1. Sammendrag

1.1 Innledning

Omstillingen i forsvarssektoren i perioden 2002–2005 ble fastsatt gjennom Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005, og Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) Gjennomføringsproposisjonen – utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005. Omstillingen innebar en overgang fra et mobiliseringsforsvar mot et forsvar som skal kunne møte et bredt spekter av utfordringer hjemme og ute. Det ble lagt vekt på at forsvarssektoren måtte være forandringsdyktig og løpende kunne tilpasse seg endringer i omgivelsene. Det ble satt mål om å redusere forsvarssektorens årlige driftsutgifter med til sammen 2 mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Antall årsverk i forsvarssektoren skulle reduseres med minimum 5 000 sammenliknet med nivået per 1. september 2000, og omfanget av eiendom, bygg og anlegg skulle reduseres med 2 mill. m². Stortinget vedtok også gjennom behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000–2001) forsvarssektorens framtidige styrkestruktur. Økte investeringer skulle være et sentralt virkemiddel i omstillingen.

Våren 2004 behandlet Stortinget langtidsplanen for forsvarssektoren for perioden 2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004) og St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008. Stortinget vedtok her forsvarssektorens framtidige styrkestruktur. Driftsutgiftene til logistikk- og støttevirksomhet skulle reduseres med minimum 2 mrd. 2004-kroner til fordel for operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Vridningen av ressursstrømmen skulle være et av hovedelementene i omleggingen, og det som skulle gjøre Forsvaret enda bedre i stand til å løse sine oppgaver. Innen utgangen av 2008 skulle antallet årsverk i Forsvaret bringes ned til anslagsvis 15 000, og omfanget av forsvarssektorens eiendom, bygg og anlegg skulle reduseres til maksimalt 3,5 mill. m². Hovedmålet med omstillingen av forsvarssektoren i begge langtidsperiodene har vært å forbedre den operative evnen, det vil si evnen forsvarssektoren har til å løse sine oppgaver.

Forsvarskomiteen understreket i sin behandling av St.prp. nr. 42 (2003–2004) at en videre effektivisering av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var av avgjørende betydning i omstillingen av forsvarssektoren, spesielt med tanke på å vri ressurser fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. FLO skulle i perioden frigjøre minimum 600 mill. kroner. I St.prp. nr. 1 (2007–2008) heter det: "Forsvarets operative behov og kjernevirksomhet skal være dimensjonerende for logistikktjenesten."

Revisjonskriteriene er utledet fra aktuelle stortingsmeldinger og proposisjoner med tilhørende innstillinger, Stortingets behandling av disse og Stortingets bevilgningsreglement.

Undersøkelsen omfatter perioden 2002–2008. Riksrevisjonen har i Dokument nr. 1 i denne perioden hatt vesentlige merknader til Forsvarets regnskap. Riksrevisjonen har i perioden også gjennomført sju forvaltningsrevisjoner, der ulike temaer som er relevante for omstillingen av Forsvaret, er berørt. Blant annet har undersøkelsene omfattet Forsvarets materiellinvesteringer, innføring av felles forvaltningssystemer og forutsetninger for Forsvarets deltakelse i operasjoner i utlandet.

Formålet med denne revisjonen har vært å vurdere om resultatene av omstillingen i forsvarssektoren i periodene 2002–2005 og 2005–2008 har vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Dette har blitt vurdert ved å undersøke:

• i hvilken grad forsvarssektoren når de økonomiske og administrative målene som er satt for periodene

• i hvilken grad FLO understøtter Forsvaret med forsyninger og vedlikehold

• i hvilken grad forsvarssektoren når målene for vedtatt struktur og organisatoriske endringer

• konsekvenser av manglende måloppnåelse, spesielt når det gjelder målet om å forbedre den operative evnen

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyser, intervjuer og analyser av økonomiske og andre statistiske data. Stortingsdokumenter, forsvarssjefens årsrapporter, resultat- og kontrollrapporter og vurdering av operativ evne har vært sentrale kilder for alle problemstillingene. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen.

Operativ evne

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Forsvaret ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008, og grunnen til dette er vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Det er utfordringer og forsinkelser i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og felleskapasitetene. Hæren har store utfordringer med å etablere vedtatt struktur innen 2008, blant annet er Brigade Nord og Mobil taktisk landkommando (MTLK) vurdert som ikke operative innenfor klartidskravet. For Sjøforsvaret er det betydelige forsinkelser med innfasingen av nytt materiell, noe som gjør at den forutsatte kapasiteten for kystvakt, fregatt- og missiltorpedobåtvåpenet (MTB) ikke lar seg realisere som planlagt. Det skyldes blant annet forsinkede leveranser av helikopter NH-90 og nytt sjømålsmissil (NSM). I tillegg er tilgjengeligheten på undervannsbåter forbundet med usikkerhet, blant annet på grunn av en anstrengt reservedelssituasjon. For felleskapasitetene har undersøkelsen blant annet påvist mangler i realiseringen av FLOs logistikkbase land og Forsvarets kompetansesenter logistikk (FKL).

I 2007 rapporterte forsvarssjefen om for lav treningsaktivitet i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet. Hærens øvingsaktivitet har vært vesentlig lavere enn forutsatt for at kvalitetsmålene i Forsvarsdepartementets iverksettingsbrev for 2005–2008 skal kunne nås. Antall seilingstimer i Sjøforsvaret i 2007 var vesentlig lavere enn planlagt. For Luftforsvaret var status at antall gjennomførte flytimer i 2007, for alle flytyper, var lavere enn det som ifølge generalinspektøren for Luftforsvaret var det som er nødvendig for å oppfylle de operative kravene. Forsvarssjefen rapporterte i april 2008 at budsjettet for 2008 medførte et lavere aktivitets- og treningsnivå enn nødvendig ut fra operative behov. I juni 2008 ble det igangsatt tiltak for å holde budsjettet i balanse, noe som førte til at Forsvaret måtte redusere øvingsaktiviteten ytterligere.

Forsvarsdepartementet framholder i svarbrevet av 27. oktober 2008 at det er enig i Riksrevisjonens vurdering om at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 innen utgangen av 2008. Departementet viser videre til at omstillingen har ført fram til en struktur som gjør det mulig for Norge å raskt respondere på utfordringer nasjonalt og internasjonalt. Dette er en bekreftelse på at den grunnleggende innretningen har vært riktig. Mange av Forsvarets enheter vurderes å ha god operativ evne og bidrar på en god måte til å løse Forsvarets oppgaver. Forsvarsdepartementet vurderer således at den operative evnen innenfor flere områder er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Forsvarsdepartementet viser i denne forbindelse til at Hæren i perioden 2006–2008 har blitt styrket med mer enn 40 prosent bemanningsmessig, og at en omfattende materiellmessig fornyelse er påbegynt, med blant annet ny personlig bekledning, nye håndvåpen og nye lettpansrede kjøretøyer. Sjøforsvaret har nye fregatter og missiltorpedobåter under innfasing, samtidig som andre fartøystyper gjennomgår omfattende oppdateringer. Når dette er gjennomført, vil Norge ifølge Forsvarsdepartementet ha på plass den mest moderne marinen i Europa. Luftforsvaret er i ferd med å fase inn nye transportfly, som etter planen skal leveres i perioden 2008–2010. Kampflyene er blitt løpende oppdatert, og det pågår en omfattende oppdatering av maritime patruljefly. Heimevernet har foretatt en betydelig og nødvendig omlegging gjennom kvalitetsreformen. I svarbrevet uttaler Forsvarsdepartementet at dette samlet viser en betydelig strukturell fornyelse i løpet av perioden 2005–2008. Fortsatt gjenstår det ifølge Forsvarsdepartementet imidlertid utfordringer knyttet til den operative strukturen, blant annet når det gjelder den videre utviklingen av Hæren og Sjøforsvaret.

I årsrapporten for 2007 rapporterer forsvarssjefen at den operative evnen hadde en svak reduksjon fra 2006 til 2007, og videre at den ikke kunne forventes å øke i 2008. Det var snarere en risiko for at den kunne bli ytterligere redusert. En rekke øvelser er blitt kansellert og utsatt, det er store etterslep i å realisere vedtatt struktur, og det er kompetanse- og personellmessige utfordringer. Heller ikke for årene 2005 eller 2006 ble det rapportert om en økning i den operative evnen. Det er derfor grunn til å stille spørsmål om den operative evnen høsten 2008 er på det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av langtidsplanen for 2005–2008.

Både Sjøforsvaret og Luftforsvaret gjennomfører store utskiftninger i materiellet. De neste årene vil det fases inn både nye fartøy og nye fly. For Sjøforsvaret påregnes en periode med færre fartøy med full operativ status, særlig innenfor fregatt- og missiltorpedobåtvåpenet. Når innfasingen av de nye transportflyene i Luftforsvaret starter i 2008/2009, vil dette umiddelbart øke Luftforsvarets operative evne. Forsvarssjefen rapporterte i april 2008 at personellsituasjonen er meget anstrengt i de delene av FLO som skal understøtte Sjøforsvarets, Luftforsvarets og Hærens operative struktur, og at dette har negative konsekvenser for både vedlikehold av strukturen og styrkeproduksjonen. Som følge av de forsinkelsene som er påvist i innfasingen, og utfordringene som er knyttet til å understøtte dette materiellet, er det i undersøkelsen stilt spørsmål om hvilke konsekvenser dette vil ha for den operative evnen de neste årene.

Ifølge Forsvarsdepartementets svarbrev vurderer departementet det som sannsynlig at de kommende årene vil vise at den operative evnen blir styrket. Flere strukturelementer vil oppnå høyere operativitet etter hvert som treningsnivået øker og nytt materiell blir tilgjengelig. Dette gjelder ikke minst overflatefartøyene i Sjøforsvaret. Forsvarsdepartementet anser en midlertidig reduksjon i operativ evne innenfor fregatter og missiltorpedobåter for å være en naturlig konsekvens når nytt og komplekst materiell skal tas i bruk.

Ubalanse mellom FLOs leveranseevne og forsvarsgrenenes behov

Med opprettelsen av FLO skulle det legges til rette for at denne organisasjonen skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne til å møte de skiftende behovene og etterspørselen fra forsvarssektoren. Forventet omfang på de årlige leveransene fra FLO nedfelles gjennom leveranseavtalene mellom FLO og generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Leveranseavtalene gjengir partenes forpliktelser for blant annet vedlikehold og forsyninger. Undersøkelsen viser at FLO i stor grad overholder forpliktelsene i leveranseavtalene som er inngått med både Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.

Generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret har imidlertid uttalt at behovet for å få understøttelse fra FLO i forbindelse med oppgavene som er knyttet til å etablere vedtatt struktur og løse forsvarsgrenenes pålagte oppgaver, er større enn det FLO kan forplikte seg til når leveranseavtalene inngås. Dette tilsier at FLO ikke er dimensjonert for å støtte forsvarsgrenene tilstrekkelig, og at FLO derfor ikke har klart å bidra til utvikling og understøttelse av forsvarsgrenene i tilstrekkelig grad.

Forsvarets operative behov og kjernevirksomhet skal ifølge St.prp. nr. 1 (2007–2008) være dimensjonerende for logistikktjenestene. På bakgrunn av funnene i undersøkelsen ble det stilt spørsmål om FLO leverer varer og tjenester i samsvar med Stortingets forutsetninger. Forsvarsdepartementet framhever i svarbrevet at det foreligger leveransemessige utfordringer knyttet til FLO. Departementet opplyser at i den grad det oppstår ubalanse mellom forsvarsgrenenes uttalte behov og FLOs kapasitet, forutsettes det at forsvarssjefen følger dette opp i sine årlige budsjettinnspill og foreslår nødvendige tilpasninger. Forsvarsdepartementet har blant annet på grunn av de leveransemessige utfordringene iverksatt en egen gjennomgang av FLO for å kunne se på mulige tiltak, jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) og St.prp. nr. 1 (2008–2009). Et viktig aspekt ved dette arbeidet er å styrke den materiellmessige understøttelsen av Forsvarets operative virksomhet.

FLO skal ivareta eierskapsrollen for alt materiell i Forsvaret på vegne av forsvarssjefen og sørge for at materiellet forvaltes på en forsvarlig og sikker måte. Undersøkelsen har vist at når FLO ikke er i stand til å understøtte forsvarsgrenene, har disse i økende grad benyttet seg av alternative leverandører, eller etablert dublerende enheter i egen organisasjon. Ifølge sjef FLO får dette konsekvenser for materiellsikkerheten. I undersøkelsen ble det stilt spørsmål ved hvilke konsekvenser det kan få for materiellsikkerheten at forsvarsgrenene bestiller varer og utfører tjenester selv, uten at FLO som fagmyndighet er involvert. Forsvarsdepartementet opplyser i svarbrevet at det ved flere anledninger har understreket viktigheten av at investeringer må foregå i tråd med gjeldende retningslinjer. Departementet kan imidlertid ikke se at forsvarssjefen har tatt opp at dette kan gå på bekostning av materiellsikkerheten i Forsvaret. Forsvarsdepartementet anser imidlertid at det fortsatt foreligger utfordringer knyttet til hvordan Forsvarets materiell forvaltes.

Undersøkelsen viser at FLO har oppnådd en gevinstrealisering på 999 mill. kroner i årene 2005–2007. Departementet opplyser i svarbrevet at det først vil bli klarlagt om FLO har tilfredsstilt minimumskravet for perioden, når regnskapet for 2008 er behandlet. Gevinstrealisering i FLO har imidlertid, ifølge sjef FLO, bidratt til en ubalanse mellom Forsvarets operative strukturs behov for logistikkstøtte og FLOs kapasitet til å møte dette behovet. I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål om Forsvarsdepartementet i tilstrekkelig grad har vurdert konsekvensene av målene som er satt for effektiviseringen i FLO.

Manglende vridning av ressurser fra drift til investering

I begge omstillingsperiodene har det vært et sentralt mål å redusere andelen av forsvarssektorens utgifter som benyttes til drift og øke andelen til materiellinvesteringer, jf. Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) Gjennomføringsproposisjonen – utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005 og Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St. prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008.

Av stortingsdokumenter framgår det som et mål for perioden 2002–2005 å redusere forsvarssektorens årlige driftsutgifter med til sammen 2 mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Driftsutgiftene i 2005 skulle således være 2 mrd. kroner lavere sammenliknet med et nivå uten omstilling. Det framgår også at antall årsverk og omfang av eiendom, bygg og anlegg i Forsvaret skulle reduseres betydelig. Forsvarsdepartementet rapporterer at forsvarssektoren i 2005 hadde oppnådd en innsparing i driftsutgiftene på 2,4 mrd. kroner, sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Målet om en innsparing på 2 mrd. kroner ble derfor ifølge Forsvarsdepartementet nådd. Alle struktur- og organisasjonsendringer som var planlagt i perioden 2002–2005, ble gjennomført, og de fastsatte målene for reduksjoner i antall årsverk og omfang av eiendom, bygg og anlegg ble nådd. Undersøkelsen viser imidlertid at andelen av forsvarssektorens totale årlige utgifter som ble benyttet til drift, økte i perioden, og at den i 2005 utgjorde en vesentlig større andel enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002). Andelen benyttet til materiellinvesteringer gikk ned og utgjorde i 2005 en betydelig lavere andel enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002).

Ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004) skulle det i perioden 2005–2008 vris ressurser fra drift over til materiellinvesteringer. Andelen av forsvarssektorens totale utgifter som er benyttet til drift, har i årene 2005–2007 imidlertid vært større enn forutsatt, mens andelen av forsvarssektorens totale utgifter som er benyttet til materiellinvesteringer, har vært betydelig mindre enn forutsatt. Forsvarsdepartementet rapporterer at det i perioden 2005–2008 vil være investert for om lag 4 mrd. kroner mindre i nytt materiell enn opprinnelig planlagt. Forsvarsdepartementet framholder i svarbrevet at driftsutgiftene har hatt en økning framfor en reduksjon i perioden, og at materiellinvesteringene er blitt lavere enn forutsatt. Dette forklares særlig med forsinkelser i gevinstrealiseringen i FLO og manglende besparelser i Forsvarets øverste ledelse og innenfor utenlandsstillinger. I tillegg er bevilgningene ifølge departementet blitt noe lavere enn forutsatt. I undersøkelsen stilles det spørsmål om den manglende vridningen av ressurser fra drift til materiellinvesteringer er i tråd med Stortingets forutsetninger.

I undersøkelsen stilles det videre spørsmål ved hvilke konsekvenser manglende vridning til materiellinvesteringer har hatt og får for materielltilgjengeligheten i Forsvaret, og hvilke konsekvenser dette får for den operative evnen. Forsvarsdepartementet viser i svarbrevet til at en planlagt og balansert strukturutvikling vil påvirkes av at materiellet ikke innfases i strukturen på planlagte tidspunkter og i det omfang som er forutsatt. Departementet framholder at forsinkelser i materiellinvesteringer er en viktig årsak til at strukturrealiseringene går saktere enn først planlagt.

Reduksjon i antall årsverk og eiendom, bygg og anlegg er sentrale virkemidler for å redusere driftsutgiftene. Konsekvensene av at Forsvaret per høsten 2008 ikke ser ut til å nå målene innen årsverk, eiendom, bygg og anlegg som er satt for perioden 2005–2008, innen utgangen av 2008, er at driftsutgiftene blir høyere enn forutsatt. Forsvaret må derfor ifølge forsvarssjefen foreta likviditetsstyring, hvor det kuttes i utgifter som kan reduseres på kort sikt. Dette innebærer at Forsvaret må redusere aktivitetsnivået med antall øvelser, seilingsdøgn og flytimer. Forsvarsdepartementet opplyser i svarbrevet at det vil være nødvendig å foreta tilpasninger innenfor bevilgningene, og at det er forsvarssjefen som prioriterer innenfor budsjettrammen for Forsvaret. Forsvarsdepartementet registrerer at denne tilpasningen ofte skjer ved at det blir kuttet i de variable kostnadene, det vil si i antall øvelser, øvingsdøgn, seilingsdøgn og flytimer.

Mindreforbruk av bevilgninger til materiell

Materiellinvesteringene skal realiseres i henhold til gitte budsjettrammer og gitte gjennomføringsoppdrag fra Forsvarsdepartementet. Undersøkelsen viser at forsvarssektoren i årene 2005–2007 ikke har investert i materiell i henhold til det Stortinget har bevilget det enkelte år. I tillegg til et årlig mindreforbruk av materiellinvesteringsmidlene er opprinnelig bevilgning blitt redusert ved budsjettendringer og omgrupperinger. Samlet for årene 2005–2007 utgjør mindreforbruk og budsjettendringer gjennom året 4,1 mrd. kroner. Mindreforbruket som er beregnet etter budsjettendringene, er på 2 mrd. kroner.

Undersøkelsen viser at det er flere årsaker til at forsvarssektoren har hatt manglende materiellinvesteringer i årene 2005–2007. En av årsakene er forsinkelser hos leverandørene. I tillegg har Forsvarsdepartementet i 2004 og 2005 gitt for få gjennomføringsoppdrag til FLO for å sikre omsetning av bevilgede midler til materiellinvesteringer. Ved å planlegge med en større portefølje i materiellplanene enn det budsjettrammene tilsier, kan Forsvarsdepartementet ta høyde for at det kan oppstå forsinkelser hos leverandørene. Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen er enig i at prosjektporteføljen de siste årene ikke har vært stor nok til å ta høyde for dette. Manglende oppdrag i ett år får også oftest konsekvenser for flere år. På bakgrunn av mindreforbruket på investeringsmidler i årene 2005–2007 er det i undersøkelsen stilt spørsmål om Forsvarsdepartementet i tilstrekkelig grad har styrt materiellinvesteringsprosessen i tråd med Stortingets forutsetninger om at de bevilgede midlene skulle benyttes.

Undersøkelsen viser også at kapasiteten knyttet til merkantilt fagområde i FLO/Investering har vært for lav i årene 2005–2007. Kapasiteten fra FLO/Systemstyring og FLO/IKT til å understøtte investeringene i Forsvaret med ingeniør- og systemteknisk kompetanse, er også en utfordring. Flere fagområder innenfor både sjø, luft og land har en bemanning som er på eller er svært nær et kritisk nivå. I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål ved hvilke konsekvenser dette vil kunne få for materiellinvesteringene de kommende årene. Ifølge departementet er begrensningen ikke lenger mangel på oppdrag, men snarere ressursene i FLO, som skal omsette oppdragsmengden til forpliktelser i form av kontrakter. Departementet viser til at det i St.prp. nr. 48 (2007–2008) er lagt opp til et lavere investeringsnivå sammenliknet med omstillingsperioden 2005–2008 og vurderer det som realistisk at forsvarssektoren kan gjennomføre de planlagte materiellinvesteringene.

Mangelfull rapportering på omstillingsmål

I perioden 2005–2008 skal driftsutgiftene til logistikk- og støttevirksomhet, ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004), reduseres med 2,3 mrd. kroner årlig, mens driftsutgiftene til operativ virksomhet og styrkeproduksjon skal økes med 1,4 mrd. kroner. Undersøkelsen viser at det per høsten 2008 ikke er etablert systemer for å rapportere konkret på disse målene. På bakgrunn av dette stilles det i undersøkelsen spørsmål ved hvordan Stortinget skal få informasjon om hvorvidt forsvarssektoren har nådd Stortingets vedtak og forutsetninger. Forsvarsdepartementet viser i svarbrevet til at det ikke er etablert et godt nok system i Forsvaret for at man skal kunne rapportere hvordan frigjorte midler er benyttet. Bakgrunnen for dette er at det har pågått og pågår en betydelig omlegging av rapporterings- og regnskapssystemet i forbindelse med innføringen av Felles integrert forvaltningssystem versjon 2.0. Forsvarsdepartementet vil i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 gi en samlet rapportering for perioden 2005–2008, hvor også hele 2008 er tatt med. Her vil det bli søkt utarbeidet en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene slik det ble lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Øvrige kommentarer fra Forsvarsdepartementet

Forsvarsdepartementet gir i sine kommentarer uttrykk for at omstillingen i hele perioden 2002–2008 må sees i sammenheng. Dette er etter departementets vurdering nødvendig for å vurdere om de tiltak som er gjennomført, har gitt et forsvar som er bedre tilpasset utfordringer som kan oppstå i raskt skiftende omgivelser, og som kan verne om Norges sikkerhet, interesser og verdier. Departementet viser til at det for begge periodene har vært viktig å skape en bedre balanse mellom oppgaver, struktur og ressurser. Forsvarsdepartementet anser at rapporten i for liten grad får fram de overordnede utviklingstrekkene som preger perioden som helhet. Dette er ifølge departementet nødvendig for å forstå omfanget av den omstillingen som forsvarssektoren har vært gjennom.

Forsvarsdepartementet finner det uheldig at rapporten i betydelig grad vurderer måloppnåelsen basert på endringer fra ett år til et annet, uten å se endringene i forhold til situasjonsbildet i forkant av omstillingsperioden 2002–2008. Ifølge departementet fører dette til at vurderingene i utbredt grad fokuserer på de forholdene hvor måloppnåelsen ser ut til å bli noe svakere enn forutsatt, og ikke på de organisatoriske og strukturmessige grepene som framstår som positive og effektivitetsfremmende for forsvarssektoren. Tilnærmingen i rapporten fører til at situasjonen før og etter omstillingen ikke blir berørt i særlig grad.

Ifølge departementet anses rapportens vektlegging av årene 2006, 2007 og første tertial 2008 å gi et for snevert bilde når omstillingen i forsvarssektoren skal behandles. Departementet påpeker videre de uheldige sidene ved å foreta en vurdering av perioden 2005–2008 uten at også regnskapet og rapporteringen for 2008 foreligger. Departementet anser det også som uheldig å legge Forsvarets rapportering for første tertial 2008 til grunn så lenge det ikke er foretatt en samlet vurdering av 2008 som helhet.

Forsvarsdepartementet registrerer at det i rapporten er benyttet referater fra møter på lavere nivåer i Forsvaret, og da særlig kontaktforum mellom FLO og de ulike brukerne. Dette er arbeidsmøter i Forsvaret som ikke har en formell rolle i etatsstyringen. Utstrakt bruk av referater fra denne type møter bør ifølge departementet kvalifiseres ved oppfølgende samtaler med ulike aktører. Departementet vurderer det således positivt at Riksrevisjonen har gjennomført egne intervjuer med forsvarssjefen, generalinspektørene og sjef FLO for å få et bredere perspektiv.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for begge omstillingsperiodene. Riksrevisjonen ser derfor alvorlig på at omstillingen samlet sett ikke har bedret den operative evnen fra 2005 til 2007. Det vises til at forsvarssjefen i 2005 og 2006 rapporterte at operativ evne var uendret eller noe svakere, mens rapporteringen for 2007 viste en reduksjon. Forsvarssjefen framholder også i sin årsrapport for 2007 at den operative evnen ikke vil kunne forventes å øke i 2008.

Det vises i denne sammenheng til at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008. Grunnen til dette er vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Manglene forekommer i alle forsvarsgrenene, i tillegg til Heimevernet og felleskapasitetene, og omfatter således hovedelementene i Forsvarets styrkeproduksjon.

Forsvarsdepartementet deler Riksrevisjonens vurdering av at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 innen utgangen av 2008. Forsvarsdepartementet framholder imidlertid at den operative evnen høsten 2008, innenfor flere områder, er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Riksrevisjonen vil påpeke at de vesentlige manglene som er knyttet til målet om å nå vedtatt struktur, kansellerte og utsatte øvelser og kompetanse- og personellmessige utfordringer, samlet sett har ført til at den operative evne ikke er bedret, slik Stortinget forutsatte da omstillingen av forsvarssektoren ble vedtatt.

Undersøkelsen viser også at FLO i stor grad leverer det som er avtalt mellom styrkeprodusentene og FLO. Det er imidlertid uheldig at det er ubalanse mellom forsvarsgrenenes krav og FLOs kapasitet når avtalene inngås. Riksrevisjonen vil i den forbindelse vise til at det med opprettelsen av FLO skulle legges til rette for at FLO skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne for å møte etterspørselen og de skiftende behovene fra forsvarssektoren. Riksrevisjonen vil understreke Forsvarsdepartementets overordnede ansvar for å sikre at FLO settes i stand til å levere i henhold til forsvarsgrenenes behov.

Et viktig mål med omstillingen i forsvarssektoren har vært å redusere driftsutgiftene og overføre ressurser til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Forsvarsdepartementet rapporterer at målet om å redusere driftsutgiftene med 2 mrd. kroner årlig, sammenliknet med et alternativ uten omstilling, ble nådd for perioden 2002–2005. Undersøkelsen viser imidlertid at driftsutgiftenes andel av forsvarssektorens totale utgifter i perioden 2002–2005 er større og materiellinvesteringenes andel mindre enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002). Tilsvarende bekrefter Forsvarsdepartementet for perioden 2005–2008 at driftsnivået har hatt en økning framfor en reduksjon, og at avsetninger til materiellinvesteringer er blitt lavere enn forutsatt i langtidsproposisjonen for perioden. Riksrevisjonen vil påpeke at Stortingets forutsetning om at det i perioden skal vris ressurser fra drift til materiellinvesteringer, ikke er oppfylt. Riksrevisjonen har merket seg at forsvarssektoren ikke har fått bevilget det som lå til grunn i planforutsetningene for begge periodene. Dette har fått konsekvenser for omstillingen av forsvarssektoren.

Undersøkelsen viser også at Forsvaret ikke har investert i materiell tilsvarende det Stortinget har bevilget det enkelte år. Riksrevisjonen vil påpeke at dette er uheldig for materielltilgjengeligheten i forsvarsgrenene. Riksrevisjonen vil videre understreke betydningen av langtidsplanlegging og framholder departementets overordnede ansvar for å styre materiellinvesteringene i tråd med Stortingets forutsetninger.

Det er per høsten 2008 ikke etablert systemer for å rapportere på målet om at det i perioden 2005–2008 skal foretas en vridning av driftsutgiftene fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og styrkeproduksjon. Forsvarsdepartementet opplyser at det først i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 vil søke å utarbeide en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene slik som det ble lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004). Riksrevisjonen mener det er uheldig at Stortinget ikke får løpende informasjon om hvordan sentrale mål for omstillingen i forsvarssektoren blir realisert.

Forsvarsdepartementet finner det uheldig at undersøkelsen ikke omhandler endringene i forhold til situasjonsbildet før omstillingsperioden 2002–2008. Videre framholder departementet at de siste årene av omstillingen vektlegges, noe som gir et for snevert bilde av omstillingen. Departementet finner det også uheldig at ikke regnskapstallene og rapporteringen for hele 2008 foreligger ved gjennomføringen av undersøkelsen. Riksrevisjonen understreker at undersøkelsen blant annet er basert på dokumentanalyser, omfattende intervjuer og analyser av statistiske data, gjennomgang av stortingsdokumenter, årsrapporter, resultat- og kontrollrapporter samt forsvarssjefens vurderinger av operativ evne. Datagrunnlaget er så omfattende at regnskapstallene for 2008 ikke vil påvirke Riksrevisjonens vurdering av omstillingen i forsvarssektoren. Samlet sett gir undersøkelsen derfor, etter Riksrevisjonens mening, et godt grunnlag for å vurdere om målene som ble satt for omstillingen, realiseres.

1.4 Departementets svar

Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, og statsråden har i brev av 27. november 2008 svart:

"(…)

Operativ evne og strukturutvikling

FD anser at omstillingen har ledet frem til en ny struktur som gjør det mulig for Norge å raskt respondere på utfordringer nasjonalt og internasjonalt. Dette er en bekreftelse på at den grunnleggende innretningen har vært riktig. Mange av Forsvarets enheter vurderes å ha god operativ evne, og bidrar på en god måte i løsing av Forsvarets oppgaver, noe også de årlige vurderinger av operativ evne viser. FD vurderer således at den operative evnen innenfor flere områder er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Når det gjelder de deler av strukturen som ikke har blitt fullt ut etablert innenfor periodene 2002–2005 og 2005–2008, vises det til Stortingets behandling av innstillingene til de fremlagte årlige proposisjoner og langtidsproposisjonene.

Når det gjelder den operative evnen samlet sett, viser forsvarssjefens vurdering at den ikke har økt i perioden 2005–2007. FD anser det som sannsynlig at de kommende år vil vise en styrking av den operative evnen som resultat av at flere strukturelementer vil oppnå høyere operativitet etter hvert som treningsnivået øker og nytt materiell blir tilgjengelig. Dette gjelder ikke minst overflatefartøyene i Sjøforsvaret.

(…)

Omstillingen siden 2001 har så langt vist at samtlige forsvarsgrener, Heimevernet og fellesenhetene har fått en forbedret operativ evne på de aller fleste kapasitetsområder. Samtidig ser vi at både Hærens struktur, og enkelte spesialistmiljøer, har blitt for små til å kunne bidra med operative leveranser på tilstrekkelig nivå over tid. Forsvaret har erfart stor slitasje på enkelte personellkategorier som representerer små og sårbare fagmiljøer. Dette har sammenheng med at uansett størrelse på et styrkebidrag, så er det et sett med nøkkelkapasiteter som må deployeres, eksempelvis sanitet, samband, logistikk og etterretning. I den nye langtidsproposisjonen varsler regjeringen flere tiltak for å styrke disse nøkkelkapasitetene. Videre legges det opp til at øvings- og treningsaktiviteten økes i den kommende planperioden.

Leveringsevnen til Forsvarets logistikkorganisasjon

Forsvarets operative virksomhet medfører et stort behov for logistikk- og støttevirksomhet som må fungere. FD ønsker likevel å presisere at det ikke er relevant å utelukkende legge til grunn forsvarsgrenenes uttalte behov i denne sammenheng, og at balansering mellom oppgaver, krav og ressurstildeling til forsvarsgrenene er viktig i så måte. I den grad det oppstår ubalanser, forutsetter FD at forsvarssjefen gjør de nødvendige tilpasninger.

FD har det overordnede ansvaret for den totale driften i forsvarssektoren. Det kan imidlertid aldri legges til grunn at ethvert behov til enhver tid kan bli imøtekommet. Å legge til grunn at det alltid skal være balanse mellom det en forsvarsgren mener å skulle få levert til enhver tid og den faktiske leveranseevne, vil ikke være riktig. Imidlertid har omstillingen av FLO, spesielt i perioden 2005–2008, nettopp vært å utvikle FLOs tjenester og produkter til i enda større grad å møte Forsvarets operative behov.

Utover i omstillingsperioden har FLOs virksomhet blitt så omfattende, mangeartet og kompleks at fokuset på fremskaffelse og forvaltning av Forsvarets materiell har blitt svekket. Regjeringen legger derfor opp til endringer i FLOs fremtidige innretning, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). Denne fremtidige innretningen vurderes å bidra positivt for FLOs leveringsevne gjennom en mer effektiv logistikkunderstøttelse og ved at styrings- og ansvarslinjer mellom den operative virksomheten og logistikkvirksomheten forenkles.

Driftsutviklingen

Det har i tidsrommet 2002–2008 blitt gjennomført omfattende tiltak for å sikre intern ressursfrigjøring i sektoren for å kunne overføre ressurser til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. For perioden 2002–2005 ble de økonomiske målene definert i forhold til et alternativ uten omlegging (referansebane). Den faktiske driftsutviklingen sammenlignet med denne referansebanen viste at driftsnivået ved utgangen av 2005 lå om lag 2,4 mrd. kroner lavere enn et alternativ uten omlegging. En betydelig reduksjon i antall årsverk og antall kvadratmeter i perioden bidro i vesentlig til at dette ble oppnådd. Beregninger av nedbemanningen viser en netto besparelse på 3,3 mrd. kroner i årene 2000–2005.

For perioden 2005–2008 ble det definert både en driftsutvikling og et mål for intern ressursfrigjøring. Per dags dato ligger det an til at om lag 2 mrd. kroner vil være frigjort gjennom de tiltak som har blitt iverksatt. Dette vil i så fall være samsvarende med det overordnede målet som ble lagt til grunn for perioden gjennom Stortingets behandling av Innst. S. nr. 314 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Imidlertid ble det angitt mer detaljerte oppfølgingsmål knyttet til de enkelte tiltak som skulle kunne gi ytterligere innsparinger. Så langt ligger det an til at den omfattende omstillingen av logistikk- og støttevirksomheten i betydelig grad vil være gjennomført innen utgangen av 2008, og det forventes at anslagsvis 85 % av den samlede forutsatte besparelsen blir realisert. Områder hvor utviklingen ikke fullt ut har vært som forventet, er innenfor reduksjoner i antall utenlandsstillinger, Forsvarets øverste ledelse og FLO. En mer nøyaktig vurdering vil kunne fremlegges når regnskapet for 2008 er avsluttet.

Når det gjelder driftsutviklingen totalt sett, ligger den over det nivået som ble lagt til grunn ved utgangen av 2008. Dette skyldes blant annet at antall årsverk i Forsvaret ligger høyere enn lagt til grunn ved utgangen av 2008 (per oktober ca. 1400 årsverk høyere). Dette kan forklares ved at den interne ressursfrigjøringen ikke har blitt fullt ut realisert og ved at det også har vært nødvendig å personellmessig styrke enkelte områder, spesielt knyttet til understøttelse av våre operasjoner utenlands. Dette gjelder innenfor logistikkområdet, Hæren og enkelte felleskapasiteter. Dette er satsninger som også blir videreført i perioden 2009–2012.

Som Riksrevisjonen påpeker, har Stortinget både i perioden 2002–2005 og 2005–2008 ikke fullt bevilget i tråd med de bevilgningsmessige forutsetninger knyttet til Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) og Innst. S. nr. 234 (2003–2004) jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). FD anser at forsvarssektoren er blitt bevilget ca. 4 mrd. kroner mindre enn forutsatt for perioden 2002–2005, og ca. 2,6 mrd. kroner mindre enn forutsatt for perioden 2005–2008. I 2008 ligger nivået på saldert budsjett om lag 1 mrd. kroner under det gjennomsnittsnivået som ble lagt til grunn for perioden 2005–2008.

En viktig forklaring til at materiellinvesteringsnivået i 2008 ligger 1,2 mrd. kroner lavere enn forutsatt ved utgangen av 2008, skyldes således lavere bevilgninger enn forutsatt, at driften har blitt noe høyere enn forutsatt og at det har vært nødvendig å styrke investeringer i eiendom, bygg og anlegg med 600 mill. kroner utover det som var forutsatt ved utgangen av 2008. Dette er justeringer som har blitt behandlet gjennom de årlige proposisjoner.

Videre er det FDs syn at selv om man ikke har vært i stand til konkret å måle den direkte økonomiske styrkingen av den operative virksomheten, tilsier blant annet styrkingen av Hæren, felleskapasiteter og logistikksiden at den operative virksomheten har blitt tilgodesett i perioden 2005–2008. Det er også i forbindelse med budsjettet for 2009 lagt opp til en aktivitetsmessig styrking som planlegges videreført frem til 2012. Samlet forventes det at det ressursmessige grunnlaget for å kunne styrke den operative evnen gradvis forbedres.

Materiellinvesteringer

Det har foregått en betydelig materiellmessig fornyelse i perioden 2005–2008 selv om alle midler innenfor det enkelte år ikke har blitt benyttet. FDs syn er at det blir for snevert å se brukte midler det enkelte år opp mot bevilgningen det enkelte år. Da bevilgninger til investering er overførbare, må bruk av midler ses i et mer langsiktig perspektiv. Midler som ikke brukes ett år forsvinner således ikke, men blir brukt på et senere tidspunkt. Når det gjelder materielltilgjengeligheten, har den i betydelig grad blitt påvirket av leverandørforsinkelser. Dette gjelder for flere store prosjekter.

FD støtter Riksrevisjonens bemerkning om at planlegging av store investeringsprosjekter krever et langsiktig perspektiv, spesielt med tanke på å kunne ta høyde for risiko som påvirker materiellinvesteringsporteføljen, eksempelvis leverandørforsinkelser. Det er FDs syn at dette overordnede ansvaret ivaretas av departementet. FD gjør løpende vurderinger av materiellinvesteringsporteføljen, og nedsetter det interne planverket i en intern perspektivplan med opp til 20 års tidshorisont. En tilsvarende plan er utarbeidet for investeringer innenfor eiendom, bygg og anlegg. Perspektivplanen er avstemt mot strukturutviklingen for øvrig, og er løpende oppdatert med endringer i forutsetninger og ambisjoner gitt av Stortingets vedtak.

Ressursvridning

Stortinget er både gjennom de årlige budsjettproposisjoner og med fremleggelsen av den nye langtidsplanen informert om status knyttet til gjennomføringen av Stortingets vedtak og forutsetninger. Videre vil FD i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 gi en samlet rapportering for perioden 2005–2008 hvor også hele 2008 er tatt med. Det vil bli søkt utarbeidet en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene som lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Avslutning

Avslutningsvis vil jeg slutte meg til Riksrevisjonens påpekning av at forsvarssektoren, i tråd med Stortingets forutsetninger, har foretatt omfattende reduksjoner i antall årsverk samt eiendom, bygg og anlegg. I tillegg er det gjennomført betydelige strukturelle og organisatoriske endringer som forutsatt. Sammenlignet med utgangssituasjonen i 2002 har denne omstillingen bidratt avgjørende til utviklingen av et moderne, effektivt og fleksibelt innsatsforsvar som vil være anvendelig i forhold til de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer vi står overfor både hjemme og ute. De samlede oppnådde resultatene fra omstillingsperioden nyter vi godt av også når vi nå går inn i neste langtidsplanperiode 2009–2012, hvor hovedsiktemålet er å videreutvikle dette fleksible innsatsforsvaret.

Samtidig vil jeg understreke at omstillingen har vært utfordrende både for Forsvaret og dets personell, og for departementets oppfølging. Fortsatt gjenstår det nødvendige og krevende grep for å oppnå langsiktig balanse i sektorens oppgaver, ambisjoner og tildelinger. I tillegg vil jeg fremheve at til tross for en krevende omstilling, har Forsvaret samtidig imøtekommet leveransekrav både nasjonalt og i utlandet.

Når det gjelder Riksrevisjonens bemerkninger, anser FD at en rekke forhold allerede er ivaretatt gjennom den nye langtidsplanen som Stortinget nylig har vedtatt. Jeg vil imidlertid foreta en egen vurdering av perioden 2005–2008 når regnskap for 2008 er avsluttet, med sikte på å ytterligere forbedre departementets evne til styring og oppfølging av forsvarssektoren. Jeg vil også understreke at det med den økonomiske rammen og de tiltak som ligger i den nye langtidsplanen, etableres en forsvarsstruktur i langsiktig balanse."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Operativ evne er samlet sett for årene 2005–2007 redusert. Forsvarssjefens rapportering per 1. oktober 2008 viser at operativ evne også i 2008 hadde en svak reduksjon sammenliknet med 2007. Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for omstillingen i perioden 2005–2008, og ser derfor alvorlig på at den operative evnen samlet sett er redusert i perioden.

Den operative evnen er i perioden 2005–2008 svekket på grunn av betydelige mangler knyttet til innfasing og understøttelse av materiell, redusert og kansellert øvingsaktivitet og kompetansemessige mangler knyttet til personell. Riksrevisjonen konstaterer således at vedtatt struktur for Forsvaret ikke er etablert som forutsatt. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet har behandlet disse utfordringene i den nye langtidsplanen, og forutsetter at departementet aktivt følger opp dette.

Riksrevisjonen merker seg at Forsvarsdepartementet er enig i at FLOs framskaffelse og forvaltning av Forsvarets materiell har blitt svekket. Riksrevisjonen vil påpeke at FLOs leveranser til forsvarsgrenene er en helt nødvendig forutsetning for at forsvarsgrenene skal kunne gjennomføre sine oppgaver. Riksrevisjonen vil understreke Forsvarsdepartementets overordnede ansvar for å sikre at FLO settes i stand til å levere i henhold til forsvarsgrenenes behov.

Riksrevisjonen merker seg videre at Forsvarsdepartementet er enig i at driftsutgiftene totalt sett ligger over det nivået som ble lagt til grunn ved utgangen av 2008, mens materiellinvesteringsnivået ligger lavere. Riksrevisjonen vil i den forbindelse vise til at forsvarssektoren ikke har fått bevilget det som lå til grunn i planforutsetningene for begge periodene. Dette har fått konsekvenser for omstillingen av forsvarssektoren.

Undersøkelsen viser imidlertid at Forsvaret ikke har investert i materiell tilsvarende det Stortinget har bevilget det enkelte år. For at investeringene skal bidra til at Stortingets mål for omstillingen i forsvarssektoren nås, vil Riksrevisjonen understreke at investeringsporteføljen må realiseres som forutsatt. Departementet har det overordnede ansvaret for å styre materiellinvesteringene. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av en forbedret langtidsplanlegging ved omfattende investeringsprosjekter.

Forsvarsdepartementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 2008 vil være vesentlig forbedret i forhold til et alternativ uten omlegging. Departementet mener videre at det er uheldig at ikke undersøkelsen omfatter en sammenlikning med situasjonen i 2001 slik den var før omstillingen ble igangsatt. Riksrevisjonen har i undersøkelsen lagt til grunn Stortingets mål for omstillingen av forsvarssektoren for de to omstillingsperiodene i årene 2002–2008.

2. Komiteens behandling

Som et ledd i sin behandling av saken avholdt komiteen en kontrollhøring 11. mars 2009. Tema for høringen var:

• I hvilken grad FLO understøtter Forsvaret med forsyninger og vedlikehold

• Måloppnåelse, spesielt når det gjelder hovedmålet om å forbedre operativ evne

Følgende deltok på høringen:

• Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen

• Forsvarssjef Sverre Diesen

Referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, viser til at forsvarssektoren i 2000 befant seg i en dyp og vedvarende strukturell krise med en ubalanse mellom forsvarssektorens størrelse og tilførte ressurser, jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001). Forsvarssektorens innretning var ikke egnet til å løse fremtidens oppgaver. På denne bakgrunn ble det iverksatt en omfattende omstilling av forsvarssektoren.

Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført ut fra fire hovedproblemstillinger med tilhørende underproblemstillinger. Det er undersøkt i hvilken grad forsvarssektoren når de økonomiske og administrative målene som er satt for periodene, blant annet målet om å redusere driftsutgiftene og utgifter til logistikk og støttevirksomhet til fordel for materiellinvesteringer og operativ virksomhet. Videre er det undersøkt om Forsvarets logistikkorganisasjon klarer å understøtte Forsvaret med forsyninger og vedlikehold, om strukturelle og organisatoriske endringer er iverksatt, og om konsekvensene eventuelt manglende måloppnåelse har for forsvarssektoren, blant annet med hensyn til målet om å forbedre den operative evnen.

Komiteen har merket seg at undersøkelsen er delt i to perioder. I 2001 innledet forsvarssektoren arbeidet med omstillingen fra et mobiliseringsforsvar mot et forsvar som skulle møte et bredt spekter av oppgaver, herunder utenlandsoperasjoner. En rekke strukturelle og organisatoriske endringer ble gjennomført blant annet for å redusere driftsutgiftene, antall årsverk og omfanget av eiendom, bygg og anlegg.

Langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2005–2008 satte mål blant annet knyttet til logistikk- og støttevirksomhet, årsverksutvikling og materiellinvesteringer mv. Hovedmålet for omstillingen har vært å forbedre den operative evnen definert som en funksjon av styrkenes evner og kapasiteter, tilgjengelighet, deployerbarhet og utholdenhet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i 2004 foretok en gjennomgåelse av omstillingsprosessen, jf. Dokument nr. 3:1 (2004–2005) Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapet 2002 desidert "Til observasjon" og en oppfølging av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget.

Komiteen registrerer at det er bred enighet om at nedbemanning i Forsvaret var nødvendig, men at det kan stilles spørsmål ved om man sikret seg at nødvendig kompetanse forble i organisasjonen.

Komiteen viser til statsrådens uttalelser i komiteens høring 11. mars 2009:

"Det er riktig som Riksrevisjonen påpeker, at viktig kompetanse har gått tapt i forbindelse med den omfattende nedbemanningen i perioden 2002–2005. Praksisen rundt bruken av avgangsstimulerende tiltak tidlig i perioden var en viktig årsak til dette. Det er derfor blitt igangsatt flere tiltak i perioden 2005–2008 for å kompensere for dette. Videre er personell og kompetanse viet spesiell oppmerksomhet i den nye langtidsplanen for å sikre Forsvaret den nødvendige kompetansen."

Statsråden understreket også nødvendigheten av å redusere antall ansatte, og anførte at

"det var nødvendig å nedbemanne. Men i ettertid vil jeg i hvert fall tillate meg å si at når man bare må nedbemanne på antall uten å se på hvilken kompetanse man mister, blir det en feil måte å nedbemanne på."

Komiteen mener dette også må ses i lys av det tempoet i nedbemanningen som var nødvendig, men deler for øvrig statsrådens vurdering på dette punkt.

Operativ evne

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen ikke har foretatt en konkret vurdering av Forsvarets operative evne ved inngangen til perioden 2002–2008 og at rapporten derfor ikke gir grunnlag for å foreta en direkte sammenlikning av Forsvarets operative evne i 2001 og 2009.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at Forsvaret ikke fullt ut vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 på grunn av vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Videre er det utfordringer og forsinkelser i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og felleskapasitetene.

Komiteen merker seg at forsinkelser innenfor leveranser av større materiellsystemer er en medvirkende årsak til at målet om vedtatt struktur ikke fullt ut er nådd. Komiteen registrerer også at en stor del av Forsvarets materiell er under utskifting, og at dette midlertidig vil påvirke strukturens operative evne.

Komiteen noterer at forsvarssjefen i 2007 rapporterer om at den operative evnen hadde en svak reduksjon fra 2006 til 2007 og at den ikke kan forventes å øke i 2008.

Under høringen i komiteen refererte forsvarssjefen til sin rapport for 2008, som ikke forelå da Riksrevisjonen avsluttet sin undersøkelse. Komiteen ba derfor om å få oversendt rapporten og har bedt Riksrevisjonen utvide sin undersøkelse til å omfatte hele 2008.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, registrerer også at når det gjelder utviklingen av operativ evne i perioden 2005–2008 under ett, viser Riksrevisjonen til at Forsvarssjefen i sin årsrapport for 2008 peker på at utviklingen har gitt et betydelig operativt løft, og at dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes. Dette begrunnes med at det også er forhold hvor det har vært en styrking av den operative evnen innen alle tre våpengrener, men at det rapporteringssystemet som benyttes i Forsvaret, ikke gir mulighet til å rapportere forbedringer i eksisterende kapasiteter i løpet av perioden, bare mangler.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til statsrådens og forsvarssjefens uttalelser om at den operative evnen på flere områder er styrket i løpet av perioden 2005–2008, og at dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes. Disse medlemmer tar denne vurderingen til etterretning, men har merket seg at dette er kvalitative vurderinger som faller utenfor dagens rapporterings- og målstyringssystemer, noe som synes uheldig. Disse medlemmer har videre merket seg at det både i Riksrevisjonens rapport og i Forsvarssjefens årsrapport fremkommer alvorlige mangler på en rekke områder med konsekvenser for den operative evnen også i inneværende periode.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen også etter gjennomgangen av Forsvarssjefens årsrapport for 2008 likevel fastholder sin konklusjon om at den operative evne ved utgangen av 2008 ikke er blitt forbedret i perioden, slik målsettingen var.

Komiteen mener Forsvarsdepartementet må gjennomgå rapporteringssystemet slik at det ikke oppstår grunnlag for denne type sprikende konklusjoner, spesielt i vurderingen av utviklingen i operativ evne.

Komiteen vil understreke viktigheten av korrekt og relevant mål- og resultatstyring, ikke minst for å muliggjøre Stortingets kontrollfunksjon.

Ubalanse mellom FLOs leveranseevne og forsvarsgrenenes behov

Komiteen har merket seg at FLO i stort leverer det som er avtalt gjennom leveranseavtalene med styrkeprodusentene, men at Riksrevisjonens undersøkelse også avdekker en ubalanse mellom forsvarsgrenenes krav og FLOs kapasitet til å levere. Ifølge generalinspektøren for Hæren fører dette til at Hæren ikke får vedlikeholdt materiell tilfredsstillende, og at etterslep skyves fra ett år til et annet. Ubalansen har også hatt konsekvenser for Sjøforsvaret. I FLOs rapportering for 2007 heter det

"det oppleves at den utførende produksjonskapasiteten i forsyningsvirksomheten er for lav til å dekke Sjøforsvarets forventninger og behov for understøttelse. Bemanningen i FLO/Systemstyring/Maritime kapasiteter er kritisk lav innenfor enkelte systemområder, og utgjør en stor bekymring i forhold til evnen til å levere tilfredsstillende i 2008."

Komiteen registrerer videre at generalinspektøren for Luftforsvarets uttalelse om at konsekvensene av manglende vedlikehold fører til at de ulike flytypene forfaller. For de siste ti årene er status at systemene lider under forskjøvet vedlikehold, manglende oppgradering, mangel på deler og manglende kompetanse.

Komiteen viser til at statsråden i komiteens høring sa seg enig med Riksrevisjonens påpeking av at det gjenstår

"utfordringer knyttet til logistikkunderstøttelsen av våre operative enheter. Hovedutfordringen innen logistikkområdet ligger i at virksomheten i FLO har blitt for stor og mangeartet. Videre har det vært en utfordring å sikre tilgang på kompetent personell som kan følge med når våre militære avdelinger opererer hjemme eller ute."

Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet i St.prp. nr. 48 (2006–2007) sa at Regjeringen i videreutviklingen av Forsvaret vil legge til rette for at endringer i innretning og bemanning i større grad blir gjort med utgangspunkt i totaløkonomiske vurderinger for å sikre verdiene som personellet utgjør for sektoren på en god måte.

Komiteen har merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2008–2009) mener det er nødvendig å videreutvikle og forenkle FLO for å skape et sterkere fokus på organisasjonens kjernevirksomhet som er å fremskaffe, vedlikeholde og levere materiell og forsyninger, og at et slikt fokus vil bidra til å styrke Forsvarets operative evne. Komiteen har også merket seg at statsråden vil gjennomføre organisatoriske grep for å bedre situasjonen og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer til Stortinget på egnet måte.

Manglende vridning av ressurser fra drift til investering

Komiteen viser til at et av målene for omstillingen var å få til en vridning av ressurser fra drift til investering. Til tross for en innsparing i driftsutgifter på 2,4 mrd. kroner i perioden 2001–2005 økte imidlertid andelen av forsvarssektorens totale midler brukt til drift i perioden. Andelen benyttet til materiellinvesteringer derimot, lå på et betydelig lavere nivå enn forutsatt.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen også fremholder at forsvarssektoren har fått en lavere bevilgning i perioden enn forutsatt, og at dette påvirker resultatet.

Komiteen har merket seg at målet om ressursoverføring fra drift til investering er opprettholdt i tråd med premissene i St.prp. nr. 42 (2003–2004), men at man pr. i dag ikke fullt ut har nådd målet. Komiteen registrerer imidlertid at Regjeringen i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 tar sikte på å gi en samlet vurdering av utviklingen for perioden 2005–2008.

Mindreforbruk av bevilgninger til materiell

Komiteen har merket seg at det angis ulike årsaker til at midlene som er bevilget til materiell det enkelte år, ikke er benyttet fullt ut fram til og med 2007. En av grunnene til dette i perioden 2005–2007 er ifølge Riksrevisjonen at det er utarbeidet for få beslutningsdokumenter.

Videre var verdien av gjennomføringsoppdragene betydelig mindre enn de årlige bevilgningene. Komiteen har merket seg at sjef FLO har beregnet summen på gjennomføringsoppdragene i perioden 2004–2006 til ca. 12 mrd. kroner mindre enn samlet bevilgning.

Komiteen viser til at forsvarsministeren i høringen pekte på at det store underskuddet Forsvaret opparbeidet i 2004 og behovet for inndekning av dette, ga store konsekvenser for gjennomføringen av materiellinvesteringsprosjektene i 2006 og 2007.

Komiteen vil likevel peke på at det i denne perioden har vært betydelig avvik mellom plan og omsetning, og vil understreke Regjeringens ansvar for å fremme realistiske budsjetter og følge opp de vedtak Stortinget har truffet.

Komiteen ser det som positivt at det i Forsvarssjefens rapport for 2008 rapporteres at materiellinvesteringene for Forsvarets del av budsjettet, i hovedsak er i samsvar med bevilgningen dette året, og at regnskapet for 2008 viser at alle bevilgede midler i perioden 2005–2008 er omsatt.

Mangelfull rapportering

Komiteen viser til St.prp. nr. 42 (2003–2004) hvoretter driftsutgiftene til logistikk og støttevirksomhet skulle reduseres med 2,3 mrd. kroner, mens driftsutgiftene til operativ virksomhet og styrkeproduksjon skulle økes med 1,4 mrd. kroner.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at det pr. høsten 2008 ikke er etablert systemer for å rapportere konkret når det gjelder disse målene. Komiteen finner det kritikkverdig at man ikke sørger for å etablere kontrollrutiner parallelt med iverksettelse av tiltak for å oppfylle Stortingets vedtak.

Komiteen registrerer at man tar sikte på å gi en samlet vurdering for perioden 2005–2008 i budsjettproposisjonen for 2010 og har ikke innvendinger mot det. En slik rapportering tilfredsstiller imidlertid ikke kravet til løpende oppfølging og gir ikke Stortinget mulighet til å reagere ved avvik i perioden.

Komiteen viser til departementets uttalelse om at Riksrevisjonens vektlegging av årene 2006, 2007 og første kvartal 2008 gir et for snevert bilde når omstillingen i forsvarssektoren skal behandles. Komiteen har fått tilgang til Forsvarssjefens årsrapport og registrerer at denne fullt ut underbygger Riksrevisjonens funn, og registrerer at Riksrevisjonen opprettholder sine merknader.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen er tilfreds med forsvarssektorens fokus på betydningen av en forbedret langtidsplanlegging av investeringsobjekter, og at materiellinvesteringene i 2008 i hovedsak var i samsvar med bevilgningene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at Riksrevisjonen i den perioden denne undersøkelsen omfatter, har gjennomført i alt syv forvaltningsrevisjoner, der ulike temaer som er relevante for omstillingen i Forsvaret er berørt. Det gjelder blant andre Forsvarets materiellinvesteringer, innføring av felles forvaltningssystem og forutsetninger for Forsvarets deltakelse i utenlandske operasjoner. I lys av disse undersøkelsene konstaterer flertallet at flere av de funn som er gjort i denne undersøkelsen, er avdekket i tidligere undersøkelser.

Flertallet har merket seg at departementet har iverksatt en rekke tiltak for å ivareta de funn som Riksrevisjonen omtaler, spesielt gjennom den nye langtidsplanen som Stortinget har vedtatt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er opptatt av at Forsvaret har en økonomi og organisasjon som gjenspeiler de oppgaver det er satt til å løse. Disse medlemmer er bekymret over at det ikke er en balanse mellom de krav og mål som er satt av Stortinget og det Forsvaret er i stand til å levere. Disse medlemmer mener denne manglende måloppnåelsen er uheldig for Norge både rent militært og sikkerhetspolitisk. Videre mener disse medlemmer at en slik manglende realisering av mål medfører svekket tillit mellom folket, Forsvaret og de styrende politikere. Disse medlemmer vil understreke at det er svært viktig å ha en bred forankring i befolkningen for Forsvarets behov for økonomi og tilstedeværelse i inn- og utland. Disse medlemmer ser en fortsatt utvikling hvor Forsvarets aktivitets- og organisasjonsmål endres hyppig for å møte den stadig dårligere økonomien i Forsvaret. Disse medlemmer finner dette uheldig og mener de stadige endringene i aktiviteter og organisasjonsmål har tvunget frem uønskede tiltak, som reduksjoner i organisasjon og aktiviteter for å oppnå budsjettbalanse. Disse medlemmer oppfatter de senere års ubalanse mellom økonomi og pålagte oppgaver for Forsvaret som et tegn på at Forsvarets militære og politiske ledelse ikke har samme forståelse av hva Forsvaret som organisasjon kan prestere innenfor de gitte rammer.

Disse medlemmer viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i løpet av denne stortingsperioden har behandlet flere forvaltningsrevisjoner vedrørende Forsvaret. Hver for seg og samlet har disse tegnet et bilde av en forsvarssektor under stort press og med betydelige gjenstående utfordringer også etter de gjennomførte og planlagte omstillinger. Den fortsatte betydelige ubalansen mellom Forsvarets vedtatte oppgaver, struktur og ressurstilgang dokumenteres ytterligere av Riksrevisjonens funn i Dokument nr. 3:6 (2008–2009). Disse medlemmer er sterkt bekymret over situasjonen i Forsvaret.

Disse medlemmer har i den forbindelse notert seg at Forsvarsdepartementet viser til den vedtatte langtidsplanen for Forsvaret i perioden 2009–2012, som etter Regjeringens vurdering inneholder tiltak som ivaretar Riksrevisjonens funn i Dokument nr. 3:6 (2008–2009), og som også utover dette vesentlig skal forbedre situasjonen i Forsvaret. Disse medlemmer vil understreke at det er betydelig uenighet om langtidsplanens bærekraft, og vil særlig vise til merknadene fra flertallet i forsvarskomiteen i Innst. S. nr. 318 (2007–2008) vedrørende de usikre økonomiske forutsetningene for langtidsplanen

Disse medlemmer vil vise til at komiteen i løpet av behandlingen av denne saken har gjennomført en åpen høring med statsråden, mottatt svar på skriftlige spørsmål, samt fått seg forelagt etterspurt dokumentasjon, inkludert Forsvarssjefens årsrapport for 2008 i sin helhet. Disse medlemmer viser videre til at deler av dette materialet, da det er gradert, ikke direkte kan siteres i denne innstillingen. Bakgrunnsmaterialet er likevel høyst relevant for Stortingets behandling av saken.

Disse medlemmer har med undring merket seg at forsvarssjefen både i den åpne høringen og i deler av bakgrunnsmaterialet har gitt uttrykk for at deler av dagens system for rapportering på mål- og resultatstyringen i Forsvaret oppleves som lite relevant, og at det heller ikke rapporteres i henhold til gjeldende retningslinjer. Disse medlemmer ser alvorlig på dette, og forutsetter at Forsvarsdepartementet sørger for at det utarbeides og implementeres korrekte og relevante styringsparametre som bidrar til styringsfokus og som er egnet som god styringsinformasjon i etaten.

Når det gjelder spørsmål om operativ evne, strukturutvikling, måloppnåelse og aktivitetsnivå, fremkommer det i det bakgrunnsmateriale komiteen gjennom sin behandling har fått seg forelagt, etter disse medlemmers oppfatning, opplysninger som forsterker inntrykket av en særdeles presset forsvarssektor. På enkelte områder fremstår tilstanden som kritisk. Opplysningene underbygger og forsterker etter disse medlemmers oppfatning den virkelighetsforståelse som flertallet i forsvarskomiteen, og en samlet opposisjon, la til grunn ved Stortingets behandling av langtidsplanen for 2009–2012, jf. Innst S. nr. 318 (2007–2008).

Disse medlemmer anser at komiteen gjennom sin behandling av denne saken har fått kjennskap til forhold som er avgjørende for at Stortinget skal kunne både styre og føre den nødvendige kontroll med utviklingen i Forsvaret, men kan ikke se at disse forhold tidligere er tilstrekkelig redegjort for for Stortinget. På enkelte områder synes det å være til dels betydelige avvik mellom opplysninger Stortinget har mottatt i denne og andre saker, og det som i materialet beskrives som den reelle tilstand i deler av Forsvaret.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn anmode forsvarskomiteen om å vurdere å benytte sin mulighet til, ut fra beredskapshensyn, å ta opp status og den reelle tilstanden i Forsvaret som en egen sak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet undres over forsvarssjefens stadige uttalelser vedrørende Forsvarets tilstand og økonomiske situasjon. Disse medlemmer har registrert at det er svært sprikende hva som legges til grunn for Forsvarets tilstand i de uttalelser som fremkommer i presse og andre redegjørelser. Disse medlemmer ser forsvarssjefens uttalelser og forklaringer som tegn på at forsvarssjefen er under sterk politisk styring og derfor ikke er i stand til å komme med en ren militærfaglig vurdering av de ulike utfordringer Forsvaret har og har hatt. Disse medlemmer forventer at Stortinget blir forelagt nødvendig informasjon om Forsvarets tilstand og utvikling. Disse medlemmer ser en rekke svakheter i de opplysninger som blir fremlagt for Stortinget i budsjettproposisjoner og langtidsproposisjoner. Disse medlemmer ønsker en bredere og mer konkret presentasjon av Forsvarets organisasjonsutvikling og økonomiske situasjon, herunder årsaker til avvik med hensyn til vedtatt budsjett og aktivitet. Disse medlemmer vil spesielt påpeke at opplysninger om tilstand på materiell er vesentlig når det gjelder å forstå kommende behov for fornying og vedlikehold. Disse medlemmer viser også til behovet for å få oversikt over nivået på operasjonell aktivitet i de ulike våpengrener, slik at Stortinget ser utviklingen fra år til år.

Disse medlemmer ser store utfordringer ved de komplekse militærfaglige problemstillingene, hvor det stilles store krav til fagkunnskap og innsikt for å kunne vurdere påstander og resultater rundt denne saken.

Disse medlemmer ser klare sammenhenger mellom Forsvarets tilstand og de bevilgede budsjetter. Disse medlemmer mener Forsvaret ville ha vært i en helt annen situasjon dersom Forsvarets budsjetter var tilpasset de reelle behov. Disse medlemmer er urolige for den utviklingen vi har sett og ser når det gjelder den økonomiske og organisasjonsmessige utviklingen for Forsvaret. Disse medlemmer registrerer at verken forsvarsminister eller forsvarssjef har maktet å bringe Stortinget de reelle fakta vedrørende Forsvarets reelle tilstand og utvikling. Disse medlemmer oppfatter at forsvarssjefen har vært bundet opp av politiske føringer i sine anbefalinger vedrørende Forsvarets fremtidige struktur og økonomi. Disse medlemmer mener at forsvarssjefen i større grad burde fokusert på de reelle utfordringer Forsvaret sto overfor. Disse medlemmer antar at dette ville ha ført til anbefalinger om en mindre ambisiøs nedskalering av Forsvaret. Disse medlemmer mener det ville vært naturlig at forsvarssjefen ba om større økonomiske bevilgninger for å opprettholde den organisasjon som er nødvendig, for å utføre de oppgaver Forsvaret er pålagt. Disse medlemmer registrerer at forsvarsministeren i hele perioden har forsikret at Forsvarets utvikling er i rute og at Forsvarets kapasiteter og operativitet aldri har vært bedre. Disse medlemmer finner dette underlig og lite sammenfallende med de fakta som fremkommer gjennom Riksrevisjonens rapport og Forsvarssjefens årsrapport for 2008. Disse medlemmer tar dette som et tegn på dårlig intern kommunikasjon og manglende kvalitetssikring og resultatoppfølging i Forsvaret og Forsvarsdepartementet.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument nr. 3:6 (2008–2009) – om Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren – vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Forsvarsdepartementet v/statsråden, datert 18. februar 2009

Ad Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren - Dokument nr. 3:6 (2008–2009)

Det vises til at Riksrevisjonens rapport avdekker at ikke alle målsettingene med omstillingen i forsvarssektoren er nådd innenfor de tidsrammer som ble satt.

Det bes om at det gis en oversikt over hvordan Stortinget har vært holdt orientert om dette underveis i omstillingsarbeidet.

Komiteen har i møte 17. februar besluttet å holde en åpen kontrollhøring som et ledd i sin behandling av ovennevnte rapport. Høringen vil finne sted torsdag 12. mars 2009, i etterkant av stortingsmøtet. Nærmere informasjon om tidspunkt og program, samt hvilke problemstillinger som vil bli belyst, vil bli oversendt i neste uke.

Vedlegg 2

Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 5. mars 2009

Ad riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren – informasjonsflyt til Stortinget

Jeg viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 18. februar 2009, der det fremgår at det vil bli en åpen kontrollhøring knyttet til Riksrevisjonens undersøkelse av omstillingen i forsvarssektoren.

Riksrevisjonen konkluderer i sin undersøkelse med at ikke alle målsettingene med omstillingen i forsvarssektoren er nådd innenfor de tidsrammer som ble satt. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ber om en oversikt over hvordan Stortinget har vært holdt orientert om dette underveis i omstillingsarbeidet.

Omstillingen i forsvarssektoren strekker seg over de to langtidsperiodene 2002–2005 og 2005–2008. I løpet av disse periodene er Stortinget blitt orientert om status i struktur- og organisasjonsutviklingen, fordeling mellom drift og investeringer samt øvrige omstillingsmål gjennom ulike stortingsdokumenter. For perioden 2002–2005 vises det til oppsummering for perioden i St.prp. nr.1 (2006–2007), hvor det slås fast at alle struktur- og organisasjonsendringer planlagt i langtidsperioden 2002–2005 var gjennomført, de fleste tidlig i perioden. Jeg velger derfor i den vedlagte oversikten å fokusere på informasjonen gitt til Stortinget i forrige langtidsperiode, dvs. perioden 2005-2008.

Det er ved følgende anledninger gitt informasjon til Stortinget som kan knyttes opp mot omstillingen i forsvarssektoren 2005–2008:

• Årlige budsjettproposisjoner fra Forsvarsdepartementet, herunder Rapport for virksomheten 2005, 2006 og 2007. Rapport for virksomheten 2008 vil først foreligge i St.prp. nr. 1 for 2010

• Årlige investeringsproposisjoner for investeringer i forsvarssektoren

• Svar på spørsmål i Stortingets spørretimer

• St.prp. nr. 48 (2007-2008) – langtidsproposisjonen for perioden 2009-2012.

I tillegg blir forsvarskomiteen hvert år, som del av Stortingets behandling av forsvarsbudsjettet, gitt en gradert orientering knyttet til vurdering av operativ evne (VOE). Jeg vil også vise til de årlige stortingsmeldingene om statsregnskapet fra Finansdepartementet, som også inneholder informasjon om Forsvarsdepartementets regnskap for det enkelte år.

Forsvarsdepartementet har utarbeidet en oversikt som omhandler de ulike strukturelementene som ble vedtatt gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Oversikten viser status for det enkelte strukturelement ved utgangen av 2008, samt hvilken orientering Stortinget har fått angående det enkelte strukturelement. Oversikten er vedlagt dette brevet.

Vedlegg 3

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Forsvarsdepartementet v/statsråden, datert 12. mars 2009

Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren - Dokument nr. 3:6 (2008–2009) – oppfølgingsspørsmål etter høring 11. mars 2009.

På bakgrunn av ovennevnte rapport, særlig pkt. 5.1 hvor Riksrevisjonen gir sin vurdering av status for Forsvarets operative evne, kontrollhøringen 11. mars d.å. og andre opplysninger som er kommet frem vedrørende situasjonen i 2009 og 2010 – som konsekvent omtales som "utfordrende år" for Forsvaret, er det behov for å skape et klarere bilde av hvilken faktisk operativ evne, i betydning styrkestruktur og innsatskapasitet Forsvars-departementet anser at man har og legger opp til.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen ber derfor om svar på følgende spørsmål (alle spørsmål gjelder gjennomsnitt på årsbasis):

1. Hæren

• a. Hvilken styrkestruktur for stridsenheter (brigade-, bataljon- og kompaninivå) planlegges for perioden 2009–2012?

• b. Hvilke enheter vil være innsatsklare i perioden 2009–2010? Antydningsvis hvilke typer oppdrag forutsettes disse enhetene å kunne løse?

• c. Hvilket omfang av stabsøvelser og feltøvelser planlegges på brigadenivå i 2009 og 2010?

• d. Hvilket omfang av stabsøvelser og feltøvelser planlegges på bataljonsnivå i 2009 og 2010?

• e. Gitt langtidsplanens forutsetninger, samt planlagte drifts-, øvelses- og materiellinvesteringsnivå, skal denne hærstrukturen være i stand til å operere i Norge på operasjonelt samvirke nivå (combined arms)?

• f. I hvilken grad vil budsjettforutsetningene begrense Hærens operative kapasitet i perioden 2009–2012?

2. Sjøforsvaret

• a. Hvilken operativ tilgjengelighet planlegges for henholdsvis ubåter, MTBer, fregatter og minefartøy i perioden 2009–2012 – eventuelt med hvilke begrensninger i operativ kapasitet?

• b. I hvilken grad vil budsjettforutsetningene begrense Sjøforsvarets operative kapasitet i perioden?

3. Luftforsvaret

• a. Hvilken operativ tilgjengelighet planlegges for henholdsvis kampfly, maritime overvåkningsfly og transportfly i perioden 2009–2012 – eventuelt med hvilke begrensninger i operativ kapasitet?

• b. I hvilken grad vil budsjettforutsetningene begrense Luftforsvarets operative kapasitet i perioden?

4. Heimevernet

• a) Hvilket omfang av øvelser planlegges for de ulike styrkekategoriene i Heimevernet, samt for staber og kommandoer for 2009 og 2010?

5. Anser forsvarsministeren at den planlagte operative kapasitet innenfor hver forsvarsgren og Heimevernet vil være tilstrekkelig for å ivareta Forsvarets oppgaver i perioden 2009–2012?

Vedlegg 4

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Forsvarsdepartementet v/statsråden, datert 17. mars 2009

Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren - Dokument nr. 3:6 (2008-2009) – oppfølgingsspørsmål etter høring 11. mars 2009

Det vises til kontrollhøringen i ovennevnte sak 11. mars, samt til komiteens brev til statsråden av 12. mars. Komiteen ber i tillegg om svar på følgende spørsmål:

Under høringen uttalte forsvarssjefen seg blant annet slik om vernepliktiges rolle i Forsvaret: "Men husk at den delen av Hæren som er vernepliktsbasert, kompetansemessig nullstilles en gang i året likevel. Da dimitterer vi hele avdelinger, for aldri mer å bruke mannskapene igjen – etter at mobiliseringsforsvaret er borte." Er det slik at Forsvarssjefen ønsker å avvikle verneplikten og heller bygge Forsvaret på vervede mannskaper?

Vil det bli lettere å styrke Forsvarets evne til å utføre flere eventuelt større, utenlandsoperasjoner dersom Forsvaret får flere vervede – eventuelt at de erstatter vernepliktige i Forsvaret?

I forbindelse med operativitet ved materiell og dets standard, ble det sagt at tilstanden på de ulike materiellkategorier var fremlagt for Stortinget gjennom ulike proposisjoner. Etter komiteens oppfatning er det vanskelig å se at denne type detaljinformasjon er fremkommet og vi ber derfor om en oversikt over følgende:

1. Antall fly i luftforsvaret

• Hva er den operative tilstand på flyene? F-16 og Orion.

• Hvor mange flytimer er produsert i 2008?

• Hvor mange fly har vært i operativ drift i 2008?

2. Kystvakt

• Hvor mange operative seilingsdøgn ble utført i 2008?

• Hvor mange operative seilingsdøgn ble utført i 2006 og 2007?

• Hvor mange KV-skip har dykker om bord?

• Hvordan er fordelingen av operative seilingsdøgn mellom indre og ytre kystvakt?

• Hvor mange operative seilingsdøgn ble gjennomført i nordområdene?

• Hvor mange inspeksjoner ble gjennomført av KV i 2008, 2007 og 2006?

3. Hæren

• Hvordan er øvingsnivået nå i forhold til i 2001?

• Hvor mange HV-soldater deltok i 2008 i utenlandsoppdrag? Og i 2007, 2006 og 2005?

• Hvor stor er dagens operative hær? Herunder avdelinger med godkjente ”ferdigheter” ned til enkeltmann?

4. Materiell

• Hvor mange operative Leo I og II har hæren?

• Hvor mange ikke-operative Leo I og II har hæren?

• Hva er tilstanden på feltvognene i Hæren?

• Hvordan er erfaringene med de IVECO feltvognene som er innkjøpt?

• Er transportkapasiteten i Hæren tilfredsstillende i forhold til de operative krav som er satt?

Vedlegg 5

Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 27. mars 2009

Svar på oppfølgingsspørsmål etter høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen 11. mars 2009

Jeg viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 12. mars 2009 med oppfølgingsspørsmål etter høringen 11. mars 2009, jf. Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren – Dokument nr. 3:6 (2008–2009).

Vedlagt følger svar på ovennevnte spørsmål.

Jeg ønsker å presisere at de forutsetninger og mål som er lagt til grunn i St.prp. nr. 48 (2008–2009) og St.prp. nr. 1 (2008–2009) danner grunnlag for svarene. Den endelige innretningen av aktiviteten i 2010 og påfølgende år, vil først foreligge når St.prp. nr. 1 fremlegges for Stortinget.

Vedlegg

Svar på oppfølgingsspørsmål etter høring 11. mars 2009

1. Hæren

a. Hvilken styrkestruktur for stridsenheter (brigade-, bataljon- og kompaninivå) planlegges for perioden 2009-2012?

Det legges opp til å videreutvikle styrkestrukturen i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007-2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008). En nærmere beskrivelse av hærstrukturen er gitt i St.prp. nr. 48 (2007-2008), tabell 6.1, side 76.

Det legges opp til å videreutvikle styrkestrukturen i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007-2008), jf. St. prp. nr. 48 (2007-2008). Stridsenhetene utgjøres av Brigade Nord, Hans Majestet Kongens garde, Grensevakten og Forsvarets spesialkommando. Ettersom avdelingene i brigaden er lokalisert både i Nord- og Sør-Norge, vil det i situasjoner hvor brigaden skal operere samlet, kreve noe tid for overføring av materiell og personell. I det følgende gis en utfyllende beskrivelse på kompaninivå av de ovennevnte avdelingene, med unntak av Forsvarets spesialkommando/ Hærens Jegerkommando.

Brigade Nord er planlagt implementert bestående av;

• Brigadeledelse

• Manøveravdelinger

  • • Telemark bataljon og Panserbataljon bestående av henholdsvis; Bataljonsledelse

    • Kavalerieskadron (oppklaringskapasitet),

    • Stridsvognseskadron

    • 2 mekaniserte infanterikompanier

    • Stabs- og stridstrenkompani

    • 2. Bataljon

      • Bataljonsledelse

      • Kavalerieskadron (oppklaringskapasitet)

      • 2-3 mekaniserte infanterikompanier (oppbygging i perioden)

      • Stabs- og støttekompani

• Ledelsesstøtteavdelinger

  • Sambandsbataljonen (SBbn) ivaretar samband internt i brigaden og til side og overordnede enheter. Avdelingen består av;

• • Bataljonsledelse

  • 4 sambandskompanier

  • Etterretningsbatali onen (Ebn) er den organisatoriske rammen for ISTAR-funksjonen i Hæren og ivaretar samarbeid/integrasjon med de øvrige kapasiteter i Hæren samt grensesnittet mot eksterne. Avdelingen består av;

    • Bataljonsledelse

    • Etterretningssenter (analyse)

    • Teknisk sensoreskadron

    • Elektronisk krigføringskompani

    • Fjernoppklaringseskadron

    • Etterretnings- og sikkerhetseskadron

    • Jegerkompani

    • Logistikk kompani

    • Militærpolitikompaniet (MPkp) ivaretar politimyndighet for hæravdelingene nasjonalt og internasjonalt, samt at MPkp ivaretar MP stasjonene i daglig fredsoperativ drift. Avdelingen består av;

      • Kompaniledelse med ett antall MP tropper og spesialiserte tropper (Etterretning og Hundetropp)

• Taktisk støtteavdelinger

  • • Ingeniørbataljonen (Ingbn) tilfører Hæren nødvendig mobilitet, Atom Radiologisk Biologisk Kjemisk (ARBC)-vern og utfører beskyttelsesarbeider for alle Forsvarets avdelinger nasjonalt og internasjonalt. Avdelingen består av;

      • Bataljonsledelse

      • 3 pansrede ingeniørkompanier

      • ABC-vern kompani

      • Bro og oversettingskompani

      • Maskin- og konstruksjonskompani

    • Artilleribataljonen (Artbn) støtter brigaden med eget artilleri. Avdelingen består av;

      • Bataljonsledelse

      • 3 Kanonbatterier

      • Lokaliseringsbatteri

      • Stabsbatteri

  • Logistikk avdelinger

    • Logistikkbataljonen (Logbn) leverer organisk logistikk til hele brigaden og støtter manøverbataljonene med Logkp'er i tillegg til brigade logistikk ressurser. Avdelingen består av;

    • Bataljonsledelse

    • 4 logistikk kompanier

    • Sanitetsbataljcnen (Sanbn) evakuerer syke/skadde med tilpassede transportmidler på en rask og effektiv måte og skal ha sanitetskapasitet opp til og med kirurgisk livreddende kapasitet (Role 2 "Light Manouvre" - R2LM). Avdelingen består av;

      • Bataljonsledelse

      • 3 Sanitetskompanier

      • Role 2 LM Feltsykehuskompani

Hans Majestet Kongens Garde (HMKG) bestående av;

• Bataljonsledelse

• 3 garde/ vaktkompanier

• Stabskompani

• Musikk og drillkompani

• Gardeskolen (Rekruttutdanning)

Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) bestående av;

• Bataljonsledelse

• Grensevaktkompani

• Utdanningskompani

• Stabs-støttekompani

b. Hvilke enhetervilvære innsatsklare i perioden 2009-2012? Antydningsvis hvilke typer oppdrag forutsettes disse enhetene å kunne løse?

I den vedtatte langtidsplanen er det lagt opp til en ytterligere oppbygging og personellmessig styrking av hærens styrkestruktur. I hovedsak vil alle avdelingene være innsatsklare i 2009 og 2010, men reaksjonstid, evne og kapasitet vil variere, og er først og fremst avhengig av hvor i utdanningssyklusen avdelingene befinner seg. Etter at det ble innført to hovedinnkallinger i året for Hærens avdelinger i 2005, vil det alltid være noen avdelinger som har minimum seks måneders tjeneste bak seg, og dermed tilgjengelig for nasjonale oppdrag. Differensiert innkalling av soldater, og krav til reaksjonstid for halvparten av utdanningsavdelingene i Brig N, har forbedret den operative evnen til å kunne håndtere kriser i fredstid.

Alle avdelinger vil i utgangspunktet kunne løse oppdrag innenfor hele Forsvarets oppgavespekter, men med ulik reaksjonstid. Hans Majestet Kongens Garde og Grensevakten er dog utrustet og trent for å løse sine spesifikke roller.

Avdelinger bestående av vernepliktige vil være operativt tilgjengelige for nasjonal innsats etter seks måneders utdanning. Også disse avdelingene vil, i løpet av tjenesteperioden på 12 måneder, komme på et treningsnivå der de kan løse de mer utfordrende deler av oppgavespekteret. Når mannskapene dimitteres etter endt verneplikt, vil avdelingen gå inn i en ny syklus med styrkeproduksjon før de igjen blir operativt tilgjengelige.

c. Hvilket omfang av stabsøvelser og feltøvelser planlegges på brigadenivå i 2009 og 2010?

Hæren har i 2009 planlagt fem stabsøvelser på brigadenivået. Øvelsene er i snitt av en varighet på fire dager. Noen av øvelsene støttes ved bruk av simulatorteknologi.

Når det gjelder felttjenesteøvelser for brigadenivået, er øvelse Cold Response prioritert i 2009. Øvelsen har multinasjonal deltakelse fra 13 nasjoner og omfatter om lag 7 000 personer. Selve feltøvelsen er på ni dager, inkludert opptrening i øvingsområdet. I tillegg til dette kommer deployering og redeployering til og fra øvingsområdet.

Når det gjelder 2010, pågår fortsatt arbeidet med den endelige utformingen av forsvarssjefens øvingsprogram. Dette arbeidet avsluttes først senhøstes 2009. Foreløpig er det lagt til grunn at nivået i 2009 videreføres når det gjelder stabs- og felttjenesteøvelser, og at Hærens deltakelse i den fellesoperative vinterøvelsen i 2010 (Cold Response) blir noe større. Det planlegges å øke omfanget av Cold Response i 2010 til anslagsvis 12 000 personer.

d. Hvilket omfang av stabsøvelser og feltøvelser planlegges på bataljonsnivå i 2009 og 2010?

Det foregår dedikert stabs- og ledertrening for alle bataljoner. Eksempelvis er det for de tre manøverbataljonene, lagt opp til trening to ganger av fire dagers varighet i 2009. Tilsvarende nivå planlegges også for 2010.

Videre gjennomfører hver bataljon, dvs. både manøverbataljoner og støttebataljoner, to felttjenesteøvelser av fire dagers varighet i 2009. Det planlegges med samme ambisjon i 2010. Disse øvelsene kommer i tillegg til de øvelser som er omtalt under spørsmål 1 c, og som også anses å representere felttjenesteøvelser på bataljonsnivå. I tillegg foregår det betydelig øvingsvirksomhet på kompaninivå.

e. Gitt langtidsplanens forutsetninger, samt planlagte drifts-, øvelses- og materiellinvesteringsnivå, skal denne hærstrukturen være i stand til å operere i Norge på operasjonelt samvirke nivå (combined arms)?

Den nye langtidsplanen med tilhørende økonomiske forutsetninger legger opp til at Hæren skal kunne gjennomføre taktiske samvirkeoperasjoner, dvs. inneha evnen til å planlegge, lede og gjennomføre en koordinert innsats med ressurser fra Hærens egne troppearter, og eventuelt felleskapasiteter, i hele konfliktspennet. Ved at mobil taktisk landkommando/6. divisjonskommando nå slås sammen med brigadeledelsen, vil den styrkede brigadeledelsen ivareta oppgavene med å planlegge og lede taktiske landoperasjoner. Den skal således kunne lede både egne og allierte landstyrker både nasjonalt og internasjonalt og inneha nødvendige samvirkeledd fra øvrige forsvarsgrener til å kunne koordinere bidrag som støtter landoperasjonene. Brigaden er i utgangspunktet innrettet og organisert for å ivareta "combined arms". Øving av "combined arms" aspektet ble også gjennomført når brigaden deltok i Cold Response 2009. Gjennom styrkingen av brigadeledelsen vil den også kunne ivareta behovet for ledelse av landstyrker for operasjonelt nivå.

f. I hvilken grad vil budsjettforutsetningen begrense Hærens operative kapasitet i perioden 2009-2012?

I langtidsplanen er det lagt opp til en gradvis oppbygging og styrking av Hæren innenfor både personell og aktivitet frem mot 2012 i tråd med vedtatt struktur. De økonomiske forutsetningene for oppbyggingen er – på lik linje med øvrige satsninger i langtidsplanen – basert delvis på bevilgningsøkninger i perioden, delvis på interneffektivisering og dels på de økonomiske effektene av vedtatte basetiltak. Det er således en gjensidig avhengighet mellom disse forutsetningene og realiseringen av den vedtatte strukturen. Med innfrielse av de budsjettmessige forutsetninger i langtidsplanen vil økonomien ikke begrense den planlagte operative kapasitet.

Utviklingen av Hærens operative kapasitet må også ses i sammenheng med flere andre faktorer, herunder nivået på våre styrkebidrag til utenlandsoperasjoner og hvor raskt nytt materiell kommer på plass. I gjennomføringen gis det handlefrihet til forsvarssjefen og generalinspektøren for Hæren til selv å balansere de ulike hensynene, inkludert planlegging og gjennomføring av trening og øving av Hærens ulike nivåer.

2. Sjøforsvaret

a. Hvilken operativ tilgjengelighet planlegges for henholdsvis ubåter, MTBer, fregatter og minefartøy i perioden 2009-2012? - eventuelt med hvilke begrensninger i operativ kapasitet?

Det legges opp til å videreutvikle styrkestrukturen i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007-2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008). En nærmere beskrivelse av sjøforsvarsstrukturen er gitt i St.prp. nr. 48 (2007-2008), tabell 6.2, side 77. Den operative tilgjengeligheten vil gradvis øke etter hvert som de nye fartøyene innfases.

Som Stortinget er informert om, senest i St.prp. nr. 1 (2008-2009), er både fregattene og Skjold-klassen fortsatt under innfasing. Forsvaret har pr. mars 2009 mottatt tre fregatter, og skal ved årsskiftet 2010/2011 ha mottatt alle fem fregattene. De nye fregattene benyttes allerede i dag til å løse enkelte av Forsvarets oppgaver. Selv om fartøyene ikke er fullt ut operative, er disse fartøyene i aktiv bruk. Den kommende deployeringen av KNM Fridtjof Nansen til Aden-bukten viser dette med all tydelighet. Full operativ kapasiteten til fregattene vil oppnås når samtlige våpensystemer samt helikopter er på plass, tidligst fra 2012.

Alle de seks Skjold-klassen fartøyer vil være på plass i løpet av 2010. For denne fartøysklassen vil den operative kapasiteten innledningsvis ha begrensninger ved blant annet at sjømålsmissilene (NSM) ikke forventes mottatt før i 2012.

For ubåtene og minerydderfartøyene pågår det i perioden større oppgraderingsprogrammer som vil kunne påvirke tilgjengeligheten noe selv om oppgraderingen søkes tatt i tilknytning til større vedlikehold.

Når alle fartøyene er på plass i strukturen, vil disse gå i en syklus der det veksles mellom operativ tjeneste, trening og oppøving og vedlikehold og oppgraderinger. Normalt vil ca. 1/3 av fartøysstrukturen være knyttet opp i vedlikehold, oppgraderinger, trening og oppøving. Inntil 2/3 av strukturen vil være operative med definerte krav til beredskap knyttet til seg.

b. I hvilken grad vil budsjettforutsetningene begrense Sjøforsvarets operative kapasitet i perioden?

I langtidsplanen er det lagt opp til en gradvis innfasing av de nye fartøyene og styrket aktivitet frem mot 2012 i tråd med vedtatt struktur. De økonomiske forutsetningene for oppbyggingen er – på lik linje med øvrige satsninger i langtidsplanen – basert delvis på bevilgningsøkninger i perioden, delvis på interneffektivisering og dels på de økonomiske effektene av vedtatte basetiltak. Det er således en gjensidig avhengighet mellom disse forutsetningene og realiseringen av den vedtatte strukturen. Med innfrielse av de budsjettmessige forutsetninger i langtidsplanen, vil økonomien ikke begrense den planlagte operative kapasitet.

Utviklingen av Sjøforsvarets operative kapasitet må således ses i nær sammenheng med innfasingen av nytt materiell. I gjennomføringen gis det handlefrihet til forsvarssjefen og generalinspektøren for Sjøforsvaret til selv å balansere de ulike hensynene, inkludert planlegging og gjennomføring av trening og øving i Sjøforsvaret.

3. Luftforsvaret

a. Hvilken operativ tilgjengelighet planlegges for henholdsvis kampfly, maritime overvåkningsfly og transportfly i perioden 2009–2012? – eventuelt med hvilke begrensninger i operativ kapasitet?

Det legges opp til å videreutvikle styrkestrukturen i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007-2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008). En nærmere beskrivelse av luftforsvarsstrukturen er gitt i St.prp. nr. 48 (2007-2008), tabell 6.3, side 82.

Kampflystrukturen består av 48 kampfly med ytterligere 9 fly som reservemateriell. Kampflyene skal nasjonalt kontinuerlig kunne stille fly på QRA (quick reaction alert) i tråd med NATOs krav, samt ha evne til å etablere høy luftmilitær beredskap ved behov. Det henvises for øvrig til omtalen i St.prp. nr. 36 (2008-2009), kapittel 6, der dette er gjort rede for i større detalj. Kampflystrukturen kan, med basis i det nasjonale ambisjonsnivået, stille inntil en skvadron i inntil tre måneder, eller et redusert antall over en lengre periode, som bidrag i operasjoner i utlandet.

Forsvaret har seks fly innen maritim overvåkning. Normalt vil inntil ett fly kunne være ute av drift for tungt vedlikehold. I kommende periode skal flyene til tyngre oppgraderinger i USA/Canada. I den perioden dette pågår, vil inntil halvparten av flåten kunne være knyttet opp i vedlikehold og oppgraderinger.

Forsvaret vil i løpet av 2009 ha to nye transportfly av typen C-130J. Antallet vil stige til fire i 2011. Den operative tilgjengeligheten til flyene vil gradvis øke, og alle fire forventes operative ved utgangen av 2011.

b. I hvilken grad vil budsjettforutsetningene begrense Luftforsvarets operative kapasitet i perioden?

I langtidsplanen er det lagt opp til å ivareta innfasingen av nye kapasiteter (eksempelvis C-130J transportfly og NH-90 helikoptre), styrke basesett, samt styrke aktiviteten innenfor flere systemer frem mot 2012 i tråd med vedtatt struktur. De økonomiske forutsetningene for oppbyggingen er – på lik linje med øvrige satsninger i langtidsplanen – basert delvis på bevilgningsøkninger i perioden, delvis på interneffektivisering og dels på de økonomiske effektene av vedtatte basetiltak. Det er således en gjensidig avhengighet mellom disse forutsetningene og realiseringen av den vedtatte strukturen. Med innfrielse av de budsjettmessige forutsetninger i langtidsplanen vil økonomien ikke begrense den planlagte operative kapasitet.

Utviklingen av Luftforsvarets operative kapasitet må ses i nær sammenheng med innfasingen av nytt materiell og oppdateringen av eksisterende plattformer. I gjennomføringen gis det handlefrihet til forsvarssjefen og generalinspektøren for Luftforsvaret til selv å balansere de ulike hensynene, inkludert planlegging og gjennomføring av trening og øving i Luftforsvaret.

4. Heimevernet

a. Hvilket omfang av øvelser planlegges for de ulike styrkekategoriene i Heimevernet, samt for staber og kommandoer for 2009 og 2010?

I 2009 er det lagt opp til å redusere øvings- og treningsaktiviteten, jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2008-2009) til St.prp. nr. 1 (2008-2009). Øvingsaktiviteten til innsatsstyrkene er prioritert slik at full operativ kapasitet nås for deler av denne styrken innen utgangen av 2009. Dette innebærer at antall personell som øves og antall øvingsdøgn for innsatsstyrkene i 2009 vil være på sitt høyeste nivå siden styrken ble etablert. Det legges i utgangspunktet ikke opp til å øve forsterknings- og oppfølgingsstyrkene i 2009, men kurs- og kompetansevirksomheten for befal og spesialister i hele heimevemsstrukturen videreføres og videreutvikles i 2009.

Det legges opp til at trenings- og øvingsvirksomheten for forsterknings- og oppfølgingsstyrkene gradvis skal økes utover i perioden.

Heimevernets styrkeproduksjon kategoriseres i all hovedsak som utdanning/årlig trening. I dette ligger all virksomhet innrettet mot områdestrukturen samt kapasitetene i innsatsstyrkene i Land-, Sjø- og Luftheimevernet. For kompetanseheving i staber og kommandoer gjennomføres det i tillegg fire øvelser hvert år – én i hver region. Av disse samordnes én med øvelse Cold Response. Øvelsene innledes og avsluttes med utdanning/trening på dagtid. Øvelsenes kjerne består av tre døgn med kontinuerlig aktivitet. Det deltar fra 500 til 1 500 personer fra HV-områder og innsatsstyrkeavdelinger i hver av disse øvelsene. Det gjennomføres kun to slike regionsøvelser i 2009. Det planlegges med en normalsyklus på fire slike øvelser i 2010.

5. Annet

Anser forsvarsministeren at den planlagte operative kapasitet innenfor hver forsvarsgren og Heimevernet vil være tilstrekkelig for å ivareta Forsvarets oppgaver i perioden 2009—2012?

Den vedtatte forsvarsstrukturen er fastsatt med utgangspunkt i de kapasiteter som er nødvendig for å kunne ivareta Forsvarets oppgaver og det vedtatte ambisjonsnivået. Behovet for kapasiteter er utledet av en bred analyse av potensielle hendelser og risikoer.

Med den nye langtidsplanen for 2009-2012 som Stortinget vedtok i fjor, bringes omstillingen inn i en ny fase. Forsvaret skal styrkes - nytt materiell skal anskaffes, det skal bli flere ansatte, små og sårbare fagmiljøer som ofte deployerer skal styrkes og FLOs fremtidige innretning endres. I Sjøforsvaret innfases både fregatter og missiltorpedobåter som sammen med oppdateringer av andre fartøystyper vil gi den mest moderne marinen i Europa. I Luftforsvaret har flere av flytypesystemene blitt oppgradert eller utskiftet i tråd med forutsetningene. I Hæren foregår en betydelig personellmessig oppbygging i tillegg til fornying av deler av materiellparken, herunder en omfattende modernisering av soldatutrustning.

Langtidsplanen er, med de forutsetninger som er lagt til grunn for denne, en nøktern men realistisk plan for å etablere en forsvarsstruktur som vil kunne innfri dette ambisjonsnivået, og dermed ivareta Forsvarets oppgaver i perioden frem til 2012, og også utover dette tidspunktet. Overordnet er det lagt vekt på å etablere en bedre og mer hensiktsmessig balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi i løpet av 2012.

Vedlegg 6

Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen datert 6. april 2009

Oppfølgingsspørsmål etter høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen 17. mars 2009

Jeg viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen av 17. mars 2009 med ytterligere oppfølgingsspørsmål etter høringen 11. mars 2009, jf. Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren – Dokument nr. 3:6 (2008-2009).

Vedlagt følger svar på ovennevnte spørsmål.

En del av svarene er ugradert, mens den detaljinformasjon som komiteen etterspør er gradert BEGRENSET.

Uten vedlegg er dette brev UGRADERT.

Vedlegg 7

Dokument nr. 3:6 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøkelse av omstillingen i forsvarssektoren

Jeg viser til brev av 18. mars 2009 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, hvor Riksrevisjonen blir bedt om å utvide undersøkelsen av omstillingen i forsvarssektoren til hele 2008 på bakgrunn av at forsvarssjefens årsrapport for 2008 nå foreligger.

Foranledningen for Riksrevisjonens undersøkelse av omstillingen i forsvarssektoren var at Stortinget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002–2005, og Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008, vedtok en rekke økonomiske, strukturelle og organisatoriske endringer for forsvarssektoren. Hovedmålet for omstillingen i begge langtidsperiodene 2002–2005 og 2005–2008 har vært et forsvar med en forbedret operativ evne.

Nedenfor følger Riksrevisjonens gjennomgang av forsvarssjefens årsrapport for 2008 for de temaene som er sentrale i forhold til Riksrevisjonens undersøkelse. Forsvarssjefens årsrapport for 2008 omfatter både rapportering for virksomhetsåret 2008 og rapportering for langtidsperioden 2005–2008, og gjennomgangen omfatter både 2008 og langtidsperioden.

Forsvarssjefens rapportering i årsrapporten er deretter vurdert opp mot funn og vurderinger i Riksrevisjonens undersøkelse, jf. Dokument 3:6 (2008–2009).

Operativ evne 2008

I forsvarssjefens resultat- og kontrollrapporter 1 og 2 for 2008, nr. 2 avgitt 1. oktober 2008, ble det rapportert at operativ evne samlet sett ville ha en svak reduksjon i 2008, sammenliknet med 2007. I forsvarssjefens årsrapport for 2008, avgitt 6. mars 2009, konkluderes det med at operativ evne i hovedsak er bibeholdt som i 2007. En årsak til at operativ evne ikke økte i 2008 er utskiftninger av en rekke hovedvåpensystemer og oppgradering av andre.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 13–14.

Andre årsaker til at operativ evne ikke økte fra 2007 til 2008, er ifølge forsvarssjefens årsrapport:

• Manglende evne til å realisere vedtatt struktur. Det er blant annet vesentlige forsinkelser knyttet til innfasing av materiell, se side 4 i dette brevet for en nærmere beskrivelse.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 14.

• Kansellering av en rekke øvelser i 2008. Dette har medført en lavere øvingsaktivitet enn i 2007. Redusert trening og øving nasjonalt har gitt redusert operativ evne og utsatt enkelte avdelingers status som klar. Dette gjelder spesielt samtrening mellom avdelinger fra forskjellige forsvarsgrener.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 16.

• Personellsituasjonen har gjennom 2008 vært anstrengt og innen noen områder kritisk både i forsvarsgrenene og i de delene av FLO som skal understøtte den operative strukturen. Det er kapasitetsmangler på viktige fagområder og utfordringene med å rekruttere og beholde personell med kritisk kompetanse er fremtredende, spesielt i FLO, Hæren og Sjøforsvaret. Det vises i årsrapporten til tiltak som har gitt en viss positiv effekt. Personellsituasjonen har imidlertid samlet sett hatt negative konsekvenser både for gjennomføring av materiellprosjekter, vedlikehold av strukturen og for styrkeproduksjonen.

  Dette er bl.a. 1) personelltiltak for å stryke evnen til å gjennomføre materiellinvesteringer, 2) rekrutteringstiltak for studenter og 3) tidlig kunngjøring av stillinger og adopsjonsmodeller for personell som tjenestegjør i operasjoner i utlandet.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 11.

Operativ evne i perioden 2005–2008

I forsvarssjefens årsrapport for 2008 rapporteres det også om måloppnåelse for perioden 2005–2008 som helhet. Her heter det at perioden 2005–2008 har vært preget av en omfattende omstrukturering fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar. Utfasing av gamle strukturelementer og innfasing av nye strukturelementer har medført noe reduksjon i operativ evne i en overgangsfase, noe som har vært forutsett. Overgangen har imidlertid ikke gått helt etter planen, og deler av de operative målsettinger er ikke nådd i perioden. Sett under ett har perioden 2005–2008 ifølge forsvarssjefen gitt Forsvaret et betydelig operativt løft, og dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 5.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 13–14.

Videre framkommer det i forsvarssjefens årsrapport at reduksjon og kansellering på øvingssiden, samt forsinkelser i strukturutviklingen også har preget langtidsperioden. Dette har ført til et gradvis svekket nivå både når det gjelder nasjonal evne til å lede operasjoner, evne til å gjennomføre fellesoperasjoner og et redusert nivå på enkeltkapasiteter. Dette er imidlertid i stor grad et resultat av prioriteringer gjort underveis, og nivået vil ifølge forsvarssjefen kunne heves betraktelig gjennom en intensiv periode med prioritert øving og trening dersom det skulle være behov for det.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 7.

Forsvarssjefen legger i denne sammenheng også vekt på at selv om operativiteten (forstått som mengde aktivitet) innenfor mange områder ikke har økt gjennom perioden, har effekten av de aktiviteter som er gjennomført hatt en langt mer positiv utvikling. Til tross for manglende kvantitative mål tyder dette på at det som blir gjort, gjøres mer effektivt, med mer hensiktsmessig utnyttelse av tilgjengelige ressurser og bedre utnyttelse av innsatsen som legges ned.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 7.

I forsvarssjefens årsrapport kommenteres det også at rapporteringssystemet som benyttes i Forsvaret, ikke gir mulighet til å rapportere forbedringer i forhold til eksisterende kapasiteter i løpet av perioden, bare mangler. For å gi et korrekt bilde av hvordan den operative evnen har utviklet seg for forsvarsstrukturen som helhet i perioden 2005–2008, ble det i årsrapporten blant annet påpekt følgende forhold hvor det har vært en styrking av den operative evnen:

Forsvarssjefens årsrapport, s. 4.

Hæren:

• oppbemanning av Telemark bataljon med vervet mannskap og befal til en fullverdig mekanisert bataljon med høy reaksjonsevne og operativ kompetanse

• endring av innkallingsmønsteret i Brigade Nord, slik at det kan opprettholdes en nasjonal minimumsberedskap i Nord-Norge med vernepliktsavdelinger til enhver tid

• styrking av Hærens Jegerkommando (Hærens spesialstyrker) materiell- og personellmessig

• omvæpning av Hæren og resten av Forsvaret til en ny familie av håndvåpen til erstatning for det snart 40 år gamle AG-3 geværet

Sjøforsvaret:

• de store fornyelsesprogrammene vil, etter hvert som de fullføres, gi en meget moderne og slagkraftig marine, Norge vil da være det eneste land i Norden som fortsatt opprettholder alle viktige sjøkrigskapasiteter i sin marine – fregattvåpen, ubåtvåpen og minejaktvåpen i tillegg til missiltorpedobåter/kystkorvetter

• marinens jegervåpen (Marine- og Kystjegerkommandoene) er bygget videre ut med personell og materiell på meget høyt profesjonelt nivå

• Kystvakten er styrket ved tilføring av moderne fartøyer til erstatning for de gamle bruksvaktfartøyene, med forbedret evne til ressursjurisdiksjon i havområdene

Luftforsvaret:

• F-16 jagerflyene har gjennomgått ytterligere en oppgradering og modernisering

Kommando-, kontroll- og informasjonssystemer:

• det er under innføring kommando-, kontroll- og informasjonssystemer i alle forsvarsgrener. Systemene forbedrer vesentlig evnen til situasjonsforståelse og ledelse av operasjoner på alle nivåer i Forsvaret

Ifølge forsvarssjefens årsrapport forventes den operative evnen å utvikle seg videre i positiv retning i perioden 2009–2012, etter hvert som nytt materiell kommer i tjeneste og oppgraderingsprogrammer for eksisterende hovedmateriell fullføres. Det trekkes også fram at nye kampfly vil få en avgjørende betydning for den operative evnen mot slutten av neste langtidsperiode.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 4–5.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at forsvarssjefen i sin årsrapport for 2008 uttaler at operativ evne for 2008 var uendret i forhold til 2007. Ifølge forsvarssjefens årlige vurderinger av operativ evne for årene 2005, 2006 og 2007, har ikke operativ evne samlet sett økt i perioden 2005–2008, jf. Dokument 3:6 (2008–2009) og forsvarssjefens årsrapport for 2008.

Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for omstillingen i forsvarssektoren. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er vesentlige mangler knyttet til innfasing og understøttelse av materiell, redusert og kansellert øvingsaktivitet og kompetansemessige mangler knyttet til personell. Også etter en gjennomgang av forsvarssjefens årsrapport for 2008, konstaterer Riksrevisjonen at den operative evnen ved utgangen av 2008 ikke er blitt styrket i perioden, slik Stortinget forutsatte for langtidsperioden 2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008.

Vedtatt struktur for perioden 2005–2008

I forsvarssjefens årsrapport for 2008 framheves det at strukturen ikke er et mål i seg selv, men at det er den operative effekten eller evnen til å løse pålagte oppgaver som er det sentrale. Forsvarssjefen uttaler imidlertid at utviklingen av strukturen er en god indikator på den operative evnen.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 4.

Forsvarets strukturutvikling vurderes i forsvarssjefens årsrapport til lite tilfredsstillende i forhold til ambisjonen for 2008. Under følger en gjennomgang av vesentlige avvik i forhold til målet for 2008:

• realiseringen av Hærens struktur er betydelig forsinket

• i enkelte våpen i Sjøforsvaret er det vakanser i meget viktige stillinger, dette gjelder spesielt fregatt- og undervannsbåtvåpenet. Sammen med FLOs marginale evne til å understøtte drift av Fridtjof Nansen-klassen (FN klassen) gjør dette at innføring, mottak og drift av FN klassen anses kritisk. De to siste FN klassen er ca ett år forsinket i forhold til opprinnelig kontrakt, men dette forventes ikke å ha operative konsekvenser. Forsinkelser av helikopter NH-90 fører til at system fregatt ikke oppnår full operativ kapasitet før 2015. Det meldes at det er iverksatt tiltak både internt i Sjøforsvaret og i FLO for å bedre på bemanningssituasjonen, men det ventes ikke vesentlig effekt av disse før på noe lengre sikt. Ambisjonsnivået bør derav senkes eller målet utsettes i tid.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 10.

• missiltorpedobåtvåpenet (MTB) var ved utgangen av perioden ikke operativt. Hauk-klassen ble avhendet i 2008. De nye Skjold-klassen kystkorvett er anskaffet og de fleste vil overtas av Forsvaret i 2009–2010.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 12.

• for Luftforsvaret rapporteres det at enkelte sentrale strukturelementer er vesentlig forsinket, for eksempel for helikopter NH-90.

  Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 10.

• FLO logistikkbase 4 og 5 er besluttet ikke realisert. Tre logistikkbaser, henholdsvis innen Luft, Land og Sjø, er grunnet budsjettrammene etablert med begrenset kapasitet i forhold til opprinnelig ambisjon.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen konstaterer at det er vesentlige avvik i forhold til målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008. Gjennomgangen av forsvarssjefens årsrapport for 2008 gir ikke grunnlag for å endre på Riksrevisjonens vurdering om at vedtatt struktur for perioden 2005–2008 ikke ble etablert som forutsatt.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

Med opprettelsen av FLO skulle det legges til rette for at FLO skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne for å møte etterspørselen og de skiftende behovene fra forsvarssektoren. I forsvarssjefens årsrapport for 2008 framkommer det at FLOs leveranser i hovedsak har vært i henhold til det som er avtalt med brukerne. Det rapporters imidlertid om store utfordringer i forbindelse med innføringen av et felles integrert forvaltningssystem (FIF 2.0), noe som førte til at FLO fikk betydelige utfordringer i deler av 2008 i forhold til å overholde leveranseavtalene. Det antas at FLO vil ha problemer med leveranseevnen også i 2009 og 2010. Det påpekes videre i årsrapporten at leveranser til pågående operasjoner har vært gitt høyeste prioritet og slik sett ikke har vært negativt rammet i 2008.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, s. 14.

FLOs evne til å levere vedlikeholdstjenester har ifølge forsvarssjefen vært en begrensende faktor for forsvarsgrenenes styrkeproduksjon: For landsystemer var det grunn til bekymring over bemanning på verkstedene og reservedelstilgjengelighet. For maritime systemer lå understøttelsen av Sjøforsvarets struktur på et minimum, og for luftsystemene berørte implementeringen av et felles integrert forvaltningssystem samtlige systemer negativt.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 27.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen vil påpeke at FLOs leveranser er en helt nødvendig forutsetning for at forsvarsgrenene skal kunne gjennomføre sine oppgaver. Forsvarssjefens rapportering for 2008 viser at utfordringene som er påpekt i Dokument 3:6 (2008–2009), er blitt ytterligere forsterket på grunn av innføringen av et felles integrert forvaltningssystem. Riksrevisjonen har merket seg at det er besluttet å gjennomføre organisatoriske endringer i FLO.

Realisering av økonomiske og administrative mål for perioden 2005–2008

I Riksrevisjonens undersøkelse var det arbeidsgruppen med representanter fra Forsvarsdepartementet, Forsvarets forskningsinstitutt, Program Fokus (forsvarssjefens omstillingsprogram), Forsvarsstaben og Riksrevisjonen som utarbeidet dataanalysene. Dataene som ble utarbeidet omhandlet hele forsvarssektoren.

Ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004) skulle det i perioden 2005–2008 vris ressurser fra drift over til materiellinvesteringer. Reduksjon i antall årsverk og eiendom, bygg og anlegg skulle være sentrale virkemidler for å redusere driftsutgiftene. For perioden ble ingen av de økonomisk-administrative målene for Forsvaret nådd fullt ut, ifølge forsvarssjefens årsrapport for 2008.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg B, s. 5.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonens konstaterer at målet om å vri ressurser fra drift til materiellinvesteringer ikke ble nådd.

Planlegging og bruk av materiellinvesteringsmidlene

Forsvarssjefen rapporterer i sin årsrapport for 2008 at materiellinvesteringene for Forsvarets del, samlet viser et mindre merforbruk i forhold til budsjettet for 2008, på 21,9 mill. kroner, tilsvarende 0,3 prosent. Forsvarssjefen uttaler at styrking av investeringsvirksomheten har vært prioritert lenge og at det nå har tatt effekt. Volumet av hurtiganskaffelser skaper imidlertid utfordringer og det kan være vanskelig å håndtere de nærmeste år. FLO har og skal ha en kapasitet til å foreta hurtiganskaffelser, men volumet ser ut til å være for høyt. Mange av disse anskaffelsene er i realiteten en forskuttering av prosjekter som er i tidligfaser og da fører hurtiganskaffelser til betydelig merarbeid. Dette indikerer et behov for i enda større grad å være forutseende når man planlegger materiellanskaffelser i Forsvaret. Et viktig tiltak for å øke effektiviteten i investeringsvirksomheten vil være å endre sammensetningen av prosjektporteføljen gjennom flere større prosjekter og færre prosjekter totalt. I 2008 har utviklingen ifølge forsvarssjefen gått i feil retning ved at det har blitt et større antall små prosjekter i porteføljen.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 24.

Forsvarssjefens årsrapport 2008, Del 1, Vedlegg A, s. 24.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen er tilfreds med at det i forsvarssjefens årsrapport fokuseres på betydningen av en forbedret langtidsplanlegging av investeringsprosjekter. Dette er i tråd med Riksrevisjonens uttalelse i Dokument 3:6 (2008–2009). Det framgår også av Dokument 3:6 (2008–2009) at det for årene 2005–2007 var et årlig mindreforbruk av materiellinvesteringsmidlene. Riksrevisjonen konstaterer at det i forsvarssjefens årsrapport for 2008 rapporteres at materiellinvesteringene for Forsvarets del av budsjettet, i hovedsak var i samsvar med bevilgningene dette året. Dette temaet vil vurderes nærmere i forbindelse med Riksrevisjonens revisjon av statsregnskapet for 2008.

PDF-vedlegg fra åpen høring