Dokument nr. 3:6 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøkelse av omstillingen i forsvarssektoren

Jeg viser til brev av 18. mars 2009 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, hvor Riksrevisjonen blir bedt om å utvide undersøkelsen av omstillingen i forsvarssektoren til hele 2008 på bakgrunn av at forsvarssjefens årsrapport for 2008 nå foreligger.

Foranledningen for Riksrevisjonens undersøkelse av omstillingen i forsvarssektoren var at Stortinget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002–2005, og Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008, vedtok en rekke økonomiske, strukturelle og organisatoriske endringer for forsvarssektoren. Hovedmålet for omstillingen i begge langtidsperiodene 2002–2005 og 2005–2008 har vært et forsvar med en forbedret operativ evne.

Nedenfor følger Riksrevisjonens gjennomgang av forsvarssjefens årsrapport for 2008 for de temaene som er sentrale i forhold til Riksrevisjonens undersøkelse. Forsvarssjefens årsrapport for 2008 omfatter både rapportering for virksomhetsåret 2008 og rapportering for langtidsperioden 2005–2008, og gjennomgangen omfatter både 2008 og langtidsperioden.

Forsvarssjefens rapportering i årsrapporten er deretter vurdert opp mot funn og vurderinger i Riksrevisjonens undersøkelse, jf. Dokument 3:6 (2008–2009).

Operativ evne 2008

I forsvarssjefens resultat- og kontrollrapporter 1 og 2 for 2008, nr. 2 avgitt 1. oktober 2008, ble det rapportert at operativ evne samlet sett ville ha en svak reduksjon i 2008, sammenliknet med 2007. I forsvarssjefens årsrapport for 2008, avgitt 6. mars 2009, konkluderes det med at operativ evne i hovedsak er bibeholdt som i 2007. En årsak til at operativ evne ikke økte i 2008 er utskiftninger av en rekke hovedvåpensystemer og oppgradering av andre.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 13–14.

Andre årsaker til at operativ evne ikke økte fra 2007 til 2008, er ifølge forsvarssjefens årsrapport:

• Manglende evne til å realisere vedtatt struktur. Det er blant annet vesentlige forsinkelser knyttet til innfasing av materiell, se side 4 i dette brevet for en nærmere beskrivelse.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 14.

• Kansellering av en rekke øvelser i 2008. Dette har medført en lavere øvingsaktivitet enn i 2007. Redusert trening og øving nasjonalt har gitt redusert operativ evne og utsatt enkelte avdelingers status som klar. Dette gjelder spesielt samtrening mellom avdelinger fra forskjellige forsvarsgrener.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 16.

• Personellsituasjonen har gjennom 2008 vært anstrengt og innen noen områder kritisk både i forsvarsgrenene og i de delene av FLO som skal understøtte den operative strukturen. Det er kapasitetsmangler på viktige fagområder og utfordringene med å rekruttere og beholde personell med kritisk kompetanse er fremtredende, spesielt i FLO, Hæren og Sjøforsvaret. Det vises i årsrapporten til tiltak som har gitt en viss positiv effekt. Personellsituasjonen har imidlertid samlet sett hatt negative konsekvenser både for gjennomføring av materiellprosjekter, vedlikehold av strukturen og for styrkeproduksjonen.

  Dette er bl.a. 1) personelltiltak for å stryke evnen til å gjennomføre materiellinvesteringer, 2) rekrutteringstiltak for studenter og 3) tidlig kunngjøring av stillinger og adopsjonsmodeller for personell som tjenestegjør i operasjoner i utlandet.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 11.

Operativ evne i perioden 2005–2008

I forsvarssjefens årsrapport for 2008 rapporteres det også om måloppnåelse for perioden 2005–2008 som helhet. Her heter det at perioden 2005–2008 har vært preget av en omfattende omstrukturering fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar. Utfasing av gamle strukturelementer og innfasing av nye strukturelementer har medført noe reduksjon i operativ evne i en overgangsfase, noe som har vært forutsett. Overgangen har imidlertid ikke gått helt etter planen, og deler av de operative målsettinger er ikke nådd i perioden. Sett under ett har perioden 2005–2008 ifølge forsvarssjefen gitt Forsvaret et betydelig operativt løft, og dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 5.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 13–14.

Videre framkommer det i forsvarssjefens årsrapport at reduksjon og kansellering på øvingssiden, samt forsinkelser i strukturutviklingen også har preget langtidsperioden. Dette har ført til et gradvis svekket nivå både når det gjelder nasjonal evne til å lede operasjoner, evne til å gjennomføre fellesoperasjoner og et redusert nivå på enkeltkapasiteter. Dette er imidlertid i stor grad et resultat av prioriteringer gjort underveis, og nivået vil ifølge forsvarssjefen kunne heves betraktelig gjennom en intensiv periode med prioritert øving og trening dersom det skulle være behov for det.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 7.

Forsvarssjefen legger i denne sammenheng også vekt på at selv om operativiteten (forstått som mengde aktivitet) innenfor mange områder ikke har økt gjennom perioden, har effekten av de aktiviteter som er gjennomført hatt en langt mer positiv utvikling. Til tross for manglende kvantitative mål tyder dette på at det som blir gjort, gjøres mer effektivt, med mer hensiktsmessig utnyttelse av tilgjengelige ressurser og bedre utnyttelse av innsatsen som legges ned.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 7.

I forsvarssjefens årsrapport kommenteres det også at rapporteringssystemet som benyttes i Forsvaret, ikke gir mulighet til å rapportere forbedringer i forhold til eksisterende kapasiteter i løpet av perioden, bare mangler. For å gi et korrekt bilde av hvordan den operative evnen har utviklet seg for forsvarsstrukturen som helhet i perioden 2005–2008, ble det i årsrapporten blant annet påpekt følgende forhold hvor det har vært en styrking av den operative evnen:

Forsvarssjefens årsrapport, s. 4.

Hæren:

• oppbemanning av Telemark bataljon med vervet mannskap og befal til en fullverdig mekanisert bataljon med høy reaksjonsevne og operativ kompetanse

• endring av innkallingsmønsteret i Brigade Nord, slik at det kan opprettholdes en nasjonal minimumsberedskap i Nord-Norge med vernepliktsavdelinger til enhver tid

• styrking av Hærens Jegerkommando (Hærens spesialstyrker) materiell- og personellmessig

• omvæpning av Hæren og resten av Forsvaret til en ny familie av håndvåpen til erstatning for det snart 40 år gamle AG-3 geværet

Sjøforsvaret:

• de store fornyelsesprogrammene vil, etter hvert som de fullføres, gi en meget moderne og slagkraftig marine, Norge vil da være det eneste land i Norden som fortsatt opprettholder alle viktige sjøkrigskapasiteter i sin marine – fregattvåpen, ubåtvåpen og minejaktvåpen i tillegg til missiltorpedobåter/kystkorvetter

• marinens jegervåpen (Marine- og Kystjegerkommandoene) er bygget videre ut med personell og materiell på meget høyt profesjonelt nivå

• Kystvakten er styrket ved tilføring av moderne fartøyer til erstatning for de gamle bruksvaktfartøyene, med forbedret evne til ressursjurisdiksjon i havområdene

Luftforsvaret:

• F-16 jagerflyene har gjennomgått ytterligere en oppgradering og modernisering

Kommando-, kontroll- og informasjonssystemer:

• det er under innføring kommando-, kontroll- og informasjonssystemer i alle forsvarsgrener. Systemene forbedrer vesentlig evnen til situasjonsforståelse og ledelse av operasjoner på alle nivåer i Forsvaret

Ifølge forsvarssjefens årsrapport forventes den operative evnen å utvikle seg videre i positiv retning i perioden 2009–2012, etter hvert som nytt materiell kommer i tjeneste og oppgraderingsprogrammer for eksisterende hovedmateriell fullføres. Det trekkes også fram at nye kampfly vil få en avgjørende betydning for den operative evnen mot slutten av neste langtidsperiode.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 4–5.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at forsvarssjefen i sin årsrapport for 2008 uttaler at operativ evne for 2008 var uendret i forhold til 2007. Ifølge forsvarssjefens årlige vurderinger av operativ evne for årene 2005, 2006 og 2007, har ikke operativ evne samlet sett økt i perioden 2005–2008, jf. Dokument 3:6 (2008–2009) og forsvarssjefens årsrapport for 2008.

Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for omstillingen i forsvarssektoren. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er vesentlige mangler knyttet til innfasing og understøttelse av materiell, redusert og kansellert øvingsaktivitet og kompetansemessige mangler knyttet til personell. Også etter en gjennomgang av forsvarssjefens årsrapport for 2008, konstaterer Riksrevisjonen at den operative evnen ved utgangen av 2008 ikke er blitt styrket i perioden, slik Stortinget forutsatte for langtidsperioden 2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008.

Vedtatt struktur for perioden 2005–2008

I forsvarssjefens årsrapport for 2008 framheves det at strukturen ikke er et mål i seg selv, men at det er den operative effekten eller evnen til å løse pålagte oppgaver som er det sentrale. Forsvarssjefen uttaler imidlertid at utviklingen av strukturen er en god indikator på den operative evnen.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 4.

Forsvarets strukturutvikling vurderes i forsvarssjefens årsrapport til lite tilfredsstillende i forhold til ambisjonen for 2008. Under følger en gjennomgang av vesentlige avvik i forhold til målet for 2008:

• realiseringen av Hærens struktur er betydelig forsinket

• i enkelte våpen i Sjøforsvaret er det vakanser i meget viktige stillinger, dette gjelder spesielt fregatt- og undervannsbåtvåpenet. Sammen med FLOs marginale evne til å understøtte drift av Fridtjof Nansen-klassen (FN klassen) gjør dette at innføring, mottak og drift av FN klassen anses kritisk. De to siste FN klassen er ca ett år forsinket i forhold til opprinnelig kontrakt, men dette forventes ikke å ha operative konsekvenser. Forsinkelser av helikopter NH-90 fører til at system fregatt ikke oppnår full operativ kapasitet før 2015. Det meldes at det er iverksatt tiltak både internt i Sjøforsvaret og i FLO for å bedre på bemanningssituasjonen, men det ventes ikke vesentlig effekt av disse før på noe lengre sikt. Ambisjonsnivået bør derav senkes eller målet utsettes i tid.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 10.

• missiltorpedobåtvåpenet (MTB) var ved utgangen av perioden ikke operativt. Hauk-klassen ble avhendet i 2008. De nye Skjold-klassen kystkorvett er anskaffet og de fleste vil overtas av Forsvaret i 2009–2010.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 12.

• for Luftforsvaret rapporteres det at enkelte sentrale strukturelementer er vesentlig forsinket, for eksempel for helikopter NH-90.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 10.

• FLO logistikkbase 4 og 5 er besluttet ikke realisert. Tre logistikkbaser, henholdsvis innen Luft, Land og Sjø, er grunnet budsjettrammene etablert med begrenset kapasitet i forhold til opprinnelig ambisjon.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen konstaterer at det er vesentlige avvik i forhold til målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008. Gjennomgangen av forsvarssjefens årsrapport for 2008 gir ikke grunnlag for å endre på Riksrevisjonens vurdering om at vedtatt struktur for perioden 2005–2008 ikke ble etablert som forutsatt.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

Med opprettelsen av FLO skulle det legges til rette for at FLO skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne for å møte etterspørselen og de skiftende behovene fra forsvarssektoren. I forsvarssjefens årsrapport for 2008 framkommer det at FLOs leveranser i hovedsak har vært i henhold til det som er avtalt med brukerne. Det rapporters imidlertid om store utfordringer i forbindelse med innføringen av et felles integrert forvaltningssystem (FIF 2.0), noe som førte til at FLO fikk betydelige utfordringer i deler av 2008 i forhold til å overholde leveranseavtalene. Det antas at FLO vil ha problemer med leveranseevnen også i 2009 og 2010. Det påpekes videre i årsrapporten at leveranser til pågående operasjoner har vært gitt høyeste prioritet og slik sett ikke har vært negativt rammet i 2008.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 14.

FLOs evne til å levere vedlikeholdstjenester har ifølge forsvarssjefen vært en begrensende faktor for forsvarsgrenenes styrkeproduksjon: For landsystemer var det grunn til bekymring over bemanning på verkstedene og reservedelstilgjengelighet. For maritime systemer lå understøttelsen av Sjøforsvarets struktur på et minimum, og for luftsystemene berørte implementeringen av et felles integrert forvaltningssystem samtlige systemer negativt.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 27.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen vil påpeke at FLOs leveranser er en helt nødvendig forutsetning for at forsvarsgrenene skal kunne gjennomføre sine oppgaver. Forsvarssjefens rapportering for 2008 viser at utfordringene som er påpekt i Dokument 3:6 (2008–2009), er blitt ytterligere forsterket på grunn av innføringen av et felles integrert forvaltningssystem. Riksrevisjonen har merket seg at det er besluttet å gjennomføre organisatoriske endringer i FLO.

Realisering av økonomiske og administrative mål for perioden 2005–2008

I Riksrevisjonens undersøkelse var det arbeidsgruppen med representanter fra Forsvarsdepartementet, Forsvarets forskningsinstitutt, Program Fokus (forsvarssjefens omstillingsprogram), Forsvarsstaben og Riksrevisjonen som utarbeidet dataanalysene. Dataene som ble utarbeidet omhandlet hele forsvarssektoren.

Ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004) skulle det i perioden 2005–2008 vris ressurser fra drift over til materiellinvesteringer. Reduksjon i antall årsverk og eiendom, bygg og anlegg skulle være sentrale virkemidler for å redusere driftsutgiftene. For perioden ble ingen av de økonomisk-administrative målene for Forsvaret nådd fullt ut, ifølge forsvarssjefens årsrapport for 2008.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 5.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonens konstaterer at målet om å vri ressurser fra drift til materiellinvesteringer ikke ble nådd.

Planlegging og bruk av materiellinvesteringsmidlene

Forsvarssjefen rapporterer i sin årsrapport for 2008 at materiellinvesteringene for Forsvarets del, samlet viser et mindre merforbruk i forhold til budsjettet for 2008, på 21,9 mill. kroner, tilsvarende 0,3 prosent. Forsvarssjefen uttaler at styrking av investeringsvirksomheten har vært prioritert lenge og at det nå har tatt effekt. Volumet av hurtiganskaffelser skaper imidlertid utfordringer og det kan være vanskelig å håndtere de nærmeste år. FLO har og skal ha en kapasitet til å foreta hurtiganskaffelser, men volumet ser ut til å være for høyt. Mange av disse anskaffelsene er i realiteten en forskuttering av prosjekter som er i tidligfaser og da fører hurtiganskaffelser til betydelig merarbeid. Dette indikerer et behov for i enda større grad å være forutseende når man planlegger materiellanskaffelser i Forsvaret. Et viktig tiltak for å øke effektiviteten i investeringsvirksomheten vil være å endre sammensetningen av prosjektporteføljen gjennom flere større prosjekter og færre prosjekter totalt. I 2008 har utviklingen ifølge forsvarssjefen gått i feil retning ved at det har blitt et større antall små prosjekter i porteføljen.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 24.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 24.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen er tilfreds med at det i forsvarssjefens årsrapport fokuseres på betydningen av en forbedret langtidsplanlegging av investeringsprosjekter. Dette er i tråd med Riksrevisjonens uttalelse i Dokument 3:6 (2008–2009). Det framgår også av Dokument 3:6 (2008–2009) at det for årene 2005–2007 var et årlig mindreforbruk av materiellinvesteringsmidlene. Riksrevisjonen konstaterer at det i forsvarssjefens årsrapport for 2008 rapporteres at materiellinvesteringene for Forsvarets del av budsjettet, i hovedsak var i samsvar med bevilgningene dette året. Dette temaet vil vurderes nærmere i forbindelse med Riksrevisjonens revisjon av statsregnskapet for 2008.