De store inntektene som staten nå får fra petroleumsvirksomheten,
gir Norge en særlig frihet i den økonomiske politikken sammenlignet
med de fleste andre land. Samtidig innebærer en stor og voksende
formue et stort forvalteransvar. Regjeringen vil føre en politikk
som er basert på langsiktig forvaltning av petroleumsformuen. En slik
forvaltning er et viktig verdivalg og et overordnet hensyn for Regjeringen.
Det innebærer at formuen kan komme alle generasjoner til gode, og
gir samtidig et viktig bidrag til stabilitet i produksjon og sysselsetting.
Det er bred politisk enighet om at Statens pensjonsfond
skal forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor
et moderat nivå på risiko. Departementet har fastsatt en langsiktig
investeringsstrategi som sikrer at midlene investeres i en bredt
sammensatt portefølje av verdipapirer fra mange land. Dette gir
fondet en god risikospredning.
Regjeringen har som mål at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond, noe som krever at en sikter
mot beste praksis i internasjonal kapitalforvaltning i arbeidet
med fondet. Det er en del av vårt forvalteransvar å sørge for at
Pensjonsfondet forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko. Slik kan også framtidige generasjoner få
mest mulig nytte av vår oppsparte kapital.
Dette forvalteransvaret innebærer også at vi
som investor har medansvar for hvordan selskapene fondet er investert
i, opptrer. Derfor legger Regjeringen betydelig vekt på at eierskapet
i selskapene fondet er investert i, utøves med sikte på å fremme
god og ansvarlig opptreden som respekterer menneskerettigheter og
miljø. Dette er også i tråd med fondets langsiktige finansielle interesser.
Statens pensjonsfond ble opprettet i 2006 som
en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond
og Folketrygdfondet. Formålet med Pensjonsfondet er å understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter
og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.
For å sikre at petroleumsinntektene skal bidra til en stabil utvikling
i norsk økonomi, skal inntektene fases inn i økonomien gradvis,
samtidig som sparemidlene skal plasseres utenfor Norge. Ved at en
stor del av petroleumsinntektene investeres i utlandet, bidrar Statens
pensjonsfond – Utland til en kapitalutgang som motvirker utslag
i kronekursen av en stor og varierende valutainngang fra petroleumssektoren.
Sparingen i Pensjonsfondet skjer i form av generell
fondsoppbygging. For å legge til rette for at veksten i fondet skal
reflektere statens reelle fordringsoppbygging, er fondet fullt ut
integrert med statsbudsjettet. Det er således ikke stilt krav om
at kapitalen i Pensjonsfondet til enhver tid skal svare til en bestemt
andel av statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.
Finansdepartementet er i lov 21. desember 2005 nr.
123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven) gitt i oppgave
å forvalte fondet. Departementet fastsetter Pensjonsfondets overordnede investeringsstrategi,
prinsippene for etikk og eierskapsutøvelse og følger opp den operative forvaltningen.
Oppgaven med å forestå den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond
er lagt til Norges Bank og Folketrygdfondet, som forvalter henholdsvis
Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Både Statens
pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge er underlagt
etiske retningslinjer. I figur 1.2 i meldingen beskrives hovedtrekkene
i ansvarsdelingen mellom Stortinget, Finansdepartementet, Norges
Bank og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond har ikke eget styre
eller egen administrasjon.
Statens pensjonsfond er et av verdens største fond,
og kapitalen vokser raskt. Fondet er stort i forhold til størrelsen
på norsk økonomi, og avkastningen av fondet vil gi vesentlige bidrag til
å finansiere statens utgifter i årene framover. Oppmerksomheten
om forvaltningen har økt med størrelsen av fondet. Dette understreker
betydningen av at Pensjonsfondets investeringsstrategi og retningslinjer
for etikk og eierskapsutøvelse er godt forankret i Stortinget. Departementet
legger vekt på at en utstrakt grad av åpenhet om forvaltningen av
Pensjonsfondet er med på å understøtte troverdigheten og tilliten til
fondet og fondskonstruksjonen. Det redegjøres bl.a. til Stortinget
gjennom en årlig melding i vårsesjonen om forvaltningen av Pensjonsfondet.
Resultatene i den operative forvaltningen rapporteres også jevnlig
av Norges Bank og Folketrygdfondet.
Norges håndtering av petroleumsinntektene benyttes
ofte som en referanse internasjonalt. Dette gjelder særlig den rollen
Statens pensjonsfond har som en del av rammeverket for en langsiktig,
opprettholdbar finanspolitikk som legger til rette for en stabil
økonomisk utvikling. Gjennom rådgivning på dette området bistår
departementet flere andre land i organiseringen av deres naturressursforvaltning.
Arbeidet skjer både gjennom bilateralt samarbeid, "Olje for Utvikling"-programmet
i regi av Norad og gjennom internasjonale organisasjoner som bl.a.
IMF, Verdensbanken og FN.
Meldingen er bygget opp rundt to deler: Del
I beskriver hovedtrekk ved forvaltningen av Statens pensjonsfond.
I denne delen er det lagt vekt på å gi framstillingen en mest mulig
ikke-teknisk form. Del II inneholder mer detaljerte analyser av
temaene omtalt i del I. Det vil også bli utarbeidet dokumentasjonsnotater
av mer teknisk karakter som ytterligere belyser enkelte av problemstillingene
drøftet i del II. Notatene offentliggjøres på Finansdepartementets
hjemmeside (www.regjeringen.no/spf).
Del I i meldingen er bygget opp som følger: Kapittel
1.2 gir en oversikt over resultatene i forvaltningen av Statens
pensjonsfond, med særlig vekt på resultatutviklingen i 2007. Kapittel
1.3 redegjør for fondets investeringsstrategi, hvor det går fram
at Regjeringen legger opp til å inkludere eiendom som en egen aktivaklasse
for Statens pensjonsfond – Utland, i tillegg til aksjer og obligasjoner.
Videre legges det opp til å utvide referanseporteføljen til Statens
pensjonsfond – Utland til å inkludere flere framvoksende markeder.
Det legges også opp til å øke eierandelsbegrensningen i Statens
pensjonsfond – Utland fra 5 pst. til 10 pst. Kapittel 1.4 omhandler etikk
og eierskapsutøvelse, hvor det bl.a. gjøres nærmere rede for arbeidet
med de etiske retningslinjene det siste året og Norges Banks og Folketrygdfondets
eierskapsutøvelse. I kapittel 1.5 vises det til arbeidet med utvikling
og oppfølging av rammeverket for forvaltningen. I denne meldingen
presenteres hovedpunkter i et forslag til endringer i sentralbankloven,
som senere vil bli sendt på høring. Kapittel 1.6 gjør rede for den
tiltagende debatten internasjonalt rundt såkalte statlige investeringsfond
("Sovereign Wealth Funds"), og Regjeringens holdning i de spørsmål
som har vært reist i denne debatten.
Del II i meldingen er organisert som følger: Kapittel
2 presenterer detaljerte analyser av avkastning og risiko i Statens
pensjonsfond. Kapittel 3 gjør nærmere rede for departementets arbeid
med fondets investeringsstrategi og endringer i investeringsretningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland. Kapittel 4 drøfter samspillet
mellom etikk og eierskapsutøvelse, og det gis også en beskrivelse
av prosessen knyttet til evalueringen av de etiske retningslinjene
for Pensjonsfondet. Kapittel 5 inneholder en nærmere drøfting av
utvikling og oppfølging av rammeverket for forvaltningen, med vekt
bl.a. på risikobasert oppfølging av forvaltningen i Norges Bank.
Det vises for øvrig til meldingen for nærmere omtale av del II.
Lov om Statens pensjonsfond, forskriftene for forvaltningen
av fondet med utfyllende bestemmelser og forvaltningsavtalene følger
som vedlegg til meldingen. Videre følger Norges Banks, Strategirådets
og Etikkrådets tilrådinger og vurderinger vedrørende de foreslåtte
endringene i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland.
Vedlagt til meldingen følger også Norges Banks kommentarer til rapporten fra
Ernst & Young om risikostyring og kontrollrutiner knyttet til
bankens kapitalforvaltning. Rapporten fra Ernst & Young er på
engelsk, og offentliggjøres på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf)
samtidig med at meldingen legges fram. Som vedlegg til del II følger
også en oversikt over de mest sentrale ord og uttrykk brukt i meldingen.
Norges Banks og Folketrygdfondets årsrapporter for forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2007 følger som utrykte vedlegg (se www.norges-bank.no
og www.ftf.no). Etikkrådets årsrapporter er tilgjengelig på www.etikkraadet.no.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Torgeir Micaelsen, lederen
Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Tom Rune Thorvaldsen, fra Fremskrittspartiet,
Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde,
fra Høyre, Svein Flåtten, Michael Momyr og Jan Tore Sanner, fra
Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Morten Drægni, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Hilde
Grønhovd, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til proposisjonen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at den
tryggeste måten å sikre framtidige pensjoner på, er å ha offentlige
finanser som kan bære økende utgifter både til pensjon og til helse-
og omsorgsformål både på kort og lang sikt. Øremerking vil ikke
i seg selv styrke offentlige finanser. Flertallet viser
i den forbindelse til betydningen av en pensjonsreform som stimulerer
til arbeidsdeltagelse, særlig mot slutten av arbeidskarrieren. Flertallet viser
også til betydningen av å beholde en disiplinert budsjettpolitikk
i dag, slik handlingsregelen sikrer, for å unngå å tvinge våre etterkommere
til å foreta skatteøkninger eller kutt i velferdsordninger som vi
ikke selv kan anbefale i dag.
Flertallet viser til at Regjeringen
har høye ambisjoner for forvaltningen av Statens pensjonsfond, og
at dette forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning innenfor
moderat risiko.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler
Regjeringens observasjoner om at de store inntektene fra vår petroleumsvirksomhet
gir Norge særlig frihet i den økonomiske politikken. Disse
medlemmer er derfor overrasket over at Regjeringen kun i
beskjeden grad har benyttet seg av denne friheten i de statsbudsjettene
som har vært lagt frem for Stortinget. Ikke minst gjelder dette
forhold knyttet til utbedring av landets infrastruktur, noe som
vil ha bedret vilkårene og rammebetingelsene for konkurranseutsatt
næringsliv i alle deler av landet, og derigjennom gjort Norge mindre
avhengig av olje- og gassinntekter på sikt.
Disse medlemmer registrerer videre
at Regjeringen utarbeider stadig nye formuleringer for hvorfor Statens
pensjonsfond, i motsetning til pensjonsfond i andre land, ikke bør
knyttes opp mot landets fremtidige pensjonsforpliktelser. Disse
medlemmer finner dette uryddig, og minner i den anledning
om forslaget fremsatt av Fremskrittspartiet i Innst. O. nr. 14 (2005–2006), hvor
partiet ba Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag om et Statens
pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens medlemmers opptjente
pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier fra medlemmer og
arbeidsgivere samt fondsavkastning.
Disse medlemmer er enig med Regjeringen
i at Pensjonsfondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig
avkastning innenfor moderat risiko, men mener Regjeringen ikke tilfredsstiller
sin egen målsetting når den har valgt å øke eksponeringen i aksjer
til 60 pst. av fondets kapital. Disse medlemmer mener
imidlertid det er positivt at Regjeringen gjennom denne meldingen
ønsker å spre risikoen på flere aktivaklasser, og at den slutter
seg til et tidligere forslag fra Fremskrittspartiet om at Statens
pensjonsfond også bør investere i eiendom. Disse medlemmer mener
imidlertid at investeringer i eiendom bør kunne utgjøre 10 pst.
av fondets kapital, og ikke kun 5 pst. slik Regjeringen foreslår.
Disse medlemmer understreker
også at målet om høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko
ikke vil la seg realisere dersom fondets etiske retningslinjer skal
legge stadig nye begrensninger for hvor og i hvilke verdipapirer
fondet kan investere.
Disse medlemmer mener forvaltningen
av Statens pensjonsfond i all hovedsak bør følge de retningslinjer
og vedtak som gjøres av de organisasjonene som er nedsatt for å
overvåke verdenshandelen, og at egne etiske særregler for Statens pensjonsfond
per definisjon vil oppfattes som subjektive, inkonsekvente og dobbeltmoralske. Slik
de etiske retningslinjene i dag praktiseres, er de i flere tilfeller
også politiske ytringer.
Disse medlemmer ønsker å minne
om sentralbanksjef Svein Gjedrems kloke betraktninger fremsatt under
Norges Banks årstale i februar i år, hvor han fremhevet at når vi
plasserer pensjonsfondets midler, så er vi gjester i våre naboers
hus, og at når vi hever pekefingeren mot et selskap, hever vi den
også mot lover, reguleringer og praksis i landene der selskapet
hører til og driver sin virksomhet – og vi gjør det som representanter
for den norske stat.
Disse medlemmer håper Regjeringen
har merket seg sentralbanksjefens observasjoner, og at den vil legge
disse til grunn i sine eventuelle forslag til justeringer av de
etiske retningslinjene som er varslet fremlagt for Stortinget våren 2009.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag
om et Statens pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens
medlemmers opptjente pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier
fra medlemmer og arbeidsgivere samt fondsavkastning."