Norge undertegnet i 1999 Gøteborgprotokollen om
reduksjon av gasser, herunder nitrogenoksider (NOx),
som fører til forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon. Stortinget
ga samtykke til ratifikasjon av protokollen 18. desember 2000. Gjennom
protokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av
NOx til 156 000 tonn årlige utslipp innen
2010.
NOx dannes ved forbrenning
når nitrogen og oksygen fra lufta reagerer med hverandre under høy
temperatur. Utslipp av NOx fører til
skader på fisk og naturlig vegetasjon, avlingstap, skader på materialer
og bygninger, og helseskader. De største kildene til utslipp i Norge
er skip, petroleumsvirksomhet offshore, vegtrafikk og fastlandsindustri.
Norge har vært ett av de landene som har stått
i første rekke i arbeidet med å utvikle forpliktende internasjonale
avtaler om reduksjon av langtransportert luftforurensning. Gøteborgprotokollen
bygger på prinsippene om miljøeffektivitet og kostnadseffektivitet,
dvs. at en gitt miljøforbedring skal nås til lavest mulig kostnad for
Europa samlet.
Målet med Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon har
vært å undersøke myndighetenes arbeid med å redusere NOx-utslipp for å kunne oppfylle forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen.
Undersøkelsen inkluderer de sektorene som myndighetene
har framhevet som vesentlige for å nå målene om NOx-reduksjon,
og tar for seg følgende problemstillinger:
1. Har utviklingen av
NOx-utslipp vært tilfredsstillende ut
fra forpliktelsen i Gøteborgprotokollen?
2. Har Miljøverndepartementet ivaretatt
sitt ansvar som overordnet miljømyndighet ved å følge opp målene
for NOx-utslipp på en hensiktsmessig
måte?
3. Har bruken av virkemidler overfor de
enkelte kildene vært tilstrekkelig for å bidra til reduksjon av
NOx-utslipp?
Undersøkelsen er avgrenset til de kildene som Miljøverndepartementet
siden 1989 har framhevet som vesentlige med hensyn til utslippsreduksjoner:
skip, petroleumssektoren offshore, vegtrafikk og fastlandsindustri.
Videre er undersøkelsen avgrenset til de største utslippskildene innenfor
disse sektorene og til de mest sentrale virkemidlene innenfor hver
enkelt sektor. Virkemidlene omfatter blant annet:
ulike former for
regulering gjennom lov og forskrift
miljøkrav i forbindelse med utslippstillatelser
løyvetildeling til drift av riksvegfergesamband
tilskuddsordninger i forbindelse med utslippsreduserende
tiltak
innføring av NOx-avgift
Undersøkelsen er rettet mot Norges oppfyllelse av
internasjonale utslippsforpliktelser. Lokal effekt av lokale NOx-utslipp faller utenfor undersøkelsen.
Norges forpliktelser etter Gøteborgprotokollen er avgrenset til
utslipp som omfattes av det nasjonale utslippsregnskapet.
Tidsmessig er undersøkelsen avgrenset til perioden
etter 2000 og fram til desember 2007. Når det gjelder problemstillingen
om utviklingen av NOx-utslipp har vært
tilfredsstillende, strekker analyseperioden seg imidlertid tilbake
til 1990 fordi Norge har hatt nasjonale utslippsmål for NOx helt siden 1989.
Undersøkelsen er basert på analyser av statistiske
data, dokumentanalyser, skriftlig korrespondanse, møter og intervjuer.
I tillegg er det foretatt en gjennomgang av sentrale beslutningsdokumenter
og prosesser, som godkjenning av planer for utbygging og drift av
petroleumsforekomster (PUD) og utslippstillatelser.
Undersøkelsen er basert på statistiske data
for utslippsutviklingen i Norge. Dataene er hentet fra Statistisk
sentralbyrås (SSB) utslippsregnskap, Statistikkbanken. SSB beregner
de årlige utslippene av luftforurensning, herunder NOx-utslipp. Kvalitetssikrede utslippstall
på kilde- og sektornivå publiseres etter 13–14 måneder, og foreløpige
samlede nasjonale tall publiseres etter et halvt år. Det er ulik
grad av usikkerhet knyttet til de beregnede verdiene fra de forskjellige kildene.
Utslippene det er knyttet størst usikkerhet til, er utslipp fra
skip. SSB forbedrer utslippsregnskapet fortløpende, og hvis forutsetningene
endres, foretas en tilbakeregning av utslippene slik at det alltid
foreligger sammenliknbare tall. På oppdrag fra Riksrevisjonen har SSB
sammenstilt utslippstall fra kildene skip, vegtrafikk, petroleumsvirksomhet
offshore og de største bransjene i fastlandsindustrien. Sammenlikningen
omfatter utviklingen i utslippstall og utviklingen i utslippskoeffisienter,
som viser mengden av NOx-utslipp uavhengig
av forbruket av brensel eller produsert mengde.
I 2006 var de nasjonale utslippene av NOx om lag 195 000 tonn, dvs. 39 000 tonn
høyere enn forpliktelsesnivået i Gøteborgprotokollen. Norges forpliktelse
er på 156 000 tonn, og utslippsreduksjonen skal nås innen 2010.
Utslippene er redusert med 8,5 prosent fra 1990 til 2006, dvs. med
18 000 tonn.
Utslippene ble redusert fram til 1993, holdt
seg relativt stabile noen år for deretter å skyte fart og være på
topp i 1999. Fra 2000 og fram til i dag er utslippene gradvis redusert.
Denne reduksjonen skyldes i hovedsak reduserte utslipp fra vegtrafikk.
I hele perioden er utslipp fra vegtrafikken betydelig redusert,
mens utslipp fra petroleumsvirksomheten har økt.
Gjennom Gøteborgprotokollen har landene som har
ratifisert protokollen, forpliktet seg til å redusere NOx-utslippene betydelig. Landene har ulike
utslippsforpliktelser, hovedsakelig ut fra landenes bidrag til miljøproblemene
og kostnader knyttet til tiltak.
Sammenliknet med andre sentrale land i Europa (Sverige,
Finland, Danmark, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Nederland
og Sveits) viser undersøkelsen at Norge er det landet som både har
inngått den prosentvis laveste utslippsforpliktelsen og oppnådd
den laveste utslippsreduksjonen i perioden.
Undersøkelsen legger til grunn at Miljøverndepartementet
har det overordnede ansvaret for at Norge overholder internasjonale
forpliktelser om reduksjon i utslipp av NOx.
Dette innebærer blant annet et ansvar for å lede arbeidet med å
utvikle virkemidler. Stortinget har lagt til grunn at forpliktelsene
om NOx-reduksjoner skulle oppfylles på en mest mulig styrings- og
kostnadseffektiv måte, og at virkemidler og tiltak som iverksettes,
ikke fører til konkurransevridning for norsk industri og næringsliv.
Miljøverndepartementet la opp til en omfattende interdepartemental
prosess for å komme fram til en anbefaling om hvilke virkemidler
som burde benyttes. Arbeidet ble ledet av Miljøverndepartementet
og foregikk i regi av den interdepartementale embetsmannsgruppen
for klima og sur nedbør (KLISUR) og, under denne, faggruppen for
sur nedbør (FAGSUR).
Undersøkelsen viser at det interdepartementale arbeidet
var preget av manglende framdrift og resultater, og at det interdepartementale
arbeidet heller ikke munnet ut i et helhetlig beslutningsgrunnlag
for politiske valg og prioriteringer.
Departementene leverte verken noen samlet plan for
hvordan Norge kunne oppfylle NOx-forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen, eller noen form for byrdefordeling mellom
sektorene. Miljøverndepartementet mener at sterke og motstridende sektorinteresser
er en hovedårsak til dette. Undersøkelsen viser dessuten at det
interdepartementale arbeidet i liten grad utgjorde beslutningsgrunnlaget
for forslaget om en egen NOx-avgift.
Det er også en viktig oppgave for miljøvernmyndighetene
å utøve myndighet på de områdene der de selv har virkemidler for
å regulere utslipp. I St.meld. nr. 21 (2004–2005) varslet Regjeringen
bruk av sjødyktighetsloven til å stille utslippskrav for nye og
eksisterende skip i norsk innenriksfart og for fiskefartøy. Det
ble også varslet at det skulle fastsettes nye utslippskrav etter
forurensningsloven, blant annet utslippskrav til energianlegg på
sokkelen. Undersøkelsen viser at ut over innføring av utslippskrav
for nye skip er det per desember 2007 ikke satt krav til eksisterende
skip, og det er i liten grad gitt nye utslippskrav etter forurensningsloven,
som forespeilet Stortinget. Ulike prioriteringer mellom sektordepartementer
og miljøvernmyndigheter synes å ha gjort utviklingen og bruken av
virkemidler vanskelig, også der miljøvernmyndighetene har forvaltningsansvar
for virkemiddelet.
Ut fra ansvaret både for egen virkemiddelbruk og
for koordinering av myndighetenes samlede innsats for reduksjon
i NOx-utslipp, er det grunn til å stille
spørsmål ved om Miljøverndepartementet har ivaretatt sitt ansvar
for å innfri NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.
Det er også grunn til å stille spørsmål ved om ulike prioriteringer
i departementene har vanskeliggjort arbeidet med å redusere utslipp
av NOx.
I undersøkelsen blir det lagt til grunn at ansvaret for
bruken av virkemiddelet er lagt til den myndigheten som forvalter
dette. Undersøkelsen tar for seg bruken av virkemidler overfor utslippskildene
skip, petroleumsvirksomhet på sokkelen, vegtrafikk og fastlandsindustri.
Miljøverndepartementet har ansvaret for miljøkapitlet
i sjødyktighetsloven (kapittel 11). De øvrige kapitlene i loven
forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, som er sektormyndighet for
skip. Kapittel 11 i sjødyktighetsloven hjemler myndighet til å utforme
forskrifter og treffe enkeltvedtak knyttet til utslipp til luft.
Samferdselsmyndighetene har ansvaret for ferger i riksvegsambandet.
Drift av fergesamband reguleres gjennom yrkestransportloven.
Skip utgjør den største kilden til NOx-utslipp i Norge, med rundt 37 prosent
av de totale utslippene. I St.meld. nr. 24 (2000-2001) og påfølgende
meldinger om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand
er NOx-utslipp fra skip blitt trukket
fram som en vesentlig utslippskilde som det må iverksettes tiltak overfor
for å nå forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.
Miljøverndepartementet ga i 2003 Sjøfartsdirektoratet
i oppdrag å utarbeide forslag til forskrift om nasjonale utslippskrav
for skip. Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet
hadde ulikt syn på om innføring av nasjonale utslippskrav var ønskelig.
Nærings- og handelsdepartementet anså ikke særnorske utslippskrav for
skip i innenlands trafikk som hensiktsmessig og mente dessuten at
det var i strid med tradisjonell norsk skipsfartspolitikk.
Miljøverndepartementet ga også i 2005 Sjøfartsdirektoratet
i oppdrag å utarbeide forslag til forskrift om nasjonale utslippskrav
til skip. Dette arbeidet ble imidlertid stilt i bero på grunn av utarbeidelsen
av en egen NOx-avgift.
Undersøkelsen viser at paragrafen i sjødyktighetsloven
om "NOx-krav for skip i norsk innenriksfart"
per desember 2007 ikke har fått innhold. Regulering av utslipp fra
norsk kystfart baserer seg derfor utelukkende på internasjonale utslippskrav.
Samtidig omfatter ikke de internasjonale kravene hoveddelen av den
norske flåten, det vil si skip med motorer som er bygget før 1. januar
2000. Virkemiddelbruken knyttet til det internasjonale kravet bidrar
samlet sett til en årlig utslippsreduksjon fra skip på i størrelsesorden
én prosent.
I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om
myndighetenes virkemiddelbruk overfor skipsfartssektoren har vært
tilstrekkelig for å bidra til å oppfylle NOx-forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen.
I St.meld. nr. 24 (2000-2001) Regjeringens miljøvernpolitikk
og rikets miljøtilstand ble det slått fast at en tidsbegrenset tilskuddsordning
for tiltak overfor konkurranseutsatt kystfart (NOx-RED-programmet)
hittil hadde vært det viktigste virkemiddelet for å redusere utslippene
av NOx fra skip. NOx-RED-programmet
har løpt i to perioder fra 1996 og er nylig påbegynt for en tredje periode.
Etter andre periode kunne programmene ha bidratt
til opptil 2 100 tonn reduserte NOx-utslipp
i 2006 dersom alle tiltakene som fikk tilskudd, fortsatt var i drift.
I et brev fra Sjøfartsdirektoratet til Nærings- og handelsdepartementet
går det imidlertid fram at effektene av tildeling av tilskudd gjennom
programmene har vært begrenset av ulike årsaker. Noen skip ble solgt
ut av landet slik at eventuelle reduksjoner ikke tilfalt norsk skipsfart.
Noen av tiltakene som førte til økte vedlikeholds- og driftskostnader,
gikk ut av drift da insentivordningene som skulle gjøre at disse
tiltakene likevel ble gjennomført, uteble. Undersøkelsen viser at
programmene har bidratt til å redusere NOx-utslipp
i svært begrenset grad sett i forhold til de totale utslippene fra
skip, som i 2005 var på 73 000 tonn.
Forskriften om anbud i lokal rutetransport åpner for
at det er mulig å ta hensyn til miljøfaktorer ved tildeling av løyve
for drift av riksvegfergesamband. Undersøkelsen viser at muligheten
til å stille krav til reduserte NOx-utslipp
ikke har vært benyttet, med unntak av utlysing av gassfergesamband.
Vegdirektoratet har mulighet til å gi løyve
til fergerederier som har inntil fem prosent høyere kostnad enn
laveste tilbud, på grunnlag av faktorer som større kapasitet, hyppigere
frekvens og miljø. Undersøkelsen viser at denne muligheten ikke
har blitt benyttet.
Petroleumssektoren offshore står for drøye 30 prosent
av de nasjonale NOx-utslippene. NOx-utslipp fra de faste installasjonene
står for i overkant av 20 prosent av de nasjonale utslippene. Disse
utslippene kommer hovedsakelig fra energiproduksjon og fakling.
Energianleggene på installasjonene bidrar med litt under 90 prosent
av disse utslippene. Energianleggene består i hovedsak av turbiner
som bruker naturgass. De totale utslippene fra anleggene har økt
med 15 prosent fra 2000 til 2005. Utslippskoeffisienten for naturgass,
som angir hvor mye NOx som slippes ut
per mengde naturgass som benyttes, økte i perioden 2000–2005 med
fire prosent.
Petroleumsmyndighetene har lenge ment at bruk av
lavNOx-teknologi (Dry Low Emission) på
energianleggene er det mest effektive tiltaket for reduksjon i utslippene
av NOx og har framhevet myndighetenes
godkjenning av operatørenes plan for utbygging og drift (PUD) som
sentralt virkemiddel for å regulere utslipp fra sektoren. Godkjenning
av PUD gir myndighetene mulighet til å stille krav og vilkår om
bruk av bestemt teknologi.
Ifølge St.meld. nr. 24 (2000-2001) legger myndighetene
til grunn at lavNOx-teknologi skal benyttes
ved installering av nye gassturbiner på sokkelen, der slik teknologi
er tilgjengelig. For de turbintypene der det ikke er utviklet kommersielt
tilgjengelig lavNOx-teknologi, skal det
legges til rette for ettermontering. I undersøkelsen blir det lagt
til grunn at Olje- og energidepartementet har ansvar for at dette
gjennomføres, ved å stille krav og vilkår ved godkjenning av plan for
utbygging og drift (PUD), og ved oppfølging av disse.
LavNOx-teknologi
er benyttet på 34 av i alt 167 turbiner på norsk sokkel. Samtlige
gassdrevne turbiner (single fuel-turbiner) som er installert i perioden
etter 2000, er utstyrt med lavNOx-teknologi.
Denne teknologien blir sett på som kommersielt tilgjengelig, og
den første gassdrevne turbinen med lavNOx-teknologi
ble satt i drift i 1998. Selskapene og myndighetene ser foreløpig
ikke på lavNOx-teknologi på kombinerte
gass- og dieseldrevne turbiner (dual fuel-turbiner) som kommersielt
tilgjengelig. Teknologien er nå planlagt utprøvd på flere innretninger.
Det er tilrettelagt for ettermontering av lavNOx-teknologi på 31 turbiner. 28 av disse
er kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner. I perioden etter 2000
er det tilrettelagt for bruk av lavNOx-teknologi
på til sammen 11 turbiner. Alle 11 er kombinerte gass- og dieseldrevne
turbiner. Det er etterinstallert lavNOx-teknologi
i to turbiner som begge er gassdrevne.
Gjennomgangen av beslutningsdokumentene for godkjenning
av PUD viser at petroleumsmyndighetene generelt legger stor, og
ofte avgjørende, vekt på operatørenes og selskapenes vurderinger
av hva som er teknisk og økonomisk mulig og forsvarlig med hensyn
til NOx-reduserende tiltak. Gjennomgående
stilles ikke krav eller vilkår i godkjenning av PUD utover det som operatørene
og selskapene selv foreslår som utslippsreduserende tiltak.
Undersøkelsen viser samtidig at myndighetenes krav
og vilkår om bruk av lavNOx-teknologi
ofte ikke er eksplisitt formulert i selve beslutningsdokumentet
for godkjenning av PUD, men framkommer derimot gjennom å akseptere
de tiltakene som selskapene selv har annonsert og forpliktet seg
til. Disse tiltakene er i hovedsak et resultat av mer uformelle
og løpende avklaringsprosesser mellom selskapene og petroleumsmyndighetene.
Oljedirektoratet har her en nøkkelrolle som pådriver for bruk av
ny teknologi.
Det kan være uklart hva selskapene forplikter seg
til når det gjelder tilrettelegging for ettermontering og ombygging.
Formuleringene i beslutningsdokumentene er gjennomgående lite konkrete
med hensyn til om, eller når, det eventuelt kan være aktuelt å ettermontere
lavNOx-teknologi. Også i myndighetenes
godkjenning av PUD gjenspeiles denne uklarheten. Det framstår dermed
også som uklart hva som kan forventes av myndighetene med hensyn
til oppfølging av krav og vilkår om tilrettelegging og ettermontering.
I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om
etablerte beslutningsprosesser samlet gir selskapenes behov og
vurderinger for stor gjennomslagskraft i forhold til overordnede
miljøhensyn. Det kan også stilles spørsmål ved om formulering av
eksplisitte krav og vilkår i mer formelle former fra petroleumsmyndighetenes
side kunne gitt et mer effektivt påtrykk for at ny teknologi ble
etterspurt og tatt i bruk. At lavNOx-teknologi
først i 2007 er aktuelt å benytte på kombinerte gass- og dieseldrevne
turbiner, gir også grunn til å stille spørsmål ved om godkjenning
av PUD er et effektivt virkemiddel for å få på plass ny teknologi på
innretninger på sokkelen.
For miljømyndighetene er regulering av utslipp etter
forurensningsloven et sentralt virkemiddel for reduksjon i NOx-utslipp fra petroleumssektoren offshore.
Forurensningsloven hjemler regulering av utslipp fra sektoren. I
St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Miljøverndepartementet, og i de påfølgende
proposisjonene, framheves gjennomføringen av EUs direktiv om integrert
forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) sitt
krav om beste tilgjengelige teknikker (BAT) som viktig for å oppfylle
Gøteborgprotokollen.
Undersøkelsen viser at Statens forurensningstilsyn
(SFT) bare har satt utslippsgrenser for NOx i tre
av 47 utbygginger med produksjonsoppstart etter 2000. Dette gjelder
bare nye selvstendige utbygginger. Eksisterende felter er per 30. oktober
2007 ennå ikke regulert. Undersøkelsen viser at reguleringsarbeidet
stoppet opp pga. uenighet mellom miljømyndighetene og petroleumsmyndighetene
om regulering av NOx i utslippstillatelser
etter forurensningsloven.
Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet
har blitt enige om at utslipp til luft fra alle feltene, med unntak
av Kvitebjørn, skal reguleres særskilt, men at reguleringen ikke
skal ha krav om utslippsreduksjoner. Ifølge Statens forurensningstilsyn
vil dette føre til at IPPC-regulering av de eksisterende offshorefeltene
neppe vil bidra nevneverdig til utslippsreduksjoner for å oppfylle
Gøteborgprotokollen innen 2010.
I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om
miljømyndighetene har utnyttet egne virkemidler tilstrekkelig for
å redusere NOx-utslippene fra petroleumsvirksomheten
offshore.
Regulering av NOx-utslipp
fra kjøretøy er hjemlet i vegtrafikkloven og regulert i kjøretøyforskriften.
En rekke EU-direktiver regulerer utslipp av avgasser (Euro-krav).
Disse er innarbeidet i kjøretøyforskriften.
Vegtrafikkens andel av totalutslippene er redusert
fra 34 prosent i 1990 til i underkant av 20 prosent i 2005 til tross
for trafikkvekst, økt andel dieselkjøretøy og større og tyngre kjøretøy.
Euro-kravene har blitt gradvis skjerpet både
for personbiler og for tunge dieseldrevne kjøretøy siden de ble
introdusert i 1993. Avgasskravene varierer for personbiler og for
tunge kjøretøy, og for diesel- og bensinbiler.
Samferdselsdepartementet har ikke vurdert andre
virkemidler enn de nåværende for å få ned utslippene. Departementet
mener at det ikke er opplagt at det er kostnadseffektivt å påføre
vegtrafikken økte utgifter som følge av NOx-utslipp, og
viser til den oppnådde utslippsreduksjonen i sektoren.
Fastlandsindustrien står for omtrent ti prosent
av de nasjonale totalutslippene. I St.prp. nr. 1 (2002-2003) og
i de påfølgende proposisjoner fastslås det at utslippstillatelser
etter forurensningsloven og gjennomføring av IPPC-direktivets (EUs
direktiv om integrert forebygging og begrensning av forurensning)
krav om BAT (beste tilgjengelige teknikker) er viktige redskap for
å redusere NOx-utslippene fra store stasjonære kilder.
Undersøkelsen viser at utslippene fra denne sektoren er redusert
med omtrent 20 prosent i perioden fra 2000 til 2005. Utslippskoeffisientene
innen de ulike bransjene er også redusert, det vil si utslipp per
produsert mengde, uavhengig av mengde som produseres. Metallurgisk
industri står for de største utslippsreduksjonene, samtidig som
13 av 14 bedrifter i den utslippsmessig største bransjen (ferrolegering) ikke
har utslippsgrense for NOx i 2006. Undersøkelsen
viser at den positive utslippsutviklingen ikke kan tilskrives myndighetenes virkemiddelbruk
for å redusere utslippene, men at utviklingen har sin årsak i nedleggelser
og omstrukturering i bransjen.
Med unntak av bedrifter i metallurgisk industri er
det i 2006 satt utslippsgrenser for NOx i
de bedriftene som undersøkelsen omfatter.
I forbindelse med IPPC-direktivets bestemmelser
om BAT er det i fire av 28 bedrifter satt utslippskrav som fører
til reduserte utslipp innen fristen 30. oktober 2007. Ytterligere
to bedrifter vil få skjerpede krav som følge av BAT, men disse trer
først i kraft mellom 2009 og 2014. Undersøkelsen viser at miljøvernmyndighetene
i sin regulering i liten grad har benyttet IPPC-direktivets krav
om BAT til å redusere NOx-utslipp fra
fastlandsindustrien.
For å oppfylle NOx-forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen er det behov for å redusere utslippene med
ytterligere 39 000 tonn innen 2010. Utslippene i perioden fra 2000
til 2006 er redusert med 18 000 tonn. Undersøkelsen viser at myndighetene
har virkemidler, men at bruken av disse virkemidlene samlet sett
ikke har bidratt til vesentlige reduksjoner i NOx-utslipp.
Stortinget vedtok i 2006 å innføre en avgift
på utslipp av NOx fra 1. januar 2007.
Avgiften retter seg mot utslipp fra innenlandsk virksomhet og omfatter
utslipp fra sjøfart, luftfart, jernbane, landbasert virksomhet og
kontinentalsokkelen. Avgiften er satt til 15 kroner per kg NOx som slippes ut. Finansdepartementet
har anslått at dette vil redusere NOx-utslippene
med om lag 25 000 tonn innen 2010. Avgiften gjelder for om lag 55
prosent av de norske NOx-utslippene.
Stortinget vedtok samtidig med avgiften at det skulle
gis avgiftsfritak for utslipp av NOx fra
utslippskilder som omfattes av en eventuell miljøavtale med staten
om gjennomføring av NOx-reduserende tiltak
i samsvar med et fastsatt miljømål. Fritaket forutsetter at foretakene
har inngått avtaler om konkrete, tidfestede utslippsreduksjoner.
Det er Finansdepartementet som har det overordnede
ansvaret for å forvalte miljøavgifter som Stortinget har vedtatt.
Gjennomgangen av dokumentene som utgjør konsekvensutredningen
i forbindelse med innføringen av NOx-avgiften,
gir grunn til å stille spørsmål ved om vesentlige forhold knyttet
til avgiften ble tilstrekkelig utredet før det ble foreslått å innføre
den. Dette gjelder blant annet alternative virkemidler til avgiften
og avgiftens konsekvenser for næringslivet. Ved vurderingen av dette
spørsmålet er det i undersøkelsen lagt til grunn at den forutgående
utredningen blant annet skal sikre god forberedelse av og styring
med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak, jf. utredningsinstruksens
punkt 1.2 og punkt 2.1. Konsekvensutredningen skal sikre at den
instansen som har ansvaret for saken, vurderer alle relevante og
vesentlige konsekvenser for saken, og at de berørte instansene og
offentligheten trekkes inn i beslutningsprosessen før beslutningen
tas. For å sikre at saker er tilstrekkelig utredet før Stortinget
fatter vedtak, omfatter instruksen både arbeid knyttet til utredninger
og forskrifter mv. og i tillegg meldinger og proposisjoner til Stortinget.
Undersøkelsen viser at det kan stilles spørsmål ved
om konsekvensutredningen og beslutningsgrunnlaget for NOx-avgiften er i samsvar med Stortingets
forutsetninger om at saker skal være tilstrekkelig utredet før de
legges fram for Stortinget, jf. Innst. S. nr. 136 (2003–2004), s.
5.
Gjennom Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet
seg til å redusere de årlige NOx-utslippene ned
til 156 000 tonn årlig innen 2010. Dette innebærer en reduksjon
på om lag 27 prosent sammenliknet med utslippene i 2000. Det er Miljøverndepartementet
som har det overordnede ansvaret for at Norge når de internasjonale
forpliktelsene om reduksjon av langtransportert luftforurensning.
De årlige NOx-utslippene
er redusert med 18 000 tonn i perioden 2000–2006. For å oppfylle utslippsmålet
er det nødvendig å redusere utslippene med ytterligere 39 000 tonn.
Miljøverndepartementets arbeid med å utvikle virkemidler som kunne
bidratt til nødvendige reduksjoner (gjennom arbeidet i de interdepartementale gruppene
KLISUR og FAGSUR), har ikke gitt vesentlige resultater. De eksisterende
virkemidlene myndighetene har til disposisjon for å redusere utslippene,
er benyttet i begrenset grad.
I 2006 ble det besluttet å innføre en NOx-avgift med virkning fra 1. januar 2007.
NOx-avgiften er ment å være det sentrale
virkemiddelet for å oppfylle Norges utslippsforpliktelser. Avgiften gjelder
for om lag 55 prosent av de nasjonale utslippene og er på 15 kroner
per kg NOx-utslipp. Det er anslått at
en avgiftssats på dette nivået kan redusere de årlige utslippene
med 25 000 tonn i 2010. Per desember 2007 forhandler staten (ved Miljøverndepartementet)
med næringslivsorganisasjonene om en frivillig miljøavtale som kan
erstatte NOx-avgiften.
Ut fra virkemiddelbruken per desember 2007 er det
overveiende sannsynlig at Norge ikke vil klare å redusere NOx-utslippene i henhold til forpliktelsene
i Gøteborgprotokollen innen 2010. Det kan derfor stilles spørsmål
ved om Norge fortsatt kan påberope seg å være et foregangsland innen
arbeidet med å begrense langtransportert luftforurensning.
Utkast til rapport ble sendt til Miljøverndepartementet,
Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet
og Samferdselsdepartementet 11. desember 2007. Departementenes kommentarer
er delvis innarbeidet i rapporten.
Miljøverndepartementet har i brev til Riksrevisjonen
uttalt seg om rapporten.
Departementet viser i sin uttalelse til at Norges NOx-forpliktelse i Gøteborgprotokollen er
ambisiøs, at flere sektorer bidrar til vesentlige andeler av de
samlede nasjonale utslippene, at det må gjennomføres vesentlige
utslippsreduksjoner i flere sektorer, og at utslippene fra store
kildekategorier som skip og fiskefartøy ikke tidligere har vært
regulert, verken i Norge eller internasjonalt. Departementet peker
også på at tiltak og virkemidler for å redusere NOx-utslippene
berører mange samfunnssektorer og sektormyndigheter. Miljøverndepartementet
understreker at dette har gjort at arbeidet med å utrede og planlegge
virkemidler overfor utslipp av NOx har vært
krevende, blant annet fordi det må tas stilling til fordelingen
av byrdene som de ulike virkemidlene fører til, og forholdet til
andre samfunnsinteresser. Departementet hevder at arbeidet likevel
har hatt en egenverdi, ettersom drøftingene og utredningene utgjør
et felles grunnlag for videre arbeid med å utforme virkemidler.
Som eksempler på dette trekker Miljøverndepartementet fram arbeidet
med NOx-avgiften og de pågående forhandlingene
om en miljøavtale.
Miljøverndepartementet bestrider ikke at Norge, ut
fra virkemiddelbruken per desember 2007, sannsynligvis ikke vil
oppfylle NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen
innen fristen i 2010. Departementet hadde imidlertid forventet at
rapporten også skulle ha analysert de foreliggende utslippsframskrivningene
for 2010.
Finansdepartementet har i brev til Riksrevisjonen
uttalt seg om rapporten.
Departementet peker i sin uttalelse på at Gøteborgprotokollen
stiller krav til samlede utslipp av NOx i
2010 uten at det stilles noen krav til fordeling mellom de ulike
sektorene. Departementet mener at det i utgangspunktet er ønskelig med
sektorovergripende virkemidler for å sikre kostnadseffektiv gjennomføring
av avtaleforpliktelsen. En sektortilnærming har derfor, etter Finansdepartementets
mening, ikke vært noe ønskelig utgangspunkt for arbeidet med avgiften, selv
om blant annet utslippsframskrivninger og praktiske muligheter for
å iverksette en avgift nødvendigvis har blitt vurdert på sektornivå.
Når det gjelder spørsmålet om konsekvensutredningen
og beslutningsgrunnlaget for NOx-avgiften
er i samsvar med Stortingets forutsetninger om at saker skal være
tilstrekkelig utredet før de legges fram for Stortinget, viser Finansdepartementet
til § 9 tredje ledd i lov om Riksrevisjonen og § 9 første ledd bokstav
e i instruks for Riksrevisjonens virksomhet. Normen for hva som
er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for saker som legges fram
for Stortinget, må etter Finansdepartementets mening være utledet
av de kravene som følger av Stortingets egne bestemmelser eller
forutsetninger, herunder konstitusjonell sedvane. Når det gjelder
Stortinget, hevder departementet at normen for hva som er et tilstrekkelig
beslutningsgrunnlag, ikke kan utledes av bestemmelsene i utredningsinstruksen og
økonomireglementet. Disse er forvaltningens interne regelverk som
i prinsippet kan operere med andre normer enn de som gjelder i forholdet mellom
regjeringen og Stortinget.
Riksrevisjonen legger i sitt rapportutkast til grunn
at kravene i utredningsinstruksen er en konkretisering av bestemmelser
i bevilgningsreglementet. Finansdepartementet er uenig i en slik
betraktningsmåte og mener at fastsettelsen av et slikt regelverk
faller innenfor forvaltningens myndighetsområde etter Grunnloven
§ 3. Departementet mener at det ikke er grunnlag for å benytte utredningsinstruksen
eller annet internt regelverk i forvaltningen som revisjonskriterium ved
vurderingen av spørsmålet om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen
til Stortinget er tilstrekkelig utredet.
Etter Finansdepartementets syn er det gjennomført
omfattende utredninger av konsekvensene av NOx-avgiften.
Både de provenymessige, næringsmessige og miljømessige konsekvensene
av regjeringens opprinnelige avgiftsforslag var etter departementets
syn tilstrekkelig utredet. Finansdepartementet er av den oppfatning
at det er Miljøverndepartementet som har det overordnede ansvaret
for at ulike virkemidler vurderes opp mot hverandre. Finansdepartementet
viser til at berørte departementer, under ledelse av Miljøverndepartementet,
har arbeidet med den overordnede vurderingen av virkemidler over lang
tid.
Departementet peker for øvrig på at det i utgangspunktet
er sterke faglige grunner til at en avgift gir en kostnadseffektiv
løsning på sektorovergripende miljøproblemer som i hovedsak bare avhenger
av samlede utslipp. I samsvar med dette legger Finansdepartementet
normalt ikke fram en omtale av alternative virkemidler når en avgiftsløsning
vurderes som gjennomførbar. Også med hensyn til vurdering av alternative virkemidler
anser Finansdepartementet beslutningsgrunnlaget fra regjeringen
til Stortinget som tilstrekkelig.
Departementet opplyser at det må gjennomføres tiltak
der marginalkostnaden kan komme opp mot 50–60 kroner per kg for
å oppfylle NOx-forpliktelsen. Regjeringen
foreslo imidlertid at avgiftssatsen i utgangspunktet ble satt på
et moderat nivå på 15 kroner per kg NOx-utslipp
fra 1. januar 2007, blant annet for å gi de berørte næringene tid
til å tilpasse seg.
Finansdepartementet mener for øvrig at forutsetningene
for avgiften ble endret ved at Stortinget vedtok et unntak for kilder
som var omfattet av en eventuell miljøavtale. Departementet opplyser
at det ikke ble foretatt noen forberedende konsekvensutredning i
Finansdepartementet av Stortingets vedtak om dette unntaket. Departementet
mener derfor at fritaksmuligheten og forhandlingene om en miljøavtale
trolig har ført til at avgiften ikke har hatt de virkningene på utslippene
som departementet hadde anslått.
Finansdepartementet viser også til rapporten "Review
of the Gothenburg Protocol" der det presenteres oppdaterte prognoser
for 2010, basert på nasjonale framskrivninger og uendret virkemiddelbruk.
Rapporten viser at det er behov for ytterligere tiltak i flere land.
Finansdepartementet framhever at andre land må redusere sine utslipp
prosentvis mer enn Norge for å oppfylle forpliktelsene i Gøteborgprotokollen,
og mener at rapporten gir et annet bilde av hvordan Norge ligger
an sammenliknet med andre land.
Olje- og energidepartementet har i brev til
Riksrevisjonen uttalt seg om rapporten.
Departementet merker seg at Riksrevisjonen har lagt
til grunn at hensynet til kostnadseffektivitet ikke er del av revisjonskriteriene,
og framholder at en sentral del av ansvarlig myndighetsutøvelse
fra petroleumsmyndighetene ligger i å ivareta samfunnsøkonomiske
hensyn.
Olje- og energidepartementet deler ikke Riksrevisjonens
vurderinger om petroleumsmyndighetenes virkemiddelbruk og selskapenes gjennomslagskraft
når det gjelder miljøhensyn. Departementet mener at rapporten kan
leses som at petroleumsmyndighetene ikke foretar selvstendige vurderinger,
og at det ikke stilles krav og vilkår til bruk av lavNOx-teknologi.
Petroleumsmyndighetene legger etter departementets
mening stor vekt på at de tekniske løsningene som benyttes innen petroleumsvirksomheten,
også ivaretar miljøhensyn, og at det gjøres selvstendige vurderinger
av hva som er en hensiktsmessig utbyggingsløsning, basert på både
miljø-, kostnads- og ressursmessige hensyn.
Departementet opplyser at petroleumsmyndighetene
i behandlingen av plan for utbygging og drift (PUD) allerede i en
tidlig fase av PUD-prosessen er i tett kontakt med operatøren. Det opplyses
videre at myndighetenes krav og forventninger ikke nødvendigvis
kommer eksplisitt til uttrykk i beslutningsdokumentet.
Olje- og energidepartementet mener videre at Riksrevisjonen
ikke har tatt hensyn til den kontinuerlige forbedringen som skjer
gjennom teknologiutviklingen, og at alle utbyggingssaker betraktes
over samme lest, uavhengig av tidspunkt for utbyggingen. Departementet
anser ikke dette som en hensiktsmessig innfallsvinkel, blant annet
fordi lavNOx-teknologi ikke har vært tilgjengelig
i hele den perioden som ligger til grunn for Riksrevisjonens undersøkelse.
Departementet hevder at myndighetenes stadig skjerpede krav til
miljøvennlig teknologi i utbyggingssaker må ses i sammenheng med
den faktiske teknologiutviklingen. Departementet mener også at det
er problematisk å ikke skille mellom de ulike utbyggingene ut fra
kostnadshensyn. Eksempelvis har petroleumsmyndighetene i flere tilfeller
ikke vurdert det som kostnadseffektivt å pålegge etterinstallering
av lavNOx-teknologi på eksisterende innretninger, når
nye felt knyttes opp til disse.
Departementet opplyser videre at det til grunn for
petroleumsmyndighetenes krav til tekniske løsninger ligger en vurdering
av hva som kan anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig
teknologi. På installasjonene på sokkelen benyttes både single fuel-turbiner
og dual fuel-turbiner. Bruk av lavNOx-teknologi
på single fuel-turbiner har vært ansett som kvalifisert og kommersielt
tilgjengelig teknologi siden 1998. Bruk av lavNOx-teknologi
på dual fuel-turbiner er i dag ikke å anse som kvalifisert og tilgjengelig
teknologi. Departementet mener at det er nødvendig å ha dual fuel-turbiner
på norsk sokkel, hovedsakelig på grunn av at alle innretninger må
ha sikker kraftforsyning ved mangel på brenngass.
Olje- og energidepartementet peker videre på
at det særlig er i forbindelse med bruk av dual fuel-turbiner at
myndighetene har stilt krav om tilrettelegging for ettermontering
av lavNOx-teknologi. Siden lavNOx-teknologi for dual fuel-turbiner i dag
ikke blir ansett som kvalifisert teknologi, framholder departementet
at det til nå ikke har vært aktuelt å etterinstallere denne teknologien
på de installasjonene der det er tilrettelagt for dette. Først når
lavNOx-teknologi for dual fuel-turbiner
anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi, vil
krav om etterinstallering være et aktuelt oppfølgingspunkt for petroleumsmyndighetene.
Også Nærings- og handelsdepartementet og Samferdselsdepartementet
har i brev til Riksrevisjonen uttalt seg om rapporten. Departementenes
merknader er innarbeidet i rapporten.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å undersøke om myndighetenes arbeid med reduksjon av NOx-utslipp per desember 2007 har vært tilstrekkelig
for å kunne oppfylle forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. En eventuell
miljøavtale er per desember 2007 ikke ferdigstilt. Dens konsekvenser
for måloppnåelsen faller således utenfor rammen av Riksrevisjonens
undersøkelse.
Olje- og energidepartementet viser til at departementet
i tidligere korrespondanse med Riksrevisjonen har påpekt at hensynet
til kostnadseffektivitet må tas inn som del av revisjonskriteriene.
Finansdepartementet understreker at det er ønskelig med sektorovergripende virkemidler
for å sikre kostnadseffektiv gjennomføring av avtaleforpliktelsene.
Samferdselsdepartementet argumenterer også med at det ikke er opplagt
kostnadseffektivt å påføre vegtrafikken økte utgifter som følge
av ytterligere NOx-reduksjoner.
Stortinget påpekte ved samtykket til ratifikasjonen
av Gøteborgprotokollen at det måtte legges vekt på at forpliktelsene
skulle oppfylles på en mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte.
I tillegg var energi- og miljøkomiteen også opptatt av at virkemidler
og tiltak ikke skulle føre til konkurransevridning for norsk industri og
næringsliv. Disse tre hensynene kan ofte være vanskelige å forene.
Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at myndighetene
må balansere alle tre hensynene i arbeidet med NOx-reduksjoner,
ikke bare rendyrke hensynet til kostnadseffektivitet. Riksrevisjonens
undersøkelse er avgrenset til å vurdere myndighetenes bruk av virkemidler
opp mot resultater i form av bidrag til å oppfylle Gøteborgprotokollen.
Riksrevisjonen bemerker for øvrig at begrepet kostnadseffektivitet
brukes ulikt over tid i arbeidet med å redusere NOx-utslipp.
I St.meld. nr. 41 (1994–1995) Om norsk politikk mot klimaendringer
og utslipp av nitrogenoksider (NOx) brukes
begrepet "kostnadseffektivitet" når en viss miljøkvalitet er oppnådd
til lavest mulige kostnader for samfunnet. I meldingen drøftes også
hensynet til kostnadseffektivitet over tid, og hvordan ulike virkemidler
vil kunne fungere ut fra strukturendringer i økonomien og på ulik måte
vil kunne påvirke den teknologiske utviklingen. Denne bruken av
begrepet "kostnadseffektivitet" synes å omfatte flere hensyn enn dagens
bruk av begrepet, som utelukkende synes å omfatte redusert mengde
NOx til lavest mulig tiltakskostnad,
jf. tiltaksanalysene for NOx, St.prp.
nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og svarbrevene
fra departementene til Riksrevisjonens undersøkelse.
Riksrevisjonen er innforstått med at petroleumsmyndighetene
foretar selvstendige vurderinger av rettighetshaveres utbyggingsplaner (PUD)
og legger vekt på løsninger som også ivaretar miljøhensyn. Samtidig
viser Riksrevisjonens undersøkelse at det legges stor vekt på operatørenes
egne vurderinger av hva som er teknisk og økonomisk mulig å gjennomføre
av tiltak, og at krav og vilkår om NOx-reduserende tiltak
gjennomgående innebærer at myndighetene slutter seg til de tiltakene
som operatørene selv mener de kan gjennomføre.
Undersøkelsen viser dessuten at krav og vilkår om
NOx-reduserende tiltak sjelden formuleres eksplisitt
i beslutningsdokumentet om godkjenning av PUD. Departementet erkjenner
dette og viser til den nære kontakten mellom petroleumsmyndighetene
og operatøren fra en tidlig fase i arbeidet med PUD, der ulike løsningers fortrinn
og ulemper, også med tanke på miljøet, blir forankret hos operatøren
gjennom dialog før utbyggingsplanene blir ferdigstilt. Riksrevisjonen
framhever her at Oljedirektoratet har en nøkkelrolle som pådriver
for bruk av miljøteknologi. Riksrevisjonen anser det som viktig
at avklaringer og felles forståelse av hva som anses som kvalifisert
og tilgjengelig teknologi, forankres i formelle dokumenter, slik
at prosessen blir transparent og kravene til sporbarhet ivaretas.
Olje- og energidepartementet framholder at Riksrevisjonen
i sin analyse ikke har tatt hensyn til den kontinuerlige forbedringen
som skjer gjennom teknologiutviklingen, og peker på at myndighetenes
stadig skjerpede krav til miljøteknologi i utbyggingssaker må ses
i sammenheng med den faktiske teknologiutviklingen. Riksrevisjonen
er innforstått med at krav og vilkår fra myndighetenes side også
må avpasses den faktiske utviklingen av aktuell miljøteknologi.
Likevel kan det samtidig legges til grunn at utviklingen av en bestemt
teknologi i stor grad også påvirkes av i hvilken grad den aktivt
blir etterspurt av selskapene. Riksrevisjonen bemerker at myndighetenes
påtrykk overfor selskapene, gjennom krav og vilkår om bruk av lavNOx-teknologi i forbindelse med godkjenning
av PUD, må anses som en viktig forutsetning for at lavNOx-teknologi blir utviklet, utprøvd og
tatt i bruk.
Olje- og energidepartementet understreker overfor
Riksrevisjonen at petroleumsmyndighetene i sin behandling av utbyggingssaker
skal foreta en helhetsvurdering som foruten kostnadsmessige hensyn
også ivaretar samfunnsmessige og miljømessige hensyn. Riksrevisjonen
bemerker at petroleumsmyndighetene også har et ansvar for å ivareta
samfunnshensyn som går ut over selskapenes kommersielle vurderinger,
og viser til at godkjenning av PUD gir myndighetene relativt vid
adgang til å påvirke de tekniske løsningene som blir valgt. Riksrevisjonen
registrerer samtidig at myndighetsutøvelsen for en stor del foregår
gjennom dialog i forkant av PUD og gjennom uformelle prosesser der
myndighetene signaliserer forventninger til selskapene. Det vises
også til at Statens forurensningstilsyn har påpekt at selve PUD-prosessen
ofte kommer nært opp til utbyggingen, noe som gjør at hovedløsningen
for utbyggingen i realiteten ofte er valgt før det foreligger en
høringsuttalelse fra miljømyndighetene.
Samlet finner Riksrevisjonen derfor grunn til
å stille spørsmål ved om selskapenes vurderinger og behov gis for
stor gjennomslagskraft i forhold til overordnede miljøhensyn, og
om formulering av eksplisitte krav og vilkår i mer formelle former
i forbindelse med godkjenning av PUD ville gitt et mer effektivt
påtrykk for at ny teknologi ble etterspurt og tatt i bruk.
Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at
det kan framstå som uklart hva selskapene forplikter seg til når
det gjelder tilrettelegging for ettermontering og ombygging. Formuleringene
er gjennomgående lite konkrete med hensyn til om, eller når, det
kan være aktuelt å ettermontere lavNOx-teknologi.
Denne uklarheten gjenspeiles også i myndighetenes godkjenning av
PUD. Det framstår dermed også som uklart hva som kan forventes av
myndighetene med hensyn til oppfølging av krav og vilkår om tilrettelegging
og ettermontering.
Olje- og energidepartementet viser til at det
særlig er i forbindelse med bruk av dual fuel-turbiner at myndighetene
har stilt krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi. Departementet peker også
på at lavNOx-teknologi for dual fuel-turbiner
i dag ikke anses som kvalifisert teknologi, og at det derfor til
nå ikke har vært aktuelt å etterinstallere denne teknologien der
det er tilrettelagt for det. Først når lavNOx-teknologi
for dual fuel-turbiner anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig
teknologi, vil krav om etterinstallering være et aktuelt oppfølgingspunkt
for petroleumsmyndighetene.
I forbindelse med dette punktet vil Riksrevisjonen
vise til Utredning av mulige NOx-reduserende
tiltak på sokkelen fra 2005, utarbeidet av Oljedirektoratet i samarbeid
med representanter fra oljeindustrien. Det pekes her på at et alternativ
til etterinstallering av lavNOx-teknologi
på dual fuel-turbiner kan være å konvertere én eller flere dual
fuel-turbiner til single fuel-turbiner med lavNOx-teknologi,
eventuelt å installere dieselmotorer og konvertere samtlige dual
fuel-turbiner til single fuel-turbiner med lavNOx-teknologi.
Det kan stilles spørsmål ved om denne muligheten er utnyttet i tilstrekkelig
grad.
Olje- og energidepartementet framholder videre at
det er behov for dual fuel-turbiner på norsk sokkel, hovedsakelig
på grunn av at alle innretninger må ha sikker kraftforsyning ved
mangel på brenngass. I den nevnte tiltaksanalysen vises det til
at driftsbetingelsene på felt vil kunne endres over tid i forhold
til oppstartsfasen, der det gjerne kreves dieseldrevne turbiner.
Behovet for dieseldrevne turbiner kan derfor variere fra felt til
felt. Dette gir grunn til å stille spørsmål ved omfanget av bruken
av dual fuel-turbiner på norsk sokkel.
Finansdepartementet hevder at det ikke er grunnlag
for å benytte utredningsinstruksen eller annet internt regelverk
i forvaltningen som revisjonskriterium i en vurdering av om beslutningsgrunnlaget
fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig utredet. Riksrevisjonen
bemerker i den forbindelse at revisjonskriterier er en samlebetegnelse
på de normene og standardene som er relevante på området for den
aktuelle forvaltningsrevisjonen. Det er derfor åpenbart at Riksrevisjonen
må kunne benytte utredningsinstruksen som et revisjonskriterium for
å vurdere om beslutningsgrunnlaget for Stortinget er tilstrekkelig,
jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet av 11. mars 2004, § 9
e. Etter Riksrevisjonens vurdering er det verken i forarbeidene
til riksrevisjonsloven eller -instruksen noen indikasjoner som tilsier
noe annet. Dette betyr likevel ikke at beslutningsgrunnlaget for
Stortinget i enkelte tilfeller ikke kan bli sikret på andre måter.
Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen
at vesentlige forhold knyttet til innføringen av NOx-avgiften
ikke ble tilstrekkelig utredet før avgiften ble foreslått innført.
Dette gjelder blant annet utredningen av alternative virkemidler
til avgiften og konsekvensene for næringslivet. Det kan derfor stilles
spørsmål ved om konsekvensutredningen og beslutningsgrunnlaget for
NOx-avgiften var i samsvar med Stortingets
forutsetninger om at saker skal være tilstrekkelig utredet før de
legges fram for Stortinget. Riksrevisjonen viser i den forbindelse
til Innst. S. nr. 126 (2007-2008), om Riksrevisjonens undersøkelse
av Forsvarsdepartementets forvaltningspraksis og sporbarheten i
de faglige tilrådningene som gis. Der uttaler kontroll- og konstitusjonskomiteen:
"Riksrevisjonen går bare i begrenset grad inn i spørsmål
rundt informasjon til Stortinget. Komiteen finner derfor grunn til
å understreke viktigheten av at Stortinget til enhver tid blir kjent med
alvorlige faglige innvendinger, usikkerhetsfaktorer og eventuelle
alvorlige sideeffekter av de vedtak man innbys til å treffe."
Ifølge Finansdepartementet gir bruk av framskrivninger
et helt annet bilde av hvordan Norge ligger an til å oppfylle utslippsforpliktelsen
sammenliknet med andre land. Riksrevisjonen bemerker i forbindelse
med dette at undersøkelsen omfatter hvordan norske myndigheter fram
til desember 2007 har utviklet og benyttet virkemidler for å redusere
utslippene. En vurdering av hvor sannsynlig det er å nå utslippsmålene,
vil måtte ta utgangspunkt i virkemidlene som benyttes, i resultatene
av virkemiddelbruken og i hvor mye utslippene må reduseres. Riksrevisjonen har
ikke undersøkt virkemiddelbruken i andre land og kan derfor heller
ikke vurdere andre lands sannsynlighet for å nå sine utslippsmål. Sammenlikningen
med andre sentrale land i undersøkelsen omfatter derfor utelukkende
hvor mye disse landene har redusert sine utslipp i forhold til utslippsforpliktelsen.
Miljøverndepartementet presiserte i sitt brev
til Riksrevisjonen at de hadde forventet at Riksrevisjonen hadde
vurdert sannsynlighet for måloppnåelse i forhold til utslippsframskrivningen
for 2010. I Riksrevisjonens undersøkelse er utslippet i 2006 på
195 000 tonn benyttet som utgangspunkt for vurdering av sannsynlighet
for måloppnåelse. Ifølge nasjonalbudsjettet for 2008 (St.meld. nr.
1 (2007-2008)) er framskrivningene av NOx-utslipp
i 2010 193 000 tonn. Riksrevisjonen er enig med Miljøverndepartementet i
at det er mest korrekt å vurdere måloppnåelse ut fra framskrivninger.
Innholdsmessig er imidlertid forskjellen på 2000 tonn ubetydelig.
Riksrevisjonen vurderer det derfor fortsatt
som overveiende sannsynlig at Norge ikke vil innfri NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen
innen 2010, med virkemiddelbruken per desember 2007.
Saken har vært forelagt Miljøverndepartementet, og
statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 10. mars 2008 svart:
" … Miljøverndepartementet har innhentet kommentarer
fra Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje-
og energidepartementet og Samferdselsdepartementet som er innarbeidet
i dette brevet.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å undersøke myndighetenes arbeid med å redusere utslippene
av nitrogenoksider (NOx) for å kunne
overholde Norges forpliktelse om dette i Gøteborgprotokollen. Denne
forpliktelsen gjelder fra 2010 og protokollen stiller ingen krav til
utslippsnivåene før den tid. Det er opp til det enkelte land å innfase
nødvendige virkemidler på en hensiktsmessig måte.
Stortinget
ga 18. desember 2000 samtykke til at Norge skulle ratifisere Gøteborgprotokollen. Stortinget
la vekt på at forpliktelsene i protokollen skal oppfylles på en
mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte, samtidig som virkemidler
og tiltak ikke skal medføre konkurransevridning for norsk industri
og næringsliv. Stortinget har ikke lagt spesielle føringer mht.
de årlige utslippsnivåene i perioden før 2010. Regjeringen har nå
lagt et løp for å sikre at Norge skal gjennomføre de nødvendige
utslippsreduksjonene. Når det er sagt, skal det likevel erkjennes
at Norge ville vært i en bedre stilling mht. å overholde NOx-forpliktelsen fra 2010, dersom vi hadde
hatt mer fortgang i virkemiddelarbeidet.
Miljøverndepartementet
og andre berørte departementer har jevnlig, i de årlige budsjettproposisjonene
og i stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets
miljøtilstand, orientert Stortinget om arbeidet med å redusere NOx-utslippene, om den faktiske utslippsutviklingen
og om fremskrivninger av NOx-utslippene.
Jeg
er i tvil om det er hensiktsmessig at Riksrevisjonen nå gjennomfører
en undersøkelse om utslippsutvikling og virkemiddelbruk fram til 2005/2006.
De berørte departementene har likevel vurdert Riksrevisjonens rapport
og dokument til Stortinget og har kommentarer til flere av temaene
som drøftes.
Miljøverndepartementets
rolle som overordnet miljømyndighet
Riksrevisjonen
drøfter Miljøverndepartementets ivaretakelse av det overordnede
ansvaret for at Norge overholder internasjonale forpliktelser om
reduksjon i utslipp av nitrogenoksider (NOx). Dette
innebærer både et ansvar for å lede det interdepartementale arbeidet
med å utvikle virkemidler og ansvar for egen virkemiddelbruk.
Norges
NOx-forpliktelse i Gøteborgprotokollen innebærer
at de samlede utslippene av NOx må reduseres
med nærmere 30 prosent i perioden 1990–2010, samtidig som aktiviteten
har økt i store utslippssektorer som innenriks sjøfart og olje-
og gassvirksomheten. Det må gjennomføres vesentlige NOx-reduserende tiltak i flere utslippssektorer.
Aktuelle tiltak og virkemidler berører derfor mange samfunnssektorer
og sektormyndigheter. Dette har gjort at arbeidet med å utrede og
planlegge virkemidler overfor utslipp av NOx har
vært krevende.
Det har vært spesielle utfordringer
knyttet til at Norge har store NOx-utslipp
fra skip i innenriksfart og fra fiskefartøy. Tiltaksanalysene viser
at det er billigst å redusere utslippene fra disse kildene. Men
til forskjell fra andre utslippskilder, er det foreløpig ikke fastsatt
internasjonale regelverk som vil ha særlig betydning for utslippene
fra den norske kystflåten og fiskeflåten.
De berørte
departementene arbeidet over lengre tid med å utrede styrker og
svakheter ved forskjellige aktuelle virkemidler. Det ble utarbeidet et
omfattende beslutningsgrunnlag. Da denne regjeringen tiltrådte høsten
2005, vurderte vi at nye virkemidler måtte på plass raskt. Regjeringen
ønsket å utvikle et virkemiddel som kunne omfatte flest mulig av
kildene hvor det er et vesentlig potensial for kostnadseffektive
tiltak. Dette resulterte i Stortingets vedtak om å innføre avgift
på NOx-utslipp.
Finansdepartementet
har gjennomført Stortingets vedtak om NOx-avgift.
Miljøverndepartementet har oppnådd enighet med 14 næringsorganisasjoner
om innholdet i en miljøavtale om NOx.
Organisasjonene forplikter seg til å sørge for at de årlige utslippene
fra kildene som omfattes av NOx-avgiften
samt prosessutslippene, reduseres med 30 000 tonn. Reduksjonsforpliktelsen
gjelder for årene 2008–2010, men slik at organisasjonene gis anledning
til å fullføre inntil 7 000 tonn av utslippsreduksjonene i 2011.
Avtalen innebærer at virksomheter som slutter seg til denne, kan
få fritak for NOx-avgift i årene 2008–2010.
Avtalen er i tråd med fritakshjemmelen i Stortingets avgiftsvedtak.
Avgiftsfritak på grunnlag av avtalen må godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan
(ESA). Miljøverndepartementet arbeider nå med dette.
Det
er en prinsipiell svakhet og en ubalanse i Riksrevisjonens undersøkelse
at den bare omfatter deler av perioden fram til 2010, mens den forventede
utviklingen i siste og avgjørende del av perioden ikke vurderes
like grundig. En vurdering av Norges mulighet for å overholde NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen
bør også omfatte en analyse av fremskrivningene av utslippene og
den forventede effekten av virkemidlene som er innført etter 2006.
Utslippsfremskrivningene
som ble presentert i St.meld. nr. 1 (2007–2008) Nasjonalbudsjettet 2008
indikerte at de samlede norske NOx-utslippene
ville være 193 000 tonn i 2010, med de virkemidlene som var gjennomført
innen høsten 2006. Fremskrivningene reflekterer bl.a. at utslippene
fra vegtrafikken ventes å bli ytterligere redusert fram mot 2010
som følge av kjøretøykrav som allerede er vedtatt. Statistisk sentralbyrå
la 12. februar 2008 fram utslippstall for perioden tom. 2006 som
tyder på at de foreliggende fremskrivningene kan nedjusteres. Dette
skyldes både ny kunnskap om utslippsfaktorene og om planlagt aktivitet
i enkelte sektorer. Regjeringen vil legge fram nye helhetlige utslippsfremskrivninger
for Stortinget høsten 2008, hvor det også tas hensyn til de nye
virkemidlene etter 2006.
Jeg mener NOx-avgiften
og avtalen mellom Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene om
reduksjon av NOx-utslippene, er de virkemidlene
som best kan sikre at Norge overholder NOx-forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen. Avtalen med næringsorganisasjonene vil gi
de nødvendige utslippsreduksjonene. Og den er mindre belastende
for næringslivet enn en ren avgiftsløsning i en periode hvor det
skal gjennomføres omfattende utslippsreduserende tiltak. Regjeringen
vurderer nå hvilke ytterligere utslippsreduksjoner som kan gjennomføres
på kilder som ikke omfattes av avtalen med næringsorganisasjonene,
bl.a. fartøy som ikke omfattes av NOx-avgiften.
Riksrevisjonen
stiller spørsmål ved om Norge fortsatt kan påberope seg å være et foregangsland
innen arbeidet med langtransportert luftforurensning. Det er ikke
gjort rede for hvilke revisjonskriterier som er benyttet i denne forbindelse.
En vurdering av Norge som foregangsland må nødvendigvis basere seg
på en bred sammenligning med andre land. Riksrevisjonen trekker
fram to forhold hvor Norge sammenlignes med andre land: hvor store prosentvise
reduksjoner i NOx-utslipp landene påtar
seg å gjennomføre i perioden 1990–2010, og hvor langt landene var
kommet i reduksjon av NOx-utslipp i 2005.
Gøteborgprotokollen
er det vi kaller en effektbasert protokoll. Det betyr at utslippsforpliktelsene
er basert på en tilnærming hvor miljømålene for protokollen skal
nås til lavest mulig kostnad for avtaleområdet som helhet. I samsvar
med dette prinsippet har land med forholdsvis store bidrag til overskridelse
av kritiske belastningsgrenser og land med billige tiltak, tatt på
seg de største prosentvise forpliktelsene om utslippsreduksjoner.
Det er bred enighet internasjonalt om at dette er en bedre avtaleform
enn de tidligere protokollene hvor alle land forpliktet seg til
å gjennomføre prosentvis like utslippsreduksjoner.
En
sammenligning av hvor langt landene er kommet i å gjennomføre sine
avtaleforpliktelser i 2005, slik Riksrevisjonen viser, kan eventuelt
gi en pekepinn om hvordan landene ligger an i forhold til å kunne
overholde sine utslippsforpliktelser i 2010. Det ville vært mer
relevant å sammenlikne landenes utslippsfremskrivninger.
Konvensjonen
om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning gjennomførte
i 2007 en vurdering av de forventede miljøeffektene av Gøteborgprotokollen,
publisert i rapporten "Review of the Gothenburg Protocol" (CIAM
report 1/2007). Rapporten sammenligner landenes utslippsfremskrivinger
for 2010 basert på uendret virkemiddelbruk. Det fremgår her at 12
av 22 europeiske land som hadde ratifisert Gøteborgprotokollen innen
september 2007, må gjennomføre tiltak utover det som var vedtatt,
for å overholde utslippsforpliktelsene for NOx.
Felles for Norge og mange andre land er at de har gjennomført tiltakene
som følger av kravene i Gøteborgprotokollens artikkel 3 og tilsvarende
EU/EØS-lovgivning, men at de likevel må gjennomføre ytterligere
tiltak. I likhet med Norge, arbeider nå flere land med å gjennomføre ytterligere
NOx-tiltak.
Riksrevisjonen
gir inntrykk av at Norges renommé som foregangsland innen arbeidet
med langtransportert luftforurensning bare beror på status i arbeidet
med å redusere NOx-utslippene. Jeg viser
til at Gøteborgprotokollen også har utslippsforpliktelser for svovel,
ammoniakk og flyktige organiske forbindelser (VOC). Også disse forpliktelsene
skal overholdes fra 2010. Som følge av vedtatt politikk, venter
Norge å overholde forpliktelsen for VOC fra 2007. Norges utslipp
av svovel og ammoniakk var i 2006 lavere enn det vi er forpliktet
til fra 2010. Regjeringen arbeider med å sikre at disse utslippene
holdes innenfor våre forpliktelser i Gøteborgprotokollen også fra
2010. Norge oppfyller uten problemer kravene i protokollene om persistente
organiske forbindelser (POPs) og tungmetaller, og er i dag pådriver
for å styrke disse protokollene ytterligere gjennom å innføre enda strengere
krav.
Norge bidrar også på andre måter, faglig og økonomisk,
til videre utvikling av det internasjonale samarbeidet for å redusere
langtransportert luftforurensning, og vil fortsatt være et foregangsland
på dette området.
Myndighetenes
bruk av virkemidler
De berørte departementene
og etatene har samarbeidet om å vurdere hvilke tiltak som kan gjennomføres
for å redusere NOx-utslippene i Norge.
Tiltaksanalysene viser at det er billigst å gjennomføre tiltak på
skip og fiskefartøy, men at det også må gjennomføres tiltak i fastlandsindustrien
og på enkelte av anleggene i petroleumsvirksomheten på sokkelen.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved myndighetenes bruk av virkemidler
for å redusere NOx-utslippene fra disse
kildene.
Virkemidler overfor
utslipp fra skip
Riksrevisjonen stiller bl.a.
spørsmål ved om myndighetenes virkemiddelbruk overfor skipsfartssektoren
har vært tilstrekkelig for å bidra til oppfyllelse av NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.
Bakgrunnen for spørsmålet er at paragrafen i sjødyktighetsloven
angående " NOx-krav for skip i norsk
innenriks fart" per desember 2007 ikke er gitt innhold og at regulering
av utslipp fra norsk kystfart baserer seg utelukkende på internasjonale
utslippskrav til skipsmotorer bygget før 1. januar 2000. Det har
vært særlig utfordrende å finne gode virkemidler for å redusere
NOx-utslippene fra skip. Dette gjelder spesielt
for det store antallet eksisterende skip som i snitt er relativt
gamle.
Skipssikkerhetsloven gir hjemmel for å stille krav
til skip under norsk flagg og utenlandske skip i Norges territorialfarvann,
i Norges økonomiske sone og på norsk kontinentalsokkel (med de begrensninger
som følger av folkeretten). Myndighetene vurderte tidligere muligheten
for å fastsette egne nasjonale utslippskrav til nye og eksisterende
skip i norsk innenriksfart, med hjemmel i skipssikkerhetsloven.
Det fremgår av de interdepartementale utredningene og Riksrevisjonens
rapport at slike krav heller ikke er uproblematisk, bl.a. fordi
skip som opererer både i norsk og andre lands farvann vil kunne
bli stilt overfor ulikt regelverk avhengig av hvor de ferdes.
Spørsmålet
om hvordan Norge skal redusere NOx-utslippene
fra skip var uavklart da denne regjeringen overtok høsten 2005.
Vi valgte en løsning hvor NOx-avgiften
som ble innført 1. januar 2007 omfatter utslipp fra skip med samlet
installert motoreffekt på mer enn 750 kW. Om lag 25 prosent av de
norske NOx-utslippene kommer fra innenriks
skipsfart, mens om lag 12 prosent kommer fra fiskefartøy. Det Norske
Veritas har anslått at NOx-avgiften omfatter
95 prosent av utslippene fra skip i kysttrafikk og 60 prosent av
utslippene fra fiskeflåten (Rapport Nr. 2007-0400 Ajourføring av
tiltaksanalyse). De samme kildene vil kunne tilsluttes avtalen mellom
Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene om reduksjon av
NOx-utslippene.
Riksrevisjonen
konkluderer at NOxRED-programmet ikke
har ført til vesentlige reduksjoner, og viser til et brev fra Sjøfartsdirektoratet
til NHD 1. juni 2006. Det er riktig at Sjøfartsdirketoratet i et
brev til NHD datert 1. juni 2006 viste til at effekten av NOxRED-ordningen av 1996–2000 i forhold
til utslippsreduksjoner i 2006 var mindre enn ønsket. Det har i
tidligere evalueringer om ordningen kommet fram at tiltakene som
ble gjennomført var meget kostnadseffektive. Miljøverndepartementet
har i brev av 18. januar 2008 til Riksrevisjonen fremhevet at NOxRED-programmet har gitt verdifull erfaring med
gjennomføring og effekter av konkrete NOx-reduserende
tiltak på skip. Dette er kunnskap som kom til anvendelse i arbeidene med
å vurdere virkemidler, bl.a. i forbindelse med forhandlingene om
en miljøavtale som grunnlag for midlertidig fritak for NOx-avgift.
Når det gjelder
ferjesektoren har Vegdirektoratet anledning til å tildele løyve
til ferjerederier som har inntil fem prosent høyere kostnad enn
laveste godkjente tilbud, dersom merkostnaden skyldes større kapasitet,
hyppigere frekvens eller bedre miljøegenskaper. Det opplyses om
denne muligheten i konkurransegrunnlaget ved utlysing. Vegdirektoratet
har ennå ikke mottatt tilbud hvor løyvesøker har fokusert på miljøegenskapene
iht. denne regelen, og har dermed heller ikke hatt mulighet til
å velge løsninger med bedre miljøegenskaper.
Utslippstillatelser etter forurensningsloven
Riksrevisjonen
drøfter miljøvernmyndighetenes arbeid med å regulere utslipp av
NOx fra fastlandsindustrien og anlegg
i petroleumsvirksomheten. Det stilles spørsmål ved om miljøvernmyndighetene
har utnyttet egne virkemidler tilstrekkelig for å redusere NOx-utslippene fra disse kildene. Spørsmålet
ser ut til å bygge på en forståelse av at EUs direktiv om integrert
forurensningskontroll (IPPC-direktivet) medfører krav om en ny forvaltningspraksis. Dette
er ikke tilfelle. Prinsippet om bruk av beste tilgjengelige teknikker
(BAT) har hele tiden (lenge før IPPC-direktivets anvendelse) vært nedfelt
i forurensningsloven som retningslinje for fastsettelse av utslippskrav,
jf. lovens § 2 nr. 3. Slik sett skal BAT-prinsippet allerede ligge
til grunn for tidligere fastsatte krav. Ved eventuell omgjøring
av eksisterende utslippstillatelser må det foreligge adgang til
dette i tråd med bestemmelsene i forurensningslovens § 18. Dersom omgjøring
for eksempel skal baseres på en utvikling av hva som kan anses som
BAT, fordres at denne utviklingen gjør det mulig å minske forurensningene
"i vesentlig grad" (§ 18 nr. 3).
En vurdering av
om miljøvernmyndighetene har benyttet sine muligheter til reduksjon
av utslipp gjennom omgjøring (skjerping) av utslippskrav må derfor
bero på en analyse av hvilke faktiske reduksjonsmuligheter som finnes
i de enkelte virksomheter, hvilke kostnader som kan antas forbundet
med slike reduksjonstiltak og hvilken rettslig omgjøringskompetanse
som foreligger i de enkelte situasjoner. Det fremgår ikke at Riksrevisjonen
gjør slike konkrete vurderinger for virksomhetene som omtales i
rapporten.
Riksrevisjonens undersøkelse drøfter særskilt muligheten
for å kreve bruk av lavNOx-teknologi på
gassturbiner i petroleumsvirksomheten offshore. Slik teknologi har
vært ansett som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig for rene gassturbiner
siden 1998. For kombinerte gass- og dieselturbiner har lavNOx-teknologi tidligere ikke vært ansett
som kommersielt tilgjengelig og kvalifisert. Vi er imidlertid nå
i en fase hvor kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi
er under utvikling til å kunne bli kommersielt tilgjengelig teknologi.
Nye
utbygginger som har behov for både gass- og dieselturbiner, planlegges
nå med bruk av lavNOx-teknologi. Statens
forurensningstilsyn legger til grunn at lavNOx-teknologi
benyttes dersom det er aktuelt å bruke kombinerte turbiner, jf.
deres uttalelse til konsekvensutredninger for eksempelvis Frøyfeltet
og Goliatfeltet. Videre har BP Norge AS for Skarvfeltet lagt til grunn
at det skal benyttes lavNOx-teknologi
på to kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi,
i tillegg til på en ren gassturbin, jf. konsekvensutredning av juli
2006.
Bruk av lavNOx-teknologi
på nye anlegg og eventuelt ettermontering av slik teknologi på kombinerte
gass- og dieselturbiner er en tiltaksmulighet forurensningsmyndighetene vurderer
fra sak til sak, ut fra en konkret vurdering av mulighetene for
å redusere utslipp og kostnadene tiltaket medfører.
Petroleumsmyndighetenes virkemiddelbruk
Olje-
og energidepartementet påpeker at en sentral del av ansvarlig myndighetsutøvelse
fra petroleumsmyndighetenes side er å ivareta samfunnsøkonomiske
hensyn, mens Riksrevisjonen har lagt til grunn at hensynet til kostnadseffektivitet
ikke er del av revisjonskriteriene for undersøkelsen. Departementet
mener at Riksrevisjonen dermed ser bort fra et vesentlig element i
ansvarlig myndighetsutøvelse.
Olje- og energidepartementet
deler ikke Riksrevisjonens vurderinger om petroleumsmyndighetenes
virkemiddelbruk og selskapenes gjennomslagskraft i forhold til miljøhensyn.
Petroleumsmyndighetene legger stor vekt på at de tekniske løsninger
som benyttes innen petroleumsvirksomheten også ivaretar miljøhensyn.
Ved
petroleumsmyndighetenes behandling av plan for utbygging og drift
av de enkelte felt gjøres selvstendige vurderinger av hva som er
en hensiktsmessig utbyggingsløsning basert på miljø-, kostnads-
og ressursmessige hensyn. I prosessen med plan for utbygging og
drift blir fortrinn og ulemper ved ulike utbyggingsløsninger, herunder
miljøhensyn, forankret hos operatøren. Dette skjer gjennom dialog
mellom utbygger og petroleumsmyndighetene før ferdigstillelsen av
plan for utbygging og drift, dvs. før konseptvalg foretas. Ettersom
petroleumsmyndighetene er i tett kontakt med operatøren allerede
i en tidlig fase av denne prosessen, kommer myndighetenes krav og
forventninger ikke alltid eksplisitt til uttrykk i beslutningsdokumentet.
Det stilles likevel krav om at den best tilgjengelige miljøteknologi
skal tas i bruk ved utbygginger.
Riksrevisjonen har
ikke tatt hensyn til den kontinuerlige forbedring som skjer gjennom teknologiutviklingen.
I undersøkelsen synes det som om Riksrevisjonen vurderer alle utbyggingssaker
likt, uavhengig av tidspunkt for utbyggingen. Myndighetenes stadig
skjerpede krav til miljøvennlig teknologi i utbyggingssaker må sees
i sammenheng med den faktiske teknologiutviklingen og kostnader
knyttet de enkelte utbyggingene.
Til grunn for petroleumsmyndighetenes
krav til tekniske løsninger, ligger en vurdering av hva som kan
ansees som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi. Vurderingene
er basert på utprøving av den aktuelle teknologien over en lengre
periode. I tillegg er EUs veiledende referansedokumenter for beste
tilgjengelige teknologi en naturlig referanse for hvilke teknologier som
skal anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelige.
I
petroleumsvirksomheten benyttes både rene gassturbiner og kombinerte
gass- og dieselturbiner. Som nevnt foran er lavNOx-teknologi
i dag å anse som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi
bare for rene gassturbiner. Det er imidlertid også behov for kombinerte gass-
og dieselturbiner på norsk sokkel, hovedsakelig på grunn av at alle
innretninger må ha sikker kraftforsyning ved mangel på brenngass, for
eksempel i oppstartsperioden.
Kombinerte gass- og
dieselturbiner med lavNOx-teknologi vil
testes ut på Alvheimfeltet når dette starter opp i 2008. Alvheim
er særlig interessant på grunn av at det er mange installasjoner
på norsk sokkel med samme turbintype. Volvefeltet som nylig har
startet opp har også to kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi. Det er altså to innretninger
som nå høster erfaringer med denne typen teknologi. Det gjenstår
å se om testingen er vellykket og stabil i en oppstartsfase og over en
driftsfase.
Petroleumsmyndighetene identifiserte
i "Tiltaksanalyse for NOx" fra 2005 flere
kombinerte turbiner som kan bygges om til rene gassturbiner med
lavNOx-teknologi. Et eksempel på at petroleumsmyndighetene
regulerer dette direkte er Kvitebjørn, hvor ombygging til ren gassturbin ble
pålagt ved godkjenning av plan for utbygging og drift. Generelt
vil NOx-avgiften stimulere til ombygging
til rene gassturbiner og bruk av lavNOx-teknologi
der dette vil være kostnadseffektivt.
Myndighetene
har, særlig ved bruk av kombinerte gass- og dieselturbiner, stilt
krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi.
Da lavNOx for slike turbiner p.t. ikke er
å anse som kvalifisert teknologi, har det til nå ikke vært aktuelt
å kreve ettermontering. Teknologien er imidlertid under uttesting.
Først når lavNOx-teknologi for kombinerte
turbiner anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig, vil
krav om etterinstallering være et aktuelt oppfølgingspunkt for petroleumsmyndighetene.
Riksrevisjonens
rapport skaper et inntrykk av at petroleumsmyndighetene ikke foretar
selvstendige vurderinger og at det ikke stilles krav og vilkår til
bruk av lavNOx-teknologi. Denne fremstillingen
synes i hovedsak å være basert på at disse forhold i ulik grad er
eksplisitt kommentert i beslutningsdokumenter for feltutbygginger.
En slik tilnærming gir et feil inntrykk av hvordan myndighetene
arbeider med disse spørsmålene og av hvilke resultater dette har
ledet til.
Norske myndigheter har over tid benyttet
et bredt sett av virkemidler for å sikre at norsk petroleumsproduksjon
er så miljøvennlig som mulig, som for eksempel NOx-avgift,
CO2-avgift og generelt strenge utslippskrav.
Dette har resultert i at utslipp av CO2 og
NOx fra norsk petroleumsvirksomhet er
betydelig lavere enn fra petroleumsproduksjon i andre land, eksempelvis Storbritannia
og Danmark.
NOx-avgiften
og avtalen mellom Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene
om reduksjon av NOx-utslippene vil gi
insentiv til å gjennomføre utslippsreduksjoner også i petroleumsvirksomheten,
herunder bidra til teknologiutvikling. Tiltaksanalysene som er gjennomført
viser imidlertid at NOx-reduserende tiltak
i petroleumsvirksomheten gjennomgående er dyrere enn tiltak både
på skip og i fastlandsindustrien.
Utredning
av NOx-avgiften
Riksrevisjonen
har anført at vesentlige forhold knyttet til innføring av NOx-avgiften ikke ble tilstrekkelig utredet
før avgiften ble foreslått innført. Dette gjelder bl.a. utredningen
av alternative virkemidler til avgiften og konsekvenser for næringslivet.
Det synes som om Riksrevisjonens grunnlag for denne vurderingen er
basert på bestemmelsene i statsforvaltningens interne utredningsinstruks.
Finansdepartementet
ga i brev av 21. januar 2008 uttrykk for enkelte prinsipielle innvendinger
mot å bruke statsforvaltningens interne regelverk som revisjonskriterium
ved vurderingen av spørsmålet om Stortingets vedtak og forutsetninger
er oppfylt. I brevet ble det om dette uttalt følgende:
"I
utkast til rapport pkt. 5.3 stiller Riksrevisjonen spørsmål ved
om konsekvensutredningen og beslutningsgrunnlaget for NOx-avgiften er i samsvar med Stortingets
forutsetninger om at saker skal være tilstrekkelig utredet før de
legges fram for Stortinget. Det vises i den forbindelse til uttalelser
fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i Innst. S. nr.
136 (2003–2004). Så vidt Finansdepartementet forstår, baserer Riksrevisjonen
sin vurdering på de krav til utredning av offentlige tiltak som
følger av utredningsinstruksen og økonomireglementet, jf. pkt. 4.3
og 5.3 i rapportutkastet. Vi har imidlertid visse prinsipielle synspunkt
på dette utgangspunktet for revisjonskriteriene.
Finansdepartementet
viser til § 9 tredje ledd i lov om Riksrevisjonen der det heter:
"Riksrevisjonen
skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)."
Videre
heter det i § 9 første ledd, bokstav e) i instruks for Riksrevisjonens
virksomhet:
"Riksrevisjonen skal gjennom systematiske
undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger
ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, fremskaffe relevant
informasjon til Stortinget om iverksettelse og virkninger av offentlige
tiltak e.l., herunder om:
...
e) beslutningsgrunnlaget
fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig...
De
nevnte bestemmelsene forutsetter at Riksrevisjonen i sin kontroll
skal undersøke om "Stortingets vedtak og forutsetninger" er oppfylt. Normen
for hva som er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for saker som
legges fram for Stortinget, må etter dette også være utledet av
de krav som følger av Stortingets egne bestemmelser eller forutsetninger,
herunder konstitusjonell sedvane. I forhold til Stortinget kan derfor
ikke normen for hva som er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag
utledes av bestemmelsene i utredningsinstruksen og økonomireglementet.
Dette er forvaltningens egne interne regelverk som i prinsippet
kan operere med andre, og også strengere, normer enn de som gjelder
i forholdet mellom regjeringen og Stortinget. Riksrevisjonen legger
riktignok i punkt 5.3 i rapportutkast til grunn at kravene i utredningsinstruksen
er en konkretisering av bestemmelser i bevilgningsreglementet. Finansdepartementet
er uenig i en slik betraktningsmåte. Fastsettelsen av slikt regelverk
faller innenfor forvaltningens myndighetsområde etter Grunnloven
§ 3.
Det syn Finansdepartementet har gjort gjeldende ovenfor,
ble også klart forutsatt av Stortinget i forbindelse med forberedelsen
og vedtakelsen av instruks for Riksrevisjonen. I Innst. S. nr. 136 (2003–2004)
punkt 2.8, uttalte således kontroll- og konstitusjonskomiteen bl.a.:
"Komiteen vil videre understreke at det går et skille mellom de mål
satt av Stortinget og mål satt av forvaltningen. Komiteen viser
til at det er forvaltningsrevisjonens siktemål å kartlegge om Stortingets vedtak
og forutsetninger er oppfylt. Riksrevisjonen er ikke et revisjonsorgan
for regjeringen. Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningens egne
mål, regelverk som forvaltningen selv har fastsatt og vurderinger
av hensiktsmessigheten av styringsverktøy og virkemidler bør derfor være
knyttet opp til Stortingets vedtak og forutsetninger."
Finansdepartementet
viser for øvrig til at Riksrevisjonen opprinnelig forslo følgende
ordlyd for den bestemmelsen som nå tilsvarer instruksens § 9 første
ledd bokstav e):
"e) beslutningsgrunnlaget fra regjeringen
til Stortinget samsvarer med offentlige utredningskrav..."
I
sin uttalelse til Riksrevisjonens forslag til lov og instruks, uttalte
Regjeringen Stoltenberg I i brev av 30. april 2001 til Stortingets
presidentskap bl.a.:
"Bokstav e forutsetter at Riksrevisjonen
skal kunne kontrollere at "beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen
til Stortinget samsvarer med offentlige utredningskrav". Formuleringen
"offentlige utredningskrav" kan også omfatte regelverk fastsatt
av forvaltningen selv, til og med i form av instruks, som utredningsinstruksen.
Etter Regjeringens syn bør det avgjørende i forhold til Stortinget
være om beslutningsgrunnlaget reelt sett er tilstrekkelig. At det
eventuelt kan påvises brudd på for eksempel utredningsinstruksen,
bør ikke ha noen betydning dersom beslutningsgrunnlaget er kvalitetssikret
på annen måte. Det bør derfor ikke være en oppgave for Riksrevisjonen
å kontrollere brudd på administrativt fastsatte utredningskrav i
tilfeller der dette ikke reelt sett har svekket beslutningsgrunnlaget.
Det vises for øvrig til de synspunkter som er gjort gjeldende ovenfor
om kontroll av at regelverk etterleves.
På denne bakgrunn
mener Regjeringen at bestemmelsen i instruksutkastet § 3-1, bør
omformuleres. Det bør gå tydeligere fram at forvaltningsrevisjonens
siktemål utelukkende skal være å klarlegge om Stortingets vedtak
og forutsetninger er fulgt opp. Det vises til forslag nedenfor i
punkt 3.5."
På bakgrunn av den siterte uttalelsen,
foreslo regjeringen Stoltenberg I følgende formulering av instruksen
på dette punkt: "e) beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget
er tilstrekkelig..." Som kjent vedtok Stortinget instruksen med
tilsvarende ordlyd.
Departementet kan på denne bakgrunn
ikke se at det er grunnlag for å benytte utredningsinstruksen eller
annet internt regelverk i forvaltningen som revisjonskriterium ved
vurderingen av spørsmålet om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen
til Stortinget er tilstrekkelig utredet."
Etter regjeringens
syn er NOx-avgiften forberedt på en grundig
måte der alle vesentlige forhold er vurdert. Finansdepartementet
er derfor ikke enig i Riksrevisjonens vurdering av at beslutningsgrunnlaget
fra regjeringen til Stortinget er utilstrekkelig i denne saken,
og kan ikke se hvilket grunnlag Riksrevisjonen reelt sett har for
å trekke en slik konklusjon. Det kan synes som om Riksrevisjonen
i sin undersøkelse kun har foretatt en formell avviksanalyse i forhold
til statsforvaltningens interne regelverk uten at denne er knyttet
opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. Vedrørende kvaliteten
på det beslutningsgrunnlaget som regjeringen har basert sine forslag
til Stortinget på i denne saken, synes det heller ikke som om Riksrevisjonen
har pekt på konkrete brudd på normer, praksis eller spesielle forutsetninger
fra Stortingets side.
Når det spesielt gjelder spørsmålet
om alternative virkemidler, vises det til at Finansdepartementet
under Riksrevisjonens intervju 30. august 2007, redegjorde for at
berørte departementer under ledelse av Miljøverndepartementet i
lengre tid hadde arbeidet med virkemidler overfor NOx-utslipp.
Miljøverndepartementet påpekte det samme i brev av 18. januar 2008
til Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen har spesielt stilt
spørsmål ved om konsekvensene for næringslivet er tilstrekkelig utredet,
uten at det er angitt hva som i så fall skulle være å anse som utilstrekkelig.
Konsekvensene av en avgift er rapportert til Stortinget i flere
budsjettdokumenter, særlig fra sesjonen 2006–2007 fra Finansdepartementet
og andre berørte departementer. Etter mitt syn ble alle vesentlige
økonomiske forhold vurdert. Det var på grunnlag av de forventede
konsekvensene for næringslivet Regjeringen foreslo bevilgninger
til støtte til NOx-reduserende tiltak
på både skip og fiskefartøy (NOxRED-ordningene), samt
bevilgninger til Innovasjon Norge og Norges Forskningsråd for å
bidra til innovasjon og forskning på utvikling av NOx-reduserende teknologier.
Det
ble i forbindelse med regjeringens forslag til NOx-avgift
gitt klart uttrykk for at utslippseffekten av avgiften var usikker,
og at det kunne være behov for å øke avgiftssatsen fram mot 2010
for å sikre oppfyllelse av Gøteborgprotokollen. Forutsetningene
for avgiften ble endret ved at det i budsjettbehandlingen ble vedtatt
et unntak for utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om
gjennomføring av NOx-reduserende tiltak
i samsvar med et fastsatt miljømål. Fritakshjemmelen og de påfølgende
forhandlingene om en miljøavtale, har trolig medført at avgiften
ikke har hatt de virkninger på utslippet som Finansdepartementet
hadde anslått med det foreslåtte avgiftsgrunnlaget og -satsen. Dette
skyldes at aktørene i stor grad kan ha avventet gjennomføringen
av tiltak i påvente av en inngåelse av en miljøavtale. "
Riksrevisjonen har gjennomført en forvaltningsrevisjon
av myndighetenes arbeid med reduksjon av NOx-utslipp,
hvor Norge i Gøteborgprotokollen har forpliktet seg til å redusere
utslippene til å være maksimalt 156 000 tonn i 2010. Miljøverndepartementet
er i tvil om det er hensiktsmessig å gjennomføre en undersøkelse
om utslippsutvikling og virkemiddelbruk fram til 2005/2006, og påpeker
at det er en prinsipiell svakhet og ubalanse i undersøkelsen at
Riksrevisjonen ikke har analysert hele perioden fram til 2010. Departementet
– og øvrige berørte departementer – har likevel, ifølge Miljøverndepartementet,
vurdert Riksrevisjonens rapport og dokument til Stortinget.
Riksrevisjonen påpeker at Riksrevisjonen, ifølge lov
og instruks skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig,
og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.
Det vises i denne forbindelse også til Dokument nr. 14 (2002–2003),
side 76, hvor det blant annet framgår at det ut fra en risikovurdering
bør kunne være aktuelt å gjennomføre forvaltningsrevisjon tidlig
i en gjennomføringsfase.
Utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter skal
baseres på en vurdering av om saken enten er av prinsipiell, økonomisk
eller stor samfunnsmessig betydning. NOx er
en vesentlig forurensningskomponent som bidrar til skader på fisk, vegetasjon
og helse. NOx transporteres langt fra utslippskilden
før den avsettes, og omfattes derfor av internasjonale forpliktelser
om å redusere langtransportert forurensning. Gjennom Gøteborgprotokollen
har Norge forpliktet seg til å redusere NOx-utslippene,
men det er fortsatt betydelig risiko for at målene ikke nås innen 2010.
Riksrevisjonen bemerker videre at sannsynligheten
for måloppnåelse fram i tid i undersøkelsen er vurdert ut fra vedtatt virkemiddelbruk
per desember 2007. Til grunn for denne vurderingen ligger anslått
effekt av NOx-avgiften i 2010, slik saken
ble presentert for Stortinget i forbindelse med behandlingen av avgiften.
Riksrevisjonen er derfor av den oppfatning at det er tatt hensyn
til bruk av virkemidler også etter 2006 i vurderingen av sannsynlighet for
måloppnåelse.
Riksrevisjonen er for øvrig enig med Miljøverndepartementet
i at det er mest korrekt å vurdere sannsynlighet for måloppnåelse
i 2010 ut fra framskrivninger i 2010 og ikke ut fra utslippene i
2006. For å oppfylle utslippsforpliktelsen for NOx må
utslippene reduseres med 39 000 tonn i 2010 i forhold til utslippene
i 2006, mens de må reduseres med 37 000 tonn i forhold til framskrivningene
for 2010 gitt i nasjonalbudsjettet for 2008. Denne forskjellen på
2 000 tonn mener Riksrevisjonen er ubetydelig for vurdering av sannsynlighet
for oppfyllelse av forpliktelsen. Riksrevisjonen har merket seg
at regjeringen vil legge fram nye framskrivninger høsten 2008.
Miljøverndepartementet peker på at aktuelle
tiltak og virkemidler for reduksjon av NOx-utslipp berører
mange samfunnssektorer og sektormyndigheter, og at det er spesielle
utfordringer knyttet til at Norge har store NOx-utslipp
fra skip i innenriksfart og fiskefartøy. Riksrevisjonen er innforstått
med at arbeidet med å utrede og planlegge virkemidler for utslipp
av NOx derfor har vært krevende, og har
i sin undersøkelse også lagt vekt på at ulike prioriteringer sektormyndighetene
imellom bidro til å gjøre dette arbeidet vanskelig.
Riksrevisjonen understreker samtidig Miljøverndepartementets
overordnede ansvar for at Norge overholder NOx-forpliktelsen
i Gøteborgprotokollen, og har lagt til grunn at dette også innebærer
et ansvar for å ta initiativ til og lede tverrsektorielle arbeidsprosesser,
for framdriften i arbeidet og for at arbeidet resulterer i et beslutningsgrunnlag
for valg av virkemidler.
Undersøkelsen viser at det interdepartementale arbeidet
for reduksjon av NOx-utslipp under ledelse
av Miljøverndepartementet ble preget av manglende framdrift og resultater.
Undersøkelsen viser videre at arbeidet heller ikke resulterte i noe
helhetlig beslutningsgrunnlag for politiske valg og prioriteringer.
Sluttresultatene fra arbeidet inneholdt i hovedsak en beskrivelse
av aktuelle virkemidler, uten konklusjoner, anbefalinger eller et
helhetlig opplegg for måloppnåelse. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål
ved om Miljøverndepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt
sitt overordnede ansvar for å sikre at Norge overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.
Riksrevisjonen merker seg i den forbindelse
at Miljøverndepartementet erkjenner at Norge ville vært i en bedre
stilling med hensyn til å overholde NOx-forpliktelsen
fra 2010, dersom departementet hadde hatt mer fortgang i virkemiddelarbeidet.
Riksrevisjonen er videre innforstått med at
bruk av forurensningsloven, herunder gjennomføring av kravet i EUs
direktiv om integrert forebygging og begrensning av forurensning
(IPPC-direktivet) om beste tilgjengelige teknikker (BAT), må bero
på en analyse av faktiske reduksjonsmuligheter i den enkelte virksomhet,
og at forurensningsloven har retningslinjer og rammer for omgjøring
av vedtak. Miljøverndepartementet påpeker at en slik vurdering for
den enkelte virksomhet ikke omtales i undersøkelsen. Til dette bemerker
Riksrevisjonen at det i undersøkelsen er lagt til grunn de virkemidlene
myndighetene selv har framhevet i stortingsmeldinger og stortingsproposisjoner som
sentrale for å redusere utslipp. Miljøverndepartementet har framhevet
at bruk av forurensningsloven i fastlandsindustrien og for energianleggene
offshore er viktig for å oppfylle Gøteborgprotokollen. Undersøkelsen
viser imidlertid at bruk av forurensningsloven i liten grad har
bidratt til reduksjoner fra disse kildene. Riksrevisjonen stiller
derfor fortsatt spørsmål ved om miljømyndighetene har benyttet forurensningsloven
tilstrekkelig for å redusere utslippene.
Riksrevisjonen er innforstått med at samfunnsøkonomiske
hensyn og hensynet til kostnadseffektivitet er sentrale elementer
i myndighetsutøvelsen fra petroleumsmyndighetenes side. Riksrevisjonen
er også innforstått med at hensynet til kostnadseffektivitet ble
vektlagt i forbindelse med Stortingets samtykke til ratifikasjon
av Gøteborgprotokollen. Riksrevisjonen peker samtidig på at Stortinget også
la vekt på at forpliktelsene i protokollen skulle oppfylles på en
styringseffektiv måte, noe som innebærer at virkemiddelbruken skal
sikre at NOx-forpliktelsen nås innen
2010. I tillegg var Stortinget også opptatt av at virkemidler og
tiltak ikke skulle føre til konkurransevridning for norsk industri
og næringsliv. Etter Riksrevisjonens oppfatning innebærer dette
at myndighetene må balansere de tre hensynene på en god måte.
Som det framgår av Riksrevisjonens bemerkninger,
er Riksrevisjonen også innforstått med at petroleumsmyndighetene
foretar selvstendige vurderinger av utbyggingsplaner for installasjoner
offshore, og at det i den forbindelse stilles krav og vilkår om
bruk av lavNOx-teknologi på energianleggene
på installasjonene. Riksrevisjonens undersøkelse viser at myndighetene
i liten grad stiller krav og vilkår utover hva selskapene mener
er teknisk og økonomisk mulig når det gjelder bruk av slik teknologi.
Riksrevisjonen har dessuten merket seg at slike krav og vilkår sjelden
formuleres eksplisitt i det formelle dokumentet for godkjennelse
av utbyggers planer, og at forventninger fra myndighetens side om
bruk av lavNOx-teknologi for en stor del
formuleres i dialog mellom myndigheter og selskaper før ferdigstillelsen
av planene.
Petroleumsmyndighetene har selv framhevet adgangen
til å stille krav og vilkår i forbindelse med godkjennelse av rettighetshavers
plan for utbygging og drift som sentralt virkemiddel for å påvirke
de tekniske løsningene på utbyggingene. Myndighetene og næringen
har framhevet bruk av lavNOx-teknologi
på energianleggene som det mest effektive tiltaket for å redusere
NOx-utslipp fra energianleggene. Riksrevisjonen
konstaterer at lavNOx-teknologi er anvendt
på 34 av totalt 167 turbiner for energiproduksjon på sokkelen. Det
konstateres at lavNOx-teknologi er anvendt på
samtlige gassdrevne turbiner installert etter 2000, men samtidig
at teknologien ennå ikke er ansett som kommersielt tilgjengelig
for kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner. Riksrevisjonen har
merket seg at lavNOx-teknologi på kombinerte
turbiner nå er under utprøving på Volvefeltet og også vil bli testet
ut på Alvheimfeltet når dette starter opp i 2008.
Som det også framgår av Riksrevisjonens bemerkninger,
er Riksrevisjonen innforstått med at krav og vilkår om bruk av teknologi
fra myndighetenes side må ta høyde for at aktuell teknologi er utviklet.
Riksrevisjonen har samtidig lagt til grunn at utviklingen av aktuell teknologi
er avhengig av at den aktivt blir etterspurt av selskapene, og anser
myndighetens påtrykk overfor selskapene, gjennom bruk av adgangen
til å stille krav og vilkår i forbindelse med godkjenning av utbyggingsplaner,
som en viktig forutsetning for at lavNOx-teknologi
blir utviklet, utprøvd og tatt i bruk.
Riksrevisjonen konstaterer at de totale utslippene
av NOx fra energianlegg på sokkelen har økt
med 15 prosent fra 2000 til 2005. Det konstateres også at utslippskoeffisienten
for naturgass, som angir hvor mye NOx som
slippes ut per mengde brennstoff som benyttes, i samme periode økte
med fire prosent.
Riksrevisjonen stiller fortsatt spørsmål ved
om selskapenes vurderinger og behov tillegges for stor vekt i forhold
til overordnede miljøhensyn, og om formulering av eksplisitte krav
og vilkår i mer formelle former ville gitt et mer effektivt påtrykk
for at lavNOx-teknologi blir tatt i bruk.
Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at petroleumsmyndighetene
har identifisert flere kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner
som kan bygges om til rene gassturbiner med lavNOx-teknologi,
og registrerer også at det ble stilt krav om dette ved utbyggingen
av Kvitebjørn. Riksrevisjonen merker seg samtidig at det særlig
er ved bruk av kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner at myndighetene
stiller krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi. I og med at teknologien ennå
ikke er å anse som kommersielt tilgjengelig for denne turbintypen, er
det fortsatt grunn til å stille spørsmål ved om muligheten for ombygging
av kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner til rene gassdrevne
turbiner med lavNOx-teknologi er utnyttet
i tilstrekkelig grad.
Miljøverndepartementet viser for øvrig til at NOx-avgiften, etter regjeringens syn, er
forberedt på en grundig måte hvor alle forhold er vurdert. Miljøverndepartementet
viser også til at Finansdepartementet ikke er enig i Riksrevisjonens vurdering
av at beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er utilstrekkelig.
Etter Miljøverndepartementets oppfatning ble behovet
for utredning av alternative virkemidler ivaretatt gjennom det interdepartementale
arbeidet. Til dette bemerker Riksrevisjonen at arbeidet ikke resulterte
i noe forslag om avgift, og at avgift som virkemiddel ikke sto sentralt
i det interdepartementale arbeidet med å utrede og vurdere virkemidler
for reduksjon av NOx-utslippene. Det
kan videre ikke dokumenteres at spørsmålet om avgift har vært gjenstand
for konkret vurdering i forhold til andre virkemidler. Det kan heller
ikke dokumenteres at konsekvensene for næringslivet er tilstrekkelig
utredet.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor
i dette tilfellet ikke utarbeidet en helhetlig og dekkende utredning,
hvor alle sider ved avgiften er vurdert opp mot andre virkemidler
som også er nødvendige for å nå utslippsmålet i 2010. Det at Stortinget
i tilknytning til avgiftsvedtaket åpnet for en miljøavtale som alternativ
til avgiften, kan etter Riksrevisjonens vurdering også være en indikasjon
på at alternative virkemidler til avgiften burde vært utredet før
behandlingen av avgiftsspørsmålet i Stortinget. Riksrevisjonen viser
i denne forbindelse til Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt
og Innst. S. nr. 126 (2007-2008) hvor kontroll- og konstitusjonskomiteen
understreker viktigheten av at Stortinget til enhver tid blir kjent
med alvorlige faglige innvendinger, usikkerhetsfaktorer og eventuelle
alvorlige sideeffekter av de vedtak man innbys til å treffe.
Riksrevisjonen legger for øvrig til at undersøkelsen
selvfølgelig er gjennomført innenfor de rammer lov og instruks fastsetter
for Riksrevisjonens arbeid. Riksrevisjonen bemerker i den forbindelse
at revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene
som er relevante på området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen.
Det er derfor åpenbart at Riksrevisjonen også må kunne benytte utredningsinstruksen
som et revisjonskriterium for å vurdere om beslutningsgrunnlaget
for Stortinget er tilstrekkelig, jf. instruks om Riksrevisjonens
virksomhet av 11. mars 2004 § 9 e og Innst. S. nr. 136 (2003-2004).
Etter Riksrevisjonens vurdering er det verken i forarbeidene til riksrevisjonsloven
eller ‑instruksen noen indikasjoner som tilsier noe annet. Riksrevisjonen har
imidlertid foretatt sin vurdering ut fra Stortingets krav om at
en sak skal være utredet slik at Stortinget får en helhetlig og
dekkende vurdering av alle nødvendige forhold.
Miljøverndepartementet viser til at det er oppnådd
enighet med 14 næringsorganisasjoner om innholdet i en miljøavtale
der organisasjonene har forpliktet seg til å redusere NOx-utslipp. Miljøavtalen må godkjennes
av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Riksrevisjonen konstaterer at avtalen
mellom staten og næringsorganisasjonene ennå ikke er undertegnet,
og at departementet fortsatt arbeider med å få avtalen godkjent
av ESA. Riksrevisjonen har også merket seg at det i avtalen gis
anledning til å fullføre inntil 7 000 tonn av utslippsreduksjonen
i 2011.
NOx-avgiften ble
i utgangspunktet satt for lavt for alene å sikre oppfyllelse av
NOx-forpliktelsen innen 2010. Riksrevisjonen
har i den forbindelse også merket seg Miljøverndepartementets påpekning
av at avgiften, som følge av de pågående forhandlingene om en miljøavtale,
trolig heller ikke har hatt de virkninger på utslippene som ble anslått.
Riksrevisjonen har videre merket seg at Miljøverndepartementet
mener avtalen med næringsorganisasjonene vil gi de nødvendige utslippsreduksjonene,
og samtidig at regjeringen nå vurderer hvilke ytterligere utslippsreduksjoner
som kan gjennomføres på kilder som ikke omfattes av avtalen.
Siden det er omfattende tiltak som må gjennomføres
i løpet av kort tid, og det fortsatt er usikkerhet knyttet til virkemidlene,
mener Riksrevisjonen det er lite sannsynlig at Norge vil oppfylle
NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen
innen 2010. Riksrevisjonen vil følge utviklingen nøye fram mot 2010
og følge opp departementets arbeid med reduksjon av NOx-utslipp i Dokument nr. 3:1.