Brev fra Barne- og likestillingsdepartementet v/statsråden til familie- og kulturkomiteen, datert 25. juni 2008

Vedrørende dokument 8:91 (2007-2008)

Jeg viser til brev av 23. april 2008 fra familie- og kulturkomitéen med oversendelse av dokument 8:91 (2007-2008) om å gjenopprette og utvide forsøksordningen med kommunalt ansvar for barneverntjenestene.

Stortingsrepresentantene Erna Solberg, Olemic Thommessen, Martin Engeset, Elisabeth Aspaker og Sonja Sjøli fremmer i dokument 8:91 (2007-2008) følgende representantforslag:

"Stortinget ber Regjeringen gjenopprette og utvide forsøksordningen med lokalt ansvar for barneverntjenesten, og tilrettelegge for at alle kommuner, enten på selvstendig grunnlag eller gjennom interkommunalt samarbeid, gis mulighet til å søke om å delta i et slikt forsøk."

Jeg har følgende kommentar:

Barnevernreformen

1.1.2004 overtok staten det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet.

De viktigste målene med reformen i barnevernet var som følger:

• Å sikre en bedre faglig og økonomisk styring av barnevernet

• Å sikre likeverdige tilbud i hele landet til barn og unge som trenger barneverntjenester

• Å utvikle et bedre samarbeid og bedre tjenester til kommunene

• Å sikre en god kvalitet i alle ledd innen barnevernet

• Å bidra aktivt til at det skjer en faglig videreutvikling av tjenestetilbudet i barnevernet

• Å bidra til bedre samarbeid med tilgrensende tjenester

Kort om bakgrunnen for den statlige overtakelsen

Departementet igangsatte i 2001 en utredning om den fremtidige organiseringen av de oppgavene fylkeskommunen da hadde ansvaret for på barnevernområdet og familievernområdet. Rammebetingelsene for disse tjenestene var endret. Ansvaret for spesialisthelsetjenesten, herunder psykisk helsevern for barn og unge og deler av rusmiddelomsorgen, ble med virkning fra 1. januar 2002 overført fra fylkeskommunen til statlig eide helseforetak. Senere ble ansvaret for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester overført fra fylkeskommunene til staten ved de regionale helseforetakene.

En medvirkende årsak til at departementet ønsket å utrede alternative måter å organisere fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet på, var problemer som var knyttet til en del av de oppgavene fylkeskommunen hadde ansvaret for på det tidspunktet. Problemene var særlig knyttet til fylkeskommunens ansvar for barneverninstitusjonene. I mange fylker var institusjonstilbudet mangelfullt. Manglene var både knyttet til antallet institusjonsplasser og til kvaliteten på det tilbudet som fantes. En opplevde at fylkene var for små til å kunne utvikle et godt og differensiert tilbud.

På barnevernområdet hadde fylkeskommunen ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet. Herunder hadde fylkeskommunen ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene fikk nødvendig opplæring og generell veiledning. En annen sentral oppgave i det fylkeskommunale barnevernet var arbeidet med å styrke kompetansen og øke tilgjengeligheten av tjenester til familier med atferdsvanskelige barn og unge. Ansvaret for disse oppgavene ble i reformen overført fra fylkeskommunen til staten.

Det sentrale målet på barnevernområdet var å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat for hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er slik innrettet at de ivaretar brukernes rettssikkerhet. I dette ligger også et mål om at tiltaksapparatet må være tilstrekkelig differensiert til å kunne ivareta de ulike og sammensatte behovene til de barn og unge som har behov for tiltakene. Disse målene forutsetter i tillegg til et godt og differensiert utbygget tiltaksapparat i hele landet, også en annenlinjetjeneste som er i stand til å bistå kommunene med nødvendig råd og veiledning i forbindelse med vanskelige barnevernsaker.

Det ble i forarbeidene til reformen (Ot.prp. nr. 9 (2002-2003)) understreket at ansvarsovertakelsen ikke endrer kommunens sektoransvar, og at kommunene tvert i mot fortsatt er ment å være de viktigste aktørene på barnevernområdet. Det ble videre understreket at utstrakt samarbeid og samhandling mellom statlige og kommunale aktører ville være en nødvendig forutsetning for gjennomføring av tjenestetilbudet, og at et utvidet statlig ansvar og en mer helhetlig styring av barnevernets annenlinjetjeneste ville kunne gi kommunene større trygghet for at de vil få den bistanden de har krav på fra statlige myndigheter ved plassering av barn utenfor hjemmet.

I tillegg til de lovendringer som ble foretatt som en direkte følge av ansvarsovertakelsen, ble det samtidig innført bestemmelser om kvalitetskrav og godkjenningsordninger for barneverninstitusjoner (bvl §§ 5-10 og 5-8).

Det nærmere innholdet i denne overdragelsen er beskrevet i Ot.prp. nr. 9 (2002-2003).

I tråd med departementets forslag, vedtok Stortinget en samlet overføring av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet til staten. Oslo kommune ble holdt utenfor den statlige overtakelsen. Dette fordi Oslo i kraft av å være både kommune og fylkeskommune allerede var i en særstilling ved å ivareta både de kommunale og fylkeskommunale oppgavene. Dette er hjemlet i barnevernloven § 2-3a.

Organisering

Statens barnevern og familievern (SBF) ble opprettet 1. januar 2004. 1. juli 2004 ble Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) opprettet ved å slå sammen Statens barnevern og familievern og Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA). Bufetat består av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og fem regionkontor med underliggende tiltak. De fem regionene øst, sør, vest, midt og nord har et utøvende ansvar.

Underlagt regionkontorene er det til sammen 26 fagteam som blant annet har som oppgave å gi faglig bistand i vanskelige barnevernssaker, finne lokale løsninger i samarbeid med kommunene og bistå kommunene i plasseringssaker utenfor hjemmet. Fagteamene skal bistå kommunene med plasseringen av barn i institusjon og har ansvar for inntak av barn og ungdom til statlige og private barnevernstiltak. Fagteamene drøfter valg av type tiltak med kommunene, blant annet om det er alternativer til institusjonsplasseringer.

Regionene skal etablere og drifte statlige barnevernsinstitusjoner og følge opp at institusjonene tilfredsstiller kvalitetskrav. Regionene har også i oppgave å godkjenne og følge opp private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven. Samlet er det 88 statlige barnevernsinstitusjoner i Norge. I tillegg kjøper regionene plasser ved private institusjoner eller ved andre offentlige institusjoner.

Bufetat hadde totalt 4 560 tilsatte per 31. desember 2007.

Forsøksloven

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 gir anledning til forsøksvirksomhet i forvaltningen ved at det gjøres unntak fra gjeldende regelverk. I forarbeidene til forsøksloven (Ot.prp. nr. 54 (1991-1992)) heter det at forsøk er et verktøy i den samlede forvaltningspolitikken. Statlig og kommunal forvaltning kan gjennom forsøksloven få prøvd ut løsninger som kan føre til en mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. I følge forsøkslovens § 3 kan det bl.a. godkjennes forsøk med avvik fra bestemmelsene om oppgavefordeling mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer (oppgavedifferensieringsforsøk).

Forsøk etter forsøksloven kan godkjennes for en periode på inntil fire år. Forsøksperioden kan forlenges ytterligere inntil to år, og dersom det er planlagt reformer i samsvar med forsøket, kan forsøksperioden forlenges fram til reformen trer i kraft. Hensikten med forsøk er at det skal bidra til forvaltningsutvikling. Det har for eksempel liten hensikt å godkjenne forsøk dersom det er uaktuelt at kommuner skal kunne ha det utvidete ansvaret på en mer varig basis, og at det vil være aktuelt at også andre kommuner kan få et slik utvidet ansvar for barnevernet.

Forsøk med oppgavedifferensiering på barnevernområdet

Før barnevernreformen trådte i kraft fikk Kommunal- og regionaldepartementet en rekke søknader fra kommuner som ønsket forsøk med oppgavedifferensiering på barnevernområdet. Blant annet søkte 13 kommuner i Stavangerregionen, Tromsø, Asker og Bærum, Trondheim, Drammen og 8-K samarbeidet (8 kommuner i Aust-Agder, inkl Arendal). Noen av disse trakk seg mens andre fikk avslag på søknaden på grunn av at kravene de stilte ikke var mulig å innfri. Til slutt var det kun Trondheim som fikk godkjent søknaden om oppgavedifferensiering på barnevernområdet.

Barnevernforsøket i Trondheim kommune

Trondheim kommune var altså den eneste kommunen som fikk innvilget oppgavedifferensieringsforsøk da staten overtok de tidligere fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet 1. januar 2004. En av grunnene til at forsøket i Trondheim kommune ble godkjent skyltes at Trondheim allerede hadde et godt fungerende barnevern på kommunalt nivå. Trondheim hadde i lengre tid jobbet med samarbeid på tvers av ulike tjenester for barn og unge og hadde høy kompetanse på barnevern.

Interkommunalt samarbeid

Det er i dag god anledning for kommunene til å inngå i interkommunale samarbeidsløsninger, både av mer uformell karakter og samarbeidsløsninger av mer formell karakter som vertskommunemodellen. Fordelen med slikt samarbeid er at små kommuner med relativt få ansatte i barnevernet kan inngå i et større faglig samarbeid og dermed bli mer faglige robuste i arbeidet med å løse komplekse saker. Kommunene har i dag gjennom statlige regionalt barnevern (fagteamene) tilbud om spesialisert kompetanse og skreddersydde tiltak. Selv om interkommunalt samarbeid gjør kommunene bedre i stand til å følge opp komplekse saker ser jeg det ikke som en hensiktsmessig ressursutnyttelse at kommunene skal ha spesialiserte funksjoner som i dag tilbys gjennom statlig regionalt barnevern.

Prinsippet om likeverdig tilbud over hele landet

En hovedmålsetting med barnevernreformen var å utjevne de store forskjellene i tilbud som eksisterte da fylkeskommunene hadde ansvaret for andrelinjetjenestene. Barn og unge skulle ha et like godt tilbud uavhengig av hvor i landet de bodde. Ved å gjøre andrelinjetjenesten statlig, hadde en mulighet til å bygge ut en tjeneste som i større grad sikret likhet og kvalitet i alle ledd. Et annet viktig mål med reformen var å ha et godt og differensiert tilbud til barn og unge som må bo utenfor hjemmet. Ved å samle all kompetanse i én og samme etat har en hatt mulighet til å bygge opp høy og variert kompetanse og et mangfoldig tilbud.

Ved å åpne for at kommuner gjennom forsøksordning kan få totalansvaret for barnevernet trues for det første prinsippet om et likeverdig tilbud uansett hvor du bor i landet. Gjennom at staten har det samlede ansvaret for tilbudet på andrelinjenivå, har en over tid kunnet jobbe med å utjevne de forskjellene som var der da fylkeskommunene hadde ansvaret. Reformen har gitt mange stordriftsfordeler i form av mer spesialisert kompetanse, muligheten til forskning og utvikling av nye metoder, samt bedre og mer systematisk hjelp til kommunene.

Kompetanse

For det andre mener jeg at en åpning for flere forsøk vil svekke Barne-, ungdoms- og familieetaten. I representantforslaget argumenteres det for at verdifull kompetanse flyttes ut av kommunesektoren og over til det statlige barnevernet og at dette bidrar til å svekke kompetansen i det kommunale barnevernet. Kompetanseutviklingen har konsekvenser for kvaliteten på barnevernarbeidet, og sett fra et annet ståsted vil det å ta arbeidskraften tilbake til noen kommuner bidra til å undergrave reformen. Den kompetansen som flyttes tilbake til kommunene vil kun komme barn og unge i disse kommunene til gode og dermed ødelegge for prinsippet om et likeverdig tilbud uavhengig av hvor du bor i landet. Stordriftsfordelene til Barne-, ungdoms- og familieetaten vil reduseres og tilbudet til resten av landet vil bli dårligere.

Forskningsstiftelsen Fafo gjennomførte en sammenlignende evaluering av barnevernet i Oslo og Bergen etter barnevernreformen 2004 (Fafo-rapport 2007:11 Barnevernet i Oslo og Bergen. En sammenlignende evaluering etter barnevernreformen i 2004). En av konklusjonene i Fafos rapport var at barnevernarbeiderne i Oslo fryktet at de falt utenfor kvalifiseringstilbudet som det statlige barnevernet tilbød, og denne frykten var større i 2006 enn i 2004/2005. Fafo mente at Oslo hadde en utfordring i å sørge for at tilbudet og mulighetene ble de samme i Oslo som i barnevernet i resten av landet.

Jeg er selvfølgelig opptatt av at kompetansen i kommunene er god. Det er barneverntjenesten på førstelinjenivå som barn og unge og deres familier først møter. Det er her hovedansvaret for det forebyggende arbeidet ligger. Dersom kompetansen ikke er god nok på dette nivået vil hjelpen til det enkelte barn ikke komme i gang tidlig nok og konsekvensene kan bli store. Kommunene må gis kompetanse og kunnskap til å møte sammensatte og komplekse barnevernssaker for å gi barnet rett hjelp til rett tid. Jeg har derfor satt i gang en flerårig satsning på kompetanse og kunnskapsstyrking for barnevernet i kommunene som skal gå frem til 2011. I år arrangerer departementet 9 regionale konferanser i hele landet der vi møter ansatte i barnevernet i kommunene, deres viktigste samarbeidspartnere i kommune, stat og utdanningsfeltet. Formålet er å gi kunnskap om tiltak og metoder i barnevernet som vi vet virker. Satsningsområdene er blant annet vold i nære relasjoner, barn som lever med foreldre som har rusproblemer og/eller psykisk lidelser og barn med atferdsproblemer. Dette er også områder som kommunene etterspør mer kunnskap om. I vår flerårige satsning på kompetanse er dette noen av mange områder som skal bidra til at barnevernet blir godt rustet på faglig kunnskap og kompetanse.

Vi vil også utvikle tilbud om etter- og videreutdanning i barnevernet slik at det blir bedre samsvar mellom kompetansebehov i praksisfeltet og hva studentene lærer. For stor variasjon mellom hva studentene lærer utfordrer målsetningen om et likeverdig og kunnskapsbasert tilbud. Viktige områder er kunnskap om barn og unge med atferdsproblemer, barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre, barn som utsettes for vold, familier med minoritetsbakgrunn, hvordan samtale med barn, tilknytningsteori for å nevne noen eksempler. Fra høsten 2008 starter et tilbud om opplæring i flerkulturelt barnevernsarbeid ved flere universitet og høyskoler, finansiert av BLD.

Faglig utvikling

For det tredje vil en åpning for flere forsøk svekke fagutviklingen på barnevernområdet. Et stort og viktig satsingsområde innenfor det statlige barnevernet har vært faglig oppdaterting og videreutvikling. Det er satt i gang store forsknings- og utviklingsprosjekter som har ført til ny kunnskap og et utvidet tiltaksapparat over hele landet. En slik utvikling skjedde i liten grad i fylkeskommunene, men ved å ha fått en stor og samlet etat har en slik satsing vært mulig. Dette har kommet alle kommuner til gode.

Barne-, ungdoms- og familieetaten følger regjeringens politikk når det gjelder tiltaksutviklingen i barnevernet. Det er tunge faglige argumenter som ligger til grunn for en ønsket dreining i retning av mindre bruk av institusjonsplasseringer og mer bruk av hjemmebaserte tiltak og fosterhjem. Det er også regjeringens politikk at en i størst mulig grad skal bruke offentlige institusjoner eller institusjoner drevet av veldedige organisasjoner, fremfor å kjøpe plasser på det private kommersielle markedet. Det har tatt tid å få til en slik dreining i det statlige barnevernet, men utviklingen er nå positiv. Trondheim kommune lyktes ikke i tilsvarende utvikling. Til forskjell fra resten av landet hadde de i forsøksperioden en økning i institusjonsbruk. I tillegg var det vanskelig for Trondheim å ha det rette tilbudet tilgjengelig for den enkelte når det var behov for det. Kommunen hadde ikke selv et differensiert og godt nok tilbud og måtte kjøpe flere tjenester fra det private.

Ved å åpne for flere forsøk vil idéen om et likeverdig og godt barneverntilbud uansett bosted, bli truet. Hovedformålet med barnevernreformen vil kunne undermineres.

Samarbeid med andre tjenester

Et fjerde argument som taler for en samlet etat, er samarbeidet med tilgrensende tjenester. Etter reformen har det vært jobbet systematisk med utvikling av forpliktende samarbeidsavtaler med blant annet psykisk helsevern for barn og unge og tverrfaglige spesialisert rusbehandling. Disse avtalene er først forankret på regionsnivå og deretter spredd nedover til fagteam og den enkelte Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikk (BUP). Disse avtalene skal sikre et mer likeverdig tilbud slik at det ikke er opp til det enkelte fagteam eller BUP om et barn får nødvendig hjelp.

Samarbeidet mellom fagteam og kommunene

I representantforslaget pekes det på det høye konfliktnivået mellom fagteamene og kommunene. Det vises til rapporten Vurdering og videreutvikling av fagteam - Rambøll Management AS, 2008. Det er nødvendig å nyansere denne fremstillingen. Rapporten viser at i små kommuner (inntil 5 000 innbyggere) oppgir 60 prosent å være i høy grad eller meget høy grad fornøyd med fagteamenes faglige kompetanse, i mellomstor kommuner (5 000 – 20 000 innbyggere) gjelder det 47 prosent, mens 38 prosent er det i store kommuner (over 20 000 innbyggere).

Rambøll Management trekker fram noen viktige områder for videre arbeid. Rapporten har på en god måte oppsummert erfaringene kommunene har med fagteamene, og synliggjør utviklingsområder. Bufdir er i ferd med å følge opp anbefalingene i rapporten. Blant annet er det inngått et samarbeid med kommunene og Kommunenes sentralforbund KS for å videreutvikle samarbeidet mellom fagteamene og kommunene.

Konklusjon

Å stimulere til flere forsøk på barnevernområdet vil være et signal om at denne reformen ikke er varig. Siden reformen trådte i kraft 1. januar 2004 har det ikke kommet ønsker om eller forslag om en reversering eller endring av reformen.

I tillegg til prinsippet om et likeverdig tilbud uansett hvor du bor i landet, taler også mulighetene for god kompetanseheving, faglig utvikling og et godt og forankret samarbeidet med andre relevante tjenester for opprettholdelsen av en sterk Barne-, ungdoms- og familieetat. Jeg vil ikke stimulere til forsøk med oppgavedifferensiering med mer omfattende lokalt ansvar for barneverntjenesten.