De store inntektene som staten nå får fra petroleumsvirksomheten,
gir Norge en særlig frihet i den økonomiske politikken sammenlignet
med de fleste andre land. Samtidig innebærer en stor og voksende
formue et stort forvalteransvar. Regjeringen vil føre en politikk
som er basert på langsiktig forvaltning av petroleumsformuen. En slik
forvaltning er et viktig verdivalg og et overordnet hensyn for Regjeringen.
Det innebærer at formuen kan komme alle generasjoner til gode, og
gir samtidig et viktig bidrag til stabilitet i produksjon og sysselsetting.
Det er bred politisk enighet om at Statens pensjonsfond
skal forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor
et moderat nivå på risiko. Departementet har fastsatt en langsiktig
investeringsstrategi som sikrer at midlene investeres i en bredt
sammensatt portefølje av verdipapirer fra mange land. Dette gir
fondet en god risikospredning.
Regjeringen har som mål at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond, noe som krever at en sikter
mot beste praksis i internasjonal kapitalforvaltning i arbeidet
med fondet. Det er en del av vårt forvalteransvar å sørge for at
Pensjonsfondet forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko. Slik kan også framtidige generasjoner få
mest mulig nytte av vår oppsparte kapital.
Dette forvalteransvaret innebærer også at vi
som investor har medansvar for hvordan selskapene fondet er investert
i, opptrer. Derfor legger Regjeringen betydelig vekt på at eierskapet
i selskapene fondet er investert i, utøves med sikte på å fremme
god og ansvarlig opptreden som respekterer menneskerettigheter og
miljø. Dette er også i tråd med fondets langsiktige finansielle interesser.
Statens pensjonsfond ble opprettet i 2006 som
en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond
og Folketrygdfondet. Formålet med Pensjonsfondet er å understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter
og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.
For å sikre at petroleumsinntektene skal bidra til en stabil utvikling
i norsk økonomi, skal inntektene fases inn i økonomien gradvis,
samtidig som sparemidlene skal plasseres utenfor Norge. Ved at en
stor del av petroleumsinntektene investeres i utlandet, bidrar Statens
pensjonsfond – Utland til en kapitalutgang som motvirker utslag
i kronekursen av en stor og varierende valutainngang fra petroleumssektoren.
Sparingen i Pensjonsfondet skjer i form av generell
fondsoppbygging. For å legge til rette for at veksten i fondet skal
reflektere statens reelle fordringsoppbygging, er fondet fullt ut
integrert med statsbudsjettet. Det er således ikke stilt krav om
at kapitalen i Pensjonsfondet til enhver tid skal svare til en bestemt
andel av statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.
Finansdepartementet er i lov 21. desember 2005 nr.
123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven) gitt i oppgave
å forvalte fondet. Departementet fastsetter Pensjonsfondets overordnede investeringsstrategi,
prinsippene for etikk og eierskapsutøvelse og følger opp den operative forvaltningen.
Oppgaven med å forestå den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond
er lagt til Norges Bank og Folketrygdfondet, som forvalter henholdsvis
Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Både Statens
pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge er underlagt
etiske retningslinjer. I figur 1.2 i meldingen beskrives hovedtrekkene
i ansvarsdelingen mellom Stortinget, Finansdepartementet, Norges
Bank og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond har ikke eget styre
eller egen administrasjon.
Statens pensjonsfond er et av verdens største fond,
og kapitalen vokser raskt. Fondet er stort i forhold til størrelsen
på norsk økonomi, og avkastningen av fondet vil gi vesentlige bidrag til
å finansiere statens utgifter i årene framover. Oppmerksomheten
om forvaltningen har økt med størrelsen av fondet. Dette understreker
betydningen av at Pensjonsfondets investeringsstrategi og retningslinjer
for etikk og eierskapsutøvelse er godt forankret i Stortinget. Departementet
legger vekt på at en utstrakt grad av åpenhet om forvaltningen av
Pensjonsfondet er med på å understøtte troverdigheten og tilliten til
fondet og fondskonstruksjonen. Det redegjøres bl.a. til Stortinget
gjennom en årlig melding i vårsesjonen om forvaltningen av Pensjonsfondet.
Resultatene i den operative forvaltningen rapporteres også jevnlig
av Norges Bank og Folketrygdfondet.
Norges håndtering av petroleumsinntektene benyttes
ofte som en referanse internasjonalt. Dette gjelder særlig den rollen
Statens pensjonsfond har som en del av rammeverket for en langsiktig,
opprettholdbar finanspolitikk som legger til rette for en stabil
økonomisk utvikling. Gjennom rådgivning på dette området bistår
departementet flere andre land i organiseringen av deres naturressursforvaltning.
Arbeidet skjer både gjennom bilateralt samarbeid, "Olje for Utvikling"-programmet
i regi av Norad og gjennom internasjonale organisasjoner som bl.a.
IMF, Verdensbanken og FN.
Meldingen er bygget opp rundt to deler: Del
I beskriver hovedtrekk ved forvaltningen av Statens pensjonsfond.
I denne delen er det lagt vekt på å gi framstillingen en mest mulig
ikke-teknisk form. Del II inneholder mer detaljerte analyser av
temaene omtalt i del I. Det vil også bli utarbeidet dokumentasjonsnotater
av mer teknisk karakter som ytterligere belyser enkelte av problemstillingene
drøftet i del II. Notatene offentliggjøres på Finansdepartementets
hjemmeside (www.regjeringen.no/spf).
Del I i meldingen er bygget opp som følger: Kapittel
1.2 gir en oversikt over resultatene i forvaltningen av Statens
pensjonsfond, med særlig vekt på resultatutviklingen i 2007. Kapittel
1.3 redegjør for fondets investeringsstrategi, hvor det går fram
at Regjeringen legger opp til å inkludere eiendom som en egen aktivaklasse
for Statens pensjonsfond – Utland, i tillegg til aksjer og obligasjoner.
Videre legges det opp til å utvide referanseporteføljen til Statens
pensjonsfond – Utland til å inkludere flere framvoksende markeder.
Det legges også opp til å øke eierandelsbegrensningen i Statens
pensjonsfond – Utland fra 5 pst. til 10 pst. Kapittel 1.4 omhandler etikk
og eierskapsutøvelse, hvor det bl.a. gjøres nærmere rede for arbeidet
med de etiske retningslinjene det siste året og Norges Banks og Folketrygdfondets
eierskapsutøvelse. I kapittel 1.5 vises det til arbeidet med utvikling
og oppfølging av rammeverket for forvaltningen. I denne meldingen
presenteres hovedpunkter i et forslag til endringer i sentralbankloven,
som senere vil bli sendt på høring. Kapittel 1.6 gjør rede for den
tiltagende debatten internasjonalt rundt såkalte statlige investeringsfond
("Sovereign Wealth Funds"), og Regjeringens holdning i de spørsmål
som har vært reist i denne debatten.
Del II i meldingen er organisert som følger: Kapittel
2 presenterer detaljerte analyser av avkastning og risiko i Statens
pensjonsfond. Kapittel 3 gjør nærmere rede for departementets arbeid
med fondets investeringsstrategi og endringer i investeringsretningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland. Kapittel 4 drøfter samspillet
mellom etikk og eierskapsutøvelse, og det gis også en beskrivelse
av prosessen knyttet til evalueringen av de etiske retningslinjene
for Pensjonsfondet. Kapittel 5 inneholder en nærmere drøfting av
utvikling og oppfølging av rammeverket for forvaltningen, med vekt
bl.a. på risikobasert oppfølging av forvaltningen i Norges Bank.
Det vises for øvrig til meldingen for nærmere omtale av del II.
Lov om Statens pensjonsfond, forskriftene for forvaltningen
av fondet med utfyllende bestemmelser og forvaltningsavtalene følger
som vedlegg til meldingen. Videre følger Norges Banks, Strategirådets
og Etikkrådets tilrådinger og vurderinger vedrørende de foreslåtte
endringene i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland.
Vedlagt til meldingen følger også Norges Banks kommentarer til rapporten fra
Ernst & Young om risikostyring og kontrollrutiner knyttet til
bankens kapitalforvaltning. Rapporten fra Ernst & Young er på
engelsk, og offentliggjøres på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf)
samtidig med at meldingen legges fram. Som vedlegg til del II følger
også en oversikt over de mest sentrale ord og uttrykk brukt i meldingen.
Norges Banks og Folketrygdfondets årsrapporter for forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2007 følger som utrykte vedlegg (se www.norges-bank.no
og www.ftf.no). Etikkrådets årsrapporter er tilgjengelig på www.etikkraadet.no.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Torgeir Micaelsen, lederen
Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Tom Rune Thorvaldsen, fra Fremskrittspartiet,
Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde,
fra Høyre, Svein Flåtten, Michael Momyr og Jan Tore Sanner, fra
Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Morten Drægni, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Hilde
Grønhovd, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til proposisjonen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at den
tryggeste måten å sikre framtidige pensjoner på, er å ha offentlige
finanser som kan bære økende utgifter både til pensjon og til helse-
og omsorgsformål både på kort og lang sikt. Øremerking vil ikke
i seg selv styrke offentlige finanser. Flertallet viser
i den forbindelse til betydningen av en pensjonsreform som stimulerer
til arbeidsdeltagelse, særlig mot slutten av arbeidskarrieren. Flertallet viser
også til betydningen av å beholde en disiplinert budsjettpolitikk
i dag, slik handlingsregelen sikrer, for å unngå å tvinge våre etterkommere
til å foreta skatteøkninger eller kutt i velferdsordninger som vi
ikke selv kan anbefale i dag.
Flertallet viser til at Regjeringen
har høye ambisjoner for forvaltningen av Statens pensjonsfond, og
at dette forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning innenfor
moderat risiko.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler
Regjeringens observasjoner om at de store inntektene fra vår petroleumsvirksomhet
gir Norge særlig frihet i den økonomiske politikken. Disse
medlemmer er derfor overrasket over at Regjeringen kun i
beskjeden grad har benyttet seg av denne friheten i de statsbudsjettene
som har vært lagt frem for Stortinget. Ikke minst gjelder dette
forhold knyttet til utbedring av landets infrastruktur, noe som
vil ha bedret vilkårene og rammebetingelsene for konkurranseutsatt
næringsliv i alle deler av landet, og derigjennom gjort Norge mindre
avhengig av olje- og gassinntekter på sikt.
Disse medlemmer registrerer videre
at Regjeringen utarbeider stadig nye formuleringer for hvorfor Statens
pensjonsfond, i motsetning til pensjonsfond i andre land, ikke bør
knyttes opp mot landets fremtidige pensjonsforpliktelser. Disse
medlemmer finner dette uryddig, og minner i den anledning
om forslaget fremsatt av Fremskrittspartiet i Innst. O. nr. 14 (2005–2006), hvor
partiet ba Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag om et Statens
pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens medlemmers opptjente
pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier fra medlemmer og
arbeidsgivere samt fondsavkastning.
Disse medlemmer er enig med Regjeringen
i at Pensjonsfondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig
avkastning innenfor moderat risiko, men mener Regjeringen ikke tilfredsstiller
sin egen målsetting når den har valgt å øke eksponeringen i aksjer
til 60 pst. av fondets kapital. Disse medlemmer mener
imidlertid det er positivt at Regjeringen gjennom denne meldingen
ønsker å spre risikoen på flere aktivaklasser, og at den slutter
seg til et tidligere forslag fra Fremskrittspartiet om at Statens
pensjonsfond også bør investere i eiendom. Disse medlemmer mener
imidlertid at investeringer i eiendom bør kunne utgjøre 10 pst.
av fondets kapital, og ikke kun 5 pst. slik Regjeringen foreslår.
Disse medlemmer understreker
også at målet om høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko
ikke vil la seg realisere dersom fondets etiske retningslinjer skal
legge stadig nye begrensninger for hvor og i hvilke verdipapirer
fondet kan investere.
Disse medlemmer mener forvaltningen
av Statens pensjonsfond i all hovedsak bør følge de retningslinjer
og vedtak som gjøres av de organisasjonene som er nedsatt for å
overvåke verdenshandelen, og at egne etiske særregler for Statens pensjonsfond
per definisjon vil oppfattes som subjektive, inkonsekvente og dobbeltmoralske. Slik
de etiske retningslinjene i dag praktiseres, er de i flere tilfeller
også politiske ytringer.
Disse medlemmer ønsker å minne
om sentralbanksjef Svein Gjedrems kloke betraktninger fremsatt under
Norges Banks årstale i februar i år, hvor han fremhevet at når vi
plasserer pensjonsfondets midler, så er vi gjester i våre naboers
hus, og at når vi hever pekefingeren mot et selskap, hever vi den
også mot lover, reguleringer og praksis i landene der selskapet
hører til og driver sin virksomhet – og vi gjør det som representanter
for den norske stat.
Disse medlemmer håper Regjeringen
har merket seg sentralbanksjefens observasjoner, og at den vil legge
disse til grunn i sine eventuelle forslag til justeringer av de
etiske retningslinjene som er varslet fremlagt for Stortinget våren 2009.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag
om et Statens pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens
medlemmers opptjente pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier
fra medlemmer og arbeidsgivere samt fondsavkastning."
Samlet markedsverdi til Statens pensjonsfond var
ved utgangen av 2007 på 2 136,0 mrd. kroner. Dette er en økning
på i alt 245,4 mrd. kroner sammenlignet med utgangen av 2006, og
kan knyttes til tilførsel av nye midler (313,6 mrd. kroner) og avkastning
på fondets plasseringer (86,1 mrd. kroner målt i norske kroner).
En styrking av kronen målt mot Statens pensjonsfond – Utlands valutakurv
bidro isolert sett til å redusere markedsverdien til fondet (154,3
mrd. kroner), men for utviklingen i internasjonal kjøpekraft er
endringer i kronekursen ikke relevant. I figur 1.3 i meldingen er
økningen i samlet markedsverdi til Statens pensjonsfond i 2007 fordelt
på ulike komponenter.
Kapitalen i Statens pensjonsfond har vokst raskt siden
midten av 1990-tallet. Verdien av Pensjonsfondet tilsvarte ved utgangen
av 2007 anslagsvis 1 mill. kroner pr. husholdning i Norge.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Utland
var ved utgangen av 2007 på 2018,6 mrd. kroner. Dette er en økning
på 235,0 mrd. kroner siden utgangen av 2006. Verdien av aksjeporteføljen
ved årsskiftet var 957,9 mrd. kroner, mens 1 060,7 mrd. kroner var
plassert i renteinstrumenter. Samlet for årene 1996–2007 er utenlandsdelen
av Pensjonsfondet tilført 1 756,3 mrd. kroner.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Norge
var ved utgangen av 2007 på 117,3 mrd. kroner, som er 10,4 mrd.
kroner mer enn ved inngangen av året. Verdien av aksje- og renteporteføljen
utgjorde ved årsskiftet henholdsvis 70,1 og 47,3 mrd. kroner.
Det er realavkastningen av Statens pensjonsfond som
er relevant for å måle utviklingen i fondets kjøpekraft. Samtidig
er realavkastningen av fondets utenlandsdel sentral for handlingsregelen
i budsjettpolitikken. Som det går fram av tabell 1.1 i meldingen
var realavkastningen (etter fradrag for forvaltningskostnader) av
Statens pensjonsfond – Utland 1,05 pst. i 2007 målt i utenlandsk
valuta, noe som er vesentlig lavere enn gjennomsnittet i perioden
1997–2007. Statens pensjonsfond – Norge oppnådde en realavkastning
på 8,43 pst., som er klart høyere enn gjennomsnittlig årlig realavkastning
i perioden fra 1997 til 2007 sett under ett.
I den videre omtalen av resultater i forvaltningen er
det tatt utgangspunkt i nominelle avkastningstall siden en ønsker
å sammenlikne resultatene i forvaltningen mot avkastningen av en
referanseportefølje. Det vil da ikke gi særlig mer informasjon å
justere avkastningstallene med prisstigningen.
Avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland var
4,3 pst. i 2007 målt i utenlandsk valuta. Dette er klart svakere
enn resultatene de siste fem årene. Målt i kroner var fondets avkastning
-3,9 pst. i 2007. Den nominelle avkastningen i delporteføljene til
Statens pensjonsfond – Utland siden inngangen til 1998 er illustrert
i figur 1.5 i meldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Utland, målt ved
standardavviket til avkastningen, var 3,7 pst. i 2007 målt nominelt
i lokal valuta. Dette er om lag på linje med nivået de siste fem
årene.
I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har
Norges Bank anledning til å avvike fra den referanseporteføljen
som departementet har fastsatt innenfor en ramme for tillatt risikoavvik. Bidraget
fra denne aktive forvaltningen måles løpende ved at fondets verdiutvikling
sammenliknes med utviklingen i referanseporteføljen. I 2007 var
avkastningen av utenlandsdelen av Pensjonsfondet 0,22 prosentpoeng
lavere enn referanseporteføljens avkastning, målt i kroner, som
tilsvarer om lag -5,2 mrd. kroner. Dette er første gang siden 1998
at det er oppnådd mindreavkastning i forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland.
Fjorårets avkastning er i betydelig grad preget
av uroen i det internasjonale finansmarkedet, se nærmere omtale
av markedsutviklingen nedenfor. Samtidig er de bevegelsene som en
observerte i fondets verdi, godt innenfor det mulighetsområdet en
har sett for seg. Som det går fram av meldingens kapittel 3, kan
forventet nominell avkastning av Pensjonsfondet – Utland anslås
til om lag 6 pst., mens standardavviket til avkastningen målt i
fondets valutakurv kan anslås til drøyt 9 pst. Med disse anslagene
vil en i ett av tre år forvente svingninger utenfor et område fra
-3 pst. til +15 pst., gitt en forventet avkasting på 6 pst.
Investeringsstrategien til Statens pensjonsfond
– Utland er basert på at fondets midler skal investeres i ulike
aktivaklasser i en bredt sammensatt portefølje av verdipapirer fra
mange land. Selv om en slik strategi gir god risikospredning, må en
likevel være forberedt på at det vil komme perioder med betydelige
svingninger i fondets verdi. Boks 1.2 i meldingen belyser risikoen
i Statens pensjonsfond med utgangspunkt i historiske hendelser,
hvor det framgår at verdien til Statens pensjonsfond over tid synes
relativt robust i forhold til den typen kriser som inntraff de siste
hundre årene. Samtidig kan en ikke utelukke at det i framtiden vil
oppstå krisesituasjoner der eventuelle fall i fondets verdi ikke
gjenvinnes like raskt i etterfølgende år som det en har observert
historisk. Etter departementets vurdering bør en derfor være varsom
med å legge til grunn at utviklingen i de internasjonale finansmarkedene
de neste hundre årene vil bli like positiv som i de foregående hundre
årene. Dette gjenspeiles for øvrig i de anslag som benyttes i modelleringen
av fondets framtidige avkastning og risiko i meldingens kapittel
3.
I perioder med store markedsbevegelser rettes oppmerksomheten
ofte mot størrelsen på endringen i markedsverdien til Statens pensjonsfond. For
Statens pensjonsfond er imidlertid kortsiktige svingninger i fondets
verdi av mindre betydning ettersom Pensjonsfondet representerer langsiktig
sparing, og det er totalavkastningen på lang sikt som er viktig.
Selv om markedsuro og økte risikopremier kan føre til fall i fondets
verdi på kort sikt, er det for en langsiktig investor med et voksende
fond under forvaltning en fordel at en får godt betalt for å påta
seg risiko. Aksjeandelen er i så henseende av stor betydning for
fondets langsiktige forventede avkastning (se St.meld. nr. 24 (2006–2007)).
Statens pensjonsfond – Norge har en lang investeringshorisont.
Fondet er en langsiktig investor, og vil ha en stor portefølje av
aksjer i det norske markedet, som Folketrygdfondet må vurdere sammensetningen
av. I tråd med dette legger departementet i oppfølgingen av Folketrygdfondets
resultater vekt på utviklingen i resultatene over tid.
Avkastningen av Statens pensjonsfond – Norge
i 2007 var 9,8 pst. målt i kroner. Dette er noe svakere enn gjennomsnittlig
årlig avkastning de siste fem årene, men er likevel klart høyere
enn gjennomsnittsavkastningen i hele perioden 1998–2007 sett under
ett. Den nominelle avkastningen i delporteføljene til Statens pensjonsfond –
Norge er illustrert i figur 1.6 i meldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Norge i 2007, målt
ved standardavviket til avkastningen, var 6,9 pst. målt i kroner.
Dette er klart høyere enn nivået de siste årene, men må bl.a. ses
i sammenheng med avviklingen av kontolånsordningen i desember 2006.
I 2007 var avkastningen av Pensjonsfondet – Norge
2,54 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Dette
er den høyeste meravkastningen som er oppnådd i løpet av ett enkelt
år i perioden 1998–2007.
Over de siste årene framstår utviklingen i markedsverdien
til Statens pensjonsfond alt i alt som svært positiv. Dette reflekterer
både høy avkastning på fondets referanseportefølje og at det er
skapt meravkastning i den aktive forvaltningen. Utviklingen i fondets
verdi i disse årene må også ses i sammenheng med at verdensøkonomien
de siste årene har vokst sterkt, noe som bl.a. skyldes meget sterkt
vekst i framvoksende markeder som Kina og India. Dette har sammen med
markerte lettelser i pengepolitikken i mange land i perioden 2000–2003
stimulert den økonomiske veksten, og inntjeningen i foretakene har generelt
vært høy. Samtidig har inflasjonen holdt seg lav. Forholdene har
dermed ligget til rette for bred oppgang i aksjemarkedene siden
2003. Oppgangen på Oslo Børs har de siste årene vært særlig sterk,
noe som bl.a. reflekterer høye oljepriser. De siste par årene har
det imidlertid funnet sted en gradvis tilstramming av amerikansk og
europeisk pengepolitikk, og obligasjonsrentene har steget. Tilstrammingen
av pengepolitikken i amerikansk økonomi har gradvis blitt reversert
de siste månedene.
Avkastningen av Statens pensjonsfond i 2007 kan
karakteriseres som tilfredsstillende, til tross for betydelig uro
i de internasjonale finansmarkedene. Denne uroen var særlig markert
etter sommeren 2007, med betydelige bevegelser i rente- og aksjemarkedene
over hele verden, noe som bidro til å redusere fondets avkastning. Uroen
ble utløst av problemer i det amerikanske markedet for boliglån
med lav sikkerhet ("subprime" lån), og førte til en markert økning
i investorenes krav til kompensasjon for å investere i verdipapirer
med kredittrisiko.
I et noe lengre tidsperspektiv framstår bevegelsene
i markedet i andre halvdel av 2007 som mindre dramatiske. Fallet
i aksjekursene synes ikke å ha vært større enn flere av de korreksjonene
i aksjekursene som har funnet sted gjennom de siste fem årene etter
sterk oppgang i aksjemarkedet. Videre startet økningen i renteforskjellen
mellom sikre og mindre kredittverdige verdipapirer fra historisk
sett svært lave nivåer. En viss økning i prisen på risiko i deler
av finansmarkedet er derfor i seg selv ikke nødvendigvis uheldig.
Selv om aksjekursene delvis tok seg opp igjen gjennom den siste
måneden av 2007, indikerer uroen i de internasjonale rente- og aksjemarkedene
ved inngangen til 2008 at usikkerheten omkring den videre utvikling
i finansmarkedene fortsatt er stor.
Norges Bank skal i henhold til forvaltningsavtalen
som er inngått med Finansdepartementet for Pensjonsfondet – Utland,
få dekket de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som
for 2007 er satt til 0,10 pst. (10 basispunkter) av fondets gjennomsnittlige
markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag
av informasjon om hva denne type forvaltning koster i fond av tilsvarende
størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet
CEM Benchmarking Inc. til å utarbeide analysene som ligger til grunn
for disse kostnadssammenlikningene. I tillegg til kostnadsdekningen
innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av
honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.
Forvaltningskostnadene for 2007, eksklusive avkastningsavhengige
honorarer, utgjorde 1 514,7 mill. kroner. Dette var en økning på
33 pst. fra 2006. Gjennomsnittlig størrelse på fondet økte med 24
pst., slik at kostnadene målt i forhold til gjennomsnittlig portefølje
økte fra 0,073 pst. (7,3 basispunkter) i 2006 til 0,079 pst. (7,9 basispunkter)
i 2007. Forvaltningskostnadene eksklusive avkastningsavhengige honorarer
er dermed godt under den øvre grensen. Medregnet avkastningsavhengige
honorarer til eksterne forvaltere, utgjorde kostnadene 1 783,3 mill.
kroner, som omregnet til årsrate utgjør 0,093 pst. (9,3 basispunkter)
av gjennomsnittlig markedsverdi.
Folketrygdfondets kostnader i forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge i 2007 svarer til 0,049 pst. (dvs.
knapt 5 basispunkter) av forvaltningskapitalen. Kostnadene i forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge er ikke helt sammenliknbare med
kostnadene for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Norges
Bank har valgt å benytte eksterne forvaltningsmandater, som isolert
sett er dyrere enn intern forvaltning. Videre er Norges Banks kapitalforvaltning mer
omfattende, bl.a. ved at kapitalen i Pensjonsfondet – Utland er
spredt over mange flere land og selskaper enn Pensjonsfondet – Norge.
På den annen side er det stordriftsfordeler i kapitalforvaltning,
som bl.a. Norges Bank drar nytte av.
For 2008 har Finansdepartementet inngått en forvaltningsavtale
med Folketrygdfondet som fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Folketrygdfondet
skal motta for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge, jf.
vedlegg 8 i meldingen. Som redegjort for i kapittel 5.8, må en forvente
at kostnadene i forvaltningen av Pensjonsfondet – Norge framover
vil bli liggende på et høyere nivå enn tidligere, bl.a. som følge
av at det er stilt strengere krav til måling, styring og kontroll
av risiko, og til rapportering. Departementet tar sikte på å utarbeide
kostnadssammenlikninger av hva denne type forvaltning koster i fond
av tilsvarende størrelse, slik det i dag gjøres for utenlandsdelen
av fondet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at avkastningen
på Statens pensjonsfond – Utland i 2007 var svak i historisk sammenheng,
men godt innenfor det intervallet en må forvente med gjeldende investeringsstrategi. Flertallet viser
til at det er fullt mulig å redusere de årlige variasjoner i avkastningen,
men da med redusert langsiktig forventet avkastning som motstykke. Flertallet viser
til at Statens pensjonsfond – Utland har et langsiktig formål. En
bør derfor ikke legge stor vekt på kortsiktige svingninger i avkastningen
når noe høyere risikotoleranse samtidig gir høyere forventet avkastning.
Flertallet viser til at én av
grunnene til opprettelsen av Statens pensjonsfond – Utland var å sørge
for at de store valutainntektene fra utvinning av olje og gass ikke
ble kanalisert inn i innenlandsk økonomi, men spart i utlandet.
Derfor mener flertallet at fondets avkastning målt
i internasjonal kjøpekraft er mer relevant å vurdere enn avkastningen
målt i kroner. Flertallet viser til at handlingsregelen
uansett åpner for mer – eller mindre-bruk av oljeinntekter i det
enkelte budsjettår i forhold til 4 pst. av innestående kapital,
både som følge av konjunkturforløp i innenlandsk økonomi, og på
grunn av store svingninger det enkelte år i fondskapitalen.
Flertallet viser til at Norges
Bank for første gang siden fondets opprettelse har tapt penger på sin
aktive forvaltning i 2007, hovedsakelig på grunn av tap i renteporteføljen
i annet halvår 2007, men at banken over fondets levetid så langt
har tilført betydelig merverdi gjennom sin aktive forvaltning. Flertallet støtter
Finansdepartementets ambisjoner om å utvikle forklaringsmodeller
for avkastningsforskjeller i renteporteføljen, slik departementet
har gjort for aksjeporteføljen, jf. svar fra Finansdepartementet,
datert 6. mai 2008, på spørsmål nr. 1 fra Kristelig Folkeparti.
Flertallet mener at styringsstruktur
og forvaltningsmodell for Statens pensjonsfond – Utland må ha beste
internasjonale praksis som utgangspunkt, med klare ansvarslinjer
mellom Finansdepartementet som fondets eier, Norges Bank som operativ
forvaltningsansvarlig, og de eksterne forvaltere som Norges Bank
velger å benytte. Flertallet mener at dagens modell
er god i så henseende. Flertallet mener at det vil være
svært uklokt å introdusere begrensninger for forvaltervalg, slik
Fremskrittspartiet foreslår. Det vil med betydelig sannsynlighet
kunne medføre lavere forventet avkastning og høyere samlede forvaltningskostnader,
til ugunst for norske skattebetalere i fremtiden.
Flertallet har merket seg at
et uavhengig analyseselskap, på oppdrag fra Finansdepartementet, foretar
en årlig sammenlikning av forvaltningskostnadene i Statens pensjonsfond
– Utland med kostnadene i andre store fond internasjonalt. Resultatene
av denne sammenlikningen for 2006 er presentert i boks 2.5 i meldingen. Flertallet er tilfreds
med at denne analysen viser at Statens pensjonsfond – Utland har
lavere kostnader sett i forhold til forvaltet kapital enn andre
store fond.
Flertallet er tilfreds med de
resultatene som er skapt i forvaltningen av Pensjonsfondet i 2007. Til
tross for betydelig uro i de internasjonale finansmarkedene i fjor
ble det oppnådd en positiv avkastning på over 4 pst. (målt i fondets valutakurv)
i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, mens avkastningen
av Statens pensjonsfond – Norge var på nesten 10 pst.
Flertallet viser til at store
petroleumsinntekter og høy avkastning har ført til at Statens pensjonsfond
har vokst til å bli et av verdens største fond. Dette understreker
betydningen av at det er en utstrakt åpenhet om forvaltningen av
fondet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at avkastningen på Statens pensjonsfond – Utland i 2007 var klart
svakere enn resultatene de siste fem årene. Dette er ikke uventet,
sett i lys av uroen som toneangivende børser opplevde i løpet av
fjoråret.
Disse medlemmer merker seg også
at dette i stor grad skyldes den relative styrkingen av den norske
kronen. Disse medlemmer stiller seg imidlertid undrende
til påstanden om at dette forholdet ikke er avgjørende for verdiutviklingen av
fondet. Disse medlemmer deler betraktningen om at
endringer i kronekursen ikke er relevant for utviklingen i internasjonal
kjøpekraft, men understreker at dette poenget ikke er av betydning
all den tid avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland skal finansiere
velferd i Norge ved bruk av norske kroner. Svingninger knyttet til
den norske kronen er kun irrelevant dersom Regjeringen ser for seg
å bruke avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland til anskaffelser
i utlandet. Disse medlemmer har imidlertid merket
seg at Regjeringen ved tidligere anledninger har uttalt seg negativt
til Fremskrittspartiets forslag om å etablere et eget utenlandsbudsjett.
Disse medlemmer merker seg videre
at Regjeringen understreker risikoen knyttet til investeringer i
finansmarkedene. Særlig interessant er det å notere seg at Regjeringen
nå mener vi bør være varsomme med å legge til grunn at utviklingen
i de internasjonale finansmarkedene de neste hundre årene vil bli
like positiv som i de foregående hundre årene. Disse medlemmer mener
dette er en korrekt analyse, men vil i den anledning gjøre oppmerksom
på at det var den samme 100-årsanalysen Regjeringen benyttet da Stortinget
i fjor, mot Fremskrittspartiets stemmer, vedtok å øke aksjeeksponeringen
i fondet fra 40 pst. til 60 pst.
Disse medlemmer har merket seg
at de faste forvaltningskostnadene for Statens pensjonsfond – Utland
utgjorde 1 514,7 mill. kroner. I tillegg kommer avkastningsavhengige
honorarer. Dette er en økning på 33 pst., og langt høyere enn størrelsen
på fondet.
Disse medlemmer har få forutsetninger
for å fastslå om disse kostnadene er høye eller lave, men konstaterer
at disse pengene kommer utenlandske forvalterselskap til gode.
Disse medlemmer mener dette er
en uklok disponering av det norske folks pensjonspenger, og mener
det vil være fornuftig om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland i større grad blir foretatt av forvalterselskap i Norge.
Disse medlemmer ønsker derfor
igjen å ta opp Fremskrittspartiets tidligere forslag om at Regjeringen
utreder muligheten for å etablere et kapitalforvaltermiljø i Norge
basert på investeringene som gjøres gjennom Statens pensjonsfond
– Utland.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for
å etablere et kapitalforvaltermiljø i Norge basert på investeringene
som gjøres gjennom Statens pensjonsfond – Utland."
Regjeringen har høye ambisjoner for forvaltningen
av Statens pensjonsfond. Målet er at Statens pensjonsfond skal være
verdens best forvaltede fond. Det innebærer at en skal sikte mot
beste praksis i internasjonal kapitalforvaltning i arbeidet med
fondet. Samtidig vil hva som er en god investeringsstrategi avhenge
av fondets særpreg, formålet med investeringene, eierens holdning til
risiko og hvilke oppfatninger en har av hvordan finansmarkedene
fungerer.
Statens pensjonsfond er et instrument for generell
statlig sparing, og er i motsetning til tradisjonelle pensjonsfond
ikke øremerket til særskilte forpliktelser, jf. avsnitt 1.1. Med
utsikter til fortsatt store petroleumsinntekter og en ansvarlig
finanspolitikk der en begrenser fondets utgifter til forventet realavkastning
av Statens pensjonsfond – Utland på lang sikt, vil fondet ha en
svært lang investeringshorisont. Videre er kapitalen i fondet basert
på løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten, og staten foretar
ikke låneopptak for å tilføre fondet kapital. Fondet står også i
liten grad overfor kortsiktige likviditetskrav. I utgangspunktet
vil fondet derfor ha en høyere risikobærende evne enn andre fond
det er naturlig å sammenlikne seg med.
Det er bred politisk oppslutning om at fondet skal
forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor
moderat risiko, slik at også framtidige generasjoner kan få mest
mulig nytte av formuen. Statens pensjonsfond skal derfor ha bred
risikospredning og en klar finansiell målsetting. Den brede politiske
oppslutningen om investeringsstrategien i fondet gir en demokratisk
forankring og er et viktig bidrag til at en faktisk kan holde fast
ved investeringsstrategien over tid.
Målsettingen om at fondet er en finansiell investor
gjelder både for Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond
– Norge. Investeringsuniverset for utenlandsdelen av fondet er vesentlig
videre enn for Pensjonsfondet – Norge, som i hovedsak er plassert
i det norske verdipapirmarkedet. At Folketrygdfondet som forvalter
av fondets midler er en stor aktør i et relativt lite kapitalmarked,
kan legge enkelte begrensninger på muligheten for store skift i porteføljens
sammensetning over kort tid.
Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond utvikles
med sikte på å gjøre samlet avkastning av fondets midler størst
mulig, hensyn tatt til politiske myndigheters holdning til risiko
(bl.a. markedsrisiko og operasjonell risiko), eventuelle beskrankninger
som følger av fondets størrelse og særpreg, beskrankninger som følger
av fondets etiske retningslinjer, og grunnleggende styringsprinsipper.
En robust investeringsstrategi må bygge på grunnleggende
holdninger og antakelser om hvordan finansmarkedene fungerer. Teorien
om effisiente finansmarkeder var allment akseptert på 1970-tallet.
Her ble det lagt til grunn at ny informasjon reflekteres raskt i
prisene på finansielle aktiva og at prisene gjennomgående er "riktige".
Siden har teorien blitt utfordret gjennom studier av historisk avkastning
som har avdekket avvik fra effisiens. Om slike funn kan utnyttes
til å forutse markedsbevegelser i framtiden slik at en kan oppnå
en høyere risikojustert avkastning enn ellers, er imidlertid fortsatt
usikkert.
Den type endringer i fondets investeringsstrategi som
legges fram for Stortinget, er underlagt en lang beslutningsprosess
som sikrer en robust strategi. Fondets størrelse setter også begrensninger
for hvor raskt en kan gjennomføre store skift i fondets sammensetning
uten at markedspåvirkning påfører fondet store transaksjonskostnader.
Endringer i fondets overordnede investeringsstrategi vil derfor
ikke være basert på en forventning om at en på forhånd vil kunne identifisere
tidspunkter der markeder eller segmenter i ettertid framstår som
"billige" eller "dyre". Muligheten for at det kan eksistere strategier
som gir lønnsomme avvik fra referanseporteføljen er samtidig konsistent
med at det er lagt til rette for en viss grad av aktiv forvaltning i
Norges Bank og Folketrygdfondet. Aktiv forvaltning vil i sin natur
ha som utgangspunkt at det eksisterer feilprising og at en gjennom
god forvaltning kan skape høyere avkastning enn markedsavkastningen.
Videre er det i tråd med allment akseptert teori og
praksis at det kan forventes en høyere gjennomsnittlig avkastning
på aksjer enn på plasseringer i rentebærende instrumenter fordi
risikoen i aksjer er høyere. Størrelsen på denne meravkastningen
er imidlertid usikker.
Dersom avkastningen mellom ulike markeder og markedssegmenter
ikke beveger seg i takt, kan en ved å spre investeringene på flere
markeder og markedssegmenter få et bedre bytteforhold mellom avkastning
og risiko enn ellers. Dette er bakgrunnen for at referanseporteføljen
for Statens pensjonsfond er spredt på et bredt utvalg av geografiske
regioner, land, sektorer og selskaper.
Erfaring viser at valg og styring av forvalter
er av større betydning dersom deler av investeringene foretas i
mindre likvide markeder, der det ikke er lett å omsette verdipapirer
uten å påvirke prisene. Normalt vil en investor relativt enkelt kunne
oppnå markedsavkastning i likvide markeder, mens resultatene i forvaltningen
i lite likvide markeder i vesentlig større grad vil avhenge av forvalters
dyktighet. Når deler av Pensjonsfondets plasseringer flyttes fra
likvide til mindre likvide markeder, vil kvalitet på styringssystemer
og utforming av insentiver, for eksempel knyttet til honorarer,
derfor måtte tillegges større vekt.
Statens pensjonsfond er i hovedsak investert
i børsnoterte aksjer og obligasjoner med høy kredittkvalitet. Aksjeinvesteringer
representerer eierandeler i produksjon av varer og tjenester, og verdien
av investeringene vil derfor bl.a. reflektere forventninger om bedriftenes
framtidige overskudd. Obligasjonsinvesteringer er investeringer
i omsettbare lån som utsteder på et gitt tidspunkt skal innløse
sammen med en på forhånd fastsatt rente.
Finansdepartementet har fastsatt en langsiktig investeringsstrategi
som medfører at andelen som skal investeres i ulike aktivaklasser
og geografiske regioner, kan fastsettes etter vurderinger av forventet
avkastning og risiko på lang sikt. Investeringsstrategien bygger
på at bidrag til risikospredning i investeringene bedrer den risikojusterte
avkastningen. Det er derfor lagt vekt på en bred representasjon
av verdens aksje- og obligasjonsmarkeder i den referanseporteføljen
Finansdepartementet har fastsatt for Statens pensjonsfond, jf. figur
1.8. Indeksene som fondets referanseportefølje består av inneholder
representative utvalg av verdipapirer, og utviklingen i disse reflekterer
i stor grad markedsutviklingen i landene. Referanseindeksen for aksjer
i Statens pensjonsfond – Utland inneholder knapt 7 000 selskaper
fordelt på 27 land, mens referanseindeksen for obligasjoner inneholder vel
9 800 obligasjoner fordelt på valutaene til 21 land.
Det følger av Finansdepartementets retningslinjer
at Norges Bank og Folketrygdfondet har anledning til å investere
i flere verdipapirer og instrumenter enn de som inngår i fondets
referanseportefølje. Samtidig er det fastsatt en øvre grense for
tillatt risikoavvik i den aktive forvaltningen. Ved å foreta investeringer
i verdipapirer og instrumenter som ikke omfattes av referanseporteføljen,
og ved å investere andre andeler av fondet i enkelte verdipapirer
enn det som følger av referanseporteføljen, trekker Norges Bank
og Folketrygdfondet veksler på rammen for risikoavvik for å oppnå
en meravkastning.
Beregninger i meldingens kapittel 2 viser at
90–95 pst. av avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland har
vært bestemt av de valg Finansdepartementet har gjort ved sammensetningen
av referanseporteføljen, mens de resterende 5–10 pst. er bestemt
av de investeringsvalg Norges Bank har foretatt innenfor de retningslinjene som
departementet har fastsatt. Disse beregningene viser videre at rundt
99 pst. av svingningene i Statens pensjonsfond – Utlands avkastning
kan tilskrives valget av referanseportefølje, slik at Norges Banks
investeringsbeslutninger nesten ikke har bidratt til å øke samlet
risiko i fondet.
Statens pensjonsfond – Utland har vokst raskt siden
fondet første gang ble tilført midler i 1996. I løpet av de siste
ti årene har fondet vokst til å bli et av verdens største fond.
Basert på framskrivinger i Nasjonalbudsjettet 2008 er det anslått
at markedsverdien vil nesten dobles fram til inngangen til 2012,
til om lag 3 500 mrd. kroner. Fondskapitalen har blitt vesentlig
større enn det en så for seg i årene etter at de første fondsavsetningene
ble gjort.
Det har vært en gradvis utvikling av investeringsstrategien
til Statens pensjonsfond – Utland. Fondet har investert i aksjer
fra 1998. I 2000 ble framvoksende markeder inkludert i referanseporteføljen
for aksjer, mens referanseporteføljen for obligasjoner ble utvidet
i 2002 med ikke-statsgaranterte obligasjoner (dvs. kredittobligasjoner
og obligasjoner med pantesikkerhet i fast eiendom). I 2004 ble det
etablert nye etiske retningslinjer for Statens pensjonsfond – Utland.
I 2006 ble investeringsuniverset ytterligere utvidet. Etter Stortingets
behandling av St.meld. nr. 24 (2006–2007) ble det besluttet å inkludere
segmentet for små selskaper i referanseporteføljen for aksjer og
å øke aksjeandelen i referanseporteføljen fra 40 pst. til 60 pst.
Investeringsstrategien til Statens pensjonsfond
– Utland gjenspeiler at mange viktige strategiske valg allerede
er foretatt, bl.a. når det gjelder fordelingen mellom aksjer og
rentebærende instrumenter, bredden i aksje- og renteporteføljene og
risikorammen for aktiv forvaltning. Disse beslutningene har etablert
et nivå på markedsrisikoen i fondet. Framover vil departementets arbeid
med videreutvikling av investeringsstrategien ta utgangspunkt i
hvordan en kan oppnå en ytterligere forbedring av bytteforholdet
mellom avkastning og risiko ved å spre investeringene ytterligere
og å utnytte fondets særpreg bedre uten vesentlige endringer i det
samlede risikonivået. Investeringsstrategien til Statens pensjonsfond
– Utland vil i tråd med dette videreutvikles gjennom flere og mindre
beslutninger. Noen av disse beslutningene vil være av mer teknisk
og operasjonell karakter, slik som spørsmålet om innfasing av økt
aksjeandel, utforming og etablering av styringssystemer for nye
aktivaklasser (for eksempel eiendom) mv. Andre beslutninger vil
kunne innebære mindre justeringer i investeringsstrategien, slik
som adgang til å investere i planlagt noterte aksjer (se nedenfor),
men uten at dette endrer vesentlig på fondets samlede risikonivå
eller kommer i konflikt med fondets etiske retningslinjer. Etter
departementets vurdering vil denne typen beslutninger ligge innenfor
de overordnede rammer for forvaltningen av fondet som er forankret gjennom
stortingsbehandling. I tråd med tidligere praksis vil Stortinget
bli holdt orientert om mindre endringer i retningslinjene gjennom
rapportering i de årlige meldingene om fondets virksomhet, eventuelt
også i nasjonalbudsjettene. Beslutninger om endringer i investeringsstrategien
av større omfang, og som forventes å ha vesentlig betydning for
fondets risiko, vil bli lagt fram for Stortinget før eventuelle
endringer blir iverksatt.
Kildene til avkastning av Statens pensjonsfond
– Utland har fram til nå særlig knyttet seg til at en gjennom å
eie aksjer og obligasjoner har kunnet høste avkastning ved å ta
markedsrisiko i relativt likvide markeder. Videre er fondets referanseportefølje
gradvis blitt utvidet og mer diversifisert samtidig som investeringsuniverset
er utvidet og det er gitt større frihetsgrader i den aktive forvaltningen.
I forvaltningen av fondet er det med unntak av 2007 oppnådd meravkastning
gjennom aktiv forvaltning i alle år siden 1998, og med et begrenset
bidrag til fondets samlede risiko.
Det er naturlig at arbeidet med investeringsstrategi
framover innrettes mot å utvikle en strategi som best mulig utnytter
fondets særpreg. Naturlige former for videreutvikling av investeringsstrategien
kan være:
ytterligere risikospredning,
for eksempel ved å inkludere flere land eller aktivaklasser i fondets referanseportefølje.
Det vises i denne sammenheng til at det i denne meldingen legges
opp til å inkludere nye framvoksende markeder i fondets referanseportefølje
for aksjer.
å vurdere investeringer som drar fordel
av fondets størrelse, kredittverdighet, langsiktighet, og evne til
å holde mindre omsettelige eiendeler. Det er særlig naturlig å vurdere
endringer i strategien som kan gi en kompensasjon i form av noe høyere
forventet avkastning i bytte mot redusert omsettelighet (likviditet).
Investeringer i unotert eiendom, slik det legges opp til i denne
meldingen, kan være et eksempel på en tilpasning av strategien som
både gir bedre risikospredning og mulighet til å høste likviditetspremier
over tid.
Sammenlikninger av investeringene i Statens pensjonsfond
med andre fond internasjonalt viser at disse fondene har en lavere
andel nominelle obligasjoner og at deler av kapitalen investeres
i alternative aktivaklasser som eiendom, unoterte aksjer mv. En
videreutvikling av investeringsstrategien i Statens pensjonsfond
i tråd med det som er skissert ovenfor, vil kunne gi en aktivallokering
som er mer lik sammensetningen av disse andre fondene.
En forutsetning for arbeidet med å videreutvikle strategien
vil være behovet for betryggende rammer for annen type risiko enn
markedsrisiko, som operasjonell risiko. Med operasjonell risiko menes
her risikoen for økonomiske tap eller tap av omdømme som følge av
svikt i interne prosesser, menneskelige feil, systemfeil eller andre tap
som skyldes eksterne forhold som ikke er en konsekvens av markedsrisikoen
i porteføljen. Et annet krav vil være behovet for rammer for aktiv forvaltning
der det stimuleres til ønsket risikotaking hos den operative forvalteren.
Oppfølgingen av den operative forvaltningen skal, som i dag, bidra
til at interessene til forvaltere og andre motparter er sammenfallende
med formålet med fondets overordnede investeringsstrategi. Det er også
en forutsetning at de etiske retningslinjene skal følges.
I denne meldingen legges det opp til endringer
i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland knyttet
til eiendomsinvesteringer, framvoksende markeder og eierandelsbegrensningen.
Nedenfor gis en kort omtale av endringene, som er nærmere begrunnet
i kapittel 3 i meldingen.
Eiendomsinvesteringer gir eierinteresser i tomter,
bygninger eller deler av bygninger. Investeringer i fast eiendom
inkluderer for eksempel kontorbygg, kjøpesentre, industribygg og boligkomplekser.
Det er to måter å investere i eiendom på. Direkte investeringer
innebærer at investor kjøper eiendom uten mellomledd, mens indirekte
investeringer innebærer at investor kjøper en andel i et fond eller
aksjer i eiendomsselskap som igjen investerer direkte i et sett
av eiendommer. En indirekte investering kan også være organisert
gjennom felles kontrollert virksomhet ("joint-venture").
Historiske avkastningstall for eiendomsmarkedet
er av dårligere kvalitet enn for aksje- og obligasjonsmarkedet.
Resultatene fra slike analyser bør derfor tolkes med varsomhet.
Tilgjengelige historiske data viser at avkastning av eiendomsinvesteringer
har vært noe høyere enn for obligasjoner, men lavere enn for aksjer.
Historiske data viser videre at risikoen knyttet til eiendomsinvesteringer
ligger mellom risikonivået for aksje- og obligasjonsinvesteringer.
Kostnader knyttet til forvaltning av en eiendomsportefølje er høyere
enn i både aksjer og obligasjoner. Merkostnaden knyttet til eiendomsinvesteringer
vurderes likevel som mindre enn de positive effektene slike investeringer
forventes å ha for et fonds avkastning og risiko. Disse positive
effektene henger sammen med hvordan avkastningen i eiendom samvarierer
med avkastningen i aksje- og obligasjonsmarkedet. Basert på tilgjengelige data
er det godt belegg for å hevde at samvariasjonen mellom avkastningen
på eiendom og henholdsvis aksjer og obligasjoner er begrenset, særlig
på kort og mellomlang sikt. Eiendomsinvesteringer vil derfor kunne
bidra til bedre spredning av risikoen i fondet.
Basert på tilrådingene fra Norges Bank, Strategirådet
og egne analyser legger Regjeringen opp til at inntil 5 pst. av
kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland investeres i fast eiendom.
Investeringene i eiendom motsvares av en reduksjon av andelen obligasjonsinvesteringer.
Denne endringen forventes å kunne bidra til å bedre fondets samlede
avkastnings- og risikoprofil gjennom en bedre spredning av fondets
risiko, avkastningsbidrag som følge av illikviditet i unoterte eiendomsinvesteringer
og aktiv forvaltning.
Virkningen av denne endringen på fondets samlede
risiko og avkastning vil avhenge av hvordan eiendomsinvesteringene
gjennomføres. Observasjoner av faktiske investeringer i andre store fond
internasjonalt viser at porteføljene består dels av investeringer
i eksisterende bygg med relativt forutsigbare konstantstrømmer og
dels av investeringer i utviklingsprosjekter med mindre forutsigbare
utfall. I begge tilfeller vil avkastningen dels reflektere utviklingen
i det underliggende eiendomsmarkedet og dels dyktighet i aktiv forvaltning.
En annen observasjon er at investeringene er lagt opp som egenkapitalinnskudd
i belånte eiendommer. Dette gjør risikoegenskapene til investeringen
mer sammenliknbare med aksjeinvesteringer. En portefølje av belånte
eiendommer, for eksempel gjennom unoterte fondsinvesteringer, vil
kunne gi et større bidrag til forventet avkastning i fondet enn
en portefølje av eiendommer uten belåning. Samtidig vil porteføljen
av belånte eiendommer også gi et noe større bidrag til fondets samlede
risiko. Med en andel i eiendom på 5 pst. og begrenset samvariasjon
med aksjer og obligasjoner, vil økningen av fondets samlede risiko
likevel være begrenset, selv med en viss belåning av eiendommene
i porteføljen.
Det vil ta mange år å bygge opp en eiendomsportefølje.
Selv en andel på 5 pst. av fondet vil innebære en stor investering
sett i forhold til markedets størrelse og likviditet. Hensynet til både
avkastning og transaksjonskostnader taler derfor for at porteføljen
bygges opp over mange år. Samtidig vil en gradvis oppbygging redusere risikoen
for å gå inn i markedet på et tidspunkt som senere viser seg å være
ugunstig. Det skal bygges opp spesialisert kompetanse for forvaltningen
av eiendom, og det vil ta tid å etablere styringssystemer mv.
Hoveddelen av investeringene forventes å skje gjennom
unoterte instrumenter. Det skaper utfordringer knyttet bl.a. til
måling av avkastning og risiko. Før de planlagte investeringene
i fast eiendom kan starte opp, må det finnes løsninger på flere
styringsmessige utfordringer. Departementet skal nå definere et
investeringsmandat som spesifiserer avkastningskrav, risikorammer og
rapporteringskrav. En vil legge vekt på å finne løsninger som gir
riktige insentiver til forvalter, både når det gjelder avkastning,
risiko og kostnader knyttet til forvaltningen av eiendom. Regjeringen
legger opp til at det kan bli aktuelt å begynne oppbyggingen av
en eiendomsportefølje i løpet av 2008 dersom det er funnet tilfredsstillende
løsninger på disse forholdene. Regjeringen vil holde Stortinget
orientert om framdriften i dette arbeidet gjennom rapportering i
nasjonalbudsjettene og de årlige meldingene om forvaltningen av
Statens pensjonsfond.
Fondets etiske retningslinjer vil gjelde også
for investeringer i nye aktivaklasser som eiendom. Basert på en
tilråding fra Etikkrådet og egne vurderinger har departementet kommet
til at utleie av eiendom til selskaper som er utelukket på bakgrunn
av de etiske retningslinjene, normalt ikke vil kvalifisere for uttrekk
fra fondet. Utelukkelse må således vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.
Utforming og drift av bygninger har stor innvirkning
på miljøet, og anslag viser at årlige CO2-utslipp
fra bygningssektoren utgjør om lag 25 pst. av verdens samlede utslipp.
Regjeringen legger opp til at det i mandatet for eiendomsinvesteringer
stilles krav om at forvalter skal delta aktivt i det arbeidet som
foregår internasjonalt med å utvikle særlige miljøhensyn.
Regjeringen vil i retningslinjene for investeringer
i eiendom legge begrensninger på hvor unoterte eiendomsfond og -selskaper
som Statens pensjonsfond – Utland investerer i kan være etablert.
Fond og selskaper må være etablert i land som enten er OECD-land,
eller som Norge har skatteavtaler eller andre avtaler med som gir tilstrekkelig
innsyn, eller som Norge har inngått en særskilt "Tax Information
Exchange Agreement" (TIEA) med bygd på OECDs modell. I tillegg kan
ikke landet være listet som "usamarbeidsvillig jurisdiksjon" av
OECD. Det etableres på denne måten strengere regler enn for noe
annet fond departementet kjenner til.
Utstrakt bruk av særregler vil kunne begrense
tilgangen på dyktige eksterne forvaltere, noe som i så fall vil
svekke evnen til fullt ut å utnytte avkastnings- og risikoegenskapene
knyttet til eiendomsinvesteringer i fondet. I sin ytterste konsekvens
vil omfattende bruk av særregler kunne gi grunnlag for å revurdere
beslutningen om å investere i eiendom.
Eiendomsinvesteringer er nærmere omtalt i meldingens
kapittel 3. Det vises også til omtale av eiendomsinvesteringer i
Statens pensjonsfond – Utland i St.meld. nr. 1 (2007–2008) Nasjonalbudsjettet
for 2008.
Aksjeporteføljen i Statens pensjonsfond – Utland
er bredt diversifisert over både regioner og land. Et viktig formål
med denne diversifiseringen er å oppnå eksponering mot aksjemarkedene globalt
for derigjennom å oppnå et best mulig bytteforhold mellom avkastning
og risiko for fondet. Eksponeringen i referanseporteføljen mot framvoksende
aksjemarkeder har hittil vært begrenset til et forholdsvis lite
antall markeder.
Framvoksende obligasjonsmarkeder skiller seg fra
framvoksende aksjemarkeder langs flere dimensjoner. Markedene er
lokalisert i lavinntektsland, og den investerbare delen av markedet
har begrenset størrelse relativt til bruttonasjonalinntekten i landet.
Det eksisterer (børsnoterte) framvoksende aksjemarkeder i mellom
80 og 90 land. Store indeksleverandører internasjonalt (bl.a. FTSE
som er leverandør av indekser til Statens pensjonsfond – Utland),
definerer markedene i langt de fleste av disse landene som ikke
investerbare for internasjonale porteføljeinvestorer. Følgende kriterier
brukes som et utgangspunkt i vurderingen av å inkludere et land
i indeksuniverset til FTSE:
markedet må være
åpent for direkte aksjeinvesteringer fra utenlandske investorer,
data (aksjepriser, antall aksjer mv.) må
være tilgjengelig innenfor rimelige tidsfrister,
investorer kan ikke være underlagt betydelige valutarestriksjoner,
det må være stor interesse blant internasjonale investorer
for å investere i markedet, og
markedet må ha tilfredsstillende likviditet.
FTSE deler inn de ulike markedene i utviklede markeder,
avanserte framvoksende og sekundære framvoksende markeder etter
følgende sett av kriterier; datakvalitet, fri flyt av valuta, nasjonalinntekt
pr. innbygger, markedets bredde (antall aksjeselskaper), markedets
dybde (antall sektorer), kvalitet i prising av verdipapirer, aksjemarkedets
størrelse relativt til landets brutto nasjonalprodukt og restriksjoner
på utenlandsk eierskap. Effektiviteten i oppgjørssystemene, markedenes
likviditet og modenhet, samlet markedskapitalisering og muligheten
for eierskapsstyring har også betydning for klassifiseringen.
I FTSEs indeksserier inngår 48 land, hvorav
aksjemarkedene i 24 av disse landene er klassifisert som utviklet
(ett av disse er Norge). Fra sommeren 2008 oppgraderer FTSE aksjemarkedet
i Israel til gruppen for utviklede markeder. Fem av landene er kategorisert
som avanserte framvoksende markeder. Aksjemarkedene i Ungarn og Polen
vil bli inkludert i denne gruppen fra sommeren 2008. De resterende
16 markedene inngår i gruppen sekundære framvoksende markeder.
De kriteriene som FTSE legger til grunn for
å inkludere land i sitt indeksunivers, vil bidra til objektivitet,
konsistens og forutberegnelighet. Landuniversitetet i referanseporteføljen
for aksjer i Statens pensjonsfond – Utland fastsettes som de samme
landene som inngår i FTSEs indeksunivers. Basert på tilrådingene
fra Norges Bank, Strategirådet, Etikkrådet og egne analyser legger
departementet opp til å utvide referanseporteføljen for aksjer ved
å inkludere samtlige av de avanserte og sekundære framvoksende aksjemarkedene,
slik de til enhver tid er definert av FTSE, i referanseindeksen
for fondet. Dette innebærer at alle de 16 landene som nå inngår
i gruppen av sekundære framvoksende markeder, vil inkluderes i fondets
referanseportefølje. Framvoksende markeder vil da utgjøre totalt
10 pst. av referanseporteføljen for aksjer. Denne endringen forventes
å kunne bidra til å bedre bytteforholdet mellom avkastning og risiko
gjennom en bedre spredning av fondets risiko. Utvidelsen vil samtidig
bidra til at fondets referanseportefølje blir mer representativ
i forhold til utviklingen i de internasjonale aksjemarkeder.
Departementet vil på et senere tidspunkt foreta en
vurdering av framvoksende obligasjonsmarkeder.
Eierandelsbegrensningen i forskriften om forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland innebærer at investeringene ikke
kan plasseres slik at fondet oppnår en eierandel på mer enn 5 pst. av
de aksjene i ett enkelt selskap som gir stemmerett. Denne begrensningen
på eierandelens størrelse reflekterer departementets ønske om å tydeliggjøre
at fondet er en finansiell investor.
Statens pensjonsfond – Utland har god risikospredning
gjennom å være investert i flere tusen selskaper internasjonalt,
og gjennomsnittlige eierandeler i de ulike regionene er under 1
pst. Når eierandelsgrensen er satt noe høyere, knytter det seg primært
til behovet for å gi Norges Bank handlingsrom i den aktive forvaltningen
til å skape meravkastning utover avkastningen på den referanseporteføljen
Finansdepartementet har fastsatt. Selv små forskjeller i avkastningsrate
vil på grunn av fondets størrelse kunne utgjøre store beløp over
tid.
I den senere tids internasjonale debatt om såkalte statlige
investeringsfond ("Sovereign Wealth Funds"), har fondets klare rolle
som finansiell investor vært en medvirkende årsak til at det ikke har
vært gjenstand for særlig negativ oppmerksomhet eller særskilte
initiativer som kan true fondets finansielle interesser. Selv om
skillet mellom "strategisk" eller "finansiell" investor ikke avhenger
alene av den prosentvise eierandelen i et selskap, men heller er
et resultat av hvilket mål en investor har for sine investeringer og
hvordan investoren gjennom sine handlinger utnytter den innflytelsen
han har, vil en eierandelsbegrensning i seg selv bidra til å støtte
opp under inntrykket av at fondet er en finansiell investor.
Spørsmålet om fastsettelse av en egnet eierandelsbegrensning
innebærer en avveining mellom hensynet til en bred tillit til hovedmålsettingen om
at fondet er en finansiell investor opp mot de kostnader en for
lav eierbegrensning kan utgjøre for fondet dersom det leder til
svakere resultater. I lys av den fortsatt sterke veksten i fondets
kapital, allerede vedtatte endringer i investeringsretningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland (dvs. økningen av aksjeandelen
fra 40 pst. til 60 pst., og utvidelsen av fondets referanseportefølje til
å inkludere små børsnoterte selskaper), samt hensynet til Norges
Banks aktive forvaltning, har departementet etter en samlet vurdering
kommet til at eierandelsbegrensningen for aksjeinvesteringer i Statens
pensjonsfond heves fra dagens 5 pst. av stemmeberettigede aksjer
i børsnoterte selskaper til 10 pst., se kapittel 3 for en nærmere
omtale.
Statens pensjonsfond – Utland skal fortsatt
være en finansiell investor. En eierandelsbegrensning på 10 pst.
i børsnoterte selskaper er fortsatt relativt lavt i forhold til
mange andre fond det er naturlig å sammenlikne seg med.
Aksjeinvesteringene i Statens pensjonsfond – Utland
er i dag begrenset til instrumenter notert på regulert og anerkjent
markedsplass. Norges Bank foreslår i brev av 1. februar 2008 til
Finansdepartementet at det åpnes opp for investeringer i unoterte
aksjer der selskapet har søkt eller har konkrete planer om å søke
om å bli notert på regulert og anerkjent markedsplass.
Den foreslåtte endringen vil ikke medføre noen vesentlig
endring i risikonivået knyttet til fondets samlede investeringer.
En endring vil dessuten bygge på en vurdering opp mot de mål som er
satt for videreutviklingen av fondets investeringsstrategi og som
er nærmere omtalt ovenfor.
Departementet vil i tiden framover vurdere forslaget
om å tillate investeringer i aksjer i selskaper med planer om notering
på regulert og anerkjent markedsplass. Det kan bli aktuelt å åpne
opp for slike investeringer i løpet av 2008. I så fall vil det være
naturlig å rapportere om dette i den regelmessige rapporteringen
til Stortinget i Nasjonalbudsjettet for 2009 eller i den årlige
meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond våren 2009.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter Regjeringens
forslag om å åpne for eiendomsinvesteringer i Statens pensjonsfond
– Utland, ut fra begrunnelsen om at dette vil bidra til ytterligere
risikospredning i fondet. Det vil også medføre at fondet får et
investeringsunivers som er mer på linje med hva andre store internasjonale institusjonelle
investorer har. Flertallet viser til departementets
presisering av at det vil ta lang tid å nå en slik allokering, og
at det også vil være nødvendig både å utvikle styringsstrukturer
for slik forvaltning og etablere nødvendig kompetanse i forvaltningen. Flertallet støtter
en slik gradvis tilnærming. Flertallet støtter også
de rammer for eiendomsforvaltning som departementet har satt for
hvilke land fondet kan foreta eiendomsinvesteringer i.
Flertallet viser til at Finansdepartementet, blant
annet på bakgrunn av anbefalinger fra Strategirådet, mener at infrastrukturinvesteringer
er for lite utviklet til at det kan anbefales en selvstendig allokering
fra fondet til dette. Flertallet vil påpeke at Strategirådet
samtidig har uttalt at argumentet om erfaringsoppbygging i en raskt
voksende aktivaklasse kan tilsi at en åpner for at en mindre del
av fondet kan investeres i infrastruktur, innenfor allokeringen
til fast eiendom. Flertallet vil vise til at infrastruktur
er en raskt voksende aktivaklasse blant institusjonelle investorer,
ikke minst som følge av de store behovene for infrastrukturinvesteringer
i framvoksende økonomier. Flertallet mener at et
fond som sikter mot å representere beste internasjonale praksis
i alle ledd i forvaltningen, må utvikle investeringskompetanse i
de aktivaklasser som store institusjonelle investorer er aktive
i, men selvsagt slik at krav til kvalitet og etterprøvbarhet av
forvaltningsresultater alltid skal beholdes.
Flertallet støtter også Regjeringens
forslag om å utvide referanseindeksen for Statens pensjonsfond –
Utlands aksjeplasseringer med 19 nye land, og viser for øvrig til
departementets presisering av forslaget i svar datert 16. april
2008 på skriftlig spørsmål nr. 946:
"Det er altså riktig at departementet, i tråd med anbefalingene
fra Norges Bank og Strategirådet, legger opp til at alle aksjemarkeder
som inngår i FTSE Global All Cap, skal inkluderes i fondets referanseportefølje
for aksjer, enten disse er kategorisert som "developed", "advanced
emerging" eller "secondary emerging"."
Flertallet er innforstått med
at det ikke er noen automatisk sammenheng mellom representasjon i
referanseindeksen og tilsvarende representasjon i den faktiske porteføljen.
Men dersom Norges Bank og de eksterne forvaltere banken benytter
ikke ønsker aktiv risiko mot referanseporteføljen, vil banken med
den endring som departementet nå foreslår, øke sine investeringer
i de nye landene i referanseporteføljen lik andelsøkningen her.
Det vil bety økte investeringer i framvoksende aksjemarkeder, uten
negative konsekvenser for fondets forventede avkastning.
Flertallet støtter også forslaget
om økt maksimalgrense for eierskap i et enkelt selskap.
Flertallet viser til at det er
bred politisk enighet om investeringsstrategien til Statens pensjonsfond,
og at fondet skal ha bred risikospredning og en klar finansiell
målsetting.
Flertallet viser til at det er
en del av vårt forvalteransvar å sørge for at fellesskapets midler forvaltes
med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat
nivå på risiko. En slik forvaltning innebærer at formuen kan komme
alle generasjoner til gode, samtidig som den gir et viktig bidrag
til stabilitet i produksjon og sysselsetting.
Flertallet viser til at Regjeringen
skriver at en i det videre arbeidet med fondets investeringsstrategi
ser etter muligheter for ytterligere risikospredning, samtidig som
en i enda større grad ønsker å utnytte fondets særpreg. Mindre justeringer
av fondets investeringsstrategi i tråd med dette, og som ikke vesentlig
endrer fondets samlede risikonivå, antas å ligge innenfor de overordnede
rammer som er forankret gjennom stortingsbehandling. Flertallet har
ingen merknader til dette. Beslutninger om investeringsstrategien
av større omfang, og som forventes å ha vesentlig betydning for
fondets risiko, skal fortsatt legges fram for Stortinget før eventuelle
endringer blir iverksatt.
Flertallet viser til at Regjeringen
legger opp til at eiendom etableres som en ny aktivaklasse for Statens
pensjonsfond – Utland og at fondets referanseportefølje skal utvides
til å inkludere flere framvoksende markeder. Flertallet mener
at disse endringene vil bidra til en ytterligere forbedring av bytteforholdet
mellom avkastning og risiko i fondet ved at investeringene spres
ytterligere, samtidig som en utnytter fondets særpreg bedre uten
vesentlige endringer i det samlede risikonivået. Flertallet viser
til at en andel investert i eiendom tilsvarende 10 pst. av fondet,
slik et mindretall foreslår, er en uaktuell problemstilling nå.
Selv en andel på 5 pst. er et svært ambisiøst mål innenfor en rimelig
tidshorisont. Etter flertallets mening vil en kunne komme
tilbake til spørsmålet om en høyere andel eiendomsinvesteringer
om noen år, når arbeidet med å bygge opp en portefølje av eiendomsinvesteringer
er kommet godt i gang.
Flertallet viser også til at
Regjeringen legger opp til å heve eierandelsgrensen i utenlandsdelen av
Pensjonsfondet for investeringer i børsnoterte selskaper, uten at
dette skal rokke ved fondets rolle som finansiell investor. Flertallet støtter disse
forslagene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
merket seg at Regjeringen ved gjentatte anledninger har underestimert
den anslåtte fremtidige markedsverdien av Statens pensjonsfond –
Utland. De fremskrivninger som nå presenteres, er at fondet nesten
vil dobles innen utgangen av 2011, til om lag 3 500 mrd. kroner. Dette
er ufattelige summer som gir Norge et unikt finanspolitisk handlingsrom.
Disse medlemmer mener Norge står
foran avgjørende veivalg for hvordan vi ønsker å innrette vårt samfunn,
og disse medlemmer vil advare mot å ensidig fokusere
på handlingsregelen for hvordan vi best mulig kan dra nytte av vår
petroleumsformue.
Disse medlemmer vil derfor understreke
at vår nasjonalformue ikke bare skal finansiere passive velferdsordninger
på stadig høyere nivåer, men at den også skal kunne gi insentiver for
innovasjon, næringsutvikling og nyetableringer. Disse medlemmer mener
en slik målsetting best kan oppnås ved å satse på næringsrettet
forskning samt gjennom massiv satsing på utbedring og utvikling
av nasjonal infrastruktur. Bevilgningene til slike formål bør sikres
gjennom å skille ut deler av petroleumsformuen til etablering av
formålsspesifikke fond. Disse medlemmer viser i den
forbindelse til forslagene fremmet av Fremskrittspartiet i forbindelse
med statsbudsjettet for 2008.
Disse medlemmer ser positivt
på de endringer Regjeringen foreslår for å utvide Statens pensjonsfonds
investeringsunivers. Dette skyldes først og fremst behovet for større
risikospredning, men også behovet for større investeringsfleksibilitet.
Som nevnt under pkt. 1.2, deler disse medlemmer de
vurderinger som er gjort mht. investering i eiendom, men mener investeringer på
dette feltet bør kunne utgjøre 10 pst. av fondets kapital.
Disse medlemmer registrerer imidlertid
at Regjeringen planlegger å pålegge seg selv en rekke restriksjoner
for hvordan investering i eiendom skal foregå, noe som den selv
innrømmer vil begrense tilgangen til dyktige eksterne forvaltere. Disse
medlemmer finner det oppsiktsvekkende at Regjeringen allerede
nå antyder at selvpålagte særregler kan føre til at Regjeringen
på et senere tidspunkt må revurdere beslutningen om å investere
i eiendom.
Disse medlemmer ser også positivt
på Regjeringens ønske om å utvide aksjeporteføljen til å inkludere
flere land og regioner. Gjennom dyktig forvaltning og få særregler
vil dette kunne spre risikoen ytterligere, og gi grunnlag for en mer
stabil avkastning.
Disse medlemmer mener det samtidig
er fornuftig at fondets aksjeinvesteringsunivers knyttes opp mot
FTSEs landindeks. Dette fjerner muligheten for ideologisk motivert
boikott av land. Disse medlemmer er i den forbindelse glad
for at Israel, som en konsekvens av ovennevnte, vil være et av de
nye landene nordmenns pensjonspenger vil kunne bli investert i.
Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag
om å øke eierandelsbegrensningen i et enkelt selskap fra 5 pst.
til 10 pst. Disse medlemmer ser i likhet med Regjeringen
behovet for å gi Norges Bank større handlingsrom i den aktive forvaltningen.
Disse medlemmer vil imidlertid
understreke at et eierskap opp mot 10 pst. i et enkeltselskap kun
bør finne sted helt unntaksvis, og vil advare mot at en slik relativt
høy eierandel blir brukt for å fremme politisk motiverte målsettinger. Disse medlemmer fremholder
at Statens pensjonsfond utelukkende skal være en finansiell investor,
og høyere eierandel i enkeltbedrifter ikke skal medføre krav om
eventuell representasjon i bedriftsstyrer.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen etablere følgende
investeringsstrategi for Statens pensjonsfond – Utland:
Aksjer 40 pst. (intervall 35 pst.–45 pst.)
Obligasjoner 50 pst. (intervall 45 pst.–55 pst.)
Eiendom 10 pst. (intervall 5 pst.–15 pst.)"
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at et fond med et
så langsiktig formål som Statens pensjonsfond – Utland bør vurdere
investeringer i aktivaklasser som tilbyr høyere forventet avkastning
mot at man aksepterer mindre grad av likviditet. Eiendom, infrastruktur
og ikke-børsnoterte aksjer ("Private Equity") er eksempler på slike
aktivaklasser.
Statens pensjonsfond eies av det norske folk
og kommende generasjoner av nordmenn. Den velstand som de nåværende
generasjoner opplever, skaper forpliktelser. Kapitalen fra Statens
pensjonsfond – Utland stammer fra statens olje- og gassinntekter.
Olje- og gassreservene vil ta slutt. Siden det er tale om begrensede
ressurser, er det ikke rettferdig at rikdommene bare kommer de få
generasjoner til gode som tilfeldigvis opplever uttaket av dem.
Verdiene må sikres for etterslekten. Slik sett vil det være et viktig
etisk ansvar å sørge for at fondets eiere får god avkastning av
formuen over tid. God avkastning for fondet over tid er et viktig
bidrag til å sikre velferdsstaten i framtiden. Som investor har
en også et medansvar for hvordan selskapene fondet er investert
i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene
sine. Regjeringen legger stor vekt på å ta et slikt samfunnsansvar
i forvaltningen av Statens pensjonsfond. Dette vil være en viktig
premiss for evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens
pensjonsfond – Utland som skal gjennomføres i inneværende år.
Målsettingen for evalueringen av de etiske retningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland er å sikre at retningslinjene
har virket etter intensjonen, sikre bred politisk oppslutning om
videre utvikling av retningslinjene, samt styrke den etiske profilen
for fondet. Mye ved dagens system fungerer godt. Det er flere elementer
og prinsipper en bør ta med seg videre; stor grad av åpenhet og
rapportering, høy kvalitet på beslutningsgrunnlaget i de vedtak
som fattes, fokus på noen særlige områder i eierskapsarbeidet, samt sikring
av troverdighet og seriøsitet i alt arbeidet som gjøres.
En hovedutfordring er det videre arbeidet med
å integrere etiske og finansielle hensyn i forvaltningen slik at
disse hensynene virker som forutsetninger, og ikke som motsetninger,
for hverandre. Skal dette arbeidet også få betydning for andre investorer,
må det skje på både et solid teoretisk grunnlag, og på en praktisk
håndterbar måte.
Finansdepartementet arrangerte 16.–17. januar 2008
sammen med Norges Bank og Etikkrådet en internasjonal konferanse
i Oslo om integrering av etiske hensyn i kapitalforvaltning, som markerte
starten på prosessen knyttet til evaluering av de etiske retningslinjene.
Her fikk en belyst flere av de spørsmålene og utfordringene som
det er naturlig at evalueringsprosessen omhandler. Dette gjelder
bl.a. spørsmålet om hvilke produkter som skal føre til automatisk
utelukkelse fra porteføljen, arbeidet med aktivt eierskap, og hvordan
dette best kan styrkes og synliggjøres, samt hvordan det kan spille
sammen med uttrekksmekanismen, positiv utvelgelse av investeringsobjekter
basert på etiske kriterier, og hvorvidt og i hvilken grad bruken
av et slikt virkemiddel egner seg for Statens pensjonsfond – Utland.
Det er naturlig at en i evalueringen av de etiske retningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland også vurderer behovet for ytterligere
harmonisering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond
– Norge. Departementet legger opp til å sende et notat om de etiske
retningslinjene på høring til en bred gruppe samfunnsaktører. Evalueringen
av og eventuelle forslag til justeringer i de etiske retningslinjene
vil bli lagt fram for Stortinget våren 2009, se nærmere omtale i
kapittel 4 i meldingen.
Figur 1.9 i meldingen viser ansvarsdelingen
mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Etikkrådet i arbeidet
med de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland.
Etikkrådet har ikke en formell rolle overfor Folketrygdfondet. Finansdepartementet
legger til grunn at et nordisk selskap som eies av både Statens
pensjonsfond – Norge og Statens pensjonsfond – Utland, vil bli tatt
ut av begge fondenes investeringsunivers dersom departementet fatter
en beslutning om å utelukke selskapet.
Norges Bank har ansvaret for å utøve eierrettigheter
for Statens pensjonsfond – Utland. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen
er å sikre Pensjonsfondets finansielle interesser. I de etiske retningslinjene
er det lagt til grunn at god avkastning på sikt er avhengig av en
bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand.
Norges Bank prioriterer eierskapsarbeidet høyt og
har i løpet av 2007 økt ressursinnsatsen knyttet til dette arbeidet.
Banken arbeider særlig med noen utvalgte satsingsområder der etikk
går hånd i hånd med langsiktig finansiell avkastning. Satsingsområdene
er relevante for investorer generelt og fondets portefølje spesielt,
og de er egnet for dialog med selskaper eller regulerende myndigheter,
noe som øker muligheten for reelt gjennomslag. Satsingene gjelder
god selskapsstyring, barns rettigheter og beskyttelse av miljøet.
God selskapsstyring er viktig for å sikre fondet god avkastning
over tid, men det er også helt nødvendig for bl.a. å sikre at eierne
blir hørt i de spørsmål som eierne er opptatt av. Som samfunnsansvarlig
investor er det naturlig å være opptatt av barns rettigheter og
beskyttelse av miljøet, herunder klimautfordringen, og den muligheten
en har til å bidra til at disse hensynene blir ivaretatt av selskaper
fondet er investert i. Målsettingen med satsingen på barnearbeid
er å sikre barns rettigheter og helse innenfor verdikjeden til de
selskapene der fondet er investert. På miljøområdet har banken et
særlig fokus rettet mot selskapers lobbyvirksomhet hva gjelder lovgivning
som kan medføre betydelige reduksjoner i utslippene av klimagasser.
Ved utgangen av 2007 hadde Norges Bank etablert
eller videreført kontakt med rundt 60 selskaper om spørsmål knyttet
til sosiale forhold, med hovedvekt på barnearbeid og barns rettigheter.
For å tydeliggjøre Norges Banks posisjon og forventninger innenfor
dette feltet har banken utviklet dokumentet "NBIM Investor Expectations
on Children’s Rights". Dokumentet er basert på FNs konvensjon om
barns rettigheter, samt ILOs konvensjoner om barnearbeid.
I løpet av 2007 har Norges Bank analysert over 100
selskaper i porteføljen for å identifisere de selskapene som er
mest aktive i myndighetskontakt på klimaområdet. Det har blitt initiert
kontakt med 20 selskaper og avholdt møter med 15 av disse. Alle
er betydelige bidragsytere til utslipp av klimagasser, og de er
identifisert som sentrale lobbyaktører. I dialogen med selskapene har
Norges Bank lagt vekt på teknologiutvikling og tilpasning til nye
utslipps- og avgiftsregimer, i tillegg til selskapenes posisjonering
i myndighetskontakten. Norges Bank sluttet seg nylig til Carbon
Disclosure Project (CDP). CDP er en uavhengig, non-profit organisasjon
som har som formål å samle inn og publisere informasjon om bedrifters
utslipp av drivhusgasser, og annen informasjon knyttet til bedrifters
håndtering av klimagassproblematikk. Ved å knytte seg til prosjektet
oppfordrer Norges Bank til større åpenhet i arbeidet for å redusere
utslipp.
Folketrygdfondet har ansvaret for utøvelsen
av eierrettigheter i Statens pensjonsfond – Norge. Det overordnede
målet for eierskapsutøvelsen er å sikre fondets finansielle interesser.
Styret i Folketrygdfondet har fastsatt retningslinjer
for utøvelsen av eierrettigheter i Statens pensjonsfond – Norge,
der det overordnede målet med eierskapsutøvelsen er å sikre fondets
finansielle interesser. For å ivareta at porteføljen i størst mulig
grad bidrar til å fremme en langsiktig verdiskaping, har Folketrygdfondet
definert etiske prinsipper for investeringsvirksomheten som en integrert
del av retningslinjene for Folketrygdfondets eierskapsutøvelse.
God eierstyring og selskapsledelse skal ivareta eiernes og andre
interessenters rettigheter i forhold til selskapene, samt sikre
at styringsmekanismene i selskapene fungerer hensiktsmessig.
For å sikre en mest mulig objektiv og presis
vurdering av selskapenes etiske holdninger og handlinger innhenter
Folketrygdfondet informasjon fra åpne kilder som årsrapporter, media
og Internett, og informasjon direkte fra selskapene gjennom en spørreundersøkelse
i alle norske selskaper fondet har eierinteresser i. Høsten 2006
sendte Folketrygdfondet ut spørreskjema til 41 norske selskaper
Statens pensjonsfond – Norge har eierinteresser i, knyttet til integrering og
håndtering av miljø og sosiale hensyn. Spørreundersøkelsen og Folketrygdfondets
samlede vurdering av de etiske aspektene ved selskapenes ledelse
og praksis tegner et gjennomgående positivt bilde av oppmerksomhetsnivå,
standarder og praksis hos selskapene som har besvart undersøkelsen.
Fra og med 2007 utgir Folketrygdfondet en egen eierskapsrapport,
som ledd i en utvidet rapportering omkring eierskapsarbeidet.
Etter de etiske retningslinjene for Statens
pensjonsfond – Utland kan selskaper utelukkes fra fondet ved:
negativ filtrering
for å fange opp selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter
med grunnleggende humanitære prinsipper, og
ad hoc uttrekk av enkeltselskaper hvis
en investering utgjør en uakseptabel risiko for medvirkning til
handlinger eller unnlatelser som anses som grovt uetiske.
Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland
gir tilråding om filtrering og uttrekk, mens det er Finansdepartementet
som beslutter om et selskap skal utelukkes. Finansdepartementet
baserer sin beslutning på rådets vurdering, men tar normalt også
hensyn til Norges Banks vurdering av om banken gjennom eierskapsutøvelse
kan redusere risikoen for medvirkning til grovt uetiske forhold.
Pr. i dag er 27 selskaper utelukket fra fondets
investeringsunivers. 20 av selskapene er utelukket fordi de medvirker
til produksjon av inhumane våpentyper. De resterende 7 selskaper
er utelukket for å unngå en uakseptabel risiko for at fondet medvirker
til henholdsvis grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene
og alvorlig miljøskade.
I lys av den forverrede situasjonen i Burma
har Etikkrådet og Norges Bank vært særlig oppmerksomme på selskaper
med aktivitet der. Finansdepartementet mottok brev fra Etikkrådet 11. oktober
2007 hvor rådet gjør rede for sine vurderinger av risikoen for at
fondet kan sies å bidra til grove eller systematiske krenkelser
av menneskerettighetene gjennom sine investeringer i selskaper med
aktivitet i Burma. Etikkrådet har varslet mulige tilrådinger om
utelukkelse av selskaper som inngår kontrakter om bygging av omfattende
infrastrukturprosjekter i landet. Slike byggeprosjekter vil etter
alt å dømme innebære en uakseptabel risiko for framtidig medvirkning til
brudd på menneskerettigheter. I 2007 har Norges Bank kontaktet 10
selskaper i porteføljen for å stille spørsmål om deres aktivitet
i landet. Dette er selskaper som kan stå i fare for å medvirke til
menneskerettsbrudd eller utsette seg for annen type risiko. Norges
Bank har lagt opp til dialog med disse selskapene for å sikre at
en har best mulig informasjon om situasjonen.
Med bakgrunn i EUs og andre lands tiltak mot Burma,
besluttet Regjeringen våren 2007 å endre retningslinjene for fondet
slik at Norges Bank eksplisitt avskjæres fra å investere Pensjonsfondets
kapital i obligasjoner utstedt av staten Burma. Denne beslutningen
utfyller ordningen med å utelukke aksjer og obligasjoner utstedt
av bestemte selskaper. I november 2007 sluttet Norge seg til utvidede
internasjonale tiltak som bl.a. rammer visse typer investeringer
i Burma. Dette gjelder forbud mot finansiering av og nye erverv eller
utvidelser av kapitalinteresser i listeførte burmesiske statseide
foretak og forbud mot finansiering av og investeringer eller deltakelse
i listeførte burmesiske foretak som er engasjert i utvinning av
tømmer, metaller, mineraler og edelstener. Forbudene rammer i overkant
av 1 200 burmesiske foretak. Statens pensjonsfond – Utland har ikke
og skal heller ikke i framtiden ha beholdninger i noen av disse
selskapene.
Regjeringen legger opp til at fondet ikke skal
investeres i selskaper som selger våpen og våpenteknologi til regimer
som står oppført på listen over de lands statsobligasjoner Statens pensjonsfond
– Utland er avskåret fra å investere i. Dette betyr at fondet ikke
skal investere i selskaper som selger våpen til det burmesiske regimet.
En foreløpig gjennomgang indikerer at det ikke er slike selskaper
i fondets portefølje nå. Etikkrådet for fondet vil overvåke selskapene
i porteføljen med tanke på å avdekke hvorvidt fondet i framtiden
kan stå i fare for å ha slike investeringer, og eventuelt avgi tilråding
til Finansdepartementet om at aktuelle selskaper utelukkes.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at de
etiske retningslinjene for fondet bygger på de prinsippene som er
nedfelt i FNs "Global Compact" og OECDs retningslinjer for multinasjonale
selskaper. Flertallet støtter departementets understreking
av at god finansiell avkastning til beste for kommende generasjoner
er en etisk forpliktelse i seg selv, samtidig som det er viktig
at fondet unngår medvirkningsansvar for handlinger som store deler
av befolkningen vil ta avstand fra på etisk grunnlag. Flertallet mener
at dagens modell med mulighet for uttrekk av investeringer i selskaper hvor
det er risiko for medvirkning til grov uetisk adferd, samt aktiv
eierskapsstyring fra Norges Banks side, til sammen er godt egnet
for forvaltning som også tar etiske hensyn. Det forutsetter imidlertid
at det settes av ressurser til dette formålet, både i Norges Bank,
Finansdepartementet og i Etikkrådet. Flertallet er
fornøyd med arbeidet så langt i de enkelte organer, og vil oppmuntre
til videre satsing.
Flertallet viser til at med de
forslag til utvidelse av fondets referanseindeks som departementet
foreslår i denne stortingsmelding, er det sannsynlig at antall selskaper
fra de nye landene i referanseindeksen som inngår i den faktiske porteføljen,
også vil øke klart. Dette er samtidig selskaper fra land hvor det
kan være mer krevende å få godt innsyn i selskapenes virksomhet enn
hva som er tilfellet i selskaper som er styrt av europeisk eller
nord-amerikansk lovgivning, og som samtidig kommer fra en kultur
for demokrati og offentlighet. Flertallet forutsetter
at ressursene for overvåking og virksomhetsstyring øker i tråd med
de økte utfordringene som endringen i referanseindeksen medfører.
Flertallet viser til at de største
etiske utfordringene verdenssamfunnet står overfor i vår generasjon,
er fattigdomskløften mellom rike og fattige land, og utfordringen
om å stabilisere klimautslippene globalt på et nivå som hindrer videre
oppvarming med de katastrofale følger dette vil få. Flertallet mener
at aktiv norsk innsats på disse områdene, finansiert over statsbudsjettet,
ikke skal hindre at man stiller spørsmålet om Norge også kan gjøre
en positiv forskjell som en stor global investor. Flertallet er
enig i at det kun er aktuelt å utelukke land som helhet fra investeringsuniverset
på etisk grunnlag dersom det er vedtatt brede, internasjonale sanksjoner
som Norge har gitt sin tilslutning til. På dette grunnlag støtter flertallet at
obligasjoner utstedt av Burma ikke skal inngå i investeringsuniverset.
Flertallet viser til at Regjeringen
legger opp til at en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens
pensjonsfond – Utland skal gjennomføres i løpet av inneværende år.
I meldingen gjøres det nærmere rede for denne evalueringsprosessen
og arbeidet med de etiske retningslinjene det siste året. Flertallet støtter
en slik evaluering og legger stor vekt på at vi skal ta et samfunnsansvar
i forvaltningen av Statens pensjonsfond.
Flertallet har notert seg at
andre investorer med etiske retningslinjer har utelukket selskaper fra
sitt investeringsunivers på grunn av (etter investorens mening)
medvirkning til grov korrupsjon. Flertallet er enig
i at det ikke er et mål i seg selv å utelukke selskaper fra porteføljen. Samtidig
er det et mål at man ikke skal bidra til grov uetisk adferd gjennom
fondets investeringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre ser det videre som en selvfølge
at fondet ikke er investert i selskaper som har engasjement i Burma,
og som det er klar risiko for bidrar til myndighetenes undertrykkelse
av sin egen befolkning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
enig i at den velstand som de nåværende generasjoner opplever, skaper
forpliktelser for etterslekten. Disse medlemmer etterlyser
imidlertid et større fokus for hvordan disse forpliktelsene best
kan innfris. Disse medlemmer er uansett overbevist
om at nevnte forpliktelser ikke best ivaretas ved kun å foreta investeringer
i våre konkurrentlands bedrifter, men at det i langt større grad
legges grunnlag for vekst i fremtidsrettet næringsvirksomhet gjennom
investeringer i infrastruktur.
Disse medlemmer registrerer at
Regjeringen etter hvert er blitt mer skeptisk til å trekke enkeltbedrifter
ut av Statens pensjonsfonds investeringsportefølje. Dette er positivt,
og viser at Regjeringen i større grad har tatt inn over seg de konsekvenser
og ringvirkninger slike uttrekk har. Disse medlemmer viser
også til merknader under pkt. 1.2.
Disse medlemmer er imidlertid
bekymret for de bedriftene som i en tidlig fase av etikkeufori ble
trukket ut av investeringsporteføljen. Disse medlemmer er
i den forbindelse særlig bekymret for uttrekket av verdens fremste
forsvarsindustribedrifter, og de negative signaler Regjeringen med
dette har sendt våre allierte myndigheter.
Disse medlemmer ber derfor om
at Regjeringen foretar en ny gjennomgang av de bedriftene som i
dag er utelukket fra Statens pensjonsfonds aksjeportefølje, og at
disse bedriftene vurderes i lys av advarsler uttrykt både av sentralbanksjefen
og av Fremskrittspartiet.
Disse medlemmer finner det paradoksalt
at Regjeringen nå varsler at den vil bruke sin investeringsmakt
til å tvinge bedrifter til å redusere sine utslipp av klimagasser.
Disse medlemmer minner om at
kapitalen i Statens pensjonsfond stammer fra en industri som selv
står ansvarlig for verdens største utslipp av klimagasser, og at
det er dobbeltmoralsk å pålegge bedrifter i andre land utslippsreduksjoner
som våre bedrifter aldri har vært pålagt i oppbyggingen av vår petroleumsformue.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket fra Statens pensjonsfonds
aksjeportefølje, og at disse bedriftene vurderes i lys av advarsler uttrykt
både av sentralbanksjefen og av Fremskrittspartiet."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre anmoder departementet om å vurdere om medvirkning
til grov korrupsjon har tilstrekkelig fokus i det etiske arbeidet. Disse
medlemmer mener også at selskaper som er svært uvillig til
å gi sine egne eiere og kapitalmarkedet for øvrig innsyn i sine
prinsipper for skatteplanlegging, herunder flytting av skattbart
overskudd og formue til skatteparadiser, må vurderes særskilt først
gjennom aktiv eierskapsstyring, deretter eventuelt for utelukkelse
fra investeringsuniverset.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til forslag om utelukkelse av tobakksaksjer
fremmet i Dokument nr. 8:57 (2006–2007) og legger til grunn at disse innspillene
vurderes i den videre evalueringen av fondets etiske retningslinjer. Dette
medlem viser til sin begrunnelse i dokumentet, og fremmer
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utelukke investeringer
i tobakksprodusenter fra referanseportefølje og investeringsunivers
i Statens pensjonsfond – Utland."
Kapitalen i Statens pensjonsfond vokser raskt. Samtidig
er investeringsstrategien for fondet i stadig utvikling. Det skjer
i tillegg store omlegginger av tilsynet med risikostyringen i finansforetak
som følge av nye regler både i Europa (EU-direktiv) og globalt (Basel
II). Departementet ser det som en viktig oppgave å påse at rammeverket
for forvaltningen av Statens pensjonsfond løpende tilpasses denne
utviklingen.
Departementets retningslinjer for hvordan midlene
skal investeres, bestemmer langt på vei Pensjonsfondets forventede
avkastning og risiko. Norges Banks aktive forvaltning har også gitt et
betydelig bidrag til fondets totalavkastning, men risikoen som tas
i den aktive forvaltningen ,har i liten grad økt fondets samlede
markedsrisiko utover det som følger av referanseporteføljen. Departementet
har fastsatt en øvre grense for tillatt risiko i den aktive forvaltningen.
Risikorammen er gitt på fondsnivå, og departementet har ikke fastsatt
spesifikke risikorammer for de enkelte delporteføljene. En viktig
del av den aktive forvaltningen i Norges Bank består i å vurdere
hvordan den overordnede risikorammen best kan fordeles på ulike
strategier og mandater.
Finansdepartementet vedtok å utvide investeringsuniverset
for Statens pensjonsfond – Utland med virkning fra 1. januar 2006,
jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2006. Utvidelsen innebærer økte frihetsgrader
for Norges Bank i den aktive forvaltningen. Som en naturlig del
av utvidelsen av investeringsuniverset ble det stilt strengere krav til
Norges Bank knyttet til risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling
og rapportering. Departementets krav til styring av risiko (dvs. markeds-,
motparts- og operasjonell risiko) er basert på overordnede prinsipper
som tilsier at Norges Bank skal følge "beste markedspraksis" og
"internasjonalt anerkjente standarder".
Departementet varslet i forbindelse med utvidelsen
av investeringsuniverset at det ville bli innført en risikobasert
oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet for
2006 heter det bl.a.:
"Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet
skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere
områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges
Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger
opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen
og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper
med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter
rapportere om dette til Stortinget".
I perioden 2006–2007 er det gjennomført et første
prosjekt knyttet til oppfølgingen av Norges Banks kapitalforvaltning
basert på de nye kravene i rammeverket. Etter en forutgående anbudskonkurranse
valgte Finansdepartementet en internasjonal gruppe fra selskapet
Ernst & Young LLP (London/Zürich/New York) til å gjennomgå risikostyringen
og kontrollrutinene i Norges Bank.
Pensjonsfondets særpreg, bl.a. knyttet til at
fondet er et instrument for generell statlig sparing og vektleggingen
av at det skal være bred politisk enighet om investeringsstrategien,
medfører at Statens pensjonsfond – Utland avviker fra andre store
fond når det gjelder tilflyt av kapital og organiseringen av forvaltningen.
Disse avvikene medfører at det i utgangspunktet kan være vanskelig
å definere en relevant sammenlikningsgruppe for fondet.
Med bakgrunn i de frihetsgrader som er gitt Norges
Bank i den aktive forvaltningen og bankens utstrakte bruk av internasjonale
kapitalforvaltere, finner departementet det naturlig å legge beste
praksis blant store internasjonale kapitalforvaltere og investeringsbanker
til grunn for operasjonaliseringen av kravene til risikostyring
og kontroll i rammeverket. Ernst & Young har derfor lagt dette
til grunn ved utarbeidelsen av en hensiktsmessig referanseramme
for evaluering av risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank.
I rapporten fra Ernst & Young er det beskrevet hvordan risikostyringen
i ledende finansinstitusjoner internasjonalt er organisert, hvilke
hovedområder som inngår, og prinsipper for beste praksis innenfor
hvert hovedområde. Dette er utdypet i meldingens kapittel 5.
Ernst & Young peker på at Norges Bank er
blitt tildelt en meget kompleks oppgave. Bankens oppdrag består
i å bygge opp en profesjonell forvaltningsorganisasjon for et fond
som vokser raskt, der investeringsuniverset gradvis blir utvidet,
og der det anvendes stadig mer sofistikerte strategier i den operative
forvaltningen for å oppnå meravkastning. I rapporten vises det til
at Norges Bank har levert konsistent gode finansielle resultater
innenfor risikorammen som departementet har fastsatt.
Ettersom formålet med departementets sammenlikning
av Norges Banks risikostyring med beste markedspraksis blant finansinstitusjoner
internasjonalt bl.a. var å identifisere områder innenfor den operative
forvaltningen som eventuelt avviker fra beste praksis, er anbefalingene
i rapporten først og fremst fokusert på områder med potensial for
forbedring. Anbefalingene i rapporten omfatter fem områder: I) overordnet
styringsstruktur, II) operasjonell risiko, III) markedsrisiko, IV)
kredittrisiko samt V) verdivurdering og avkastningsmåling.
Det framgår av rapporten fra Ernst & Young
og Norges Banks kommentarer til denne, at Norges Bank i tidsrommet
2006–2008 har gjennomført, eller holder på å gjennomføre, en rekke
prosjekter for å videreutvikle bankens risikostyring:
opprettelse av en
revisjonskomité for hovedstyret,
opprettelse av en egen internrevisjon,
styrking av ekstern revisjon gjennom samarbeid med
revisjonsselskapet Deloitte,
opprettelse av lederstillingene Chief Financial Officer
og Chief Risk Officer,
vesentlig styrking av den uavhengige risikostyringsfunksjonen
RPA (Risk, Performance og Accounting), og
nytt rammeverk for operasjonell risiko,
og prosjekter for implementering av nye systemer for motpartsrisiko
og for prising og verifisering av posisjoner uavhengig av de som
foretar investeringsbeslutninger.
Norges Bank slutter seg i det alt vesentlige
til anbefalingene fra Ernst & Young. Departementet har likevel
merket seg at Norges Bank ikke deler Ernst & Youngs merknad
knyttet til om risikostyringen har foregått med tilstrekkelig uavhengighet
i forhold til forretningsområdene for aksje- og renteforvaltning.
Med virkning fra 1. mars 2008 er Norges Banks avdeling for kapitalforvaltning
(NBIM, Norges Bank Investment Management) blitt reorganisert, og
det er blitt opprettet en egen enhet for "Control og Compliance"
(retningslinjekontroll) direkte underlagt lederen av NBIM. Departementet
legger til grunn at kravet om uavhengighet i risikostyringen derfor
uansett vil bli oppfylt gjennom den nye strukturen.
Norges Bank er enig i at den referanseramme Ernst
& Young har lagt til grunn er et godt utgangspunkt for en videre
operasjonalisering av bestemmelsene i rammeverket. Banken peker samtidig
på at prinsippene må tilpasses den spesielle styringsmodellen for
Norges Bank og forvaltningen av fondet som følger av sentralbankloven
og lov om Statens pensjonsfond med forskrifter og utfyllende bestemmelser.
Når Ernst & Young i liten grad har tatt hensyn til at fondet
forvaltes av Finansdepartementet og at den operative forvaltningen
utføres av en sentralbank, skyldes dette at departementet i utformingen
av oppdraget la vekt på at Ernst & Young skulle betrakte Norges
Bank som en regulær kapitalforvalter underlagt et ordinært regelverk
for tilsynspliktig kapitalforvaltning, slik som det praktiseres
av det britiske finanstilsynet FSA. Formålet med denne utformingen
av oppdraget var å belyse områder hvor Norges Banks kapitalforvaltning
eventuelt avviker fra de krav som normalt stilles til private kapitalforvaltere.
I den grad Ernst & Youngs prinsipper for risikostyring i private
finansforetak ikke er forenlige med dagens lovregulering for Pensjonsfondet
– Utland og sentralbanken, vil departementet vurdere om det er prinsippene
for risikostyring eller lovverket som bør tilpasses.
Den kraftige veksten i fondets kapital, økningen i
kompleksitet i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland og
hensynet til god virksomhetsstyring av sentralbankoppgaver, gjør
det etter departementets mening nødvendig å fortsette å videreutvikle
bankens styrings- og kontrollstruktur. Opprettelsen av en egen internrevisjon
og samarbeidet med revisjonsselskapet Deloitte om ekstern revisjon
av bankens forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland har bidratt
til å styrke bankens kontroll- og tilsynsapparat. Disse tiltakene
er gjennomført innenfor rammen av dagens sentralbanklov. Finansdepartementet
finner det naturlig å se på endringer i sentralbanklovens bestemmelser
om regnskap og revisjon slik at det blir mulig å styrke kontroll-
og tilsynsapparatet ytterligere. Det tas sikte på å sende følgende
forslag til endringer i sentralbankloven på høring:
Erstatte ordningen med egen sentralbankrevisjon
med en ordning der representantskapet velger en ekstern revisor
for Norges Bank.
Gi adgang til å fastsette
forskrift om hvilke regnskapsprinsipper Norges Bank skal følge.
Gi regler for omfanget av revisjonen og
innholdet i revisjonsberetningen eller gi departementet adgang til
å fastsette forskrift om dette (i dag fastsetter representantskapet
bankens revisjonsinstruks).
Det bør her vurderes om revisor, i tillegg til
å foreta finansiell revisjon av regnskapet, bør få såkalte attestasjonsoppdrag
på enkelte områder, for eksempel når det gjelder vurdering av systemer
for internkontroll.
Det tas sikte på å fremme forslag til en odelstingsproposisjon
om endringer i sentralbankloven i løpet av høsten. For en nærmere
beskrivelse vises det til kapittel 5 i meldingen.
Folketrygdfondet ble opprettet som et offentlig fond
i 1967. Ved etableringen skilte en ikke klart mellom Folketrygdfondet
som navnet på fondskapitalen og Folketrygdfondet som forvalter av disse
midlene. 1. januar 2008 ble Folketrygdfondet etablert som særlovselskap,
jf. Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) Om lov
om Folketrygdfondet. Denne lovendringen innebærer at det formelle
rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond
– Norge nå er brakt i samsvar med den praksis som hadde utviklet
seg, slik at Folketrygdfondet gjennom egen lov har fått status som selvstendig
rettssubjekt.
Hovedprinsippene i den tidligere organiseringen av
Folketrygdfondet er videreført i den nye loven om Folketrygdfondet,
og det er ikke lagt opp til endringer i Folketrygdfondets virksomhet eller
i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket
innebærer en opprydding i regelverket som samtidig vil bidra til å
synliggjøre skillet mellom formuesmassen Statens pensjonsfond –
Norge og Folketrygdfondet som forvalter av denne formuesmassen.
Formaliseringen av rammeverket innebærer også en klargjøring av
ansvarsdelingen mellom departementet og Folketrygdfondets styre.
Departementet fastsetter overordnede investeringsrammer, mens styret
i Folketrygdfondet er ansvarlig for den operative forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge.
Finansdepartementet arbeidet høsten 2007 med
å gjennomføre endringene i rammeverket for Folketrygdfondet slik
det ble lagt til grunn i den nye loven om Folketrygdfondet. I kapittel
5.8 i meldingen gjøres det nærmere rede for hva det nye rammeverket
innebærer i form av nye krav bl.a. til risikostyring og rapportering,
og håndtering av dette i tilknytning til departementets oppfølging
av den operative forvaltningen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Finansdepartementet
vedtok å utvide investeringsuniverset for Statens pensjonsfond –
Utland med virkning fra 1. januar 2006. Utvidelsen innebærer økte
frihetsgrader for Norges Bank i den aktive forvaltningen. Som en
naturlig del av utvidelsen av investeringsuniverset ble det stilt strengere
krav til Norges Bank knyttet til risikostyring, verdivurdering,
avkastningsmåling og rapportering. Flertallet er
tilfreds med at dette er fulgt opp med en ekstern gjennomgang av
risikostyringssystemene, i tråd med Stortingets forutsetninger.
Flertallet mener at det er nødvendig
å fortsette å videreutvikle bankens styrings- og kontrollstruktur. Flertallet har
merket seg at Regjeringen vil sende forslag til endringer i sentralbanklovens
bestemmelser om regnskap og revisjon på høring, med det formål å
styrke kontroll- og tilsynsapparatet ytterligere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg de
konklusjonene selskapet Ernst & Young har trukket på bakgrunn av
selskapets gjennomgang av Norges Banks risikostyring i forbindelse
med forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Disse
medlemmer registrerer at Ernst & Young finner det vanskelig
å foreta en relevant sammenligning med risikostyringen av andre
store fond andre steder i verden.
Disse medlemmer er imidlertid
glade for at departementet og Norges Bank allerede er i gang med
å utbedre en rekke forhold knyttet til risikostyringen, og at klarere
ansvarsforhold og mer aktivt bruk av ekstern revisjon forhåpentligvis vil
gjøre forvaltningen mer transparent og sporbar.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
imidlertid bekymret for at Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond
etter hvert er blitt så omfattende at den kan gå på bekostning av
Norges Banks tradisjonelle oppgaver. Ettersom en stadig større andel
av bankens tilsatte har oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning,
vil det være en risiko for at banken har mindre fokus på makro-
og mikroøkonomiske analyser. Disse medlemmer ber
derfor om at Regjeringen foretar en vurdering av om hvorvidt dagens
organisering er best egnet og mest hensiktsmessig. I en slik gjennomgang
vil det være naturlig at man også vurderer Finansdepartementets
rolle. I arbeidet med en slik gjennomgang er det naturlig at man
også vurderer hvorvidt det er hensiktsmessig at Statens pensjonsfond
oppretter et eget styre og om hvorvidt det bør etableres en egen
administrasjon.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en vurdering av
om hvorvidt dagens organisering av statens pensjonsfond er best
egnet og mest hensiktsmessig. I en slik gjennomgang bør man også
vurdere Finansdepartementets rolle. I arbeidet med en slik gjennomgang
er det naturlig at man også vurderer hvorvidt det er hensiktsmessig
at Statens pensjonsfond oppretter et eget styre, og om hvorvidt
det bør etableres en egen administrasjon."
Såkalte Sovereign Wealth Funds (SWF) kan karakteriseres
som statlige investeringsfond med aktiva i utenlandsk valuta, der
den operative forvaltningen utføres separat fra offisielle valutareserver.
SWF inkluderer fond fra bl.a. Kina, Russland, Midtøsten og Norge.
Slike fond søker ofte å oppnå en høyere avkastning på investeringene
ved å investere i andre aktivaklasser enn det som er vanlig ved
tradisjonell forvaltning av ordinære valutareserver.
En del statlige investeringsfond er bygget opp
på grunnlag av inntekter fra utvinning av naturressurser, slik som
Statens pensjonsfond – Utland, mens andre fond kan reflektere akkumulasjon
av utenlandsk valuta på statens hånd som resultat av valutakurspolitikk.
Usikre anslag viser at slike fond samlet disponerer aktiva på 15–20 000 mrd.
kroner, hvorav Statens pensjonsfond – Utland er et av de største.
Det har i den senere tid vært tiltagende internasjonal
oppmerksomhet rundt statlige investeringsfond. Oppmerksomheten har
tatt seg opp i takt med at enkelte av fondene er blitt relativt store,
samtidig som utsiktene framover tilsier fortsatt betydelig vekst.
I tillegg kommer at noen av fondene har gjennomført store enkelttransaksjoner
som har vakt oppsikt internasjonalt. Flere finansinstitusjoner,
som har vært hardt rammet av uroen i de internasjonale finansmarkedene siden
sommeren 2007, har fått tilført betydelige kapitalbeløp fra statlige
investeringsfond i Singapore, Midtøsten og Kina.
Enkelte vestlige land, som USA og Tyskland, har
gitt uttrykk for en viss skepsis til investeringsaktivitetene til
statlige fond og statsdominerte selskaper. Bekymringene knytter
seg dels til muligheten for at fondene kan være et instrument for
å fremme nasjonale interesser i andre lands markeder, gjennom at
fondsinvesteringene styres av politiske framfor forretningsmessige målsettinger.
Det er i denne sammenheng særlig frykt for kjøp av store, strategiske
eierposter innen bl.a. infrastruktur og energiforsyning. Uroen for
at enkelte fond opererer med ikke-kommersielle målsettinger forsterkes
ytterligere ved at mange av fondene generelt sett offentliggjør
lite om investeringsvirksomheten.
Et annet aspekt som har vært framhevet i debatten
om statlige investeringsfond, er potensialet for negative virkninger
på internasjonale finansmarkeder som følge av fondenes størrelse
og manglende åpenhet, hvor frykten er at uventede, store endringer
i fondenes portefølje kan føre til markedsuro. Mangel på åpenhet
kan i den sammenheng forsterke investors usikkerhet og føre til
større markedsbevegelser.
Statens pensjonsfond – Utland omtales i denne sammenheng
ofte positivt og som et eksempel til etterfølgelse. Nøkkelfaktorene
i en slik sammenheng er en utstrakt grad av åpenhet, fondets rolle som
finansiell investor med ikke-strategiske eierandeler, et mål om
å maksimere fondets finansielle avkastning, et åpent og forutsigbart
etisk regelverk som bygger på universielle verdier og klare ansvarslinjer
mellom politiske myndigheter og den operasjonelle forvaltningen.
Det er store forskjeller mellom de ulike statskontrollerte
investeringsfondene, både med hensyn til investeringsstrategi, størrelse
og holdning til åpenhet om den operative forvaltningen. Flere av
fondene er relativt tilbakeholdne med å gi informasjon om investeringene,
noe som har ført til at det er blitt reist krav om regulering av
og begrensninger på utenlandsk statlig eierskap. Proteksjonistiske
holdninger har vært framtredende i debatten internasjonalt, og har
gitt opphav til bekymring om at enkeltland vil gå for langt i retning
av å begrense utenlandske statlige investeringer. I den anledning
har IMF og OECD blitt oppfordret til å utarbeide frivillige retningslinjer
for beste praksis for henholdsvis statlige fond og mottagerland.
Økt åpenhet om investeringsvirksomheten har blitt
understreket av flere land som viktig for å begrense faren for "finansiell
proteksjonisme". Det har videre blitt tatt til orde for at de statlige investeringsfondene
fraskriver seg retten til å utøve eierskap i selskapene de investerer
i, selv om dette rent prinsipielt kan svekke det viktige arbeidet
med å holde selskapsledelsen ansvarlig overfor eierne.
I debatten framheves det at statlige investeringsfond
med betydelig kapital under forvaltning representerer et positivt
bidrag til internasjonale finansmarkeder. Typiske fellestrekk omfatter lang
investeringshorisont, lav eller ingen gjeldsbelastning og fravær
av kortsiktige likviditetskrav. Dette innebærer at slike fond kan
ha høy risikotoleranse og god evne til å håndtere kortsiktige markedssvingninger.
Når finansmarkedene påvirkes sterkt av kortsiktige investorer, kan
dermed statlige fond virke stabiliserende og bidra til bedre likviditet,
også i situasjoner med finansiell uro.
Debatten internasjonalt om statlige investeringsfond
understreker sterkt betydningen av en klar rolledeling mellom eier
(representert ved politiske myndigheter) og kapitalforvalter, og
åpenhet om den operative forvaltningen. I forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland legges det vekt på profesjonalitet og høy
grad av åpenhet, hvor formålet er å skape høy avkastning innenfor
moderat risiko. Åpenhet framheves som et virkemiddel for å skape
tillit til forvaltningen, både innenlands og internasjonalt. Videre
anses åpenhet om forvaltningen av store fond som et bidrag til å
stabilisere de globale finansmarkedene. Forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland sikter mot beste praksis internasjonalt, og
prinsippene for eierskapsutøvelsen er basert på internasjonale standarder
som FNs Global Compact og OECD retningslinjer for eierskapsutøvelse
og flernasjonale selskaper.
Norge deltar aktivt i den internasjonale debatten om
statlige investeringsfond, og støtter opp under arbeidet i IMF og
OECD om etableringen av retningslinjer for beste praksis for så
vel statlige fond som for mottagerland av investeringene. Det arbeides
også med å fremme Norges synspunkter i debatten overfor aktuelle
land. I den anledning understrekes det at velfungerende internasjonale
finansmarkeder er i alles interesse, og at likebehandling av investorer,
både private og offentlige, er et grunnleggende prinsipp i moderne
finansmarkeder. Utover klart avgrensede nasjonale sikkerhetshensyn
er det etter Regjeringens syn ikke grunnlag for å pålegge restriksjoner
på investeringer fra statlige fond som overstiger det som gjør seg
gjeldende for investorer generelt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar redegjørelsen
til etterretning. Flertallet er glade for at Statens
pensjonsfond – Utland blir sett på som et eksempel til etterfølgelse
internasjonalt når det gjelder innsyn og åpenhet i forvaltningen.
Flertallet viser til omtalen
av statlige investeringsfond. Flertallet støtter Regjeringens linje med
hensyn til å arbeide med slike spørsmål i multilaterale fora som
IMF og OECD.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er svært uheldig dersom statlige investeringsfond styres av
politiske fremfor forretningsmessige målsettinger. Disse medlemmer har
derfor forståelse for den bekymring enkelte vestlige land har gitt
uttrykk for med hensyn til investeringsaktivitetene til slike voksende
fond.
Disse medlemmer antar at denne
bekymringen kun i liten grad rettes mot Statens pensjonsfond – Utland,
men understreker at bruken av rigide etiske retningslinjer i stor
grad er å betrakte som politiske eller ikke-kommersielle målsettinger.
Ikke minst gjelder dette Regjeringens subjektive og inkonsekvente
bruk av etiske retningslinjer knyttet til internasjonal forsvarsindustri,
hvor uttrekk av selskaper skyldes bedriftenes pålagte produksjonsoppdrag
på vegne av sine respektive regjeringer. Uttrekk fra slike bedrifter
er i høyeste grad politiske ytringer hvor åpenhet rundt uttrekkene
forsterker det politiske budskapet. Disse medlemmer viser
for øvrig til sine merknader og forslag under pkt. 4.2.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag
om et Statens pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens
medlemmers opptjente pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier
fra medlemmer og arbeidsgivere samt fondsavkastning.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten
for å etablere et kapitalforvaltermiljø i Norge basert på investeringene
som gjøres gjennom Statens pensjonsfond – Utland.
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen etablere følgende
investeringsstrategi for Statens pensjonsfond – Utland:
Aksjer 40 pst. (intervall 35 pst.–45 pst.)
Obligasjoner 50 pst. (intervall 45 pst.–55 pst.)
Eiendom 10 pst. (intervall 5 pst.–15 pst.)
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket fra Statens pensjonsfonds
aksjeportefølje, og at disse bedriftene vurderes i lys av advarsler uttrykt
både av sentralbanksjefen og av Fremskrittspartiet.
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen foreta en vurdering av
om hvorvidt dagens organisering av statens pensjonsfond er best
egnet og mest hensiktsmessig. I en slik gjennomgang bør man også
vurdere Finansdepartementets rolle. I arbeidet med en slik gjennomgang
er det naturlig at man også vurderer hvorvidt det er hensiktsmessig
at Statens pensjonsfond oppretter et eget styre, og om hvorvidt
det bør etableres en egen administrasjon.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen utelukke investeringer
i tobakksprodusenter fra referanseportefølje og investeringsunivers
i Statens pensjonsfond – Utland.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
St.meld. nr. 16 (2007–2008) – Statens pensjonsfond
i 2007 – vedlegges protokollen.
I brev av 29. mai 2008 har det vorte ein feil i oppgjeve beløp. Finansdepartementet ber Stortinget sjå bort frå det brevet og leggje dette brevet til grunn.
I St. meld. nr. 3 (2007-2008) Statsrekneskapen for 2007 har det kome inn ein feil knytt til tabell 3.7 Statens inntektskrav i vedlegg 3.
Riksrevisjonen har påpeika at inntektskravet under kap. 5501, post 70 Toppskatt mv. per 31.12.2007 er ført opp med feil beløp. Skattedirektoratet har korrigert denne posten i si rapportering til Finansdepartementet, men korrigeringa er gjort etter trykking av St.meld. nr. 3 (2007-2008). Rett beløp skal vera 1 789 650 000 kroner.
Oslo, i finanskomiteen, den 5. juni 2008
Reidar Sandal |
Christian Tybring-Gjedde |
leder |
ordfører |