Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å undersøke om myndighetenes arbeid med reduksjon av NOx-utslipp per desember 2007 har vært tilstrekkelig for å kunne oppfylle forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. En eventuell miljøavtale er per desember 2007 ikke ferdigstilt. Dens konsekvenser for måloppnåelsen faller således utenfor rammen av Riksrevisjonens undersøkelse.

Kostnadseffektivitet

Olje- og energidepartementet viser til at departementet i tidligere korrespondanse med Riksrevisjonen har påpekt at hensynet til kostnadseffektivitet må tas inn som del av revisjonskriteriene. Finansdepartementet understreker at det er ønskelig med sektorovergripende virkemidler for å sikre kostnadseffektiv gjennomføring av avtaleforpliktelsene. Samferdselsdepartementet argumenterer også med at det ikke er opplagt kostnadseffektivt å påføre vegtrafikken økte utgifter som følge av ytterligere NOx-reduksjoner.

Stortinget påpekte ved samtykket til ratifikasjonen av Gøteborgprotokollen at det måtte legges vekt på at forpliktelsene skulle oppfylles på en mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte. I tillegg var energi- og miljøkomiteen også opptatt av at virkemidler og tiltak ikke skulle føre til konkurransevridning for norsk industri og næringsliv. Disse tre hensynene kan ofte være vanskelige å forene. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at myndighetene må balansere alle tre hensynene i arbeidet med NOx-reduksjoner, ikke bare rendyrke hensynet til kostnadseffektivitet. Riksrevisjonens undersøkelse er avgrenset til å vurdere myndighetenes bruk av virkemidler opp mot resultater i form av bidrag til å oppfylle Gøteborgprotokollen.

Riksrevisjonen bemerker for øvrig at begrepet kostnadseffektivitet brukes ulikt over tid i arbeidet med å redusere NOx-utslipp. I St.meld. nr. 41 (1994–1995) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NOx) brukes begrepet "kostnadseffektivitet" når en viss miljøkvalitet er oppnådd til lavest mulige kostnader for samfunnet. I meldingen drøftes også hensynet til kostnadseffektivitet over tid, og hvordan ulike virkemidler vil kunne fungere ut fra strukturendringer i økonomien og på ulik måte vil kunne påvirke den teknologiske utviklingen. Denne bruken av begrepet "kostnadseffektivitet" synes å omfatte flere hensyn enn dagens bruk av begrepet, som utelukkende synes å omfatte redusert mengde NOx til lavest mulig tiltakskostnad, jf. tiltaksanalysene for NOx, St.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og svarbrevene fra departementene til Riksrevisjonens undersøkelse.

Petroleumsvirksomheten offshore

Riksrevisjonen er innforstått med at petroleumsmyndighetene foretar selvstendige vurderinger av rettighetshaveres utbyggingsplaner (PUD) og legger vekt på løsninger som også ivaretar miljøhensyn. Samtidig viser Riksrevisjonens undersøkelse at det legges stor vekt på operatørenes egne vurderinger av hva som er teknisk og økonomisk mulig å gjennomføre av tiltak, og at krav og vilkår om NOx-reduserende tiltak gjennomgående innebærer at myndighetene slutter seg til de tiltakene som operatørene selv mener de kan gjennomføre.

Undersøkelsen viser dessuten at krav og vilkår om NOx-reduserende tiltak sjelden formuleres eksplisitt i beslutningsdokumentet om godkjenning av PUD. Departementet erkjenner dette og viser til den nære kontakten mellom petroleumsmyndighetene og operatøren fra en tidlig fase i arbeidet med PUD, der ulike løsningers fortrinn og ulemper, også med tanke på miljøet, blir forankret hos operatøren gjennom dialog før utbyggingsplanene blir ferdigstilt. Riksrevisjonen framhever her at Oljedirektoratet har en nøkkelrolle som pådriver for bruk av miljøteknologi. Riksrevisjonen anser det som viktig at avklaringer og felles forståelse av hva som anses som kvalifisert og tilgjengelig teknologi, forankres i formelle dokumenter, slik at prosessen blir transparent og kravene til sporbarhet ivaretas.

Olje- og energidepartementet framholder at Riksrevisjonen i sin analyse ikke har tatt hensyn til den kontinuerlige forbedringen som skjer gjennom teknologiutviklingen, og peker på at myndighetenes stadig skjerpede krav til miljøteknologi i utbyggingssaker må ses i sammenheng med den faktiske teknologiutviklingen. Riksrevisjonen er innforstått med at krav og vilkår fra myndighetenes side også må avpasses den faktiske utviklingen av aktuell miljøteknologi. Likevel kan det samtidig legges til grunn at utviklingen av en bestemt teknologi i stor grad også påvirkes av i hvilken grad den aktivt blir etterspurt av selskapene. Riksrevisjonen bemerker at myndighetenes påtrykk overfor selskapene, gjennom krav og vilkår om bruk av lavNOx-teknologi i forbindelse med godkjenning av PUD, må anses som en viktig forutsetning for at lavNOx-teknologi blir utviklet, utprøvd og tatt i bruk.

Olje- og energidepartementet understreker overfor Riksrevisjonen at petroleumsmyndighetene i sin behandling av utbyggingssaker skal foreta en helhetsvurdering som foruten kostnadsmessige hensyn også ivaretar samfunnsmessige og miljømessige hensyn. Riksrevisjonen bemerker at petroleumsmyndighetene også har et ansvar for å ivareta samfunnshensyn som går ut over selskapenes kommersielle vurderinger, og viser til at godkjenning av PUD gir myndighetene relativt vid adgang til å påvirke de tekniske løsningene som blir valgt. Riksrevisjonen registrerer samtidig at myndighetsutøvelsen for en stor del foregår gjennom dialog i forkant av PUD og gjennom uformelle prosesser der myndighetene signaliserer forventninger til selskapene. Det vises også til at Statens forurensningstilsyn har påpekt at selve PUD-prosessen ofte kommer nært opp til utbyggingen, noe som gjør at hovedløsningen for utbyggingen i realiteten ofte er valgt før det foreligger en høringsuttalelse fra miljømyndighetene.

Samlet finner Riksrevisjonen derfor grunn til å stille spørsmål ved om selskapenes vurderinger og behov gis for stor gjennomslagskraft i forhold til overordnede miljøhensyn, og om formulering av eksplisitte krav og vilkår i mer formelle former i forbindelse med godkjenning av PUD ville gitt et mer effektivt påtrykk for at ny teknologi ble etterspurt og tatt i bruk.

Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at det kan framstå som uklart hva selskapene forplikter seg til når det gjelder tilrettelegging for ettermontering og ombygging. Formuleringene er gjennomgående lite konkrete med hensyn til om, eller når, det kan være aktuelt å ettermontere lavNOx-teknologi. Denne uklarheten gjenspeiles også i myndighetenes godkjenning av PUD. Det framstår dermed også som uklart hva som kan forventes av myndighetene med hensyn til oppfølging av krav og vilkår om tilrettelegging og ettermontering.

Olje- og energidepartementet viser til at det særlig er i forbindelse med bruk av dual fuel-turbiner at myndighetene har stilt krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi. Departementet peker også på at lavNOx-teknologi for dual fuel-turbiner i dag ikke anses som kvalifisert teknologi, og at det derfor til nå ikke har vært aktuelt å etterinstallere denne teknologien der det er tilrettelagt for det. Først når lavNOx-teknologi for dual fuel-turbiner anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi, vil krav om etterinstallering være et aktuelt oppfølgingspunkt for petroleumsmyndighetene.

I forbindelse med dette punktet vil Riksrevisjonen vise til Utredning av mulige NOx-reduserende tiltak på sokkelen fra 2005, utarbeidet av Oljedirektoratet i samarbeid med representanter fra oljeindustrien. Det pekes her på at et alternativ til etterinstallering av lavNOx-teknologi på dual fuel-turbiner kan være å konvertere én eller flere dual fuel-turbiner til single fuel-turbiner med lavNOx-teknologi, eventuelt å installere dieselmotorer og konvertere samtlige dual fuel-turbiner til single fuel-turbiner med lavNOx-teknologi. Det kan stilles spørsmål ved om denne muligheten er utnyttet i tilstrekkelig grad.

Olje- og energidepartementet framholder videre at det er behov for dual fuel-turbiner på norsk sokkel, hovedsakelig på grunn av at alle innretninger må ha sikker kraftforsyning ved mangel på brenngass. I den nevnte tiltaksanalysen vises det til at driftsbetingelsene på felt vil kunne endres over tid i forhold til oppstartsfasen, der det gjerne kreves dieseldrevne turbiner. Behovet for dieseldrevne turbiner kan derfor variere fra felt til felt. Dette gir grunn til å stille spørsmål ved omfanget av bruken av dual fuel-turbiner på norsk sokkel.

Utredning av NOx-avgiften

Finansdepartementet hevder at det ikke er grunnlag for å benytte utredningsinstruksen eller annet internt regelverk i forvaltningen som revisjonskriterium i en vurdering av om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig utredet. Riksrevisjonen bemerker i den forbindelse at revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene som er relevante på området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen. Det er derfor åpenbart at Riksrevisjonen må kunne benytte utredningsinstruksen som et revisjonskriterium for å vurdere om beslutningsgrunnlaget for Stortinget er tilstrekkelig, jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet av 11. mars 2004, § 9 e. Etter Riksrevisjonens vurdering er det verken i forarbeidene til riksrevisjonsloven eller -instruksen noen indikasjoner som tilsier noe annet. Dette betyr likevel ikke at beslutningsgrunnlaget for Stortinget i enkelte tilfeller ikke kan bli sikret på andre måter.

Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at vesentlige forhold knyttet til innføringen av NOx-avgiften ikke ble tilstrekkelig utredet før avgiften ble foreslått innført. Dette gjelder blant annet utredningen av alternative virkemidler til avgiften og konsekvensene for næringslivet. Det kan derfor stilles spørsmål ved om konsekvensutredningen og beslutningsgrunnlaget for NOx-avgiften var i samsvar med Stortingets forutsetninger om at saker skal være tilstrekkelig utredet før de legges fram for Stortinget. Riksrevisjonen viser i den forbindelse til Innst. S. nr. 126 (2007-2008), om Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarsdepartementets forvaltningspraksis og sporbarheten i de faglige tilrådningene som gis. Der uttaler kontroll- og konstitusjonskomiteen:

"Riksrevisjonen går bare i begrenset grad inn i spørsmål rundt informasjon til Stortinget. Komiteen finner derfor grunn til å understreke viktigheten av at Stortinget til enhver tid blir kjent med alvorlige faglige innvendinger, usikkerhetsfaktorer og eventuelle alvorlige sideeffekter av de vedtak man innbys til å treffe."

Framskrivninger av NOx-utslipp

Ifølge Finansdepartementet gir bruk av framskrivninger et helt annet bilde av hvordan Norge ligger an til å oppfylle utslippsforpliktelsen sammenliknet med andre land. Riksrevisjonen bemerker i forbindelse med dette at undersøkelsen omfatter hvordan norske myndigheter fram til desember 2007 har utviklet og benyttet virkemidler for å redusere utslippene. En vurdering av hvor sannsynlig det er å nå utslippsmålene, vil måtte ta utgangspunkt i virkemidlene som benyttes, i resultatene av virkemiddelbruken og i hvor mye utslippene må reduseres. Riksrevisjonen har ikke undersøkt virkemiddelbruken i andre land og kan derfor heller ikke vurdere andre lands sannsynlighet for å nå sine utslippsmål. Sammenlikningen med andre sentrale land i undersøkelsen omfatter derfor utelukkende hvor mye disse landene har redusert sine utslipp i forhold til utslippsforpliktelsen.

Miljøverndepartementet presiserte i sitt brev til Riksrevisjonen at de hadde forventet at Riksrevisjonen hadde vurdert sannsynlighet for måloppnåelse i forhold til utslippsframskrivningen for 2010. I Riksrevisjonens undersøkelse er utslippet i 2006 på 195 000 tonn benyttet som utgangspunkt for vurdering av sannsynlighet for måloppnåelse. Ifølge nasjonalbudsjettet for 2008 (St.meld. nr. 1 (2007-2008)) er framskrivningene av NOx-utslipp i 2010 193 000 tonn. Riksrevisjonen er enig med Miljøverndepartementet i at det er mest korrekt å vurdere måloppnåelse ut fra framskrivninger. Innholdsmessig er imidlertid forskjellen på 2000 tonn ubetydelig.

Riksrevisjonen vurderer det derfor fortsatt som overveiende sannsynlig at Norge ikke vil innfri NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen innen 2010, med virkemiddelbruken per desember 2007.