Riksrevisjonen har gjennomført en forvaltningsrevisjon av myndighetenes arbeid med reduksjon av NOx-utslipp, hvor Norge i Gøteborgprotokollen har forpliktet seg til å redusere utslippene til å være maksimalt 156 000 tonn i 2010. Miljøverndepartementet er i tvil om det er hensiktsmessig å gjennomføre en undersøkelse om utslippsutvikling og virkemiddelbruk fram til 2005/2006, og påpeker at det er en prinsipiell svakhet og ubalanse i undersøkelsen at Riksrevisjonen ikke har analysert hele perioden fram til 2010. Departementet – og øvrige berørte departementer – har likevel, ifølge Miljøverndepartementet, vurdert Riksrevisjonens rapport og dokument til Stortinget.

Riksrevisjonen påpeker at Riksrevisjonen, ifølge lov og instruks skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig, og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres. Det vises i denne forbindelse også til Dokument nr. 14 (2002–2003), side 76, hvor det blant annet framgår at det ut fra en risikovurdering bør kunne være aktuelt å gjennomføre forvaltningsrevisjon tidlig i en gjennomføringsfase.

Utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter skal baseres på en vurdering av om saken enten er av prinsipiell, økonomisk eller stor samfunnsmessig betydning. NOx er en vesentlig forurensningskomponent som bidrar til skader på fisk, vegetasjon og helse. NOx transporteres langt fra utslippskilden før den avsettes, og omfattes derfor av internasjonale forpliktelser om å redusere langtransportert forurensning. Gjennom Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere NOx-utslippene, men det er fortsatt betydelig risiko for at målene ikke nås innen 2010.

Riksrevisjonen bemerker videre at sannsynligheten for måloppnåelse fram i tid i undersøkelsen er vurdert ut fra vedtatt virkemiddelbruk per desember 2007. Til grunn for denne vurderingen ligger anslått effekt av NOx-avgiften i 2010, slik saken ble presentert for Stortinget i forbindelse med behandlingen av avgiften. Riksrevisjonen er derfor av den oppfatning at det er tatt hensyn til bruk av virkemidler også etter 2006 i vurderingen av sannsynlighet for måloppnåelse.

Riksrevisjonen er for øvrig enig med Miljøverndepartementet i at det er mest korrekt å vurdere sannsynlighet for måloppnåelse i 2010 ut fra framskrivninger i 2010 og ikke ut fra utslippene i 2006. For å oppfylle utslippsforpliktelsen for NOx må utslippene reduseres med 39 000 tonn i 2010 i forhold til utslippene i 2006, mens de må reduseres med 37 000 tonn i forhold til framskrivningene for 2010 gitt i nasjonalbudsjettet for 2008. Denne forskjellen på 2 000 tonn mener Riksrevisjonen er ubetydelig for vurdering av sannsynlighet for oppfyllelse av forpliktelsen. Riksrevisjonen har merket seg at regjeringen vil legge fram nye framskrivninger høsten 2008.

Miljøverndepartementet peker på at aktuelle tiltak og virkemidler for reduksjon av NOx-utslipp berører mange samfunnssektorer og sektormyndigheter, og at det er spesielle utfordringer knyttet til at Norge har store NOx-utslipp fra skip i innenriksfart og fiskefartøy. Riksrevisjonen er innforstått med at arbeidet med å utrede og planlegge virkemidler for utslipp av NOx derfor har vært krevende, og har i sin undersøkelse også lagt vekt på at ulike prioriteringer sektormyndighetene imellom bidro til å gjøre dette arbeidet vanskelig.

Riksrevisjonen understreker samtidig Miljøverndepartementets overordnede ansvar for at Norge overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen, og har lagt til grunn at dette også innebærer et ansvar for å ta initiativ til og lede tverrsektorielle arbeidsprosesser, for framdriften i arbeidet og for at arbeidet resulterer i et beslutningsgrunnlag for valg av virkemidler.

Undersøkelsen viser at det interdepartementale arbeidet for reduksjon av NOx-utslipp under ledelse av Miljøverndepartementet ble preget av manglende framdrift og resultater. Undersøkelsen viser videre at arbeidet heller ikke resulterte i noe helhetlig beslutningsgrunnlag for politiske valg og prioriteringer. Sluttresultatene fra arbeidet inneholdt i hovedsak en beskrivelse av aktuelle virkemidler, uten konklusjoner, anbefalinger eller et helhetlig opplegg for måloppnåelse. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om Miljøverndepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for å sikre at Norge overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.

Riksrevisjonen merker seg i den forbindelse at Miljøverndepartementet erkjenner at Norge ville vært i en bedre stilling med hensyn til å overholde NOx-forpliktelsen fra 2010, dersom departementet hadde hatt mer fortgang i virkemiddelarbeidet.

Riksrevisjonen er videre innforstått med at bruk av forurensningsloven, herunder gjennomføring av kravet i EUs direktiv om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) om beste tilgjengelige teknikker (BAT), må bero på en analyse av faktiske reduksjonsmuligheter i den enkelte virksomhet, og at forurensningsloven har retningslinjer og rammer for omgjøring av vedtak. Miljøverndepartementet påpeker at en slik vurdering for den enkelte virksomhet ikke omtales i undersøkelsen. Til dette bemerker Riksrevisjonen at det i undersøkelsen er lagt til grunn de virkemidlene myndighetene selv har framhevet i stortingsmeldinger og stortingsproposisjoner som sentrale for å redusere utslipp. Miljøverndepartementet har framhevet at bruk av forurensningsloven i fastlandsindustrien og for energianleggene offshore er viktig for å oppfylle Gøteborgprotokollen. Undersøkelsen viser imidlertid at bruk av forurensningsloven i liten grad har bidratt til reduksjoner fra disse kildene. Riksrevisjonen stiller derfor fortsatt spørsmål ved om miljømyndighetene har benyttet forurensningsloven tilstrekkelig for å redusere utslippene.

Riksrevisjonen er innforstått med at samfunnsøkonomiske hensyn og hensynet til kostnadseffektivitet er sentrale elementer i myndighetsutøvelsen fra petroleumsmyndighetenes side. Riksrevisjonen er også innforstått med at hensynet til kostnadseffektivitet ble vektlagt i forbindelse med Stortingets samtykke til ratifikasjon av Gøteborgprotokollen. Riksrevisjonen peker samtidig på at Stortinget også la vekt på at forpliktelsene i protokollen skulle oppfylles på en styringseffektiv måte, noe som innebærer at virkemiddelbruken skal sikre at NOx-forpliktelsen nås innen 2010. I tillegg var Stortinget også opptatt av at virkemidler og tiltak ikke skulle føre til konkurransevridning for norsk industri og næringsliv. Etter Riksrevisjonens oppfatning innebærer dette at myndighetene må balansere de tre hensynene på en god måte.

Som det framgår av Riksrevisjonens bemerkninger, er Riksrevisjonen også innforstått med at petroleumsmyndighetene foretar selvstendige vurderinger av utbyggingsplaner for installasjoner offshore, og at det i den forbindelse stilles krav og vilkår om bruk av lavNOx-teknologi på energianleggene på installasjonene. Riksrevisjonens undersøkelse viser at myndighetene i liten grad stiller krav og vilkår utover hva selskapene mener er teknisk og økonomisk mulig når det gjelder bruk av slik teknologi. Riksrevisjonen har dessuten merket seg at slike krav og vilkår sjelden formuleres eksplisitt i det formelle dokumentet for godkjennelse av utbyggers planer, og at forventninger fra myndighetens side om bruk av lavNOx-teknologi for en stor del formuleres i dialog mellom myndigheter og selskaper før ferdigstillelsen av planene.

Petroleumsmyndighetene har selv framhevet adgangen til å stille krav og vilkår i forbindelse med godkjennelse av rettighetshavers plan for utbygging og drift som sentralt virkemiddel for å påvirke de tekniske løsningene på utbyggingene. Myndighetene og næringen har framhevet bruk av lavNOx-teknologi på energianleggene som det mest effektive tiltaket for å redusere NOx-utslipp fra energianleggene. Riksrevisjonen konstaterer at lavNOx-teknologi er anvendt på 34 av totalt 167 turbiner for energiproduksjon på sokkelen. Det konstateres at lavNOx-teknologi er anvendt på samtlige gassdrevne turbiner installert etter 2000, men samtidig at teknologien ennå ikke er ansett som kommersielt tilgjengelig for kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner. Riksrevisjonen har merket seg at lavNOx-teknologi på kombinerte turbiner nå er under utprøving på Volvefeltet og også vil bli testet ut på Alvheimfeltet når dette starter opp i 2008.

Som det også framgår av Riksrevisjonens bemerkninger, er Riksrevisjonen innforstått med at krav og vilkår om bruk av teknologi fra myndighetenes side må ta høyde for at aktuell teknologi er utviklet. Riksrevisjonen har samtidig lagt til grunn at utviklingen av aktuell teknologi er avhengig av at den aktivt blir etterspurt av selskapene, og anser myndighetens påtrykk overfor selskapene, gjennom bruk av adgangen til å stille krav og vilkår i forbindelse med godkjenning av utbyggingsplaner, som en viktig forutsetning for at lavNOx-teknologi blir utviklet, utprøvd og tatt i bruk.

Riksrevisjonen konstaterer at de totale utslippene av NOx fra energianlegg på sokkelen har økt med 15 prosent fra 2000 til 2005. Det konstateres også at utslippskoeffisienten for naturgass, som angir hvor mye NOx som slippes ut per mengde brennstoff som benyttes, i samme periode økte med fire prosent.

Riksrevisjonen stiller fortsatt spørsmål ved om selskapenes vurderinger og behov tillegges for stor vekt i forhold til overordnede miljøhensyn, og om formulering av eksplisitte krav og vilkår i mer formelle former ville gitt et mer effektivt påtrykk for at lavNOx-teknologi blir tatt i bruk.

Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at petroleumsmyndighetene har identifisert flere kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner som kan bygges om til rene gassturbiner med lavNOx-teknologi, og registrerer også at det ble stilt krav om dette ved utbyggingen av Kvitebjørn. Riksrevisjonen merker seg samtidig at det særlig er ved bruk av kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner at myndighetene stiller krav om tilrettelegging for ettermontering av lavNOx-teknologi. I og med at teknologien ennå ikke er å anse som kommersielt tilgjengelig for denne turbintypen, er det fortsatt grunn til å stille spørsmål ved om muligheten for ombygging av kombinerte gass- og dieseldrevne turbiner til rene gassdrevne turbiner med lavNOx-teknologi er utnyttet i tilstrekkelig grad.

Miljøverndepartementet viser for øvrig til at NOx-avgiften, etter regjeringens syn, er forberedt på en grundig måte hvor alle forhold er vurdert. Miljøverndepartementet viser også til at Finansdepartementet ikke er enig i Riksrevisjonens vurdering av at beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er utilstrekkelig.

Etter Miljøverndepartementets oppfatning ble behovet for utredning av alternative virkemidler ivaretatt gjennom det interdepartementale arbeidet. Til dette bemerker Riksrevisjonen at arbeidet ikke resulterte i noe forslag om avgift, og at avgift som virkemiddel ikke sto sentralt i det interdepartementale arbeidet med å utrede og vurdere virkemidler for reduksjon av NOx-utslippene. Det kan videre ikke dokumenteres at spørsmålet om avgift har vært gjenstand for konkret vurdering i forhold til andre virkemidler. Det kan heller ikke dokumenteres at konsekvensene for næringslivet er tilstrekkelig utredet.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor i dette tilfellet ikke utarbeidet en helhetlig og dekkende utredning, hvor alle sider ved avgiften er vurdert opp mot andre virkemidler som også er nødvendige for å nå utslippsmålet i 2010. Det at Stortinget i tilknytning til avgiftsvedtaket åpnet for en miljøavtale som alternativ til avgiften, kan etter Riksrevisjonens vurdering også være en indikasjon på at alternative virkemidler til avgiften burde vært utredet før behandlingen av avgiftsspørsmålet i Stortinget. Riksrevisjonen viser i denne forbindelse til Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt og Innst. S. nr. 126 (2007-2008) hvor kontroll- og konstitusjonskomiteen understreker viktigheten av at Stortinget til enhver tid blir kjent med alvorlige faglige innvendinger, usikkerhetsfaktorer og eventuelle alvorlige sideeffekter av de vedtak man innbys til å treffe.

Riksrevisjonen legger for øvrig til at undersøkelsen selvfølgelig er gjennomført innenfor de rammer lov og instruks fastsetter for Riksrevisjonens arbeid. Riksrevisjonen bemerker i den forbindelse at revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene som er relevante på området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen. Det er derfor åpenbart at Riksrevisjonen også må kunne benytte utredningsinstruksen som et revisjonskriterium for å vurdere om beslutningsgrunnlaget for Stortinget er tilstrekkelig, jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet av 11. mars 2004 § 9 e og Innst. S. nr. 136 (2003-2004). Etter Riksrevisjonens vurdering er det verken i forarbeidene til riksrevisjonsloven eller ‑instruksen noen indikasjoner som tilsier noe annet. Riksrevisjonen har imidlertid foretatt sin vurdering ut fra Stortingets krav om at en sak skal være utredet slik at Stortinget får en helhetlig og dekkende vurdering av alle nødvendige forhold.

Miljøverndepartementet viser til at det er oppnådd enighet med 14 næringsorganisasjoner om innholdet i en miljøavtale der organisasjonene har forpliktet seg til å redusere NOx-utslipp. Miljøavtalen må godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Riksrevisjonen konstaterer at avtalen mellom staten og næringsorganisasjonene ennå ikke er undertegnet, og at departementet fortsatt arbeider med å få avtalen godkjent av ESA. Riksrevisjonen har også merket seg at det i avtalen gis anledning til å fullføre inntil 7 000 tonn av utslippsreduksjonen i 2011.

NOx-avgiften ble i utgangspunktet satt for lavt for alene å sikre oppfyllelse av NOx-forpliktelsen innen 2010. Riksrevisjonen har i den forbindelse også merket seg Miljøverndepartementets påpekning av at avgiften, som følge av de pågående forhandlingene om en miljøavtale, trolig heller ikke har hatt de virkninger på utslippene som ble anslått.

Riksrevisjonen har videre merket seg at Miljøverndepartementet mener avtalen med næringsorganisasjonene vil gi de nødvendige utslippsreduksjonene, og samtidig at regjeringen nå vurderer hvilke ytterligere utslippsreduksjoner som kan gjennomføres på kilder som ikke omfattes av avtalen.

Siden det er omfattende tiltak som må gjennomføres i løpet av kort tid, og det fortsatt er usikkerhet knyttet til virkemidlene, mener Riksrevisjonen det er lite sannsynlig at Norge vil oppfylle NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen innen 2010. Riksrevisjonen vil følge utviklingen nøye fram mot 2010 og følge opp departementets arbeid med reduksjon av NOx-utslipp i Dokument nr. 3:1.