nærmere Bestemmelser om Kommunegrænser, om Stemmeret og Valg og om Kommunernes Organisation og Virksomhed gives ved Lov.

Alternativ 11:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg. Loven kan give Kommunerne Adgang til at bestemme at visse Spørgsmaal skal afgjøres ved Afstemning blandt Stemmeberettigede i Kommunen.

Alternativ 12:

Indvaanerne i en Kommune have Ret til Selvstyrelse i Sager, der ere primært af lokal Karakter, og som ikke ved Lov ere lagte til andre. Selvstyrelsen udøves gjennem Organer der ere udpegte ved direkte og frie Valg."

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, viser til at det kommunale selvstyret ble etablert ved innføring av formannskapslovene i 1837. Det lokale selvstyret er en av grunnsteinene i et levende og aktivt demokrati. I de 170 år som er gått siden den gang, har det lokale selvstyret utviklet seg dit det er i dag. Selve begrepet lokalt selvstyre har så langt likevel ikke hatt noen selvstendig plass verken i kommuneloven eller i Grunnloven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil peke på at Stortinget enstemmig har sluttet seg til Europarådets charter om lokalt selvstyre, og Norge ratifiserte det i 1989. I charteret heter det bl.a.

"Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre".

Dette legger klare føringer på at Norge burde ha grunnlovsbestemmelser om lokalt selvstyre. De fleste andre land i Europa har i dag slike grunnlovsbestemmelser.

Flertallet vil understreke at en grunnlovsfesting av det lokale selvstyret vil stadfeste den viktige rolle lokaldemokratiet har, både historisk, i dag og i fremtiden. Grunnlovsfesting vil også innebære et vern om det lokale selvstyret og sikre befolkningen muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse. Det vil i tillegg ha en viktig symbolfunksjon.

Flertallet har merket seg at grunnlovsfesting av det lokale selvstyret har vært drøftet både i Valglovutvalget, lokaldemokratikommisjonen og i den siste maktutredningen. Professor Eivind Smith har i tillegg utredet spørsmålet. Det bør derfor ikke lenger være noe argument mot en grunnlovsfesting at saken ikke er tilstrekkelig utredet.

Flertallet viser til at det har vært brukt som argument mot en grunnlovsfesting at statens handlefrihet vil bli begrenset. Flertallet vil understreke at en grunnlovsfesting i seg selv ikke innebærer en ny situasjon i forholdet mellom staten og lokal forvaltning. Også i fremtiden vil nasjonale myndigheter kunne gi bestemmelser som binder lokale myndigheter, men det fremgår at dette skal fastsettes ved lov. Dette legger derfor ikke begrensninger på Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreutvikle det lokale selvstyret.

Flertallet går inn for at det nå vedtas en bestemmelse om lokalt selvstyre i Grunnloven. Det foreligger i alt 12 ulike forslag til en slik bestemmelse. Fire av forslagene omhandler både kommuner og regioner, fire forslag omhandler bare kommuner, men med en setning om at bestemmelser om selvstyrte regioner kan fastsettes ved lov. De fire siste forslagene omtaler bare kommuner.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre viser til at Stortinget ved flere tidligere anledninger har behandlet spørsmålet om grunnlovsfesting av lokalt selvstyre, og noterer at Stortinget i 1998, 1999 og senest i 2003 har avvist forslag om grunnlovsfesting. Det lokale selvstyrets stilling i Norge er etter disse medlemmers vurdering ikke vesentlig endret siden forrige behandling av dette spørsmålet.

Disse medlemmer har registrert at forslagsstillerne mener at det er behov for grunnlovsfesting for å verne om det lokale selvstyret, sikre befolkningen muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse og sikre nærhet mellom den som har behov og de som skal bidra til en løsning. I den forbindelse ønsker disse medlemmer å understreke at mulighetene for at lokaldemokratiet i Norge kan fungere tilfredsstillende har vært tilstede selv om prinsippet ikke har vært grunnlovsfestet. Det er ikke påvist særlige ulemper ved at Grunnloven ikke har bestemmelser om ordningen. Heller ikke når det gjelder det regionale nivå har det vært påvist praktiske ulemper som følge av at ordningen ikke er omtalt i Grunnloven.

Disse medlemmervil vise til at det har vært bred enighet om den overføring av oppgaver som gjennom årene er skjedd til det lokale nivå. Slik sett har de lokale folkevalgte nivåene fått flere oppgaver. Samtidig er det på disse områdene lagt til dels strenge føringer for det lokalpolitiske handlingsrom gjennom rettighetslovgivning, rikspolitiske retningslinjer og andre føringer. Dette gjelder også på områder som vil falle inn under begrepet av primært lokal karakter.

Disse medlemmer mener derfor at det ikke er påregnelig at man vil oppnå en videreutvikling av lokaldemokratiet gjennom en forankring i Grunnloven. En rigid forankring i Grunnloven kan tvert imot føre til at Stortingets og regjeringens handlefrihet blir vesentlig redusert, noe som igjen kan medføre hindringer for å videreutvikle det lokale demokratiet. Disse medlemmer har også merket seg at forslagsstillerne ikke har utredet hvilke konsekvenser en grunnlovsfesting av lokalt selvstyre skal ha for annen lovgivning og budsjettpraksis. Disse medlemmer mener en grunnlovsfesting blir uten meningsinnhold dersom ikke slike konsekvenser er utredet og gitt politisk tilslutning fra et tilsvarende bredt politisk flertall.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen oppnevne et bredt sammensatt utvalg for å utrede hvilke konsekvenser en eventuell grunnlovsfesting av lokalt selvstyre vil ha for annen lovgivning overfor kommunene."

Disse medlemmer viser videre til forslagsstillernes argumentasjon om Norges undertegnelse av Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre, og vil understreke at Europarådskonvensjonens tekst kun må tolkes som et ønskemål og ikke som et absolutt krav. Dette bl.a. ut ifra at de ulike medlemsland har ulike typer forfatninger. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at prinsippet om lokaldemokratiet har forankring i vår nasjonale lovgivning, og at både ordlyd og intensjon i Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre på den bakgrunn må ansees som oppfylt. Denne oppfatningen deles også av Kommunelovutvalget (NOU 1990:13) som i tilknytning til Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) om kommuneloven uttalte vedrørende Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985:

"Etter utvalgets oppfatning kan det vanskelig sies å være direkte påkrevet med en grunnlovsfesting av det lokale selvstyre i Norge."

Med denne bakgrunn vil disse medlemmer anbefale at det fremsatte grunnlovsforslaget ikke bifalles.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet mener at lokalt selvstyre er grunnleggende både i kommuner og i fylker. Disse medlemmer viser til at dagens fylker vil erstattes av nye regioner. Selv om det fortsatt er uavklart hvor omfattende en regionreform vil bli både når det gjelder oppgaver og geografiske grenser, vil det fortsatt være et folkevalgt regionalt nivå. Disse medlemmer vil understreke at det fortsatt er viktig å opprettholde tre folkevalgte nivåer. Det er derfor naturlig at både det kommunale og det regionale selvstyret grunnlovsfestes.

Disse medlemmer viser til at grunnlovsforslaget inneholder fire ulike alternativer til grunnlovsfesting av det kommunale og regionale selvstyret. En del av alternativene kan skape uklarheter i ansvarsforholdet mellom nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. I tillegg mener disse medlemmer at det ikke er naturlig å grunnlovsfeste en åpning for bindende folkeavstemninger lokalt i forbindelse med grunnlovsfesting av det kommunale og regionale selvstyret. Det viktigste er at prinsippet om det lokale selvstyre grunnlovsfestes. På denne bakgrunn vil disse medlemmer støtte alternativ 4 av grunnlovsforslagene.

Komiteen medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på at det fortsatt er uavklart hvor omfattende en regionreform vil bli både når det gjelder oppgaver og geografiske grenser. Disse medlemmer mener derfor at det nå er mest naturlig å ta utgangspunkt i kommunenivået som er det folkevalgte lokalnivå folk flest opplever størst nærhet til.

Disse medlemmer mener at en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre også skal omhandle adgangen til å avholde bindende folkeavstemninger på lokalt nivå. Disse medlemmer vil av den grunn ta opp forslag om at alternativ 9 bifalles.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet og Høyre:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen oppnevne et bredt sammensatt utvalg for å utrede hvilke konsekvenser en eventuell grunnlovsfesting av lokalt selvstyre vil ha for annen lovgivning overfor kommunene.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet:

Forslag 2

Dokument nr. 12:9 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Kjell Engebretsen, Anita Apelthun Sæle, Heidi Grande Røys, Magnhild Meltveit Kleppa og Trine Skei Grande om endringer i Grunnloven § 49 a om grunnlovsfesting av det lokale selvstyret, Alternativ 4 - bifalles.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 3

Dokument nr. 12:9 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Kjell Engebretsen, Anita Apelthun Sæle, Heidi Grande Røys, Magnhild Meltveit Kleppa og Trine Skei Grande om endringer i Grunnloven § 49 a om grunnlovsfesting av det lokale selvstyret, Alternativ 9 - bifalles.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument nr. 12:9 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Kjell Engebretsen, Anita Apelthun Sæle, Heidi Grande Røys, Magnhild Meltveit Kleppa og Trine Skei Grande om endringer i Grunnloven § 49 a om grunnlovsfesting av det lokale selvstyret – samtlige alternativer – bifalles ikke.