Å ha et sted å bo er grunnleggende for å kunne fungere
i dagens samfunn, og bolig er ett av fundamentene i den norske velferdspolitikken.
Viktigheten av å ha et sted å bo gjenspeiles også i menneskerettighetene
der retten til bolig er nedfelt. Visjonen for boligpolitikken i
Norge er at "alle skal kunne bo godt og trygt".
De vanskeligstilte på boligmarkedet er personer som
er avhengige av hjelp og støtte for å etablere seg i og beholde
en egnet bolig. Dette er en sammensatt gruppe som omfatter både
personer med behov for tett oppfølging for å klare å bo, og personer
som hovedsakelig har økonomiske problemer når det gjelder boligmarkedet.
Det er en risiko for at de statlige og kommunale boligsosiale
virkemidler ikke når hele målgruppen av vanskeligstilte, og at noen
vanskeligstilte faller utenfor alle ordningene. Regelverket på området
er komplisert og omfattende, og det stilles krav til stor grad av
samordning mellom flere sektorer og flere forvaltningsnivåer.
I 2007 utgjorde de individrettede statlige boligøkonomiske
virkemidlene (startlån, bostøtte og boligtilskudd) alene 6,3 mrd.
kroner. I tillegg har kommunene betydelige utgifter knyttet til
de vanskeligstilte på boligmarkedet.
Det boligpolitiske ansvaret er forankret i Kommunal-
og regionaldepartementet (KRD). Husbanken er statens gjennomføringsorgan
i boligpolitikken, mens kommunene i all hovedsak har ansvaret for
den praktiske gjennomføringen av boligpolitikken.
Målet med undersøkelsen har vært å belyse i hvilken
grad stat og kommune sørger for at vanskeligstilte på boligmarkedet
gis tilstrekkelig hjelp i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Undersøkelsen omfatter følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad bidrar
de boligsosiale virkemidlene til å hjelpe de vanskeligstilte på
boligmarkedet?
2. På hvilken måte ivaretar kommunen sitt
ansvar for den praktiske gjennomføringen av boligpolitikken for
de vanskeligstilte?
3. På hvilken måte forvalter Husbanken
sine oppgaver rettet mot de vanskeligstilte på boligmarkedet?
4. Hvordan ivaretar KRD sitt ansvar for
styringen av Husbanken og tilretteleggingen av boligpolitikken rettet
mot de vanskeligstilte?
Undersøkelsens problemstillinger er belyst ved hjelp
av dokumentanalyse, gjennomgang av saksmapper, intervju, statistikk
og spørreundersøkelse.
For å belyse i hvilken grad de vanskeligstilte
på boligmarkedet får hjelp gjennom virkemidlene, er det foretatt
en spørreundersøkelse blant kommunene ettersom det er de som hovedsakelig
har kontakt med brukerne. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til små,
mellomstore og store kommuner. 192 kommuner besvarte undersøkelsen. Spørreundersøkelsen
omhandler i hovedsak kommunenes praksis i 2007, men enkelte spørsmål belyser
også perioden 2005–2007.
For å kartlegge hva som kjennetegner de som
får avslag på og de som får innvilget søknad om kommunal bolig,
er det foretatt en gjennomgang av totalt 273 saksmapper for perioden
2005–2007 i fem utvalgte casekommuner. Dette er store kommuner med
mer enn 20 000 innbyggere. Det er videre innhentet og analysert
statistikk fra Husbanken for å kartlegge hvem som søker og hvem som
får startlån, boligtilskudd og bostøtte for perioden 2004–2006.
For å undersøke i hvilken grad virkemidlene anvendes sammen, er
det benyttet statistikk fra Husbanken for årene 2005 og 2006. I
tillegg er forhold knyttet til de ulike virkemidlene og hvordan
de brukes sammen kartlagt gjennom spørreundersøkelsen i kommunene.
Kommunenes gjennomføring av boligpolitikken rettet
mot de vanskeligstilte er kartlagt gjennom intervjuer i casekommunene
og spørreundersøkelsen. Her er kommunenes arbeid med de boligsosiale
virkemidlene, herunder saksbehandlingsrutiner og arbeidet med boligsosiale
handlingsplaner, undersøkt. Det er også gjennomført intervjuer med
brukerorganisasjoner i casekommunene for å belyse hvordan virkemidlene
fungerer for de vanskeligstilte.
Hvordan Husbanken forvalter sine oppgaver er belyst
gjennom intervju med KRD, Husbanken og de fem casekommunene. I tillegg
er spørreundersøkelsen benyttet for å få informasjon om kontakten
Husbanken har med kommunene. Husbankens rapportering til KRD er
kartlagt ved en gjennomgang av årsrapporter og kvartalsrapporter
for perioden 2004–2007.
KRDs styring av Husbanken og tilretteleggingen av
boligpolitikken belyses gjennom dokumentanalyse og intervjuer med
departementet og Husbanken. Budsjettproposisjonene for perioden
2004–2007 er gjennomgått for å kartlegge målene på området. For
å undersøke den formelle styringsdialogen er tildelingsbrev, kvartalsrapporter,
tilbakemeldingsbrev og referat fra kvartalsvise møter mellom KRD
og Husbanken for perioden 2004–2007 gjennomgått.
Undersøkelsen viser at en del vanskeligstilte
på boligmarkedet ikke omfattes av eller får tilgang til de boligsosiale
virkemidlene, og disse får dermed ikke den hjelpen de trenger.
For å få startlån er det avgjørende at man har betjeningsevne,
noe svært mange vanskeligstilte ikke har. 70 prosent av alle avslag
på startlån skyldes manglende betalingsevne. Hvilke inntekter kommunen
legger til grunn når de vurderer betjeningsevnen, blir derfor veldig
sentralt for store grupper av vanskeligstilte. Det er store forskjeller
i hva som regnes inn i beregningsgrunnlaget. I tillegg går det fram
av undersøkelsen at mange startlån ikke blir realisert fordi personer
som har fått tildelt startlån, ikke er i stand til å finne seg en
bolig og at lånet derfor ikke blir utbetalt.
Bostøtten, som er en regelstyrt ordning, er
innrettet slik at mange vanskeligstilte faller utenfor ordningen.
Dette skyldes både økonomiske grenser og at enkelte typer husstander
ikke omfattes av ordningen. Personer uten barn med lav inntekt som
ikke mottar visse trygder eller stønader, vil for eksempel ikke
kunne få bostøtte. En stor del av sosialhjelpen går til boligformål,
og det er også en del kommuner som har etablert egne kommunale bostøtteordninger. Dette
kan være en indikasjon på at kommunene ser grupper som faller utenfor
den statlige bostøtteordningen.
Undersøkelsen viser at det er mange svakheter knyttet
til kommunal bolig. En stor andel av de som bor i slike boliger,
har rus- og/eller psykiatriproblemer. Samtidig oppgir 76 prosent
av kommunene at de har for få boliger som er tilpasset denne gruppen.
Utfordringen med å ha tilstrekkelig antall boliger i forhold til
behovet gjelder også for andre grupper. 68 prosent av kommunene
svarer at de har for få boliger tilpasset store barnefamilier, og
53 prosent svarer det samme for personer med nedsatt funksjonsevne.
Undersøkelsen viser også at det er mange vanskeligstilte
som venter lenge på å få tildelt kommunal bolig. Problemet er størst
i de store kommunene. 74 prosent av de store kommunene oppgir at
det er vanlig å vente opp til ett år. De som har stått lengst på
venteliste, har i snitt ventet i tre år. Mange bor lenge i kommunale
boliger. 29 prosent oppgir at de gir tidsubestemte kontrakter ved
tildeling av kommunal bolig. Av de kommunene som gir kontrakter
på tre år eller kortere, svarer 80 prosent at kontraktene ofte eller
svært ofte forlenges.
Det er satt som mål at bruken av midlertidig
bolig skal reduseres og at ingen skal bo der i mer enn tre måneder.
Undersøkelsen viser at de fleste kommunene benytter ulike former
for midlertidig bolig, som campingplasser og hospits. 55 prosent
av kommunene svarer at det har hendt at personer med rus- og/eller
psykiatriproblemer har bodd i midlertidig bolig i mer enn tre måneder.
Undersøkelsen viser at de vanskeligstilte som faller
utenfor alle de boligsosiale virkemidlene, blant annet kjennetegnes
ved at de har for lav inntekt til å betjene et startlån, og at de
er for lite vanskeligstilte til å få boligtilskudd eller kommunal
bolig. Samtidig faller mange av de vanskeligstilte utenfor bostøtteordningen.
På bakgrunn av den statistikk og oversikt som finnes i dag, er det
vanskelig å beskrive mer konkret hvem disse vanskeligstilte er,
og hvor mange det gjelder.
KRD og Husbanken har ikke tilstrekkelig oversikt
over hvordan virkemidlene fungerer. Det er heller ikke igangsatt
tilstrekkelige tiltak for å følge opp de som faller utenfor virkemidlene, eller
få oversikt over omfanget.
Departementet peker i sin tilbakemelding på
at de boligpolitiske virkemidlene er forvaltet i tråd med Stortingets
vedtak og forutsetninger, og at virkemidlene er rettet mot de mest
vanskeligstilte på boligmarkedet. Det at vanskeligstilte faller
utenfor disse ordningene skyldes ifølge departementet budsjettrammens
omfang.
Departementet viser til omtale i St.prp. nr.
1 (2007–2008) om at det skal igangsettes et arbeid for å undersøke
hvordan bostøtte, boligtilskudd og startlån virker sammen. Av samme
proposisjon går det også fram at det er satt i gang et arbeid for
å forbedre og forenkle bostøtten. Ifølge departementet vil bostøtten
og ordningens nåværende avgrensninger i stor grad forklare at vanskeligstilte
faller utenfor virkemidlene. Stortinget vil bli orientert om eventuelle
tiltak i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2008–2009).
Mange kommunale boliger er i dårlig fysisk stand
og det er store utfordringer knyttet til bomiljøet. Hele 83 prosent
av kommunene oppgir at de i større eller mindre utstrekning har
problemer med at boligene er i dårlig fysisk stand. 66 prosent av
kommunene svarer også at de, i større eller mindre utstrekning,
jevnlig har problemer med husbråk. Problemet er størst i de store
kommunene. Over halvparten av de store kommunene oppgir at det er
blitt vanskeligere å sikre et godt bomiljø fordi det er flere med
rus- og/eller psykiatriproblemer i de kommunale boligene.
En del barnefamilier i kommunale boliger bor under
forhold med dårlig bomiljø. Tall fra barnevernstjenesten for en
bydel i Oslo viser at halvparten av barn og unge som har tiltak
i hjemmet bor i kommunale boliger.
Husbankens innsats for å styrke standard og bomiljø
er å drive generell kompetanseheving og gi tilskudd. Disse virkemidlene
forutsetter i stor grad at initiativet kommer fra kommunene selv. I
undersøkelsen stilles det spørsmål ved om Husbankens virkemiddelbruk
og veiledning knyttet til kommunal bolig er tilfredsstillende for
å sikre standard og bomiljø. I sin tilbakemelding presiserer departementet
at Husbanken verken har en tilsynsrolle eller instruksjonsrett overfor
kommunene.
Undersøkelsen viser at koordineringen av de
boligsosiale virkemidlene ikke fungerer godt nok på kommunalt nivå.
Mange kommuner regner ikke med bostøtte i inntektsgrunnlaget ved søknad
om startlån, noe som betyr at det varierer i hvilken grad bostøtteordningen
virker sammen med startlånet. Det er bare 57 prosent som svarer at
de som regel regner med bostøtte i beregningsgrunnlaget. I tillegg
svarer nesten halvparten av kommunene at de ikke vurderer om startlån
kan være et bedre virkemiddel for de som bor i, eller som søker
om, kommunal bolig. Dette problemet er størst i de små kommunene.
Her er det hele 68 prosent som oppgir at de sjelden eller aldri
foretar en slik vurdering. Undersøkelsen tyder på at kommunal bolig
er det virkemiddelet som i minst grad ses i sammenheng med de øvrige
virkemidlene i kommunene.
Undersøkelsen viser også at staten ikke har
den nødvendige kunnskapen om i hvilken grad virkemidlene ses i sammenheng.
For å sikre god koordinering av virkemidlene på kommunalt nivå,
jobber Husbanken hovedsakelig med kompetanseheving i form av informasjonsmøter
og veiledning. Husbanken informerer lite om kommunale boliger og
har generelt lite fokus på dette virkemiddelet. Det er uheldig at
kommunal bolig, som er et sentralt virkemiddel for store grupper
av vanskeligstilte, i så liten grad kobles opp mot de øvrige virkemidlene.
For å sikre at virkemidlene blir sett i sammenheng,
har Husbanken et ansvar for å tilrettelegge, være pådriver og å
bygge kompetanse. På bakgrunn av undersøkelsen synes det ikke som om
Husbankens kompetansehevende arbeid på dette området har hatt tilstrekkelig
effekt.
41 prosent av kommunene i undersøkelsen svarer
at ikke alle får skriftlig vedtak på søknad om kommunal bolig. Dette
betyr at et stort antall søkere ikke gis klageadgang og de rettighetene dette
medfører. Disse kommunene praktiserer dermed en saksbehandling som
bryter med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak.
Undersøkelsen viser også at halvparten av kommunene
praktiserer en saksbehandling der søkerne stilles på såkalte søkerlister
uten at sakene behandles. Konsekvensen av dette er at et stort antall
personer i disse kommunene må vente i ubestemt tid, og det foretas
i mange tilfeller heller ikke en reell behandling av saken. En annen
konsekvens vil ofte være at disse personene ikke får vedtak.
KRD og Husbanken er kjent med svakhetene i kommunenes
saksbehandling.
Husbanken har på bakgrunn av St.meld. nr. 23 (2003–2004)
fått endret sin rolle fra å være en finansieringsinstitusjon til
et kompetansesenter for boligsosialt arbeid. Husbankens nye rolle
innebærer at den skal være en aktiv tilrettelegger for kommunene
i deres boligsosiale arbeid, gi rådgivning, tilby saksbehandlingsverktøy,
være kompetansebygger og gi informasjon om virkemidlene.
Husbanken har igangsatt ulike tiltak for å øke kompetansen
i kommunene. Dette omfatter blant annet seminarer, nettverkssamlinger
og fagdager.
Undersøkelsen viser imidlertid at 76 prosent
av kommunene oppgir at de får lite eller ingen veiledning av Husbanken
om kommunale boliger. Det framgår videre at det er store mangler knyttet
til kommunale boliger, noe som indikerer at det er behov for mer
veileding på dette området. 39 prosent av kommunene oppgir videre
at de får liten eller ingen veiledning av Husbanken om generelt
boligsosialt arbeid. På dette området oppgir også 65 prosent av
kommunene at de ønsker mer veiledning.
Husbanken har ikke oversikt over hvordan eller i
hvilken grad kommunene informerer brukerne om de ulike virkemidlene.
Husbanken har heller ikke kjennskap til om målgruppene får tilstrekkelig
informasjon.
I sin tilbakemelding påpeker departementet at Husbanken
har vært gjennom en stor omskiftning. Departementet mener at det
har vært en svært god utvikling på kort tid, både hva angår kompetanseutvikling,
samarbeidsformer og innretning av de boligsosiale virkemidlene.
Undersøkelsen viser at verken Husbanken eller KRD
har tilfredsstillende oversikt over behovet blant de vanskeligstilte.
Det er lite kunnskap om hvilke grupper som er vanskeligstilt på
boligmarkedet, omfanget og hvorvidt virkemidlene dekker de behovene
de har. Blant annet er det store svakheter ved deler av Kommune-Stat-rapporteringen
(KOSTRA) og disse dataene kan i mange tilfeller ikke brukes. Også
Husbanken mener datagrunnlaget på dette området kan bli bedre. Uten
tilstrekkelig kunnskap om hvilke grupper som trenger hjelp, er det
ikke mulig for KRD og Husbanken å tilpasse virkemiddelbruken slik
at målene på det boligsosiale området kan nås.
Departementet har ikke fastsatt resultatkrav
eller etablert styringsparametere som kan gi informasjon om måloppnåelse
på området, med unntak av arbeidet med de bostedsløse. Når det gjelder
de bostedsløse, er målene i større grad operasjonalisert og det
blir til en viss grad rapportert om måloppnåelse.
Det gis i liten grad vurderinger av måloppnåelse i
Husbankens rapportering. Rapporteringen er i hovedsak aktivitetsbasert
med fokus på omfang og størrelse av økonomiske utbetalinger gjennom
lån og tilskudd. Blant annet vil behovet hos de som faller utenfor
virkemidlene ikke framgå når det rapporteres om aktivitet på de
boligøkonomiske virkemidlene. Koblingen mellom arbeidsmålene og
virkemidlene er ikke tydeliggjort, og det framgår ikke på hvilken
måte utviklingen i virkemidlene påvirker mulighetene til å skaffe
boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. Heller ikke andre
kilder gir departementet tilstrekkelig styringsinformasjon til å kunne
gjøre vurderinger av måloppnåelse.
Styringsdialogen mellom KRD og Husbanken skal
være dokumenterbar. KRD gir Husbanken mange oppgaver gjennom tildelingsbrevet.
Dette omfatter både løpende oppgaver, fokusområder og spesielle
bestillinger knyttet til ulike tema innenfor det boligsosiale området.
Undersøkelsen viser at det for flere av disse oppgavene i liten grad
er dokumentert hvordan KRD følger opp Husbanken. Dette gjelder blant
annet det ansvaret Husbanken har fått for å skaffe oversikt over behov,
gi informasjon til målgruppene og i hvilken grad virkemidlene blir
sett i sammenheng.
Departementet påpeker i sin tilbakemelding at det
blir utarbeidet måneds- og kvartalsstatistikk som viser aktivitet
for de ulike ordningene. Denne utviklingen er tema på de kvartalsvise styringsmøtene.
Departementet viser videre til at det er satt i gang et arbeid med
å utvikle nye arbeidsmål med tilhørende styringsparametere og resultatmål.
Gjennom økt fokus på forbedring av datagrunnlaget og på effekter
av virkemidlene, vil departementet i større grad kunne vurdere måloppnåelse.
Undersøkelsen viser at departementet ikke har tilfredsstillende
oversikt over behovet blant de vanskeligstilte. Det er lite kunnskap
om hvilke grupper som er vanskeligstilt på boligmarkedet, hvor stort
omfanget er og om virkemidlene dekker behovene de har. En del vanskeligstilte
fanges ikke opp av det samlede virkemiddelapparatet. Riksrevisjonen
påpeker at det ikke er iverksatt tilstrekkelige tiltak for å følge
opp denne gruppen eller få oversikt over omfanget.
Undersøkelsen viser videre at de boligsosiale virkemidlene
ikke er godt nok samordnet, noe som er en forutsetning for at virkemidlene
skal kunne bidra til å nå målene på området på en effektiv måte.
Departementet viser til at de har satt i gang en utredning om hvordan
de statlige boligøkonomiske virkemidlene virker sammen, og et arbeid
med å forbedre bostøtten. Det at enkelte vanskeligstilte faller
utenfor virkemidlene, mener departementet langt på vei skyldes budsjettrammen
for virkemidlene. Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utfordringene
på området bare avgrenses til et spørsmål om økonomiske rammer.
I departementets videre arbeid vil det derfor være nødvendig å sikre
at brukerne møter et samordnet virkemiddelapparat hvor også kommunale
boliger inngår.
Det er store utfordringer når det gjelder standard og
bomiljø i de kommunale boligene. Riksrevisjonen bemerker at det
også bor barnefamilier i kommunale boliger med dårlig bomiljø.
Av undersøkelsen går det fram at mange kommuner
ikke følger forvaltningsloven når det gjelder behandling av søknader
om kommunal bolig. Dette har alvorlige konsekvenser for rettssikkerheten
og det tilbudet som gis til de vanskeligstilte. Husbanken har et
generelt ansvar for hele det boligsosiale området og en veiledningsrolle
overfor kommunene. Etter Riksrevisjonens vurdering tilsier konsekvensene
av mangelfull saksbehandling og omfanget av problemet at Husbanken
bør rette oppmerksomhet mot dette i sitt veiledningsarbeid overfor
kommunene.
Departementet har ikke fastsatt resultatkrav
eller etablert styringsparametere som gir informasjon om måloppnåelse
på området, med unntak av arbeidet for de bostedsløse, og det gis
i liten grad vurderinger av måloppnåelse i Husbankens rapportering.
Det framgår heller ikke på hvilken måte utviklingen i virkemidlene
påvirker mulighetene til å skaffe boliger til vanskeligstilte på
boligmarkedet. Departementet opplyser at det er satt i gang et arbeid
med å utvikle nye arbeidsmål med tilhørende styringsparametere og resultatmål.
Gjennom økt fokus på forbedring av datagrunnlaget og på effekter
av virkemidlene, mener departementet at de i større grad skal kunne
vurdere måloppnåelse. Riksrevisjonen understreker at dette arbeidet
må gis prioritet. Fastsetting av resultatkrav og etablering av styringsparametere
er en forutsetning for at departementet skal kunne få relevant styringsinformasjon.
Husbanken har de senere årene fått endret sin rolle
fra å være en finansieringsinstitusjon til et kompetansesenter for
boligsosialt arbeid. Dette innebærer blant annet et utstrakt ansvar
for veiledning og kompetansehevning på området. Undersøkelsen viser
at Husbanken ikke i tilstrekkelig grad har klart å ivareta sine
oppgaver når det gjelder å veilede kommunene i det boligsosiale
arbeidet. På denne bakgrunn stiller Riksrevisjonen spørsmål ved
om Husbanken i tilstrekkelig grad fyller rollen som kompetansebank
og aktiv tilrettelegger overfor kommunene.
Saka er lagt fram for Kommunal- og regionaldepartementet,
og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 6. mars 2008 svart:
" … I rapporten gir Riksrevisjonen eit situasjonsbilete
av at tilbodet for vanskelegstilte på bustadmarknaden ikkje er godt
nok. Eg deler denne oppfatninga. Regjeringa har eit sterkt fokus
på det sosiale området for å koma nærmare målet om at alle skal
bu trygt og godt.
For å forstå funna i Riksrevisjonen
si undersøking er det naudsynt å minna om rollefordelinga mellom
staten og kommunane i det bustadsosiale arbeidet: Det er kommunane
sitt ansvar å skaffa bustader til vanskelegstilte, innanfor dei generelle
statlege rammevilkåra. Kommunane er sjølvstendige folkevalde organ
som sjølv må prioritera bustadsosialt arbeid i forhold til andre
oppgåver, og ha fridom til å organisera arbeidet ut i frå lokale
utfordringar. Med respekt for denne rollefordelinga har staten ikkje
sett konkrete resultatmål for kommunane sin innsats på det bustadsosiale
området før arbeidet med bustadløyse i 2005. Korkje i samband med
Boligsosiale handlingsplaner frå 2000, eller Prosjekt bostedsløse (2001-2004),
blei det fastsett resultatmål. Målsetjingane med Boligsosiale handlingsplaner var
avgrensa til å gjera kommunane medvitne om det bustadsosiale ansvaret
sitt, og arbeidet var basert på kommunal friviljug innsats. Departementet
var nøgd med at Husbanken fekk engasjert 181 kommunar, som representerer
om lag 80 % av befolkninga, i dette arbeidet. Prosjekt bostedsløse
hadde særleg fokus på utvikling av kunnskap om korleis bustadlause
best kan hjelpast, gjennom kombinasjon av bustadtilbod og buoppfølgjingstenester.
Det var fyrst ved behandlinga av St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om
boligpolitikken at Stortinget gjorde vedtak om statlege resultatmål
på det bustadsosiale området. Desse måla var avgrensa til kommunane
sitt ansvar for avskaffing av bustadløyse gjennom strategien "På
vei til egen bolig (2005-2007)".
I St.meld. nr. 23
(2003-2004) la Stortinget dei fyrste eksplisitte føringane på å
styrkja Husbanken si rolle som tilretteleggjar og pådrivar overfor
kommunane i tillegg til ansvaret for forvaltning av bustønad, tilskot
og lån. Det blei vidare sett eit utviklingsmål om Husbanken som kompetansesenter,
særleg gjennom forvaltning av den nye ordninga med kompetansetilskot.
I statsbudsjett og tildelingsbrev er Husbanken beden om å prioritera
dei mest vanskelegstilte på bustadmarknaden, og ha ei medviten prioritering av
innsatsen mot dei kommunane med dei største bustadsosiale utfordringane.
Departementet forventar med dette ikkje at Husbanken brukar like mykje
ressursar på oppfølging av mindre kommunar med relativt få bustadsosiale
utfordringar, ut over forvaltning av bustønadordninga. På få år har
Husbanken blitt ein viktig støttespelar for mange kommunar og andre
aktørar som arbeider med bustadsosiale problemstillingar. Rapporten "På
rett vei", ei evaluering av Prosjekt bostedsløse 2 år etter, stadfestar
Husbanken si rolle som kommunane sin støttespelar (FAFO 2008).
Husbanken
stimulerer til auka aktivitet i kommunane gjennom økonomiske verkemiddel,
samarbeid og kommunikasjon. Eg har stor tillit til Husbanken si
evne til å vidareutvikla rolla som pådrivar, tilretteleggjar og
kunnskapsformidlar overfor kommunane på det bustadsosiale området.
Difor har eg i tildelingsbrevet for 2008 sagt at Husbanken si viktigaste
oppgåve er å støtta og leggja til rette for at kommunane kan utføra
det bustadsosiale arbeidet på ein heilskapleg og effektiv måte.
Dette er ei prioritering framfor andre omfattande bustadpolitiske
oppgåver som Husbanken har, som til dømes universell utforming,
lågenergi, stadsutvikling, barnehagelån, tilskot til studentbustader,
omsorgsbustader og sjukeheimsplassar.
Eitt av Riksrevisjonen
sine funn er at det ikkje finst tilstrekkeleg oversikt over omfanget
av vanskelegstilte på bustadmarknaden. Saman med Husbanken, SSB,
eit utval kommunar og KS er departementet godt i gong med å forbetra kvaliteten
på kommunane sitt rapporteringsverkty KOSTRA innanfor det bustadsosiale
området. Husbanken har ingen instruksjonsrett overfor kommunane
og kan ikkje påleggja kommunane til å føra statistikk over behov
og tiltak på dette området. Husbanken har gjennomført tre kartleggingar
av bustadlause, og den fjerde nasjonale kartlegginga vil verta gjennomført
i 2008.
Når departementet ikkje har talfesta omfanget
av vanskelegstilte på bustadmarknaden, så vil ikkje det seia at
departementet og Husbanken manglar kunnskap om kva grupper som er
vanskelegstilte på bustadmarknaden. Dette er godt dokumentert i
ei rekkje forskingsrapportar og offentlege dokument, mellom anna
NOU 2002:2 Boligmarkedene og boligpolitikken og i St.meld. nr. 23
(2003-2004) Om boligpolitikken. Eg viser òg til utgreiing i dei
årlege statsbudsjetta. Det er òg god dokumentasjon på kunnskapsutvikling
om gode bustadløysingar for ulike grupper, mellom anna frå arbeidet
med bustadløyse. Departementet og Husbanken arbeider fast med å
identifisera risikogrupper i bustadmarknaden, og set difor i gong
årlege utgreiingar på området.
På lik linje med Riksrevisjonen
meiner departementet at det er fleire problematiske utfordringar knytte
til nokre av kommunane sin bustadmasse og nokre av kommunane sine
rutinar for vedtak om løyving av bustad. Husbanken skal i 2008 gå meir
aktivt ut til dei kommunane som har desse utfordringane, både i
høve til auka bustadsosial kompetanse, og fleire eller meir eigna
kommunalt disponerte bustader. Husbanken skal òg undersøkja årsakene
til den svake nettotilveksten som enkelte kommunar har av utleigebustader, jf.
St.prp. nr. 1 (2007-2008) s. 127. Regjeringa vil koma tilbake til
dette arbeidet i St.prp. nr. 1 (2008-2009). Eg vil leggja til at
eg har stor tiltru til det kommunale sjølvstyre, og eg meiner den sosiale
bustadpolitikken blir handheva best gjennom lokal forankring og
handlefridom.
Departementet har hovudmål og arbeidsmål
som er ambisiøse, særleg sett i lys av at det er kommunane som primært
skal operasjonalisera bustadpolitikken. Departementet arbeider med
nye arbeidsmål som betre skal treffa i høve til kva som er mogeleg
å oppnå med dei verkemidla staten har til rådvelde. I samarbeid
med Husbanken blir styringsparametra vidareutvikla og for 2009 vil
det bli sett fleire konkrete resultatmål. I framlegg til ny husbanklov
går ein inn for å gjera Husbanken til eit forvaltningsorgan. Dette
vil ytterlegare tydeleggjera Husbanken si utvikling som tilretteleggjande
etat for kommunane sitt bustadsosiale arbeid.
Riksrevisjonen
sin rapport opnar for politisk diskusjon om korleis staten sin bustadpolitiske
ambisjon og ansvar bør vidareutviklast, medrekna kva resultatmål
som bør setjast. Bustadsosialt arbeid er krevjande og ofte er det
naudsynt med samarbeid på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Det
er uløyste bustadpolitiske oppgåver som må takast alvorleg, og det
er difor naudsynt å framleis ha eit sterkt nasjonalt fokus på desse
områda.
I 2007 gjekk regjeringa inn i ein samarbeidsavtale
med KS om bustadsosialt arbeid. I 2008 vil eg i samarbeid med KS
invitera eit breitt utval ordførarar og rådmenn for mellom anna
å diskutera nokre av problemstillingane som Riksrevisjonen viser
til."
Kommunal- og regionaldepartementet er samd med
Riksrevisjonen i at tilbodet til dei vanskelegstilte på bustadmarknaden
ikkje er godt nok. Riksrevisjonen meiner at verkemidla ikkje har fungert
tilfredsstillande når det gjeld dei bustadpolitiske måla. Departementet
peikar på at dei oppgåvene som ikkje er løyste må takast alvorleg,
og at det difor er nødvendig med eit sterkt nasjonalt fokus.
Riksrevisjonen understrekjer at verkemidla ikkje fungerer
godt nok, og at ein del vanskelegstilte ikkje vert fanga opp av
dei ulike ordningane. Riksrevisjonen meiner at departementet i si
styring av området må vurdere om verkemidla, både samla sett og
kvar for seg, fører til at måla vert nådde. Dette vil vere nødvendig
for å sikre at vanskelegstilte på bustadmarknaden får tilstrekkeleg
hjelp.
Riksrevisjonen understrekjer at god kunnskap om
kven dei vanskelegstilte på bustadmarknaden er, storleiken på denne
gruppa og kven som ikkje vert omfatta av verkemidla, er nødvendig
for å kunne målrette bruken av dei. Samla sett har ikkje forsking
og offentleg statistikk så langt gitt nok kunnskap om dette. Riksrevisjonen
meiner at det er behov for å arbeide meir systematisk med kunnskapsgrunnlaget.
På same vis som Riksrevisjonen ser departementet
alvorleg på problema med at mange vanskelegstilte ikkje får vedtak
på søknader om kommunal bustad, og at ein del kommunale bustader
har lite tenleg standard og bumiljø. Riksrevisjonen har merka seg
at Husbanken skal gå meir aktivt ut til dei kommunane der dette
er eit problem og ventar at Kommunal- og regionaldepartementet følgjer
opp dette arbeidet.
Husbanken har dei siste åra vore gjennom ei
omlegging frå å vere ein finansieringsinstitusjon til å verte eit
kompetansesenter for bustadsosialt arbeid med ansvar for rettleiing
overfor kommunane. Undersøkinga syner at Husbanken framleis står
overfor store utfordringar når det gjeld å ta vare på rolla som
pådrivar og å vere ein institusjon som legg til rette og formidlar kunnskap.
Riksrevisjonen meiner det er nødvendig at Husbanken både utviklar
denne rolla vidare og styrker innsatsen på det bustadsosiale området.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian
Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti,
Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Lars Peder Brekk, viser
til at målet med undersøkelsen har vært å belyse i hvilken grad
stat og kommune sørger for at vanskeligstilte på boligmarkedet gis
tilstrekkelig hjelp i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Komiteen legger
vekt på at det å ha et sted å bo er grunnleggende for å kunne fungere
i dagens samfunn. Vanskeligstilte på boligmarkedet som de boligpolitiske
virkemidlene skal rette seg mot, er personer som er avhengige av
hjelp og støtte for å etablere seg i og beholde en bolig. Boligsosialt
arbeid er krevende, og ofte er det nødvendig med samarbeid på tvers
av sektorer og forvaltningsnivå.
Komiteen viser til at retten
til en rimelig levestandard, blant annet retten til et tilfredsstillende sted
å bo, er omhandlet i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle
rettigheter, som er inkorporert i norsk lov i lov om styrking av
menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)
av 21. mai 1999. Menneskerettighetene generelt, og dermed også retten
til en rimelig levestandard, er gitt grunnlovsvern i Grunnloven
§ 110 c, om at statlige myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene.
Komiteen viser til at det er
brei enighet om å føre en boligpolitikk som gir alle en sjanse til
å få egen bolig, selv om det er ulike syn på hva slags virkemidler
som skal benyttes.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det
i forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet for 2007, ble
framlagt en handlingsplan mot fattigdom. I denne planen er det et
mål at flest mulig skal eie sin egen bolig. "Boliger til vanskeligstilte
på boligmarkedet" er ett av fire hovedmål for norsk boligpolitikk.
For dette hovedmålet er det satt opp fire arbeidsmål:
1. Forebygge og bekjempe
bostedsløshet.
2. Flyktninger skal kunne etablere seg
i bolig.
3. Personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne
skaffe seg og beholde en egnet bolig.
4. Personer med svak økonomi skal kunne etablere
seg i bolig.
Flertallet har merket seg at
Riksrevisjonens undersøkelse viser at de offentlige virkemidlene som
skal hjelpe de vanskeligstilte til å få seg bolig, ikke fungerer
godt nok. De boligsosiale virkemidlene når ikke fram til alle vanskeligstilte.
Mange av de kommunale boligene har for dårlig standard og bomiljø.
Det er lang ventetid og flere av kommunene i undersøkelsen opplyser
at de har for få boliger tilpasset personer med rus- og/eller psykiatriproblem,
store barnefamilier og personer med nedsatt funksjonsevne. Flertallet har
merket seg at cirka 40 prosent av kommunene i undersøkelsen ikke
gir skriftlige vedtak på søknad om kommunal bolig. Dette er brudd
på forvaltningsloven når det gjelder vedtak i enkeltsaker, og dette
medfører blant annet at mange søkere ikke får anledning til å klage. Flertallet forventer
at Regjeringen griper fatt i dette og tar forholdet opp med kommunesektoren.
Flertallet viser til at det følger
av sosialtjenesteloven § 4-5 en forpliktelse for sosialtjenesten til
å finne midlertidig husvære for den som ikke klarer det selv. Midlertidig
husvære skal bare benyttes i akutte situasjoner, for eksempel brann, utkastelse
og familiebrudd. Ved behandling av St.meld. nr. 23 (2003–2004)
sier kommunalkomiteen i sin innstilling at ingen skal tilbys midlertidig
bolig i mer enn tre måneder og kommunene anbefales å utarbeide en
plan for boligetablering av de vanskeligst stilte. I handlingsplanen
mot fattigdom blir det sagt at varig bolig skal tilbys framfor hospits
og andre midlertidige boligtilbud. For at kommunene skal kunne yte
gode boligsosiale tjenester, trengs det et spekter av boliger som
kan tilbys de vanskeligstilte.
Undersøkelsen viser at Kommunal- og regionaldepartementet
og Husbanken ikke har god nok oversikt over behovet de vanskeligstilte
har for bolig og om de boligsosiale virkemidlene fungerer etter
formålet.
Flertallet vil understreke behovet
for å ha en slik oversikt fordi det uten denne ikke er mulig å tilpasse
virkemiddelbruken slik at målene på det boligsosiale området blir
nådd.
Flertallet viser til at Husbanken
de senere årene har fått endret sin rolle fra å være en finansieringsinstitusjon
til et kompetansesenter for boligsosialt arbeid. Dette innebærer
blant annet et utstrakt ansvar for veiledning og kompetanseheving
på området. Undersøkelsen viser imidlertid at Husbanken ikke i tilstrekkelig
grad har klart å ivareta sine oppgaver når det gjelder å veilede
kommunene i det boligsosiale arbeidet. Flertallet har
merket seg statsrådens tildelingsbrev for 2008 der det blant annet
fremgår at Husbankens viktigste oppgave er å støtte kommunene på
dette viktige feltet. Flertallet forventer at departementet
sørger for at Husbanken prioriterer oppgavene i tråd med dette.
Flertallet viser til at departementet
og Husbanken er kjent med at det finnes vanskeligstilte som faller
utenfor virkemidlene. Husbanken har blant annet rapportert at vanskeligstilte
personer som har over 200 000 kroner i årsinntekt, kan være i en
gråsone og at høye boligpriser kan gi en ny gruppe som ikke har
mulighet til å etablere seg i egen bolig.
Komiteen viser til
at i Norge eier 77 prosent av husholdningene sin egen bolig, enten
som selveier eller som andelseier. Vanskeligstilte på boligmarkedet
er en sammensatt gruppe. Den omfatter både personer som har behov
for tett oppfølging for å klare å bo, og personer som hovedsakelig
har økonomiske utfordringer knyttet til boligmarkedet. De mest sentrale
individrettede boligsosiale virkemidlene er startlån, boligtilskudd,
bostøtte og kommunal bolig. I tillegg til de statlige individrettede
virkemidlene bevilger kommunene midler til de vankeligstilte på
boligmarkedet over sine budsjetter. Flere kommuner har også egen
bostøtteordning.
Komiteen mener at det er viktig
at de ulike virkemidlene skal ses i sammenheng. Undersøkelsen viser
at for mange faller utenfor støtteordningene og at streng behovsprøving
gjør at f.eks. kommunal bolig i realiteten ikke er et tilgjenglig
virkemiddel. For startlån er det avgjørende at man har betjeningsevne.
Kravene som stilles for å få bostøtte, er strenge og det er kun
de vanskeligstilte med lavest inntekt som får støtte. Undersøkelsen
tyder også på at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder
tilbudet som gis.
Komiteen vil peke på alvoret
i at en del vanskeligstilte ikke fanges opp av det samlede virkemiddelapparatet.
Komiteen har merket seg at departementet
ser alvorlig på Riksrevisjonens undersøkelse og at tilbudet til
de vanskeligst stilte på boligmarkedet ikke er godt nok. Komiteen mener
departementet må følge opp undersøkelsen og se til at det blir et
sterkt nasjonalt fokus for å løse disse oppgavene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre ønsker økt kommunalt handlingsrom i boligpolitikken. Disse medlemmer mener
bostøtte er mer hensiktsmessig enn investeringsstøtte, fordi husleien
den enkelte betaler uansett ikke nødvendigvis vil reflektere subsidiene.
Det er heller ikke noe mål i seg selv at kommune/stat skal eie utleieboliger. Tvert
imot kan en omlegging fra investeringsstøtte til direkte bostøtte
gjøre det mulig å frigjøre kommunale utleieboliger til eierboliger til
beste for kommunenes innbyggere. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til Innst. O. nr. 35 (2007–2008) som innebærer
at kommuner kan overføre en kommunalt eid borettslagsandel til den
som leier den tilhørende borettslagsboligen, uten at forkjøpsrett
kan gjøres gjeldende.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at Fremskrittspartiet i denne saken gikk ett skritt lenger
enn de andre partiene, og fremmet forslag om å fjerne hele ordningen med
forkjøpsrett ved omsetning av boliger og leiligheter. Disse
medlemmer viser til at dagens høye boligpriser i stor grad
skyldes barrierer mot nybygging, og da særlig mangel på nye utbyggbare
tomter som følge av negative statlige og kommunale vedtak og kunstige
begrensninger på bruk av eksisterende tomter. Disse medlemmer påpeker
at man ved å legge til rette for økt nybygging, og derved også lavere priser,
ville gjort det lettere for bostedløse å etablere seg på boligmarkedet,
og at de nevnte barrierene kan reduseres uten at man behøver å bevilge
mer penger over statsbudsjettet.
Disse medlemmer registrerer at
Kommunal- og regionaldepartementet innførte endringer i teknisk
forskrift til plan- og bygningsloven (TEK) og forskrift om saksbehandling
og kontroll (SAK) fra 1. januar 2007. Disse medlemmer vil
uttrykke skepsis til endringer som kan bidra til økte byggekostnader,
da ytterligere barrierer mot nybygging vil føre til et mindre dynamisk
boligmarked. Disse medlemmer viser til at representanten
Per-Willy Amundsen i Stortinget 4. oktober 2007 i et spørsmål til
kommunal- og regionalministeren påpekte at Regjeringen på den ene
siden sier de vil bygge boliger til bostedsløse, og på den annen
side har innført byggeforskrifter som gjør det 15 prosent dyrere
å bygge nytt.
Disse medlemmer ønsker en sunn
balanse mellom tilbud og etterspørsel i markedet, og vil poengtere
at et marked ikke kan betraktes som fritt hvis det er rigide barrierer
mot etablering av ny kapasitet på tilbudssiden av markedet. For disse
medlemmer er det viktig at folk skal kunne kjøpe sin egen
bolig.
Komiteens medlem fra Høyre mener
bolig er ett av fundamentene i velferdspolitikken. I fattigdomspolitikken
fremstår boligtiltak som ett av de viktigste virkemidlene for å
hjelpe folk ut av fattigdom. For at boligtiltak skal nå flere av
dem som har behov for det, er det nødvendig med en gjennomgripende
modernisering av boligtiltakene, og da særlig ordningene for bostøtte. Dette medlem viser
til at regjeringen Bondevik II hvert år gjennomførte betydelige
forbedringer i ordningen. I en situasjon hvor man siden 2005 har
fått inn 160 mrd. kroner mer i skatteinntekter, bør det derfor være
rom for å prioritere at en forbedring av bostøtteordningene skal videreføres.
Bostøtten er ett av de mest målrettede virkemidlene for å sikre
at husstander med svak økonomi skal kunne skaffe seg en passende og
nøktern bolig. Dette medlem viser derfor til representantforslag
fremmet av Bent Høie og Martin Engeset om å modernisere og forbedre bostøtteordningen
(Representantforslag nr. 117 (2007–2008)), Dokument nr. 8:117 (2007–2008)).
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:8 (2007–2008) – Riksrevisjonens
undersøkelse av tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet
– vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. juni 2008
Lodve Solholm |
Ivar Skulstad |
leder |
ordfører |