Saken har vært forelagt Miljøverndepartementet, og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 10. mars 2008 svart:

" … Miljøverndepartementet har innhentet kommentarer fra Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet som er innarbeidet i dette brevet.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å undersøke myndighetenes arbeid med å redusere utslippene av nitrogenoksider (NOx) for å kunne overholde Norges forpliktelse om dette i Gøteborgprotokollen. Denne forpliktelsen gjelder fra 2010 og protokollen stiller ingen krav til utslippsnivåene før den tid. Det er opp til det enkelte land å innfase nødvendige virkemidler på en hensiktsmessig måte.

Stortinget ga 18. desember 2000 samtykke til at Norge skulle ratifisere Gøteborgprotokollen. Stortinget la vekt på at forpliktelsene i protokollen skal oppfylles på en mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte, samtidig som virkemidler og tiltak ikke skal medføre konkurransevridning for norsk industri og næringsliv. Stortinget har ikke lagt spesielle føringer mht. de årlige utslippsnivåene i perioden før 2010. Regjeringen har nå lagt et løp for å sikre at Norge skal gjennomføre de nødvendige utslippsreduksjonene. Når det er sagt, skal det likevel erkjennes at Norge ville vært i en bedre stilling mht. å overholde NOx-forpliktelsen fra 2010, dersom vi hadde hatt mer fortgang i virkemiddelarbeidet.

Miljøverndepartementet og andre berørte departementer har jevnlig, i de årlige budsjettproposisjonene og i stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, orientert Stortinget om arbeidet med å redusere NOx-utslippene, om den faktiske utslippsutviklingen og om fremskrivninger av NOx-utslippene.

Jeg er i tvil om det er hensiktsmessig at Riksrevisjonen nå gjennomfører en undersøkelse om utslippsutvikling og virkemiddelbruk fram til 2005/2006. De berørte departementene har likevel vurdert Riksrevisjonens rapport og dokument til Stortinget og har kommentarer til flere av temaene som drøftes.

Miljøverndepartementets rolle som overordnet miljømyndighet

Riksrevisjonen drøfter Miljøverndepartementets ivaretakelse av det overordnede ansvaret for at Norge overholder internasjonale forpliktelser om reduksjon i utslipp av nitrogenoksider (NOx). Dette innebærer både et ansvar for å lede det interdepartementale arbeidet med å utvikle virkemidler og ansvar for egen virkemiddelbruk.

Norges NOx-forpliktelse i Gøteborgprotokollen innebærer at de samlede utslippene av NOx må reduseres med nærmere 30 prosent i perioden 1990–2010, samtidig som aktiviteten har økt i store utslippssektorer som innenriks sjøfart og olje- og gassvirksomheten. Det må gjennomføres vesentlige NOx-reduserende tiltak i flere utslippssektorer. Aktuelle tiltak og virkemidler berører derfor mange samfunnssektorer og sektormyndigheter. Dette har gjort at arbeidet med å utrede og planlegge virkemidler overfor utslipp av NOx har vært krevende.

Det har vært spesielle utfordringer knyttet til at Norge har store NOx-utslipp fra skip i innenriksfart og fra fiskefartøy. Tiltaksanalysene viser at det er billigst å redusere utslippene fra disse kildene. Men til forskjell fra andre utslippskilder, er det foreløpig ikke fastsatt internasjonale regelverk som vil ha særlig betydning for utslippene fra den norske kystflåten og fiskeflåten.

De berørte departementene arbeidet over lengre tid med å utrede styrker og svakheter ved forskjellige aktuelle virkemidler. Det ble utarbeidet et omfattende beslutningsgrunnlag. Da denne regjeringen tiltrådte høsten 2005, vurderte vi at nye virkemidler måtte på plass raskt. Regjeringen ønsket å utvikle et virkemiddel som kunne omfatte flest mulig av kildene hvor det er et vesentlig potensial for kostnadseffektive tiltak. Dette resulterte i Stortingets vedtak om å innføre avgift på NOx-utslipp.

Finansdepartementet har gjennomført Stortingets vedtak om NOx-avgift. Miljøverndepartementet har oppnådd enighet med 14 næringsorganisasjoner om innholdet i en miljøavtale om NOx. Organisasjonene forplikter seg til å sørge for at de årlige utslippene fra kildene som omfattes av NOx-avgiften samt prosessutslippene, reduseres med 30 000 tonn. Reduksjonsforpliktelsen gjelder for årene 2008–2010, men slik at organisasjonene gis anledning til å fullføre inntil 7 000 tonn av utslippsreduksjonene i 2011. Avtalen innebærer at virksomheter som slutter seg til denne, kan få fritak for NOx-avgift i årene 2008–2010. Avtalen er i tråd med fritakshjemmelen i Stortingets avgiftsvedtak. Avgiftsfritak på grunnlag av avtalen må godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Miljøverndepartementet arbeider nå med dette.

Det er en prinsipiell svakhet og en ubalanse i Riksrevisjonens undersøkelse at den bare omfatter deler av perioden fram til 2010, mens den forventede utviklingen i siste og avgjørende del av perioden ikke vurderes like grundig. En vurdering av Norges mulighet for å overholde NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen bør også omfatte en analyse av fremskrivningene av utslippene og den forventede effekten av virkemidlene som er innført etter 2006.

Utslippsfremskrivningene som ble presentert i St.meld. nr. 1 (2007–2008) Nasjonalbudsjettet 2008 indikerte at de samlede norske NOx-utslippene ville være 193 000 tonn i 2010, med de virkemidlene som var gjennomført innen høsten 2006. Fremskrivningene reflekterer bl.a. at utslippene fra vegtrafikken ventes å bli ytterligere redusert fram mot 2010 som følge av kjøretøykrav som allerede er vedtatt. Statistisk sentralbyrå la 12. februar 2008 fram utslippstall for perioden tom. 2006 som tyder på at de foreliggende fremskrivningene kan nedjusteres. Dette skyldes både ny kunnskap om utslippsfaktorene og om planlagt aktivitet i enkelte sektorer. Regjeringen vil legge fram nye helhetlige utslippsfremskrivninger for Stortinget høsten 2008, hvor det også tas hensyn til de nye virkemidlene etter 2006.

Jeg mener NOx-avgiften og avtalen mellom Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene om reduksjon av NOx-utslippene, er de virkemidlene som best kan sikre at Norge overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. Avtalen med næringsorganisasjonene vil gi de nødvendige utslippsreduksjonene. Og den er mindre belastende for næringslivet enn en ren avgiftsløsning i en periode hvor det skal gjennomføres omfattende utslippsreduserende tiltak. Regjeringen vurderer nå hvilke ytterligere utslippsreduksjoner som kan gjennomføres på kilder som ikke omfattes av avtalen med næringsorganisasjonene, bl.a. fartøy som ikke omfattes av NOx-avgiften.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Norge fortsatt kan påberope seg å være et foregangsland innen arbeidet med langtransportert luftforurensning. Det er ikke gjort rede for hvilke revisjonskriterier som er benyttet i denne forbindelse. En vurdering av Norge som foregangsland må nødvendigvis basere seg på en bred sammenligning med andre land. Riksrevisjonen trekker fram to forhold hvor Norge sammenlignes med andre land: hvor store prosentvise reduksjoner i NOx-utslipp landene påtar seg å gjennomføre i perioden 1990–2010, og hvor langt landene var kommet i reduksjon av NOx-utslipp i 2005.

Gøteborgprotokollen er det vi kaller en effektbasert protokoll. Det betyr at utslippsforpliktelsene er basert på en tilnærming hvor miljømålene for protokollen skal nås til lavest mulig kostnad for avtaleområdet som helhet. I samsvar med dette prinsippet har land med forholdsvis store bidrag til overskridelse av kritiske belastningsgrenser og land med billige tiltak, tatt på seg de største prosentvise forpliktelsene om utslippsreduksjoner. Det er bred enighet internasjonalt om at dette er en bedre avtaleform enn de tidligere protokollene hvor alle land forpliktet seg til å gjennomføre prosentvis like utslippsreduksjoner.

En sammenligning av hvor langt landene er kommet i å gjennomføre sine avtaleforpliktelser i 2005, slik Riksrevisjonen viser, kan eventuelt gi en pekepinn om hvordan landene ligger an i forhold til å kunne overholde sine utslippsforpliktelser i 2010. Det ville vært mer relevant å sammenlikne landenes utslippsfremskrivninger.

Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning gjennomførte i 2007 en vurdering av de forventede miljøeffektene av Gøteborgprotokollen, publisert i rapporten "Review of the Gothenburg Protocol" (CIAM report 1/2007). Rapporten sammenligner landenes utslippsfremskrivinger for 2010 basert på uendret virkemiddelbruk. Det fremgår her at 12 av 22 europeiske land som hadde ratifisert Gøteborgprotokollen innen september 2007, må gjennomføre tiltak utover det som var vedtatt, for å overholde utslippsforpliktelsene for NOx. Felles for Norge og mange andre land er at de har gjennomført tiltakene som følger av kravene i Gøteborgprotokollens artikkel 3 og tilsvarende EU/EØS-lovgivning, men at de likevel må gjennomføre ytterligere tiltak. I likhet med Norge, arbeider nå flere land med å gjennomføre ytterligere NOx-tiltak.

Riksrevisjonen gir inntrykk av at Norges renommé som foregangsland innen arbeidet med langtransportert luftforurensning bare beror på status i arbeidet med å redusere NOx-utslippene. Jeg viser til at Gøteborgprotokollen også har utslippsforpliktelser for svovel, ammoniakk og flyktige organiske forbindelser (VOC). Også disse forpliktelsene skal overholdes fra 2010. Som følge av vedtatt politikk, venter Norge å overholde forpliktelsen for VOC fra 2007. Norges utslipp av svovel og ammoniakk var i 2006 lavere enn det vi er forpliktet til fra 2010. Regjeringen arbeider med å sikre at disse utslippene holdes innenfor våre forpliktelser i Gøteborgprotokollen også fra 2010. Norge oppfyller uten problemer kravene i protokollene om persistente organiske forbindelser (POPs) og tungmetaller, og er i dag pådriver for å styrke disse protokollene ytterligere gjennom å innføre enda strengere krav.

Norge bidrar også på andre måter, faglig og økonomisk, til videre utvikling av det internasjonale samarbeidet for å redusere langtransportert luftforurensning, og vil fortsatt være et foregangsland på dette området.

Myndighetenes bruk av virkemidler

De berørte departementene og etatene har samarbeidet om å vurdere hvilke tiltak som kan gjennomføres for å redusere NOx-utslippene i Norge. Tiltaksanalysene viser at det er billigst å gjennomføre tiltak på skip og fiskefartøy, men at det også må gjennomføres tiltak i fastlandsindustrien og på enkelte av anleggene i petroleumsvirksomheten på sokkelen. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved myndighetenes bruk av virkemidler for å redusere NOx-utslippene fra disse kildene.

Virkemidler overfor utslipp fra skip

Riksrevisjonen stiller bl.a. spørsmål ved om myndighetenes virkemiddelbruk overfor skipsfartssektoren har vært tilstrekkelig for å bidra til oppfyllelse av NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. Bakgrunnen for spørsmålet er at paragrafen i sjødyktighetsloven angående " NOx-krav for skip i norsk innenriks fart" per desember 2007 ikke er gitt innhold og at regulering av utslipp fra norsk kystfart baserer seg utelukkende på internasjonale utslippskrav til skipsmotorer bygget før 1. januar 2000. Det har vært særlig utfordrende å finne gode virkemidler for å redusere NOx-utslippene fra skip. Dette gjelder spesielt for det store antallet eksisterende skip som i snitt er relativt gamle.

Skipssikkerhetsloven gir hjemmel for å stille krav til skip under norsk flagg og utenlandske skip i Norges territorialfarvann, i Norges økonomiske sone og på norsk kontinentalsokkel (med de begrensninger som følger av folkeretten). Myndighetene vurderte tidligere muligheten for å fastsette egne nasjonale utslippskrav til nye og eksisterende skip i norsk innenriksfart, med hjemmel i skipssikkerhetsloven. Det fremgår av de interdepartementale utredningene og Riksrevisjonens rapport at slike krav heller ikke er uproblematisk, bl.a. fordi skip som opererer både i norsk og andre lands farvann vil kunne bli stilt overfor ulikt regelverk avhengig av hvor de ferdes.

Spørsmålet om hvordan Norge skal redusere NOx-utslippene fra skip var uavklart da denne regjeringen overtok høsten 2005. Vi valgte en løsning hvor NOx-avgiften som ble innført 1. januar 2007 omfatter utslipp fra skip med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW. Om lag 25 prosent av de norske NOx-utslippene kommer fra innenriks skipsfart, mens om lag 12 prosent kommer fra fiskefartøy. Det Norske Veritas har anslått at NOx-avgiften omfatter 95 prosent av utslippene fra skip i kysttrafikk og 60 prosent av utslippene fra fiskeflåten (Rapport Nr. 2007-0400 Ajourføring av tiltaksanalyse). De samme kildene vil kunne tilsluttes avtalen mellom Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene om reduksjon av NOx-utslippene.

Riksrevisjonen konkluderer at NOxRED-programmet ikke har ført til vesentlige reduksjoner, og viser til et brev fra Sjøfartsdirektoratet til NHD 1. juni 2006. Det er riktig at Sjøfartsdirketoratet i et brev til NHD datert 1. juni 2006 viste til at effekten av NOxRED-ordningen av 1996–2000 i forhold til utslippsreduksjoner i 2006 var mindre enn ønsket. Det har i tidligere evalueringer om ordningen kommet fram at tiltakene som ble gjennomført var meget kostnadseffektive. Miljøverndepartementet har i brev av 18. januar 2008 til Riksrevisjonen fremhevet at NOxRED-programmet har gitt verdifull erfaring med gjennomføring og effekter av konkrete NOx-reduserende tiltak på skip. Dette er kunnskap som kom til anvendelse i arbeidene med å vurdere virkemidler, bl.a. i forbindelse med forhandlingene om en miljøavtale som grunnlag for midlertidig fritak for NOx-avgift.

Når det gjelder ferjesektoren har Vegdirektoratet anledning til å tildele løyve til ferjerederier som har inntil fem prosent høyere kostnad enn laveste godkjente tilbud, dersom merkostnaden skyldes større kapasitet, hyppigere frekvens eller bedre miljøegenskaper. Det opplyses om denne muligheten i konkurransegrunnlaget ved utlysing. Vegdirektoratet har ennå ikke mottatt tilbud hvor løyvesøker har fokusert på miljøegenskapene iht. denne regelen, og har dermed heller ikke hatt mulighet til å velge løsninger med bedre miljøegenskaper.

Utslippstillatelser etter forurensningsloven

Riksrevisjonen drøfter miljøvernmyndighetenes arbeid med å regulere utslipp av NOx fra fastlandsindustrien og anlegg i petroleumsvirksomheten. Det stilles spørsmål ved om miljøvernmyndighetene har utnyttet egne virkemidler tilstrekkelig for å redusere NOx-utslippene fra disse kildene. Spørsmålet ser ut til å bygge på en forståelse av at EUs direktiv om integrert forurensningskontroll (IPPC-direktivet) medfører krav om en ny forvaltningspraksis. Dette er ikke tilfelle. Prinsippet om bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT) har hele tiden (lenge før IPPC-direktivets anvendelse) vært nedfelt i forurensningsloven som retningslinje for fastsettelse av utslippskrav, jf. lovens § 2 nr. 3. Slik sett skal BAT-prinsippet allerede ligge til grunn for tidligere fastsatte krav. Ved eventuell omgjøring av eksisterende utslippstillatelser må det foreligge adgang til dette i tråd med bestemmelsene i forurensningslovens § 18. Dersom omgjøring for eksempel skal baseres på en utvikling av hva som kan anses som BAT, fordres at denne utviklingen gjør det mulig å minske forurensningene "i vesentlig grad" (§ 18 nr. 3).

En vurdering av om miljøvernmyndighetene har benyttet sine muligheter til reduksjon av utslipp gjennom omgjøring (skjerping) av utslippskrav må derfor bero på en analyse av hvilke faktiske reduksjonsmuligheter som finnes i de enkelte virksomheter, hvilke kostnader som kan antas forbundet med slike reduksjonstiltak og hvilken rettslig omgjøringskompetanse som foreligger i de enkelte situasjoner. Det fremgår ikke at Riksrevisjonen gjør slike konkrete vurderinger for virksomhetene som omtales i rapporten.

Riksrevisjonens undersøkelse drøfter særskilt muligheten for å kreve bruk av lavNOx-teknologi på gassturbiner i petroleumsvirksomheten offshore. Slik teknologi har vært ansett som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig for rene gassturbiner siden 1998. For kombinerte gass- og dieselturbiner har lavNOx-teknologi tidligere ikke vært ansett som kommersielt tilgjengelig og kvalifisert. Vi er imidlertid nå i en fase hvor kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi er under utvikling til å kunne bli kommersielt tilgjengelig teknologi.

Nye utbygginger som har behov for både gass- og dieselturbiner, planlegges nå med bruk av lavNOx-teknologi. Statens forurensningstilsyn legger til grunn at lavNOx-teknologi benyttes dersom det er aktuelt å bruke kombinerte turbiner, jf. deres uttalelse til konsekvensutredninger for eksempelvis Frøyfeltet og Goliatfeltet. Videre har BP Norge AS for Skarvfeltet lagt til grunn at det skal benyttes lavNOx-teknologi på to kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi, i tillegg til på en ren gassturbin, jf. konsekvensutredning av juli 2006.

Bruk av lavNOx-teknologi på nye anlegg og eventuelt ettermontering av slik teknologi på kombinerte gass- og dieselturbiner er en tiltaksmulighet forurensningsmyndighetene vurderer fra sak til sak, ut fra en konkret vurdering av mulighetene for å redusere utslipp og kostnadene tiltaket medfører.

Petroleumsmyndighetenes virkemiddelbruk

Olje- og energidepartementet påpeker at en sentral del av ansvarlig myndighetsutøvelse fra petroleumsmyndighetenes side er å ivareta samfunnsøkonomiske hensyn, mens Riksrevisjonen har lagt til grunn at hensynet til kostnadseffektivitet ikke er del av revisjonskriteriene for undersøkelsen. Departementet mener at Riksrevisjonen dermed ser bort fra et vesentlig element i ansvarlig myndighetsutøvelse.

Olje- og energidepartementet deler ikke Riksrevisjonens vurderinger om petroleumsmyndighetenes virkemiddelbruk og selskapenes gjennomslagskraft i forhold til miljøhensyn. Petroleumsmyndighetene legger stor vekt på at de tekniske løsninger som benyttes innen petroleumsvirksomheten også ivaretar miljøhensyn.

Ved petroleumsmyndighetenes behandling av plan for utbygging og drift av de enkelte felt gjøres selvstendige vurderinger av hva som er en hensiktsmessig utbyggingsløsning basert på miljø-, kostnads- og ressursmessige hensyn. I prosessen med plan for utbygging og drift blir fortrinn og ulemper ved ulike utbyggingsløsninger, herunder miljøhensyn, forankret hos operatøren. Dette skjer gjennom dialog mellom utbygger og petroleumsmyndighetene før ferdigstillelsen av plan for utbygging og drift, dvs. før konseptvalg foretas. Ettersom petroleumsmyndighetene er i tett kontakt med operatøren allerede i en tidlig fase av denne prosessen, kommer myndighetenes krav og forventninger ikke alltid eksplisitt til uttrykk i beslutningsdokumentet. Det stilles likevel krav om at den best tilgjengelige miljøteknologi skal tas i bruk ved utbygginger.

Riksrevisjonen har ikke tatt hensyn til den kontinuerlige forbedring som skjer gjennom teknologiutviklingen. I undersøkelsen synes det som om Riksrevisjonen vurderer alle utbyggingssaker likt, uavhengig av tidspunkt for utbyggingen. Myndighetenes stadig skjerpede krav til miljøvennlig teknologi i utbyggingssaker må sees i sammenheng med den faktiske teknologiutviklingen og kostnader knyttet de enkelte utbyggingene.

Til grunn for petroleumsmyndighetenes krav til tekniske løsninger, ligger en vurdering av hva som kan ansees som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi. Vurderingene er basert på utprøving av den aktuelle teknologien over en lengre periode. I tillegg er EUs veiledende referansedokumenter for beste tilgjengelige teknologi en naturlig referanse for hvilke teknologier som skal anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelige.

I petroleumsvirksomheten benyttes både rene gassturbiner og kombinerte gass- og dieselturbiner. Som nevnt foran er lavNOx-teknologi i dag å anse som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig teknologi bare for rene gassturbiner. Det er imidlertid også behov for kombinerte gass- og dieselturbiner på norsk sokkel, hovedsakelig på grunn av at alle innretninger må ha sikker kraftforsyning ved mangel på brenngass, for eksempel i oppstartsperioden.

Kombinerte gass- og dieselturbiner med lavNOx-teknologi vil testes ut på Alvheimfeltet når dette starter opp i 2008. Alvheim er særlig interessant på grunn av at det er mange installasjoner på norsk sokkel med samme turbintype. Volvefeltet som nylig har startet opp har også to kombinerte turbiner med lavNOx-teknologi. Det er altså to innretninger som nå høster erfaringer med denne typen teknologi. Det gjenstår å se om testingen er vellykket og stabil i en oppstartsfase og over en driftsfase.

Petroleumsmyndighetene identifiserte i "Tiltaksanalyse for NOx" fra 2005 flere kombinerte turbiner som kan bygges om til rene gassturbiner med lavNOx-teknologi. Et eksempel på at petroleumsmyndighetene regulerer dette direkte er Kvitebjørn, hvor ombygging til ren gassturbin ble pålagt ved godkjenning av plan for utbygging og drift. Generelt vil NOx-avgiften stimulere til ombygging til rene gassturbiner og bruk av lavNOx-teknologi der dette vil være kostnadseffektivt.

Myndighetene har, særlig ved bruk av kombinerte gass- og dieselturbiner, stilt krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi. Da lavNOx for slike turbiner p.t. ikke er å anse som kvalifisert teknologi, har det til nå ikke vært aktuelt å kreve ettermontering. Teknologien er imidlertid under uttesting. Først når lavNOx-teknologi for kombinerte turbiner anses som kvalifisert og kommersielt tilgjengelig, vil krav om etterinstallering være et aktuelt oppfølgingspunkt for petroleumsmyndighetene.

Riksrevisjonens rapport skaper et inntrykk av at petroleumsmyndighetene ikke foretar selvstendige vurderinger og at det ikke stilles krav og vilkår til bruk av lavNOx-teknologi. Denne fremstillingen synes i hovedsak å være basert på at disse forhold i ulik grad er eksplisitt kommentert i beslutningsdokumenter for feltutbygginger. En slik tilnærming gir et feil inntrykk av hvordan myndighetene arbeider med disse spørsmålene og av hvilke resultater dette har ledet til.

Norske myndigheter har over tid benyttet et bredt sett av virkemidler for å sikre at norsk petroleumsproduksjon er så miljøvennlig som mulig, som for eksempel NOx-avgift, CO2-avgift og generelt strenge utslippskrav. Dette har resultert i at utslipp av CO2 og NOx fra norsk petroleumsvirksomhet er betydelig lavere enn fra petroleumsproduksjon i andre land, eksempelvis Storbritannia og Danmark.

NOx-avgiften og avtalen mellom Miljøverndepartementet og næringsorganisasjonene om reduksjon av NOx-utslippene vil gi insentiv til å gjennomføre utslippsreduksjoner også i petroleumsvirksomheten, herunder bidra til teknologiutvikling. Tiltaksanalysene som er gjennomført viser imidlertid at NOx-reduserende tiltak i petroleumsvirksomheten gjennomgående er dyrere enn tiltak både på skip og i fastlandsindustrien.

Utredning av NOx-avgiften

Riksrevisjonen har anført at vesentlige forhold knyttet til innføring av NOx-avgiften ikke ble tilstrekkelig utredet før avgiften ble foreslått innført. Dette gjelder bl.a. utredningen av alternative virkemidler til avgiften og konsekvenser for næringslivet. Det synes som om Riksrevisjonens grunnlag for denne vurderingen er basert på bestemmelsene i statsforvaltningens interne utredningsinstruks.

Finansdepartementet ga i brev av 21. januar 2008 uttrykk for enkelte prinsipielle innvendinger mot å bruke statsforvaltningens interne regelverk som revisjonskriterium ved vurderingen av spørsmålet om Stortingets vedtak og forutsetninger er oppfylt. I brevet ble det om dette uttalt følgende:

"I utkast til rapport pkt. 5.3 stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om konsekvensutredningen og beslutningsgrunnlaget for NOx-avgiften er i samsvar med Stortingets forutsetninger om at saker skal være tilstrekkelig utredet før de legges fram for Stortinget. Det vises i den forbindelse til uttalelser fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i Innst. S. nr. 136 (2003–2004). Så vidt Finansdepartementet forstår, baserer Riksrevisjonen sin vurdering på de krav til utredning av offentlige tiltak som følger av utredningsinstruksen og økonomireglementet, jf. pkt. 4.3 og 5.3 i rapportutkastet. Vi har imidlertid visse prinsipielle synspunkt på dette utgangspunktet for revisjonskriteriene.

Finansdepartementet viser til § 9 tredje ledd i lov om Riksrevisjonen der det heter:

"Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)."

Videre heter det i § 9 første ledd, bokstav e) i instruks for Riksrevisjonens virksomhet:

"Riksrevisjonen skal gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, fremskaffe relevant informasjon til Stortinget om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak e.l., herunder om:

...

e) beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig...

De nevnte bestemmelsene forutsetter at Riksrevisjonen i sin kontroll skal undersøke om "Stortingets vedtak og forutsetninger" er oppfylt. Normen for hva som er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for saker som legges fram for Stortinget, må etter dette også være utledet av de krav som følger av Stortingets egne bestemmelser eller forutsetninger, herunder konstitusjonell sedvane. I forhold til Stortinget kan derfor ikke normen for hva som er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag utledes av bestemmelsene i utredningsinstruksen og økonomireglementet. Dette er forvaltningens egne interne regelverk som i prinsippet kan operere med andre, og også strengere, normer enn de som gjelder i forholdet mellom regjeringen og Stortinget. Riksrevisjonen legger riktignok i punkt 5.3 i rapportutkast til grunn at kravene i utredningsinstruksen er en konkretisering av bestemmelser i bevilgningsreglementet. Finansdepartementet er uenig i en slik betraktningsmåte. Fastsettelsen av slikt regelverk faller innenfor forvaltningens myndighetsområde etter Grunnloven § 3.

Det syn Finansdepartementet har gjort gjeldende ovenfor, ble også klart forutsatt av Stortinget i forbindelse med forberedelsen og vedtakelsen av instruks for Riksrevisjonen. I Innst. S. nr. 136 (2003–2004) punkt 2.8, uttalte således kontroll- og konstitusjonskomiteen bl.a.: "Komiteen vil videre understreke at det går et skille mellom de mål satt av Stortinget og mål satt av forvaltningen. Komiteen viser til at det er forvaltningsrevisjonens siktemål å kartlegge om Stortingets vedtak og forutsetninger er oppfylt. Riksrevisjonen er ikke et revisjonsorgan for regjeringen. Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningens egne mål, regelverk som forvaltningen selv har fastsatt og vurderinger av hensiktsmessigheten av styringsverktøy og virkemidler bør derfor være knyttet opp til Stortingets vedtak og forutsetninger."

Finansdepartementet viser for øvrig til at Riksrevisjonen opprinnelig forslo følgende ordlyd for den bestemmelsen som nå tilsvarer instruksens § 9 første ledd bokstav e):

"e) beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget samsvarer med offentlige utredningskrav..."

I sin uttalelse til Riksrevisjonens forslag til lov og instruks, uttalte Regjeringen Stoltenberg I i brev av 30. april 2001 til Stortingets presidentskap bl.a.:

"Bokstav e forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere at "beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget samsvarer med offentlige utredningskrav". Formuleringen "offentlige utredningskrav" kan også omfatte regelverk fastsatt av forvaltningen selv, til og med i form av instruks, som utredningsinstruksen. Etter Regjeringens syn bør det avgjørende i forhold til Stortinget være om beslutningsgrunnlaget reelt sett er tilstrekkelig. At det eventuelt kan påvises brudd på for eksempel utredningsinstruksen, bør ikke ha noen betydning dersom beslutningsgrunnlaget er kvalitetssikret på annen måte. Det bør derfor ikke være en oppgave for Riksrevisjonen å kontrollere brudd på administrativt fastsatte utredningskrav i tilfeller der dette ikke reelt sett har svekket beslutningsgrunnlaget. Det vises for øvrig til de synspunkter som er gjort gjeldende ovenfor om kontroll av at regelverk etterleves.

På denne bakgrunn mener Regjeringen at bestemmelsen i instruksutkastet § 3-1, bør omformuleres. Det bør gå tydeligere fram at forvaltningsrevisjonens siktemål utelukkende skal være å klarlegge om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt opp. Det vises til forslag nedenfor i punkt 3.5."

På bakgrunn av den siterte uttalelsen, foreslo regjeringen Stoltenberg I følgende formulering av instruksen på dette punkt: "e) beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig..." Som kjent vedtok Stortinget instruksen med tilsvarende ordlyd.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at det er grunnlag for å benytte utredningsinstruksen eller annet internt regelverk i forvaltningen som revisjonskriterium ved vurderingen av spørsmålet om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig utredet."

Etter regjeringens syn er NOx-avgiften forberedt på en grundig måte der alle vesentlige forhold er vurdert. Finansdepartementet er derfor ikke enig i Riksrevisjonens vurdering av at beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er utilstrekkelig i denne saken, og kan ikke se hvilket grunnlag Riksrevisjonen reelt sett har for å trekke en slik konklusjon. Det kan synes som om Riksrevisjonen i sin undersøkelse kun har foretatt en formell avviksanalyse i forhold til statsforvaltningens interne regelverk uten at denne er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. Vedrørende kvaliteten på det beslutningsgrunnlaget som regjeringen har basert sine forslag til Stortinget på i denne saken, synes det heller ikke som om Riksrevisjonen har pekt på konkrete brudd på normer, praksis eller spesielle forutsetninger fra Stortingets side.

Når det spesielt gjelder spørsmålet om alternative virkemidler, vises det til at Finansdepartementet under Riksrevisjonens intervju 30. august 2007, redegjorde for at berørte departementer under ledelse av Miljøverndepartementet i lengre tid hadde arbeidet med virkemidler overfor NOx-utslipp. Miljøverndepartementet påpekte det samme i brev av 18. januar 2008 til Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen har spesielt stilt spørsmål ved om konsekvensene for næringslivet er tilstrekkelig utredet, uten at det er angitt hva som i så fall skulle være å anse som utilstrekkelig. Konsekvensene av en avgift er rapportert til Stortinget i flere budsjettdokumenter, særlig fra sesjonen 2006–2007 fra Finansdepartementet og andre berørte departementer. Etter mitt syn ble alle vesentlige økonomiske forhold vurdert. Det var på grunnlag av de forventede konsekvensene for næringslivet Regjeringen foreslo bevilgninger til støtte til NOx-reduserende tiltak på både skip og fiskefartøy (NOxRED-ordningene), samt bevilgninger til Innovasjon Norge og Norges Forskningsråd for å bidra til innovasjon og forskning på utvikling av NOx-reduserende teknologier.

Det ble i forbindelse med regjeringens forslag til NOx-avgift gitt klart uttrykk for at utslippseffekten av avgiften var usikker, og at det kunne være behov for å øke avgiftssatsen fram mot 2010 for å sikre oppfyllelse av Gøteborgprotokollen. Forutsetningene for avgiften ble endret ved at det i budsjettbehandlingen ble vedtatt et unntak for utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NOx-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål. Fritakshjemmelen og de påfølgende forhandlingene om en miljøavtale, har trolig medført at avgiften ikke har hatt de virkninger på utslippet som Finansdepartementet hadde anslått med det foreslåtte avgiftsgrunnlaget og -satsen. Dette skyldes at aktørene i stor grad kan ha avventet gjennomføringen av tiltak i påvente av en inngåelse av en miljøavtale. "