Fylkesmannen er regjeringens representant i
fylket og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak,
mål og retningslinjer følges opp regionalt og lokalt.
Oppgaveporteføljen til fylkesmannsembetene er omfattende
og svært sammensatt. Fylkesmannen er i dag tillagt oppgaver
fra 12 departementer, og oppgavene er organisert i 189 resultatområder.
Det ble utgiftsført om lag 1,3 mrd. kroner på kap.
1510 Fylkesmannsembetene i 2006, mens det på andre kapitler
av statsregnskapet ble utgiftsført 21,8 mrd. kroner i fylkesmannsembetenes
regnskap i 2006. Det alt vesentlige av disse midlene er tilskuddsmidler.
Det siste tiåret har styringen av embetene
gjennomgått en rekke endringer av betydning for embetenes rammevilkår
og oppgaveløsning. I 2001 ble separate budsjettkapitler
for miljø- og landbruksavdelingene slått sammen
med budsjettkapitlet for embetet for øvrig. Intensjonen
var at fylkesmannen skulle ha ett driftskapittel. Endringen skulle
gi bedre oversikt både for regjering og storting samt legge
til rette for en samordnet styring av embetene fra sentrale myndigheter. Videre
skulle den gi fylkesmannen bedre muligheter til å følge
opp prioriteringen fra sentrale myndigheter, legge til rette for
en effektiv styring av ressursene og være i tråd
med ønsket om økt delegering til lavere forvaltningsnivå og
tydeligere krav til statlige ledere. Omleggingen kom i forlengelsen
av et omstillingsprogram som ble gjennomført i perioden
1998-2000, og som hadde til hensikt å effektivisere oppgaveløsningen ved
embetene.
Etatsstyringsansvaret for fylkesmennene ligger
hos Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Dette innebærer
også ansvar for å samordne styringssignaler fra
staten sentralt til fylkesmannsembetene. De enkelte fagdepartementer
har imidlertid direkte faglig instruksjonsmyndighet over fylkesmannen
innen sine respektive saksområder. Dermed er det en administrativ
styringslinje fra FAD til fylkesmannsembetene og faglige styringslinjer
fra fagdepartementene som fylkesmannen utfører oppgaver
for. Styringen av fylkesmannen bygger på prinsippet om
mål- og resultatstyring.
Fylkesmannens ulike oppgaver kan deles inn i
fire typer ansvar:
1. Fylkesmannen er sektormyndighet
på vegne av flere departementer.
2. Fylkesmannen fungerer som rettssikkerhetsinstans for
innbyggerne ved å føre tilsyn med kommunens virksomhet
og behandle klager på enkeltvedtak.
3. Fylkesmannen har en viktig samordningsfunksjon for
statens samlede virksomhet i fylket og skal samordne statlige styringssignaler
overfor kommuner og fylkeskommuner.
4. Fylkesmannen skal være informasjonsknutepunkt og
gi veiledning overfor kommunene.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å vurdere effektiviteten, måloppnåelsen,
prioriteringene og ressurssituasjonen ved fylkesmannsembetene og å vurdere
den overordnede styringen med embetene. Ovennevnte mål
har vært belyst gjennom følgende problemstillinger:
– Hvilken
ressurssituasjon opererer fylkesmannsembetene ut ifra?
– I hvilken grad har fylkesmannsembetene
effektiv måloppnåelse i sin oppgaveutførelse,
og hvordan prioriterer embetene ressursene?
– Er styringen av fylkesmannsembetene
målrettet og effektiv vurdert ut ifra prinsippet om mål-
og resultatstyring?
Undersøkelsens problemstillinger er
belyst ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer, statistikk, fylkesmannsembetenes
virksomhetsregnskaper og to spørreundersøkelser.
Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen
og problemstillinger mv. i de undersøkelsene og analysene
som er gjennomført.
Undersøkelsen viser at de fleste fylkesmannsembetene
i en stram ressurssituasjon gir førsteprioritet til behandlingen
av klagesaker som omhandler individets rettssikkerhet. Saksbehandlingstiden
er blitt kortere på viktige klagesaksområder.
Saksbehandlingstidene for pasientklager, klager etter sosialtjenesteloven
og tilsynssaker er redusert i de fleste embetene i den undersøkte
perioden. Måloppnåelsen er forbedret i en periode
hvor saksmengden har økt på flere områder,
som pasientklager, tilsynssaker, førerkortsaker og helse-
og sosialtilsyn. Sammen med økt innsats og effektiviseringstiltak
er dette et resultat av at mange embeter har gitt klar førsteprioritet
til den lovpålagte klagesaksbehandlingen. I sin etatsstyring
har også Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD)
fulgt opp saksbehandlingstidene og opprettet et system for systematisk sammenligning
mellom embetene (Sysam). Resultatene fra disse sammenligningene
har ført til at embetene selv og FAD har satt i verk en
rekke tiltak for å redusere saksbehandlingstiden. Det er
imidlertid fortsatt behov for å korte ned saksbehandlingstiden
for klager etter plan- og bygningsloven, der hele ti fylkesmannsembeter
i 2006 ikke oppfylte kravet om gjennomsnittlig saksbehandling på maksimum
tre måneder.
Omfanget av helse- og sosialtilsyn har økt
i den undersøkte perioden, og sosialtilsynet har fått
en kvalitetsmessig forbedring. Dette skyldes blant annet overføringen
av det faglige etatsstyringsansvaret til Helsetilsynet. Undersøkelsen
viser at flere embeter ikke oppfyller kravene til antall helse-,
sosial- og barnevernstilsyn, og mange embeter legger seg
på et minimumsnivå når det gjelder tilsynsomfang.
Tilsyn er en viktig rettssikkerhetsoppgave, men flere embeter må i
perioder prioritere mellom klagesaker og tilsyn innen helse- og
sosialområdet, barnevern og utdanning. Flere embeter oppgir
at de ikke får utført det omfanget av tilsyn som
følger av deres risiko- og vesentlighetsvurderinger. Barne-
og likestillingsdepartementet oppgir at kvaliteten i barnevernstilsynet
har blitt bedre, men ifølge fylkesmennene er det flere
fylker hvor tilsyn ikke skjer så ofte som forholdene tilsier
det.
Undersøkelsen viser ulik metode og
kvalitet i embetenes tilsynsoppgaver. Lovgrunnlaget på de
ulike tilsynsområdene er forskjellig, og dette gjør
det vanskelig å få til en enhetlig metodikk for
alt tilsynet som er lagt til fylkesmannsembetet. Dette gjør
tilsynsarbeidet internt i embetet mindre effektivt, og det kan derfor være
behov for lov- og regelverksendringer som i større grad åpner
for felles utnyttelse av tilsynsressurser og kompetanse. I sine
merknader til rapporten viser Kommunal- og regionaldepartementet
til at nye alminnelige regler for statlig tilsyn med kommunesektoren er
tatt inn i kommunelovens kapittel 10 A og iverksatt fra 1. mars
2007. Rundskriv er utarbeidet og sendt alle fylkesmenn og kommuner.
Disse reglene "rydder" blant annet opp i tilsynsbegrepet og gir
fylkesmennene et sterkere samordningsmandat både for praktisk
gjennomføring og virkemiddelbruk. Harmonisering av sektorlovgivningen
til de nye reglene i kommuneloven (særlovsgjennomgang)
skal være startet opp i løpet av sommeren 2007.
I undersøkelsen oppgir fylkesmannsembetene
at mer kvalitative oppgaver som utviklingsoppgaver, oppfølging
og veiledning av kommuner og brukere blir nedprioritert og i liten
grad ivaretatt i en stram ressurssituasjon. Et unntak er oppfølgingen
av kommuneøkonomien og Robek-kommunene, der kommunene gjennomgående
er fornøyd med fylkesmannens innsats og saksbehandlingstid.
Det varierer i hvilken grad embetene får fulgt opp klager
og tilsynserfaringer på en systematisk måte, og
i hvilken grad embetene klarer å dekke etterspørselen etter
veiledning. Samtidig som embetene opplever nye forventninger og
krav til tilsynsmetodikk og kompleksiteten på enkelte saksområder øker,
oppgir avdelingsledere innen ulike fagområder at kompetansehevende
tiltak nedprioriteres.
I sine merknader til rapporten sier FAD at de
merker seg embetenes vurdering, men at disse ikke er i samsvar med
tilbakemeldinger departementet har fått fra fagdepartementene
om embetenes måloppnåelse på fagområdene.
FAD mener at det i hovedsak må være fagdepartementene
som vurderer hva som er vesentlige avvik i resultatoppnåelsen,
og hva som er et akseptabelt resultat av for eksempel en pådriveroppgave.
Undersøkelsen viser at det er stor
variasjon i hvordan kommunene oppfatter at embetene balanserer faglige sektorhensyn
opp mot kommuneøkonomi og kommunalt selvstyre. I enkelte
fylker opplever kommunene at fylkesmennene ivaretar de statlige
sektorhensynene på en måte som sikrer lokaldemokratiet
et spillerom for å ta selvstendige beslutninger. I andre
fylker opplever kommunene at fylkesmennene legger størst
vekt på faglige sektorhensyn og i mindre grad tar hensyn
til kommuneøkonomi og det kommunale selvstyret. En del
kommuner peker på at fagavdelinger i enkelte embeter opptrer
uavhengig av hverandre, og at fylkesmannen framstår som
lite helhetlig i sin kommunerettede samordning. Konsekvensen kan
være risiko for at kommunen ikke får realisert
statlige målsettinger som følge av begrensninger
som skyldes konkurrerende sektorpolitiske hensyn.
Undersøkelsen viser også at
enkelte embeter har store utfordringer knyttet til samordning av
regionale statsetaters styringssignaler overfor kommunene. En fragmentert,
regional stat kan være tid- og ressurskrevende for kommunene å forholde
seg til, og fylkesmannens samordning med andre statlige etater framstår ikke
som tilstrekkelig. Fylkesmannens ansvar for regional samordning
er ambisiøst formulert i resultatkravene, og det er uklart
om alle embetene definerer dette som en primæroppgave,
og om de har gode nok virkemidler til å følge
opp disse målsettingene.
Undersøkelsen viser at samfunnssikkerhet
og beredskap er ressursmessig nedprioritert, til tross for at Direktoratet
for samfunnssikkerhet og beredskap og fylkesberedskapssjefene oppfatter
oppgavene som stadig mer krevende og omfattende ut ifra risiko-
og sårbarhetsvurderinger. Den klare nedgangen i antall årsverk
skyldes trolig nødvendige omdisponeringer for å få løst
prioriterte oppgaver på justisområdet. Undersøkelsen
viser at utviklingsoppgaver innen samfunnssikkerhet og beredskap,
for eksempel utarbeidelsen av fylkes-ROS-analyse, ikke blir gjort
eller trekker ut i tid. Årsaker til dette kan være
svak oppfølging fra Direktoratet for samfunnssikkerhet
og beredskap som etatsstyrer, men også manglende interesse
for og kompetanse i arbeidet med ROS-analyse i en del embeter. Enkelte embeter
oppgir også at de har gjort en lite tilfredsstillende jobb
med oppfølgingen av ROS-analyser i kommunene. Nedprioritering
og små beredskapsenheter i de minste embetene gjør
det vanskelig å utvikle tilstrekkelig kompetanse og evne
til å ivareta en svært bred oppgaveportefølje
innen samfunnssikkerhet og beredskap. Undersøkelsen tyder
på at fylkesmannens gjennomslagskraft overfor kommunene
og andre statlige etater på dette området i en
del tilfeller er svak. Andre regionale statsetater ivaretar først
og fremst sine egne sektorhensyn, og fylkesmannens få virkemidler gjør
at samordningen av samfunnssikkerhet og beredskap framstår
som lite effektiv. Et risikoområde for Direktoratet for
samfunnssikkerhet og beredskap er drikkevannssikkerhet. Mattilsynets
tilsyn med vannverkseierne og fylkesmannens beredskapstilsyn utføres
hver for seg og sees i liten grad i sammenheng i den enkelte kommune.
I undersøkelsen stilles det spørsmål om
oppfølgingen av dette risikoområdet i kommunene, og
om tilsynet med drikkevannssikkerhet er tilstrekkelig samordnet
og effektivt overfor kommunene.
Undersøkelsen viser at selv om embetene
har hatt en økning i de ordinære tildelingene
på 21 mill. kroner fra 2003 til 2006, har antall årsverk
gått ned med 129. Embetene sier det er nødvendig
med en nedbemanning for å holde det ordinære budsjettet
i balanse. FAD peker på at pris- og lønnsveksten
har vært større enn veksten i tildelingene, og
mener at dette er en viktig årsak til nedbemanningen. Pris-
og lønnsvekst skal imidlertid bli kompensert gjennom årlige
justeringer. På bakgrunn av at departementet peker på lønns-
og prisvekst som en viktig årsak til nedbemanningen, kan det
synes som om dette ikke er kompensert for i tilstrekkelig grad.
En mangelfull pris- og lønnsvekstkompensasjon vil medføre
at embetene får en trangere ressurssituasjon. Samtidig
viser undersøkelsen at flere embeter trolig kan effektiviseres
ved en mer fleksibel utnyttelse av bemanningen.
Ifølge St.prp. nr. 1 kan fylkesmannen
pålegges å gjennomføre oppgaver for andre
departementer i løpet av budsjettåret. Det dreier
seg dels om handlingsplaner, dels om prosjekter og dels om å styrke
innsatsen på ordinære oppgaver. Fylkesmannen vil
da få tilført ekstra eksterne midler for å få utført
disse oppgavene. I 2006 ble embetene tilført 227 mill.
kroner i eksterne midler. Undersøkelsen viser at flere
embeter salderer det ordinære budsjettet ved hjelp av eksterne
midler for å få det ordinære regnskapet
i balanse. Dette medfører at det er et merforbruk på ordinært
regnskap og et mindreforbruk på regnskapet for de eksterne
midlene. I undersøkelsen reises det derfor spørsmål
om de eksterne midlene blir brukt som forutsatt. Undersøkelsen
viser videre at FAD årlig foretar omposteringer av utgifter
på embetenes ordinære regnskap til embetenes regnskap
for eksterne oppgaver. Departementet sier det har erfart at eksterne
midler til dels er utgiftsført av embetene på utgiftspost
1, mens disse utgiftene skulle vært regnskapsført
på post 21. Disse feilposteringene er bakgrunnen for at
FAD har bedt om sentral ompostering av utgifter fra post 1 til post
21 i statsregnskapet. Flere embeter sier imidlertid de er nødt
til å saldere ordinært budsjett ved hjelp av eksterne
midler. Siden embeter selv sier de salderer ordinært budsjett
med eksterne midler, viser undersøkelsen at dette tyder
på at embetene har feilført disse utgiftene i
langt mindre grad enn det departementet uttrykker. Siden departementet
har foretatt omposteringene over flere år, reises det i
rapporten spørsmål om det er lagt opp til en realistisk
budsjettering på de ordinære oppgavene.
Undersøkelsen viser at embetene har
fått en økt saksmengde på flere områder,
samtidig som de opplever en økt arbeidsbelastning som følge
av nye krav til tilsyn og mer komplekse saker. Dette har ført
til at de fleste embetene må nedprioritere viktige oppgaver.
Enkelte embeter har i de siste årene fått en lavere
måloppnåelse på de generelt høyt
prioriterte rettssikkerhetsoppgavene, og det kan se ut som om dette
har sammenheng med en stram ressurssituasjon. Undersøkelsen
viser imidlertid at flere embeter har effektivisert oppgaveløsningen
med en mer fleksibel organisering, spesielt i tilsynsarbeidet. Ved
en mer fleksibel utnyttelse av bemanningen kan trolig flere embeter
oppnå en mer effektiv ressursbruk.
Undersøkelsen viser at FAD har foretatt
administrative forbedringer i embetsoppdrag, tildelingsbrev, rapporteringskrav
og retningslinjer for dekning av administrative kostnader. Det kan
være gode grunner for at den faglige etatsstyringen må tilpasses
det enkelte politikkområdets behov og nasjonale føringer.
Undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvordan
fagdepartementene utøver sin etatsstyring. Landbruks- og matdepartementet
anses av embetene og Riksrevisjonen for å ha en god modell.
Departementets oppdrag angir "overordnede mål med strategiske
utfordringer og satsingsområder", og embetene har frihet
til å velge virkemidler og tilpasse oppfølgingen
til behovene i fylket. På andre departementsområder
er den faglige etatsstyringen svært detaljert, særlig
fra enkelte direktorater. Dette kan gå utover lokale tilpasninger
og muligheten for å styre målrettet i embetet,
og det kan ha innvirkning på embetenes ressursbruk og prioriteringer.
I en stram ressurssituasjon kan dette få konsekvenser for
løsningen av andre og mer viktige oppgaver i det enkelte
embete. Andre departementer igjen angir i liten grad prioriterte
satsingsområder i styringsdokumentene. Rapporten reiser
derfor spørsmål om etatsstyringen er tilstrekkelig
målrettet og samordnet.
Undersøkelsen viser at det er grunn
til å stille spørsmål om departementene
i sin etatsstyring fastsetter "mål og resultatkrav innenfor
rammen av disponible ressurser". FAD og enkelte fagdepartementer
har i varierende grad oversikt over saks- og oppgavemengden i embetene
og vet lite om hvor mye arbeid fagoppgavene medfører. Dette
er viktig styringsinformasjon når oppgaveporteføljen
skal tilpasses de økonomiske rammene. Undersøkelsen
viser at FAD i for liten grad har oversikt over utviklingen i saks-
og arbeidsmengde i embetene til å vurdere hvorvidt ressursene
samsvarer med de krav og forventninger som stilles til embetene på de
ulike fagområdene. Videre har enkelte fagdepartementer,
som for eksempel Justisdepartementet, ikke tilstrekkelig informasjon
om arbeidsmengde og ressurssituasjon til å vurdere om det
er samsvar mellom oppgaver og ressurser innen sin oppgaveportefølje.
Det er behov for at FAD i større grad tar ansvar for at
andre departementers faglige prioriteringer sees i sammenheng med
FADs økonomiske prioriteringer av kap. 1510.
Undersøkelsen viser at den komplekse
styringsstrukturen i etatsstyringen av fylkesmannsembetene gir et særlig
behov for god styringsinformasjon. Opplysninger om oppgavemengde,
tidsbruk og ressursinnsats er i for stor grad preget av sviktende
sporbarhet og pålitelighet, særlig når
informasjonen skal brytes ned på enkeltembeter og enkeltoppgaver.
FAD opplyser i brev av 4. mai 2007 at det elektroniske
saks- og arkivsystemet ble innført i embetene i 2001. Systemet
er ifølge FAD under utvikling og utprøving og
gir derfor ikke informasjon som i tilstrekkelig grad er kvalitetssikret. Det
kan derfor ikke gi departementene pålitelig styringsinformasjon.
Det er viktig å se fagdepartementenes
oppgaver og FADs ressurstildeling i sammenheng for å legge
bedre til rette for et prioriteringsgrunnlag for embetene som sikrer
god måloppnåelse på de viktigste oppgavene. Mangelfull
samordning mellom departementene kan føre til variasjon
i hvordan oppgaveløsningen prioriteres og løses
i de ulike embetene. Embetsledelsen i en del embeter velger å ikke
prioritere mellom politikkområder, og samordningen mellom
oppgaver og ressurser blir derfor opp til den enkelte avdelingsdirektørs prioriteringer
innenfor egen oppgaveportefølje. Rapporten reiser derfor
spørsmål om embetsledelsen i disse embetene har
en helhetlig virksomhetsstyring som i tilstrekkelig grad ser på tvers
av politikkområdene. På bakgrunn av dette ser
det ut til at manglende samordning i departementenes etatsstyring
får konsekvenser for embetenes oppgaveløsning.
FAD bør derfor sørge for en styringsstruktur som
sikrer at embetenes oppgaveløsning er i tråd med
de nasjonale krav og føringer som er gitt for embetenes
oppgaveløsning.
Undersøkelsen viser at det er svak
samordning mellom Fornyings- og administrasjonsdepartementets økonomiske
prioriteringer og de øvrige departementenes faglige prioriteringer
overfor fylkesmannsembetene. Etter Riksrevisjonens vurdering vil
mangelen på prioriteringer i departementenes etatsstyring
gjøre at viktige nasjonale politiske mål i varierende
grad blir ivaretatt av fylkesmannsembetene. Siden enkelte fagdepartementer
i liten grad har informasjon om embetenes saks- og oppgavemengde
og de ressursene fylkesmannsembetene har til disposisjon, kan det
også reises spørsmål om hvilket grunnlag
enkelte fagdepartementer har for å fastsette mål-
og resultatkrav innenfor disponible ressurser.
Antall årsverk i fylkesmannsembetene
har gått vesentlig ned siden 2003. Dette har sammenheng
med embetenes ressurssituasjon og ikke en reduksjon i embetenes
oppgavemengde. Videre viser undersøkelsen at FAD har foretatt
omposteringer som følge av feilføringer av prosjektutgifter
mv. Undersøkelsen viser at flere embeter har et mindreforbruk
i regnskapet på eksterne midler, og at de oppgir at de
er nødt til å saldere ordinært budsjett
ved hjelp av eksternt finansierte midler. Siden departementet har
foretatt omposteringene over flere år, reiser Riksrevisjonen
spørsmål om det er lagt opp til en realistisk
budsjettering av de ordinære oppgavene.
Undersøkelsen viser også at
enkelte embeter har store utfordringer knyttet til samordning av
regionale statsetaters styringssignaler overfor kommunene. Fylkesmannens
ansvar for regional samordning er ambisiøst formulert i
resultatkravene, og det er etter Riksrevisjonens vurdering uklart
om alle embetene definerer dette som en primæroppgave,
og om de har tilstrekkelige virkemidler for å følge
opp disse målsettingene.
Undersøkelsen viser at mange embeter
må nedprioritere viktige oppgaver. I hovedsak gir embetene
førsteprioritet til måloppnåelsen i klagesaksbehandlingen. Dette
har gjennomgående redusert saksbehandlingstiden på klagesaksområdene,
selv om enkelte embeter klart overskrider kravet til maksimal saksbehandlingstid
på enkelte områder. Økt måloppnåelse
for klagesakene har imidlertid krevd nedprioritering av andre oppgaver.
For å øke måloppnåelsen på rettssikkerhets-områdene
må mange embeter nedprioritere veilednings- og utviklingsoppgaver,
noe som gjelder både helse- og sosialområdet,
barnevern og utdanning. Videre viser undersøkelsen at samfunnssikkerhet
og beredskap er nedprioritert, og at oppfølgingen og gjennomslagskraften
er svak for disse pådriver- og utviklingsoppgavene.
Riksrevisjonen reiser derfor spørsmål om måloppnåelsen
på de nedprioriterte oppgavene er i tråd med nasjonale
krav og prioriteringer.
"(…)
Det er viktig å ta
signala frå Riksrevisjonen og betre dei styrings- og kontrollsystema
vi har. Likevel ser vi det slik at Riksrevisjonen i sine merknader
legg til grunn ei forenkla og for detaljorientert styringsform. Det
er viktig å balansere omsynet til effektiv forvaltning
tilpassa brukarane og lokale føresetnader, mot nasjonale
mål og kontrollsystem.
Riksrevisjonen peikar
vidare på at undersøkinga viser at samfunntryggleik
og beredskap er eit område som er nedprioritert.
Denne
vurderinga bygger mellom anna på intervju med saksansvarlege
i embeta. Vi merkjer oss embeta sine vurderingar, men finn likevel
grunn til å opplyse om at desse vurderingane ikkje er i
samsvar med tilbakemeldingane vi mottar frå fagdepartementa
om embeta si måloppnåing på fagområdet.
Vurderingane er heller ikkje i samsvar med resultat frå ei
brukarundersøkjing i kommunane SSB gjennomførte
på vegne av oss i 2003.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
sitt samordningsansvar for styringa av fylkesmannsembeta er omtalt
i "Styring, samhandling og organisering" frå 2003. Vi legg
der vekt på vårt ansvar for "tilrettelegging,
sikring og kontroll av kvalitet i styringssystem, organisasjonsutvikling
og for øvrig et generelt ansvar for de administrative rammebetingelsene
i embetene." Vidare: "(i) samråd med fagdepartementene,
ansvaret for initiering, samordning og oppfølging av utviklingstiltak
overfor fylkesmennene".
(…)
Fornyings-
og administrasjonsdepartementet følgjer prinsippa om mål-
og resultatstyring i vår styring av embeta. Vi legg difor
ikkje føringar på det einskilde embete om ressursar
som skal nyttast til dei einskilde oppgåvene. Fornyings-
og administrasjonsdepartementet verken kan eller skal gje føringar
knytt til prioriteringar innan eit fagområde eller mellom
fagområda. Det varierar òg embeta i mellom korleis
ein løyser oppgåvene, og i nokon grad vil prioriteringar
innan eit fagområde kunne variere får embete til
embete, avhengig av lokale forhold og behov.
Med
dette som utgangspunkt er det ingen tvil om at samordningsansvaret
til Fornyings- og administrasjonsdepartementet i styringa er krevjande
og vi arbeider heile tida med å justere den i høve
til innspel både frå fagdepartementa og embeta.
Vi legg vekt på å involvere fagdepartementa i
dette arbeide og legge til rette for møteplassar og styringssystem
som lett lar seg oppdatere med høg presisjon.
(…)
Erfaringsvis
er det vanskeleg å lage eigna og meiningsfylte resultatindikatorar
innanfor heile fylkesmannsområdet. Vi har i samråd
med fagdepartementa eit ønskje om i størst mogleg
grad å bruke dei samfunnsmessige effektane av fylkesmennenes
arbeid som resultatindikatorar. Dette må likevel sjåast
i samanheng med fagområde der ein treng anna og meir detaljert informasjon
tildømes av meir kvantitativ art.
I Fornyings-
og administrasjonsdepartementet St.prp. nr. 1 vert det rapportert
på oppgåveløysing på dei ulike
fagdepartementa sine område. Det vert lagt til grunn at
fagdepartementa sine rapporteringsinnspel tilfredsstiller krav og
behov til rapportering, og at Stortinget vert orientert på ein
tenleg måte. Vidare legg vi til grunn at fagdepartementa
rapporterer på fagområda i deira budsjettproposisjonar
i den utstrekning og på det detaljnivå dei finn
det tenleg.
For oss har det vore viktig at rapporteringa
i vår budsjettproposisjon skal vere så generell
og kortfatta som mogleg, medan den faglige delen av rapporteringa
skal finnast i dei ulike fagproposisjonane. På denne måten unngår
vi dobbeltrapportering. Samstundes kan rapporteringa om fylkesmannen
sin aktivitet presenterast i samanheng med annan rapportering på same
fagområde.
Med det relativt omfattande systemet
for styring og rapportering som ligg til grunn for styring av fylkesmannsembeta
må det vurderast nøye om det er trong for annan
styringsinformasjon for embeta enn det ein har i dag eller om det
er måten vi nytta den alt eksisterande informasjonen vi
har som er utfordringa. Reint prinsipielt ser eg det som lite ønskjeleg
at vi skal bruke meir ressursar på administrasjon heller
enn på forvaltning og tenesteyting.
(…)"
Brev frå Kunnskapsdepartementet:
"(…)
Riksrevisjonen kommer
i de samlede vurderinger inn på sider av tilsynsaktiviteten
på utdanningsområdet. Departementet ønsker å knytte
enkelte kommentarer til dette.
Kunnskapsdepartementet
mener at et godt fungerende tilsyn fra statens side er et viktig
element i en helhetlig oppfølging av utdanningsområdet
som ledd i å ivareta statens overordnede ansvar for området.
Departementet har tatt initiativ for å styrke fylkesmennenes tilsyn
og for å bedre styringen og koordineringen av tilsynsvirksomheten
på nasjonalt nivå. Det er arbeidet aktivt for å bidra
til å målrette og effektivisere tilsynet, og i
den forbindelse er det blant annet satset på utviklingsarbeid
og kompetanseutvikling når det gjelder tilsynsvirksomheten.
Utdanningsdirektoratet er sentralt i dette arbeidet.
Kunnskapsdepartementet
har siden 2004 gitt klare føringer om at tilsyn skal være
en prioritert oppgave på utdanningsområdet, og
i 2006 gjennomførte fylkesmannen for første gang
nasjonalt tilsyn med felles tema og felles metodikk (systemrevisjon).
Det nasjonale tilsynet kommer i tillegg til det generelle tilsynsoppdraget,
inkludert det hendelsesbaserte tilsyn, som fylkesmannen skal utføre
på utdanningsområdet. Nasjonalt tilsyn er en viktig
satsing, som bl.a. har ført til kompetanseutvikling i embetene,
særlig i å bruke systemrevisjon som tilsynsmetode.
Nasjonalt tilsyn på utdanningsområdet ble gjennomført
for andre gang våren 2007, og vil også bli gjennomført
i 2008."
Riksrevisjonen vil understreke at Fornyings-
og administrasjonsdepartementets overordna ansvar som etatsstyrar
inneber å sjå til at det er samsvar mellom embetas
oppgåver og ressursar. Granskinga syner at enkelte embete
er nøydde til å saldere det ordinære budsjettet
ved hjelp av midlar frå ekstern finansiering for å løyse
ordinære oppgåver. Departementet har gjort korrigerande
omposteringar over fleire år, og Riksrevisjonen stiller
derfor spørsmål om Fornyings- og administrasjonsdepartementet
har lagt opp til ei realistisk budsjettering.
Ei omfattande oppgåveportefølje
og lite realistisk budsjettering gjev behov for stramme prioriteringar
i embeta. Granskinga syner at dette fører til at ein ikkje når
dei måla som er sett på enkelte resultatområde,
som for eksempel utviklingsoppgåver innanfor samfunnstryggleik
og beredskap og oppgåver under Sosial- og helsedirektoratets
embetsoppdrag. I ein strammare ressurssituasjon har fylkesmannsembeta
prioritert oppgåvene knytt til rettstryggleik. I nokre
tilfelle har embeta også vore nøydde til å prioritere
innanfor rettstryggleiksoppgåvene. I slike tilfelle har
det å nå måla med omsyn til klagesaksbehandling
gått føre tilsynsoppgåver. Ifølgje
Fornyings- og administrasjonsdepartementet stemmer ikkje nedprioriteringa
av samfunnstryggleik og beredskap med tilbakemeldingane frå fagdepartementa.
I granskinga seier Justisdepartementet at dei i liten grad hentar
inn informasjon som kan belyse fylkesmannsembetas arbeidsbelasting
og i kva grad dei når måla på justisområdet.
Riksrevisjonen meiner dette tyder på at styringsinformasjonen
på justisområdet er mangelfull.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet opplyser
at departementets budsjettproposisjon skal vere så generell
og kortfatta som mogleg, mens den faglege delen av rapporteringa
skal finnast i dei ulike fagproposisjonane. Riksrevisjonen er samd
i at budsjettproposisjonane skal vere kortfatta og oversiktlege.
Som etatsstyrar har Fornyings- og administrasjonsdepartementet,
etter Riksrevisjonens vurdering, ansvar for at informasjonen i St.prp.
nr. 1 faktisk syner om måla er nådd på sentrale
resultatområde for ulike sektorar, og at proposisjonen
har nok informasjon til å spegle embetas reelle prioriteringar.
Fornyings- og administrasjonsdepartementets St.prp. nr. 1 må kunne
gje ein tilstrekkeleg heilskapleg presentasjon av prioriteringar
og i kva grad måla er nådd, slik at det er mogleg
for løyvande styresmakter å fastsetje ei rett
løyving for embeta i forhold til deira oppgåver.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra
Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti,
Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra
Senterpartiet, Lars Peder Brekk, viser til Innst. S. nr.
82 (2001-2002) hvor en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité ba
"Regjeringen om å vurdere om forventningene til effekten
av rasjonalisering og effektivisering står i rimelig forhold
til de ressurser og krav som stilles til embetene". Komiteen konstaterer
at Riksrevisjonens rapport viser at en slik gjennomgang ikke er
foretatt.
Tvert om viser undersøkelsen at det
ikke foreligger noen fullstendig oversikt over ressurssituasjonen
i fylkesmannsembetene og at det ikke er foretatt noen systematisk
vurdering av de midlene som er stilt til disposisjon i forhold til
pålagte oppgaver.
Komiteen registrerer at Fornyings-
og administrasjonsdepartementet (FAD) ikke anser Riksrevisjonens innhenting
av statistikk fra embetene over antall årsverk totalt samt
antall årsverk fordelt etter departementsområder,
som et tilfredsstillende grunnlag å vurdere ressurssituasjonen
på. Blant annet vises det til organisatoriske forhold og
fagoppgaver som løses i andre avdelinger. Komiteen har
videre merket seg at Justisdepartementet ikke finner den foreliggende
informasjon tilstrekkelig til at det er grunnlag for å gjøre gode
vurderinger av embetenes arbeidsmengde og derved også ressursbehov.
Likeledes opplyser Barne- og likestillingsdepartementet at Fornyings-
og administrasjonsdepartementet i liten grad har oversikt over oppgavemengde
og arbeidsbelastning på de ulike områdene.
Komiteen noterer at departementet
ikke har kunnet bidra med pålitelige opplysninger og legger
til grunn at Riksrevisjonens bruk av data gir et overordnet bilde
på ressurssituasjonen i embetene. Komiteen har
også merket seg at både Barne- og likestillingsdepartementet
og Justisdepartementet har inntrykk av at FAD kunne gjort mer for å dokumentere
og synliggjøre den stramme ressurssituasjonen. Komiteen forutsetter
at departementet omgående sørger for at det blir utarbeidet
en dekkende oversikt over ressurssituasjonen.
Komiteen vil anføre
at Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har et særlig
ansvar for å ha oversikt over og koordinere de fagdepartementene
som pålegger fylkesmannsembetene oppgaver. Komiteen viser
i denne sammenheng til kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader
i Innst. S. nr. 156 (2006-2007), hvor det presiseres at den til
enhver tid sittende statsråd i FAD må være
seg bevisst sitt særlige ansvar som pådriver for
og koordinator overfor sektordepartementene i forvaltningspolitiske
saker. Komiteen anser denne rollen som vel så viktig
i spørsmålet om koordinering av de oppgaver som
pålegges fylkesmannsembetene, og forutsetter at FAD prioriterer
sine samordningsoppgaver høyt.
I Riksrevisjonens rapport stilles det spørsmål
ved om det er lagt opp til en realistisk budsjettering av de ordinære
oppgavene. FAD foretar årlig omposteringer av utgifter
fra embetenes ordinære regnskap til embetenes regnskap
for eksterne oppgaver, mens flere av embetene opplyser at de er
nødt til å saldere ordinært budsjett
ved hjelp av eksterne midler. Komiteen vil understreke
viktigheten av en realistisk budsjettering og forutsetter at FAD
foretar en gjennomgang basert på Riksrevisjonens anførsler.
Komiteen viser til at FAD har
hovedansvaret for tilrettelegging, sikring og kontroll av kvalitet
i styringssystemet, organisasjonsutvikling og det generelle ansvaret
for fylkesmennenes administrative rammebetingelser. Selv om det
er fagdepartementene som pålegger embetene oppgaver, har
FAD ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver embetene får
tildelt og de ressursene som stilles til embetenes disposisjon.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at samordningen mellom Fornyings- og administrasjonsdepartementets økonomiske
prioriteringer og de øvrige departementenes faglige prioriteringer
overfor fylkesmannsembetene, er svak.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, legger til grunn
at den faglige prioritering av enkeltoppgaver må skje i
fagdepartementene. Det er det enkelte departement som har instruksjonsmyndighet
overfor fylkesmannen på sitt område og som derfor
må fastsette de faglige krav. Fornyings- og administrasjonsdepartementet
må imidlertid ta ansvar for å sikre en mer enhetlig
faglig styring fra de ulike departement og sikre at fagdepartementenes
oppgaver og Fornyings- og administrasjonsdepartementets ressurstildeling
ses i sammenheng. Styringsstrukturen må følgelig
sørge for at embetenes oppgaveløsning er i tråd
med de nasjonale krav og føringer som er gitt for embetenes
oppgaveløsning.
Flertallet ber derfor Regjeringen
sørge for at det utarbeides et regelverk som sikrer det
enkelte departement ansvar og eierskap til de oppgavene de overlater til
fylkesmennene og hvor Fornyings- og administrasjonsdepartementet
får et særlig ansvar for å sikre at det
følger med tilstrekkelige ressurser til at oppgave faktisk
lar seg gjennomføre.
Komiteen viser til
at Stortinget under behandlingen av Dokument nr. 3:12 (2000-2001)
om Riksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbehandlingen
ved fylkesmannsembetene (jf. Innst. S. nr. 82 (2001-2002)) la stor
vekt på å etablere klare og gode saksbehandlingsrutiner
og på den måten sikre rask behandling. Riksrevisjonens
undersøkelse viser at de fleste fylkesmannsembetene gir
førsteprioritet til behandlingen av klagesaker. FAD har
fulgt opp saksbehandlingstidene i sin etatsstyring og opprettet
et system for systematisk sammenligning mellom embetene. Komiteen registrerer
en positiv utvikling på klageområdet, selv om
det fortsatt er et forbedringspotensiale på enkelte områder som
for eksempel for klager etter plan- og bygningsloven.
Når det gjelder tilsynsoppgavene, har
omfanget av helse- og sosialtilsynsoppgaver økt i den undersøkte periode.
Undersøkelsen viser at flere embeter ikke oppfyller kravene
til antall helse-, sosial- og barnevernstilsyn eller ligger på et
minimum når det gjelder tilsyn.
Komiteen vil understreke at også tilsyn
er en viktig rettssikkerhetsoppgave som må ivaretas på en betryggende
måte. Når samfunnet for eksempel overtar ansvar
for barn gjennom barnevernet, har man plikt til å forsikre
seg om at det gis adekvate tilbud.
Komiteen viser til de nye reglene
om statlig tilsyn i kommunelovens kapittel 10 A og forutsetter at reglene
blir evaluert når de har vært i virksomhet i et par år.
Komiteen har merket seg at arbeidet
med samfunnssikkerhet og beredskap synes nedprioritert. Selv om
dette til dels skyldes nødvendige omdisponeringer innen
justissektoren stiller komiteen spørsmål
ved i hvilken grad Stortinget er informert om utviklingen. Komiteen ber
derfor Riksrevisjonen særskilt kommentere dette forholdet
i forbindelse med fremleggelsen av statsregnskapet for 2007.
Komiteen viser til at det nå er
syv år siden Stortinget behandlet spørsmålet
om samfunnssikkerhet og sårbarhet på en helhetlig
måte, gjennom arbeidet med St.meld. nr. 17 (2001-2002),
jf. Innst. S. nr. 9 (2002-2003). Komiteen ber derfor
Regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om status
rundt samfunnssikkerhet og beredskap, særlig sett i lys
av Riksrevisjonens merknader om hvorvidt disse spørsmålene
i dag er nedprioritert.
Fylkesmennene spiller en viktig rolle som sektormyndighet
for flere departementer, som rettssikkerhets - og tilsynsinstans
og har en avgjørende samordningsfunksjon mellom ulike deler
av den offentlige virksomhet. Komiteen vil understreke betydningen
av at det blir samsvar mellom disse viktige oppgavene og de ressurser
som stilles til fylkesmannsembetenes disposisjon.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at fylkesmannsembetene med sine begrensede ressurser har måttet
prioritere mellom lovlighetskontroll og rettssikkerhetsoppgaver
på den ene siden, og overprøving av fremtidsrettede
lokalpolitiske vedtak i plan- og arealsaker på den andre
siden. Disse medlemmer vil påpeke at 36
pst. av årsverkene i fylkesmannsembetet brukes
til områder under Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet,
mens bare 15 pst. av årsverkene brukes til Helse- og omsorgsdepartementets
område. Disse medlemmer mener dette er en
feilprioritering, og at Fylkesmannsembetets hovedoppgave er lovlighetskontroll
og rettsikkerhetsoppgaver. Disse medlemmer mener Fylkesmannsembetet
per i dag har alt for mange oppgaver, og at det er et potensial
for betydelige innsparinger. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til Fremskrittspartiets alternative budsjett
for 2008 og Budsjett-innst. S. nr. 5 (2007-2008).
Disse medlemmer ønsker å skille
skjønn og legalitetskontroll, og mener dagens fylkesmannsembete
har en uheldig sammenblanding av disse rollene. Muligheten for domstolskontroll
i dag er nærmest fraværende, og ikke egnet til å øke
respekten for de rettslige rammer for forvaltningen. Konsekvensen
er at rettssikkerheten har dårligere kår i forvaltningens
dagligliv enn nødvendig, og at dagens form for domstolskontroll
med forvaltningen er klart utilstrekkelig.
Disse medlemmer ønsker å begrense
fylkesmannens rolle til ren legalitetskontroll, og på sikt erstatte
fylkesmannsembetet med forvaltningsdomstoler. Disse medlemmer viser
til at Fremskrittspartiet gjentatte ganger har fremmet forslag om å etablere forvaltningsdomstoler
i Norge, blant annet i Dokument nr. 8:90 (2003-2004) og Dokument
nr. 8:58 (2005-2006). Disse medlemmer vil videre
vise til sine merknader om forvaltningsdomstoler til St.meld. nr.
12 (2006-2007) i Innst. S. nr. 166 (2006-2007).
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 3:14 (2006-2007) - Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene - vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. november 2007
Lodve Solholm
leder |
Berit Brørby
ordfører |