Undersøkelsens problemstillinger er belyst ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer, statistikk, fylkesmannsembetenes virksomhetsregnskaper og to spørreundersøkelser. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen og problemstillinger mv. i de undersøkelsene og analysene som er gjennomført.

1.2.1 Fylkesmannsembetene prioriterer rettssikkerhetsoppgaver

Undersøkelsen viser at de fleste fylkesmannsembetene i en stram ressurssituasjon gir førsteprioritet til behandlingen av klagesaker som omhandler individets rettssikkerhet. Saksbehandlingstiden er blitt kortere på viktige klagesaksområder. Saksbehandlingstidene for pasientklager, klager etter sosialtjenesteloven og tilsynssaker er redusert i de fleste embetene i den undersøkte perioden. Måloppnåelsen er forbedret i en periode hvor saksmengden har økt på flere områder, som pasientklager, tilsynssaker, førerkortsaker og helse- og sosialtilsyn. Sammen med økt innsats og effektiviseringstiltak er dette et resultat av at mange embeter har gitt klar førsteprioritet til den lovpålagte klagesaksbehandlingen. I sin etatsstyring har også Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) fulgt opp saksbehandlingstidene og opprettet et system for systematisk sammenligning mellom embetene (Sysam). Resultatene fra disse sammenligningene har ført til at embetene selv og FAD har satt i verk en rekke tiltak for å redusere saksbehandlingstiden. Det er imidlertid fortsatt behov for å korte ned saksbehandlingstiden for klager etter plan- og bygningsloven, der hele ti fylkesmannsembeter i 2006 ikke oppfylte kravet om gjennomsnittlig saksbehandling på maksimum tre måneder.

Omfanget av helse- og sosialtilsyn har økt i den undersøkte perioden, og sosialtilsynet har fått en kvalitetsmessig forbedring. Dette skyldes blant annet overføringen av det faglige etatsstyringsansvaret til Helsetilsynet. Undersøkelsen viser at flere embeter ikke oppfyller kravene til antall helse-, sosial- og barnevernstilsyn, og mange embeter legger seg på et minimumsnivå når det gjelder tilsynsomfang. Tilsyn er en viktig rettssikkerhetsoppgave, men flere embeter må i perioder prioritere mellom klagesaker og tilsyn innen helse- og sosialområdet, barnevern og utdanning. Flere embeter oppgir at de ikke får utført det omfanget av tilsyn som følger av deres risiko- og vesentlighetsvurderinger. Barne- og likestillingsdepartementet oppgir at kvaliteten i barnevernstilsynet har blitt bedre, men ifølge fylkesmennene er det flere fylker hvor tilsyn ikke skjer så ofte som forholdene tilsier det.

Undersøkelsen viser ulik metode og kvalitet i embetenes tilsynsoppgaver. Lovgrunnlaget på de ulike tilsynsområdene er forskjellig, og dette gjør det vanskelig å få til en enhetlig metodikk for alt tilsynet som er lagt til fylkesmannsembetet. Dette gjør tilsynsarbeidet internt i embetet mindre effektivt, og det kan derfor være behov for lov- og regelverksendringer som i større grad åpner for felles utnyttelse av tilsynsressurser og kompetanse. I sine merknader til rapporten viser Kommunal- og regionaldepartementet til at nye alminnelige regler for statlig tilsyn med kommunesektoren er tatt inn i kommunelovens kapittel 10 A og iverksatt fra 1. mars 2007. Rundskriv er utarbeidet og sendt alle fylkesmenn og kommuner. Disse reglene "rydder" blant annet opp i tilsynsbegrepet og gir fylkesmennene et sterkere samordningsmandat både for praktisk gjennomføring og virkemiddelbruk. Harmonisering av sektorlovgivningen til de nye reglene i kommuneloven (særlovsgjennomgang) skal være startet opp i løpet av sommeren 2007.

I undersøkelsen oppgir fylkesmannsembetene at mer kvalitative oppgaver som utviklingsoppgaver, oppfølging og veiledning av kommuner og brukere blir nedprioritert og i liten grad ivaretatt i en stram ressurssituasjon. Et unntak er oppfølgingen av kommuneøkonomien og Robek-kommunene, der kommunene gjennomgående er fornøyd med fylkesmannens innsats og saksbehandlingstid. Det varierer i hvilken grad embetene får fulgt opp klager og tilsynserfaringer på en systematisk måte, og i hvilken grad embetene klarer å dekke etterspørselen etter veiledning. Samtidig som embetene opplever nye forventninger og krav til tilsynsmetodikk og kompleksiteten på enkelte saksområder øker, oppgir avdelingsledere innen ulike fagområder at kompetansehevende tiltak nedprioriteres.

I sine merknader til rapporten sier FAD at de merker seg embetenes vurdering, men at disse ikke er i samsvar med tilbakemeldinger departementet har fått fra fagdepartementene om embetenes måloppnåelse på fagområdene. FAD mener at det i hovedsak må være fagdepartementene som vurderer hva som er vesentlige avvik i resultatoppnåelsen, og hva som er et akseptabelt resultat av for eksempel en pådriveroppgave.

1.2.2 Kommunalt selvstyre blir i varierende grad ivaretatt

Undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvordan kommunene oppfatter at embetene balanserer faglige sektorhensyn opp mot kommuneøkonomi og kommunalt selvstyre. I enkelte fylker opplever kommunene at fylkesmennene ivaretar de statlige sektorhensynene på en måte som sikrer lokaldemokratiet et spillerom for å ta selvstendige beslutninger. I andre fylker opplever kommunene at fylkesmennene legger størst vekt på faglige sektorhensyn og i mindre grad tar hensyn til kommuneøkonomi og det kommunale selvstyret. En del kommuner peker på at fagavdelinger i enkelte embeter opptrer uavhengig av hverandre, og at fylkesmannen framstår som lite helhetlig i sin kommunerettede samordning. Konsekvensen kan være risiko for at kommunen ikke får realisert statlige målsettinger som følge av begrensninger som skyldes konkurrerende sektorpolitiske hensyn.

Undersøkelsen viser også at enkelte embeter har store utfordringer knyttet til samordning av regionale statsetaters styringssignaler overfor kommunene. En fragmentert, regional stat kan være tid- og ressurskrevende for kommunene å forholde seg til, og fylkesmannens samordning med andre statlige etater framstår ikke som tilstrekkelig. Fylkesmannens ansvar for regional samordning er ambisiøst formulert i resultatkravene, og det er uklart om alle embetene definerer dette som en primæroppgave, og om de har gode nok virkemidler til å følge opp disse målsettingene.

1.2.3 Liten gjennomslagskraft i arbeidet for samfunnssikkerhet og beredskap

Undersøkelsen viser at samfunnssikkerhet og beredskap er ressursmessig nedprioritert, til tross for at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og fylkesberedskapssjefene oppfatter oppgavene som stadig mer krevende og omfattende ut ifra risiko- og sårbarhetsvurderinger. Den klare nedgangen i antall årsverk skyldes trolig nødvendige omdisponeringer for å få løst prioriterte oppgaver på justisområdet. Undersøkelsen viser at utviklingsoppgaver innen samfunnssikkerhet og beredskap, for eksempel utarbeidelsen av fylkes-ROS-analyse, ikke blir gjort eller trekker ut i tid. Årsaker til dette kan være svak oppfølging fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap som etatsstyrer, men også manglende interesse for og kompetanse i arbeidet med ROS-analyse i en del embeter. Enkelte embeter oppgir også at de har gjort en lite tilfredsstillende jobb med oppfølgingen av ROS-analyser i kommunene. Nedprioritering og små beredskapsenheter i de minste embetene gjør det vanskelig å utvikle tilstrekkelig kompetanse og evne til å ivareta en svært bred oppgaveportefølje innen samfunnssikkerhet og beredskap. Undersøkelsen tyder på at fylkesmannens gjennomslagskraft overfor kommunene og andre statlige etater på dette området i en del tilfeller er svak. Andre regionale statsetater ivaretar først og fremst sine egne sektorhensyn, og fylkesmannens få virkemidler gjør at samordningen av samfunnssikkerhet og beredskap framstår som lite effektiv. Et risikoområde for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er drikkevannssikkerhet. Mattilsynets tilsyn med vannverkseierne og fylkesmannens beredskapstilsyn utføres hver for seg og sees i liten grad i sammenheng i den enkelte kommune. I undersøkelsen stilles det spørsmål om oppfølgingen av dette risikoområdet i kommunene, og om tilsynet med drikkevannssikkerhet er tilstrekkelig samordnet og effektivt overfor kommunene.

1.2.4 Potensial for effektivisering i flere embeter

Undersøkelsen viser at selv om embetene har hatt en økning i de ordinære tildelingene på 21 mill. kroner fra 2003 til 2006, har antall årsverk gått ned med 129. Embetene sier det er nødvendig med en nedbemanning for å holde det ordinære budsjettet i balanse. FAD peker på at pris- og lønnsveksten har vært større enn veksten i tildelingene, og mener at dette er en viktig årsak til nedbemanningen. Pris- og lønnsvekst skal imidlertid bli kompensert gjennom årlige justeringer. På bakgrunn av at departementet peker på lønns- og prisvekst som en viktig årsak til nedbemanningen, kan det synes som om dette ikke er kompensert for i tilstrekkelig grad. En mangelfull pris- og lønnsvekstkompensasjon vil medføre at embetene får en trangere ressurssituasjon. Samtidig viser undersøkelsen at flere embeter trolig kan effektiviseres ved en mer fleksibel utnyttelse av bemanningen.

Ifølge St.prp. nr. 1 kan fylkesmannen pålegges å gjennomføre oppgaver for andre departementer i løpet av budsjettåret. Det dreier seg dels om handlingsplaner, dels om prosjekter og dels om å styrke innsatsen på ordinære oppgaver. Fylkesmannen vil da få tilført ekstra eksterne midler for å få utført disse oppgavene. I 2006 ble embetene tilført 227 mill. kroner i eksterne midler. Undersøkelsen viser at flere embeter salderer det ordinære budsjettet ved hjelp av eksterne midler for å få det ordinære regnskapet i balanse. Dette medfører at det er et merforbruk på ordinært regnskap og et mindreforbruk på regnskapet for de eksterne midlene. I undersøkelsen reises det derfor spørsmål om de eksterne midlene blir brukt som forutsatt. Undersøkelsen viser videre at FAD årlig foretar omposteringer av utgifter på embetenes ordinære regnskap til embetenes regnskap for eksterne oppgaver. Departementet sier det har erfart at eksterne midler til dels er utgiftsført av embetene på utgiftspost 1, mens disse utgiftene skulle vært regnskapsført på post 21. Disse feilposteringene er bakgrunnen for at FAD har bedt om sentral ompostering av utgifter fra post 1 til post 21 i statsregnskapet. Flere embeter sier imidlertid de er nødt til å saldere ordinært budsjett ved hjelp av eksterne midler. Siden embeter selv sier de salderer ordinært budsjett med eksterne midler, viser undersøkelsen at dette tyder på at embetene har feilført disse utgiftene i langt mindre grad enn det departementet uttrykker. Siden departementet har foretatt omposteringene over flere år, reises det i rapporten spørsmål om det er lagt opp til en realistisk budsjettering på de ordinære oppgavene.

Undersøkelsen viser at embetene har fått en økt saksmengde på flere områder, samtidig som de opplever en økt arbeidsbelastning som følge av nye krav til tilsyn og mer komplekse saker. Dette har ført til at de fleste embetene må nedprioritere viktige oppgaver. Enkelte embeter har i de siste årene fått en lavere måloppnåelse på de generelt høyt prioriterte rettssikkerhetsoppgavene, og det kan se ut som om dette har sammenheng med en stram ressurssituasjon. Undersøkelsen viser imidlertid at flere embeter har effektivisert oppgaveløsningen med en mer fleksibel organisering, spesielt i tilsynsarbeidet. Ved en mer fleksibel utnyttelse av bemanningen kan trolig flere embeter oppnå en mer effektiv ressursbruk.

1.2.5 Svak samordning mellom økonomiske og faglige prioriteringer

Undersøkelsen viser at FAD har foretatt administrative forbedringer i embetsoppdrag, tildelingsbrev, rapporteringskrav og retningslinjer for dekning av administrative kostnader. Det kan være gode grunner for at den faglige etatsstyringen må tilpasses det enkelte politikkområdets behov og nasjonale føringer. Undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvordan fagdepartementene utøver sin etatsstyring. Landbruks- og matdepartementet anses av embetene og Riksrevisjonen for å ha en god modell. Departementets oppdrag angir "overordnede mål med strategiske utfordringer og satsingsområder", og embetene har frihet til å velge virkemidler og tilpasse oppfølgingen til behovene i fylket. På andre departementsområder er den faglige etatsstyringen svært detaljert, særlig fra enkelte direktorater. Dette kan gå utover lokale tilpasninger og muligheten for å styre målrettet i embetet, og det kan ha innvirkning på embetenes ressursbruk og prioriteringer. I en stram ressurssituasjon kan dette få konsekvenser for løsningen av andre og mer viktige oppgaver i det enkelte embete. Andre departementer igjen angir i liten grad prioriterte satsingsområder i styringsdokumentene. Rapporten reiser derfor spørsmål om etatsstyringen er tilstrekkelig målrettet og samordnet.

Undersøkelsen viser at det er grunn til å stille spørsmål om departementene i sin etatsstyring fastsetter "mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser". FAD og enkelte fagdepartementer har i varierende grad oversikt over saks- og oppgavemengden i embetene og vet lite om hvor mye arbeid fagoppgavene medfører. Dette er viktig styringsinformasjon når oppgaveporteføljen skal tilpasses de økonomiske rammene. Undersøkelsen viser at FAD i for liten grad har oversikt over utviklingen i saks- og arbeidsmengde i embetene til å vurdere hvorvidt ressursene samsvarer med de krav og forventninger som stilles til embetene på de ulike fagområdene. Videre har enkelte fagdepartementer, som for eksempel Justisdepartementet, ikke tilstrekkelig informasjon om arbeidsmengde og ressurssituasjon til å vurdere om det er samsvar mellom oppgaver og ressurser innen sin oppgaveportefølje. Det er behov for at FAD i større grad tar ansvar for at andre departementers faglige prioriteringer sees i sammenheng med FADs økonomiske prioriteringer av kap. 1510.

Undersøkelsen viser at den komplekse styringsstrukturen i etatsstyringen av fylkesmannsembetene gir et særlig behov for god styringsinformasjon. Opplysninger om oppgavemengde, tidsbruk og ressursinnsats er i for stor grad preget av sviktende sporbarhet og pålitelighet, særlig når informasjonen skal brytes ned på enkeltembeter og enkeltoppgaver. FAD opplyser i brev av 4. mai 2007 at det elektroniske saks- og arkivsystemet ble innført i embetene i 2001. Systemet er ifølge FAD under utvikling og utprøving og gir derfor ikke informasjon som i tilstrekkelig grad er kvalitetssikret. Det kan derfor ikke gi departementene pålitelig styringsinformasjon.

Det er viktig å se fagdepartementenes oppgaver og FADs ressurstildeling i sammenheng for å legge bedre til rette for et prioriteringsgrunnlag for embetene som sikrer god måloppnåelse på de viktigste oppgavene. Mangelfull samordning mellom departementene kan føre til variasjon i hvordan oppgaveløsningen prioriteres og løses i de ulike embetene. Embetsledelsen i en del embeter velger å ikke prioritere mellom politikkområder, og samordningen mellom oppgaver og ressurser blir derfor opp til den enkelte avdelingsdirektørs prioriteringer innenfor egen oppgaveportefølje. Rapporten reiser derfor spørsmål om embetsledelsen i disse embetene har en helhetlig virksomhetsstyring som i tilstrekkelig grad ser på tvers av politikkområdene. På bakgrunn av dette ser det ut til at manglende samordning i departementenes etatsstyring får konsekvenser for embetenes oppgaveløsning. FAD bør derfor sørge for en styringsstruktur som sikrer at embetenes oppgaveløsning er i tråd med de nasjonale krav og føringer som er gitt for embetenes oppgaveløsning.