Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond
– Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Formålet med Statens pensjonsfond
er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens
pensjonsutgifter, og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen
av statens petroleumsinntekter.
Finansdepartementet er i lov 21. desember 2005 nr.
123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven) gitt i oppgave
å forvalte fondet. Departementet fastsetter den overordnede investeringsstrategien
for fondet og de etiske retningslinjene, og følger opp den operative
forvaltningen. Oppgaven med å forestå den operative forvaltningen
av de to delene av Statens pensjonsfond er lagt til henholdsvis
Norges Bank og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond har ikke eget
styre eller egen administrasjon.
Regjeringens mål er at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond, noe som krever at en sikter
mot beste praksis internasjonalt i alle deler av forvaltningen.
Målet for forvaltningen av Statens pensjonsfond er å oppnå høyest
mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. På denne måten
kan også framtidige generasjoner få mest mulig nytte av vår oppsparte
kapital.
I kraft av våre langsiktige investeringer i
svært mange av verdens selskaper har vi både et ansvar for og en
egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og ivaretakelse
av miljø og sosiale hensyn. Regjeringen vil derfor vektlegge rollen som
ansvarlig investor i forvaltningen av fondet.
I St.meld. nr. 24 (2006–2007) varslet Regjeringen
at den ville foreta en evaluering av de etiske retningslinjene for
Statens pensjonsfond – Utland. Målet for evalueringen er å sikre
at de etiske retningslinjene virker etter intensjonen, samtidig
som en bevarer bred oppslutning om retningslinjene og fanger opp
innspill som kan bidra til å styrke fondets etiske profil. Denne prosessen
ble igangsatt i januar 2008, og resultatene av evalueringen presenteres
nærmere i kapittel 4 i stortingsmeldingen.
Stortingsmeldingen består av to deler: Del I
gir en samlet beskrivelse av hovedtrekkene ved forvaltningen av
Statens pensjonsfond, der det er lagt vekt på å gi framstillingen
en mest mulig ikke-teknisk form. I del II presenteres mer detaljerte
analyser av de ulike temaene som er omtalt i del I. Departementet
har også utarbeidet dokumentasjonsnotater av mer teknisk karakter som
vil bli offentliggjort på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf).
Del I er bygd opp som følger: Kapittel 1.2 redegjør
for fondets investeringsstrategi, inkludert forslag til videreutvikling
av strategien for Statens pensjonsfond – Utland og en ny gjennomgang
av hvorvidt, eller i hvilket omfang, aktiv forvaltning skal videreføres.
Kapittel 1.3 omhandler ansvarlige investeringer, hvor det gjøres rede
for eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet og resultatene
av evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond
– Utland. Kapittel 1.4 presenterer resultatene i forvaltningen av
Statens pensjonsfond, med særlig vekt på utviklingen i 2008, mens
kapittel 1.5 gjør rede for arbeidet med videreutvikling av rammeverket
for forvaltningen av fondet.
I del II gis det i kapittel 2 en nærmere redegjørelse
for departementets arbeid med investeringsstrategien for Statens
pensjonsfond. I kapittel 3 rapporteres det om arbeidet med de etiske
retningslinjene for Statens pensjonsfond i 2008, mens kapittel 4
omhandler evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens
pensjonsfond – Utland. Kapittel 5 presenterer detaljerte analyser
av avkastning og risiko i Statens pensjonsfond. I kapittel 6 beskrives
rammeverk og oppfølgingsregime for forvaltningen av fondet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar
Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund
Hagesæter, Ulf Leirstein, Peter N. Myhre og Jørund Rytman, fra Høyre,
Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore Sanner, fra
Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per
Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, tar omtalen
til orientering.
Komiteen mener at det er svært
viktig med åpenhet omkring forvaltningen av Statens pensjonsfond,
og støtter det pågående arbeidet med dette både i Regjeringen, i
Norges Bank og i Folketrygdfondet. Komiteen understreker
også behovet for en løpende fyllestgjørende informasjon om forvaltningen
og forankring av viktige strategiske beslutninger og styringsstruktur
for fondet. Årlige forvaltningsmeldinger som behandles av Stortinget
er, etter komiteens mening, et velegnet virkemiddel
for en slik forankring.
Komiteen viser til at Regjeringen
i St.meld. nr. 20 (2008–2009) presenterer og analyserer avkastningen
på investeringene i Statens pensjonsfond i 2008, et år hvor finanskrisen
har medført en sterk negativ avkastning på fondets plasseringer
både i innland og utland. Regjeringen fremmer videre forslag om
justeringer i de etiske retningslinjene på bakgrunn av en gjennomført evalueringsrunde,
og foreslår endringer i rammeverket for oppfølging og kontroll av
forvaltningen.
Komiteen viser til merknader
fra de respektive fraksjoner om de ulike tema under de enkelte kapitler
i innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
bekymret for at Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond
– Utland etter hvert er blitt så omfattende at den kan gå på bekostning
av Norges Banks tradisjonelle oppgaver. Ettersom en stadig større
andel av bankens tilsatte har oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning,
vil det være en risiko for at banken har mindre fokus på finansiell
stabilitet og analyser. Dagens ordning kan videre medføre uheldig
samrøre mellom Finansdepartementet og forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland (SPU).
Det var gode grunner til at Norges Bank fikk
oppgaven med å forvalte Oljefondet da det ble opprettet i 1996,
ettersom sentralbanken hadde en viss erfaring med obligasjoner,
samt greide å holde en armlengdes avstand til politisk detaljstyring.
I dag setter stadig flere spørsmålstegn ved om Norges Bank har hatt
tilstrekkelig kapasitet til å følge opp investeringene, og noen
mener fondet har vokst seg for stort for banken.
Disse medlemmer viser til at
Norges Banks forvaltningsselskap, Norges Bank Investment Management
(NBIM), i dag har 217 fast ansatte, hvor anslagsvis 55 personer
er ansatt ved NBIMs utenlandskontorer i New York, London og Shanghai.
96 personer er knyttet til investeringsvirksomheten, mens de øvrige
121 ansatte er knyttet til operative avdelinger. Videre anslår Norges
Bank at 400 eksterne årsverk er tilknyttet forvaltningsvirksomheten.
Dette utgjør etter hvert en betydelig virksomhet, som ligger langt unna
en sentralbanks kjernevirksomhet. Dette taler for at denne virksomheten
muligens burde tas ut av Norges Bank. Samtidig er det ikke mulig
å endre denne strukturen over natten, og alternative forvaltningsmodeller
og strukturer må utredes og deretter komme på plass før man kan
gjøre endringer, dersom man finner dette nødvendig. Disse
medlemmer ønsker derfor å evaluere dagens forvaltning av
Statens pensjonsfond – Utland for å avdekke om det finnes bedre måter
å gjøre dette arbeidet på.
Disse medlemmer viser til at
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland settes bort til utenlandske
forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette
ikke nødvendigvis er den beste måten å forvalte fellesskapets verdier
på. Disse medlemmer minner om at Fremskrittspartiet
over lengre tid har argumentert for at en større andel av Statens
pensjonsfond – Utland bør forvaltes fra Norge. Dette skyldes at
kapital i dag er et av Norges komparative fortrinn, og at vi bør
kunne utnytte vår nye ressurs til å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø
dersom Statens pensjonsfond – Utland (SPU) i fremtiden skal forvaltes
på denne måten.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem en utredning
og vurdering av hvorvidt det er mer hensiktsmessige måter å organisere
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på, herunder vurdere
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland burde beholdes
i Norges Bank, samt vurdere mulige alternativer."
"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for
å opprette flere separate forvaltningsfond, eventuelt med ulike
mandater og ulik risikoprofil."
"Stortinget ber Regjeringen utrede alternative investeringsmuligheter
for Statens Pensjonsfond – Utland, med mål om å redusere risiko."
"Stortinget ber Regjeringen utrede mulighetene for
å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene
som foretas gjennom Statens pensjonsfond – Utland. Dette kan fortrinnsvis
gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller
utvide sin norske virksomhet."
Disse medlemmer har merket seg
at Norges Bank praktiserer en betydelig grad av hemmelighetskremmeri
rundt forvalternes lønns- og bonusbetingelser. Disse medlemmer mener dette
er uheldig, og mener slike forhold bør komme klart frem i Norges
Banks rapporter. Disse medlemmer har også merket
seg at flere av fondets forvaltere mottok store bonusutbetalinger
i 2008, et år hvor fondet hadde en negativ avkastning på 633 mrd.
kroner. Disse medlemmer mener at fjorårets bonusutbetalinger
viser at det i for liten grad er samsvar mellom oppnådde forvaltningsresultater
og bonusutbetalinger. Disse medlemmer mener det bør
være størst mulig sammenfallende interesser mellom kapitaleier og
forvaltere. Ideelt sett bør derfor et bonusprogram ha både en opp-
og nedside. Ikke minst bør dette være tilfelle i et forvaltningsfond som
SPU, der forvaltningskapitalen overføres kvartalsvis uten at forvalterne
trenger å gjøre noen anstrengelser for å skaffe investeringskapitalen
til veie. Ved innføring også av en nedsidebonus vil kapitaleier
og forvalter få samme avkastningsprofil og dermed større grad av
interessesammenfall.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen pålegge Norges Bank
for fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også
inkluderer nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som
NBIM inngår avtale med."
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre viser til at Statens pensjonsfond – Utland i
løpet av få år har vokst til å bli et av verdens største fond, og
at det vil vokse videre. Det er bred politisk enighet om målet om
høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. Disse
medlemmer viser til at det foretas en jevnlig evaluering
av forvaltningen til Statens pensjonsfond. Det er nødvendig. Disse medlemmer mener
at det i tillegg bør foretas en vurdering av om den valgte organiseringen
av Statens pensjonsfond – Utland er optimal sett i forhold til de
mål som er satt for forvaltningen. Disse medlemmer vil
derfor be om at det i forbindelse med neste evaluering også foretas
en utredning av alternative måter å organisere fondet, herunder
spørsmålet om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med neste
evaluering av Statens pensjonsfond – Utland at det også foretas
en utredning av alternative måter å organisere fondet, herunder spørsmålet
om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond."
Statens pensjonsfond er et instrument for generell
statlig sparing, og er i motsetning til tradisjonelle pensjonsfond
ikke øremerket til særskilte forpliktelser. Med utsikter til fortsatt store
petroleumsinntekter i årene som kommer og en ansvarlig finanspolitikk,
ligger det an til at fondet vil vokse og ha en svært lang investeringshorisont.
Fondet står i liten grad overfor kortsiktige likviditetskrav. Statens
pensjonsfond kan på denne bakgrunn sies å ha en høyere risikobærende
evne enn andre fond det er naturlig å sammenlikne med.
Det er bred politisk oppslutning om at fondet skal
forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor
et moderat risikonivå, slik at også framtidige generasjoner kan
få mest mulig nytte av formuen. Statens pensjonsfond skal derfor
ha bred risikospredning og en klar finansiell målsetting. Videre
er det bred tilslutning til det etiske rammeverket for ansvarlig
forvaltning av fondet. En bred politisk oppslutning om forvaltningen
av fondet gir en demokratisk forankring og er et viktig bidrag til
at en faktisk kan holde fast ved investeringsstrategien over tid,
også i perioder med store markedsbevegelser.
Målet er at Statens pensjonsfond – Utland skal forvaltes
på en ansvarlig måte som tar hensyn til god selskapsstyring og miljømessige
og sosiale forhold. Regjeringen legger til grunn at en ansvarlig
forvaltning av fondet innrettes slik at en sikrer oppslutning i
den norske befolkningen og legitimitet blant markedsaktører. Et
siktemål i rollen som ansvarlig investor er å fremme bærekraftig
utvikling i økonomisk, miljømessig og sosial forstand, og anses
som en forutsetning for god finansiell avkastning på lang sikt. Regjeringen
ønsker at Statens pensjonsfond – Utland skal bidra til god selskapsstyring
i selskaper fondet har eierandeler i, og til at selskapene respekterer
grunnleggende etiske standarder. Regjeringen vil fortsatt unngå
investeringer i selskaper som grovt eller systematisk bryter med grunnleggende
etiske normer.
For å oppfylle disse målene ønsker departementet
i størst mulig grad å integrere hensyn til god selskapsstyring,
miljø og sosiale forhold i alle deler av forvaltningen. Dette er
i tråd med prinsippene i FNs "Principles for Responsible Investments
" (PRI) som Finansdepartementet som formell eier av fondet nå har
sluttet seg til. Norges Bank som operativ forvalter har bidratt
til utviklingen av disse prinsippene og støttet dem siden de ble
lansert våren 2006.
Fondet er imidlertid ikke egnet til å ivareta
alle etiske forpliktelser vi har som stat. Staten rår over andre
politiske, regulatoriske og finansielle virkemidler som i mange
tilfeller vil være bedre egnet til å ivareta slike forpliktelser
enn å legge føringer på forvaltningen av fondet. En har størst mulighet
til å lykkes, i betydningen å øve en positiv påvirkning, dersom
fokus og virkemidler rettes inn mot den rollen fondet har som finansiell
investor. Dette innebærer også at fondet ikke skal være et bistandspolitisk
eller utenrikspolitisk instrument.
Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond uttrykkes
gjennom sammensetningen av fondets strategiske referanseportefølje.
Dagens referanseportefølje består i hovedsak av børsnoterte aksjer
og obligasjoner med høy kredittkvalitet. Aksjeinvesteringer representerer
eierandeler i produksjon av varer og tjenester, og verdien av investeringene
vil blant annet reflektere forventninger om bedriftenes framtidige
overskudd. Obligasjonsinvesteringer er investeringer i omsettbare
lån som utsteder på et gitt tidspunkt skal innløse sammen med en
på forhånd fastsatt rente.
Finansdepartementet har fastsatt en langsiktig investeringsstrategi
som bygger på at andelen som skal investeres i ulike aktivaklasser
og geografiske regioner, kan fastsettes etter vurderinger av forventet
avkastning og risiko på lang sikt. Det er lagt vekt på at bidrag
til risikospredning i investeringene bedrer den risikojusterte avkastningen.
Det er derfor valgt en bred representasjon av verdens aksje- og
obligasjonsmarkeder i den referanseporteføljen Finansdepartementet
har fastsatt for Statens pensjonsfond – Utland. Indeksene som fondets
referanseportefølje består av, inneholder representative utvalg av
verdipapirer, og utviklingen i disse reflekterer i stor grad markedsutviklingen
i landene.
Referanseindeksen for aksjer i Statens pensjonsfond
– Utland inneholder i underkant av 7 700 selskaper fordelt på 46
land, mens referanseindeksen for obligasjoner inneholder vel 10 000
enkeltpapirer fordelt på om lag 1 600 utstedere i valutaene til
21 land. Til sammenlikning inneholder referanseindeksen for aksjer
i Statens pensjonsfond – Norge 196 selskaper fordelt på 4 land,
mens referanseindeksen for obligasjoner inneholder 270 enkeltpapirer
fordelt på 62 utstedere i valutaene til 6 land.
I St.meld. nr. 16 (2007–2008) gjorde departementet
rede for de grunnleggende oppfatninger om markedenes funksjonsmåte
som ligger til grunn for fondets investeringsstrategi. Departementet
legger blant annet til grunn at finansmarkedene i stor grad er såkalt
"effisiente", både på et gitt tidspunkt og over tid. Med dette menes at
markedsprisene stort sett reflekterer relevant informasjon om verdipapirene.
Videre legges det i tråd med allment akseptert teori og praksis til
grunn at det kan forventes en høyere gjennomsnittlig avkastning
over tid på aksjer enn på plasseringer i rentebærende instrumenter,
fordi risikoen i aksjer er høyere. Størrelsen på denne meravkastningen
er imidlertid usikker. Fordi avkastningen i ulike markeder og markedssegmenter
ikke beveger seg i takt, legger departementet også til grunn at
en ved å spre investeringene på flere markeder og markedssegmenter
kan få et bedre bytteforhold mellom avkastning og risiko enn ellers.
Dette er bakgrunnen for at referanseporteføljen til Statens pensjonsfond
er spredt på et bredt utvalg av geografiske regioner, land, sektorer
og selskaper.
Det følger av Finansdepartementets rammeverk for
forvaltningen av Statens pensjonsfond at Norges Bank og Folketrygdfondet
har anledning til å investere i flere verdipapirer og instrumenter enn
de som inngår i respektive referanseporteføljer. Samtidig er det
fastsatt en øvre grense for tillatte avvik fra referanseporteføljen
i den aktive forvaltningen. Det er Norges Bank og Folketrygdfondet
som må vurdere hvordan risikorammen best kan utnyttes for å skape
meravkastning. Ved å foreta investeringer i verdipapirer og instrumenter
som ikke omfattes av referanseporteføljen, og ved å investere andre
andeler av fondet i enkelte verdipapirer enn det som følger av referanseporteføljen,
trekker Norges Bank og Folketrygdfondet på rammen for avvik for
å oppnå en meravkastning.
Med finansmarkeder som i høy grad er effisiente er
det vanskelig for aktive forvaltere å oppnå en høyere avkastning
enn markedsavkastningen. I tråd med dette er rammeverket for forvaltningen av
fondet utformet slik at utviklingen i fondets avkastning over tid
i hovedsak vil følge utviklingen i den referanseporteføljen som
Finansdepartementet har fastsatt.
Rommet for avvik fra referanseporteføljen kan likevel
vanskelig være null, blant annet fordi "ren" indeksforvaltning ikke
er hensiktsmessig. Dette må ses i sammenheng med blant annet følgende
forhold:
Sammensetningen av
referanseporteføljen endres kontinuerlig. Det er ikke hensiktsmessig
for forvalter å sette sammen en faktisk portefølje som til enhver
tid er identisk med referanseporteføljen.
Forvalter bør ha den nødvendige fleksibilitet
til å foreta en avveining mellom hensynet til kostnadseffektivitet
og hensynet til å følge indeksen tett.
Det vil være behov for å avvike fra referanseporteføljens
sammensetning når det er vanskelig å få tak i enkeltpapirer som
inngår i indeks. En må da bruke rammen for avvik for å investere
i andre papirer som gir tilnærmet den samme eksponeringen.
Forvalter bør ha mulighet til å utnytte
mulige svakheter ved måten indeksen er konstruert på.
Forvalter bør ha mulighet til å investere
i enkeltpapirer i markeder som det av ulike årsaker ikke er hensiktsmessig
å inkludere i referanseporteføljen.
Norges Bank har i brev til Finansdepartementet 14. mars
2009 gitt uttrykk for enkelte vurderinger omkring aktiv forvaltning.
Brevet følger som vedlegg 2 til stortingsmeldingen. Norges Bank legger
i brevet til grunn at markedene fondet investeres i er nær effisiente,
og at det derfor er utfordrende å skape konsistent merverdi ved
å danne seg egne forventninger om hvordan prisene på ulike aktiva
vil utvikle seg. Banken peker på at strategier for å skape meravkastning generelt
må bygge på å utnytte fondets særpreg, som for eksempel størrelse,
lave kostnader og lang tidshorisont. I denne sammenheng legger banken
særlig vekt på følgende:
Aktiv forvaltning
gir anledning til å oppnå eksponering overfor systematiske risikofaktorer det
kan være vanskelig fullt ut å representere i referanseporteføljen.
En langsiktig investor med risikokapasitet
bør kunne dra nytte av at risikopremiene for ulike aktivaklasser
varierer over tid.
Fondets størrelse representerer et fortrinn
fordi den gjør det mulig å ta forholdsvis store posisjoner i enkeltsituasjoner
uten at risikoen i forvaltningen endres vesentlig. Som en stor investor
vil banken kunne oppnå gunstige vilkår i primærmarkedet for aksjer,
mens fondets som en passiv investor først vil kjøpe aksjer når aksjene
blir en del av referanseindeksen og i en situasjon der fondets størrelse
kan påvirke prisene. Dette er muligheter som ikke er tilgjengelige
for gjennomsnittsinvestoren.
Banken har et vesentlig fortrinn gjennom
muligheten til å gjennomføre investeringsstrategien med vesentlig
lavere kostnader enn gjennomsnittsinvestoren.
Når fondets investeringsunivers og referanseportefølje
gradvis blir utvidet, øker eksponeringen mot markeder der det er
mindre grunn til å tro at hypotesen om markedseffisiens holder.
Norges Bank mener også at dersom store investorer
som Statens pensjonsfond – Utland utelukkende legger til grunn at
andre aktører sørger for en effektiv prisdannelse, kan dette undergrave
kapitalmarkedenes funksjon. Banken peker videre på at det er viktig
at store institusjonelle eiere som Norges Bank ikke er passive, men
ivaretar sine rettigheter som minoritetsaksjonær. Banken skriver
at:
"Samlet sett vil et innslag av aktiv forvaltning være
nødvendig for at Norges Bank skal ha legitimitet i gjennomføringen
av viktige deler av forvaltningsoppdraget."
Departementet deler bankens syn om at markedene
fondet opererer i er nær effisiente, og at en strategi for meravkastning
må bygge på å utnytte fondets særtrekk. En viss ramme for aktiv
forvaltning er også i tråd med praksis i store fond internasjonalt.
Departementet er videre enig i at hensynet til fondets
legitimitet er viktig og at det fordrer at Norges Bank har en organisasjon
som med tyngde og troverdighet kan ivareta fondets finansielle interesser
overfor enkeltselskaper.
Legitimiteten for de aktive forvaltningsstrategiene
må bygge på en klart uttalt og troverdig strategi for å skape meravkastning
som utnytter fondets særtrekk på en best mulig måte. Norges Bank
skriver i sitt brev at omfanget av den aktive forvaltningen over
tid vil avhenge av hvilke resultater som kan oppnås.
For investeringer i nye aktivaklasser som eiendom,
infrastruktur og unoterte aksjer vil resultatene i større grad være
avhengig av aktive investeringsvalg, ettersom det ikke er et alternativ
med passiv indeksering. En organisasjon som har kompetanse innen
aktiv forvaltning mer generelt, for eksempel kompetanse knyttet
til evaluering av eksterne forvaltere, vil kunne være en fordel
i videreutviklingen av fondet.
Departementet vil ved bruk av eksterne konsulenter
med spesialkompetanse foreta en vurdering av erfaringer med den
aktive forvaltningen i Norges Bank.
Statens pensjonsfond – Utland har vokst raskt siden
fondet første gang ble tilført midler i 1996. I løpet av de siste
årene har fondet vokst til å bli et av verdens største. Fondskapitalen
har blitt vesentlig større enn det en så for seg i årene etter at
de første fondsavsetningene ble gjort.
Det har vært en gradvis utvikling av investeringsstrategien
til Statens pensjonsfond – Utland. Fondet har investert i aksjer
siden 1998. I 2000 ble framvoksende markeder inkludert i referanseporteføljen
for aksjer, mens referanseporteføljen for obligasjoner ble utvidet
i 2002 med ikke-statsgaranterte obligasjoner (dvs. med kredittobligasjoner
og obligasjoner med pantesikkerhet). I 2006 ble investeringsuniverset
ytterligere utvidet. Etter Stortingets behandling av St.meld. nr.
24 (2006–2007) ble det besluttet å inkludere segmentet for små selskaper
i referanseporteføljen for aksjer og å øke aksjeandelen fra 40 pst.
til 60 pst. I 2008 ble det besluttet å starte opp arbeidet med å
bygge opp en portefølje av eiendomsinvesteringer, jf. St.meld. nr.
16 (2007–2008). Det ble også vedtatt å utvide referanseporteføljen
ved å inkludere flere framvoksende aksjemarkeder. I tillegg ble eierandelsgrensen
for aksjeinvesteringer i enkeltselskaper hevet fra 5 pst. til 10
pst.
Utviklingen av investeringsstrategien for Statens pensjonsfond
– Utland gjenspeiler at mange viktige strategiske valg allerede
er foretatt, blant annet når det gjelder fordelingen mellom aksjer og
rentebærende instrumenter og bredden i aksje- og renteporteføljene.
Framover vil departementets arbeid med videreutvikling av strategien ta
utgangspunkt i hvordan en kan oppnå en ytterligere forbedring av
bytteforholdet mellom avkastning og risiko ved å spre investeringene ytterligere,
og ved å utnytte fondets særtrekk bedre uten vesentlige endringer
i det samlede risikonivået. Beslutninger om endringer i investeringsstrategien
av større omfang som forventes å ha vesentlig betydning for den
samlede risikoen i fondet, vil bli lagt fram for Stortinget før
eventuelle endringer blir iverksatt.
Kildene til avkastning av Statens pensjonsfond
– Utland har fram til nå særlig knyttet seg til at en gjennom å
eie aksjer og obligasjoner har kunnet høste avkastning ved å ta
markedsrisiko i relativt likvide markeder. Fondets referanseportefølje har
gradvis blitt utvidet.
Siktemålet med investeringene i Statens pensjonsfond
– Utland er å oppnå høyest mulig finansiell avkastning innenfor
moderat risiko. Statens pensjonsfond – Utland har flere særtrekk
som gjør at det skiller seg fra en del andre fond, jf. St.meld.
nr. 16 (2007–2008). Fondet er stort målt i markedsverdi, det har
stor tilflyt av midler, investeringene er spredt ut over et bredt
investeringsunivers og det har en lang investeringshorisont. Det
er heller ikke knyttet konkrete forpliktelser til formuesmassen,
noe som gjør likviditetsbehovet på kort sikt begrenset. Det er naturlig
at arbeidet med videreutvikling av investeringsstrategien framover innrettes
mot å utvikle en strategi som best mulig utnytter disse særtrekkene
ved fondet.
Naturlige former for videreutvikling av investeringsstrategien
er dermed:
ytterligere risikospredning,
for eksempel ved å inkludere flere land eller aktivaklasser i fondets referanseportefølje,
og
å vurdere investeringer som drar fordel
av fondets størrelse, langsiktighet og evne til å holde mindre omsettelige
eiendeler. Det er særlig naturlig å vurdere endringer i strategien
som kan gi en kompensasjon i form av noe høyere forventet avkastning
i bytte mot redusert omsettelighet (likviditet).
En slik videreutvikling av investeringsstrategien for
Statens pensjonsfond – Utland, vil kunne gi en aktivaallokering
som er mer lik sammensetningen av andre store fond internasjonalt.
En forutsetning for arbeidet med å videreutvikle strategien
er behovet for betryggende rammer også for annen type risiko enn
markedsrisiko, som operasjonell risiko. Et annet krav vil være behovet
for en oppfølging av den operative forvaltningen som bidrar til
at interessene til forvalterne er sammenfallende med målet for fondets overordnede
investeringsstrategi.
I arbeidet med videreutvikling av fondets investeringsstrategi
er det blant annet naturlig å se nærmere på sammensetningen av referanseporteføljen
for rentebærende instrumenter. Dette følger dels av at departementet
i St.meld. nr. 16 (2007–2008) sa at en ville komme tilbake med en
vurdering av framvoksende obligasjonsmarkeder sett i lys av at disse
markedene allerede var inkludert i den faktiske porteføljen. I tillegg
kan det være grunn til å vurdere om det er andre sider ved sammensetningen
av rentereferanseporteføljen en bør se nærmere på, herunder om det
er hensiktsmessig å utvide porteføljen til også å inkludere selskapsobligasjoner
med høy kredittrisiko (dvs. høyere enn "investment grade").
Departementet inviterte derfor Norges Bank og Strategirådet
til å belyse og gi råd om sammensetningen av referanseporteføljen
for rentebærende instrumenter. Departementet har merket seg at Norges
Bank og Strategirådet ikke anbefaler å utvide referanseporteføljen
for rentebærende instrumenter med høyrenteobligasjoner og obligasjoner
utstedt i framvoksende markeder nå. Departementet legger til grunn
at det ikke er aktuelt å gjennomføre denne type endringer i nær
framtid. En vil arbeide videre med problemstillingene og komme tilbake
til Stortinget senere.
Et annet tema departementet ønsker å vurdere nærmere
er region- og valutafordelingen til referanseporteføljen til Statens
pensjonsfond – Utland. Denne fordelingen tar utgangspunkt i målet om
å ivareta fondets internasjonale kjøpekraft best mulig. Norges importmønster
har vært en viktig referanse, samt hensynet til bredest mulig spredning
av fondets risiko og fondets rolle som en finansiell investor med
vekt på lave transaksjonskostnader.
Departementet vil arbeide videre med disse problemstillingene.
Eventuelle planer om endringer på dette området vil uansett ligge
noe fram i tid. Siden dette saksområdet kan sies å være av strategisk
betydning for fondet, vil eventuelle endringer bli presentert for
Stortinget før de gjennomføres.
Regjeringen opplyste i St.meld. nr. 16 (2007–2008)
at en ville vurdere finansielle og etiske virkninger av såkalt positiv
utvelgelse som virkemiddel ved å øremerke en mindre andel av midlene
i Statens pensjonsfond – Utland til investeringer i miljøteknologi
eller utviklingsland. I høringsnotatet om evalueringen av de etiske retningslinjene
for Statens pensjonsfond – Utland ble spørsmålet om øremerking reist:
"Departementet vil se nærmere på muligheter for å
skille ut en liten del av fondet til øremerkede investeringsformål
innenfor for eksempel miljøteknologi eller i utviklingsland."
Mange av høringsinstansene har kommentert dette
punktet og har stilt seg positive til en slik øremerking.
Den lange investeringshorisonten og det brede eierskapet
trekker i retning av at Statens pensjonsfond må ha et bredere perspektiv
på konsekvensene av positive eller negative ringvirkninger enn det
investorer og selskapsledelse med kortere investeringshorisont og porteføljer
med mindre risikospredning vil ha.
Samtidig taler særtrekkene ved Statens pensjonsfond
– Utland for å øke investeringene i unoterte markeder, slik som
fast eiendom, infrastruktur og unoterte aksjer. Andre sammenliknbare
fond framhever spesielt deler av sine unoterte investeringer som
eksempler på investeringer som både kan gi attraktiv finansiell
avkastning og bidra til positive sosiale og miljømessige ringvirkninger.
Størrelsen på Statens pensjonsfond – Utland
gjør det mulig over tid å bygge opp spesialisert kompetanse og øke
risikospredningen, samtidig som en foretar mer kostnadseffektive
investeringer enn det som er mulig for mindre investorer. Samtidig
er størrelse en generell utfordring i unoterte markeder, fordi det
er klare kapasitetsbegrensninger knyttet til hvor mye og hvor raskt
en kan investere. Det vil følgelig nødvendigvis ta tid før Statens
pensjonsfond – Utland kan få så store investeringer i disse markedene
at det i vesentlig grad påvirker fondets samlede avkastning og risiko.
De fleste sammenliknbare fond foretar investeringer
i unoterte aksjer gjennom fondsliknende konstruksjoner. Unoterte
aksjefond kan deles inn i to hovedkategorier: Oppstartsfond ("venture
capital"), som investerer i relativt nystartede foretak med et potensial
for rask vekst, og oppkjøpsfond ("buyouts"), som kjøper kontroll
i et selskap for så å restrukturere selskapet og bedre inntjeningen.
Oppkjøpsfond forvalter langt mer kapital enn oppstartsfond.
Investeringer i infrastruktur, som elektrisitet
og vannforsyning, bompengefinansierte veier, flyplasser og telekommunikasjon,
har tradisjonelt utgjort et begrenset marked. Økende privat deltakelse
og voksende behov for privat finansiering har imidlertid aktualisert
slike investeringer for langsiktige finansielle investorer. Markedet for
denne typen investeringer forventes å vokse i årene framover. Avkastningen
av og risikoen i infrastrukturinvesteringer vil variere betydelig mellom
de ulike prosjektene, men normalt antas at avkastning og risiko
for ferdigutviklede prosjekter vil likne avkastnings- og risikoegenskapene
knyttet til investeringer i fast eiendom. Som for eiendom vil også
infrastrukturinvesteringer bidra til å spre risikoen i Statens pensjonsfond, og
til å høste en gevinst over tid ved å investere i mindre omsettelige
eiendeler.
Et flertall i finanskomiteen uttalte i Innst.
S. nr. 283 (2007–2008) at det bør åpnes for infrastrukturinvesteringer
i Statens pensjonsfond – Utland. Flertallet viste til at infrastruktur
er en raskt voksende aktivaklasse blant institusjonelle investorer,
blant annet som følge av de store behovene for infrastrukturinvesteringer
i framvoksende økonomier. Det ble videre påpekt at et fond som sikter
mot å representere beste internasjonale praksis i alle deler av
forvaltningen, må utvikle investeringskompetanse i de aktivaklasser
som store institusjonelle investorer er aktive innenfor. Komiteen
understreket samtidig behovet for å opprettholde kravene til kvalitet
og etterprøvbarhet av forvaltningsresultatene.
Departementet legger i stortingsmeldingen opp til
at det etableres et nytt investeringsprogram rettet mot miljørelaterte
investeringsmuligheter. En vil samtidig arbeide videre med å vurdere
om man på en hensiktsmessig måte også kan etablere et investeringsprogram
rettet mot investeringsmuligheter innenfor bærekraftig vekst i framvoksende
markeder. Med dette følger departementet opp innspillene fra høringen
om de etiske retningslinjene.
I motsetning til øremerking av midler til et
bestemt fond, legger departementet opp til at det nye investeringsprogrammet
skal gå på tvers av aktivaklasser, og at investeringsomfanget vil variere
med de til enhver tid tilgjengelige muligheter.
Med utgangspunkt i fondets særtrekk vurderer departementet
ulike investeringsalternativer for investeringsprogrammet. For miljøprogrammet framstår
delmarkeder innen infrastruktur og unoterte aksjer, miljøobligasjoner
og plassering av deler av den noterte aksjeporteføljen basert på
en miljøindeks som mest aktuelt. Investeringene skal rettes mot
miljøvennlige eiendeler eller miljøvennlig teknologi som kan forventes
å gi klar miljøgevinst, slik som klimavennlig energi, energieffektivisering,
karbonfangst og lagring, vannteknologi og håndtering av avfall og
forurensning. Det legges opp til at eventuelle infrastrukturinvesteringer
særlig rettes mot klimavennlig energi. I de unoterte markedene vil eventuelle
innvesteringer foretas gjennom fond, men det kan være krevende å
identifisere fond som utelukkende fokuserer på miljøprosjekter.
I slike tilfeller må det fastsettes en minimumsramme for miljøeksponering
i fondene.
I de videre vurderingene av et mulig investeringsprogram
rettet mot bærekraftig vekst i framvoksende markeder, vil en blant
annet vurdere investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i framvoksende
markeder. I vurderingen vil det bli lagt vekt på om man kan finne
et opplegg for slike investeringer som framstår som en hensiktsmessig
og naturlig videreutvikling av fondets strategi, og som ivaretar
behovet for god styring av risiko. Dette vil være mer krevende i framvoksende
markeder enn i de utviklede markedene, som vil utgjøre hovedtyngden
av investeringene innenfor miljøprogrammet.
Det vil normalt være kapasitetsbegrensninger
for investeringer i unoterte markeder, og spesielt for investeringer
i framvoksende økonomier og delmarkeder for miljøvennlig teknologi
og energi. Markedenes størrelse og tilgangen til dyktige forvaltere
og fond representerer kapasitetsbegrensninger. Departementet legger
derfor til grunn at det samlede beløpet for miljøprogrammet og det
mulige investeringsprogrammet rettet mot bærekraftig vekst i framvoksende
markeder kan bli på om lag 20 mrd. kroner, investert over en femårsperiode.
Det er imidlertid usikkerhet knyttet til de unoterte markedenes
kapasitet. 20 mrd. kroner vil innebære betydelige investeringer,
både sett i forhold markedenes størrelse og investeringer i andre
sammenliknbare fond internasjonalt.
Investeringsprogrammet skal på lik linje med andre
investeringer i Statens pensjonsfond – Utland bidra til oppfyllelse
av målet om høyest mulig finansiell avkastning til et moderat nivå
på risiko.
Eventuelle unoterte investeringer vil kunne
skje i mindre delmarkeder som det er krevende å oppnå eksponering
mot, og hvor risikoen er høyere enn for investeringer med større
grad av risikospredning. Selv om risikoen er høyere enn for andre
investeringer, mener departementet det er grunn til å anta at disse
delmarkedene vil ha betydelig vekst på lang sikt, og at de bør inngå
som del av fondets investeringer. Før investeringene kan starte,
må flere forhold utredes nærmere, blant annet vurderinger av miljøkriterier,
investeringsalternativenes forventede avkastning og risiko, samt
markedenes størrelse og tilgjengelighet. Store deler av investeringene
vil kunne skje gjennom nye aktivaklasser, noe som blant annet innebærer
at en må finne tilfredsstillende måter å foreta måling og evaluering
av avkastning og risiko på. Videre må det fastsettes avkastningskrav,
risikorammer, bestemmelser om ansvarlig forvaltning og rapporteringskrav som
ivaretar departementets målsetting for investeringene.
Departementet vil komme tilbake til Stortinget med
mer konkrete planer for det videre arbeidet i Nasjonalbudsjettet
2010.
I løpet av 2008 ble to tidligere vedtatte endringer i
investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland gjennomført
ved at referanseporteføljen for aksjer ble utvidet med små børsnoterte selskaper
og med flere framvoksende markeder. Referanseporteføljen for aksjer
inneholdt ved utgangen av 2008 i underkant av 7 700 selskaper, mot
2 400 selskaper før endringene, og antallet markeder i referanseporteføljen
som er klassifisert som framvoksende markeder har økt fra 5 til 23.
Gjennomføringen av disse endringene er nærmere omtalt i kapittel
2 i stortingsmeldingen.
Det er tidligere vedtatt å øke aksjeandelen
i fondets referanseportefølje fra 40 pst. til 60 pst. I samråd med
Norges Bank er det lagt opp til en gradvis tilpasning til den nye
referanseporteføljen basert på en avveining mellom hensynet til
forventet avkastning og hensynet til transaksjonskostnader. Svakere
avkastning av aksjer enn obligasjoner i 2008 og historisk store
overføringer til fondet gjennom fjoråret bidro til at det ble foretatt
store aksjekjøp i løpet av 2008. Aksjekjøpene har i gjennomsnitt
skjedd til betydelig lavere kurser enn da aksjeandelen ble vedtatt
økt sommeren 2007.
Den gradvise økningen i aksjeandelen samtidig som
markedsverdien av verdens aksjemarkeder har falt betydelig, innebærer
en sterk økning i fondets gjennomsnittlige eierandel i aksjemarkedene.
På ett år er denne andelen økt fra rundt 1/2 pst. til rundt 3/4
pst. Det betyr at fondet gjennom 2008 har sikret seg rett til andeler
av alle framtidige overskudd fra ytterligere 1/4 pst. av verdens
børsnoterte selskaper.
Det betydelige kursfallet i verdens aksjemarkeder
mot slutten av 2008 bidro likevel til at aksjeandelen ved utgangen
av fjoråret var knapt 50 pst., mot 53 pst. ved utgangen av september 2008.
Opptrappingen av fondets aksjeandel vil fortsette i 2009. Fondets
eierandeler i verdens børsnoterte selskaper vil dermed antakelig
øke ytterligere.
Etter Stortingets behandling av St.meld. nr.
16 (2007–2008) har departementet arbeidet videre med planene om
å investere inntil 5 pst. av fondet i fast eiendom.
Hoveddelen av eiendomsinvesteringene ventes
å skje gjennom unoterte instrumenter. Dette skaper utfordringer
blant annet knyttet til måling og evaluering av avkastning og risiko,
og det er derfor behov for å etablere egne avkastningskrav, risikorammer
og rapporteringskrav som ivaretar departementets målsetting med
eiendomsinvesteringene.
Som en del av arbeidet med å utforme et regelverk
for eiendomsinvesteringer i Statens pensjonsfond – Utland, har departementet
mottatt råd fra det amerikanske selskapet Partners Group. Rådene
fra Partners Group har tatt utgangspunkt i beste praksis for tilsvarende
fond internasjonalt. Departementet tar sikte på å ferdigstille nytt
regelverk i løpet av 2009.
Det globale eiendomsmarkedet har i 2008 opplevd
svak avkastning og et betydelig fall i omsetningen. Departementet
tar ikke sikte på å fastsette en bestemt investeringsplan for de
kommende årene, men legger opp til at innfasingen må tilpasses markedsforhold
og kapasitetsbegrensninger. De første årene vil investeringene trolig
være konsentrert om noen utvalgte områder, mens det vil ta tid å
oppnå en global eiendomsportefølje med stor grad av risikospredning.
Departementet legger til grunn at det vil ta flere år før eiendomsporteføljen
vil utgjøre 5 pst. av fondet.
Regelverket for eiendomsinvesteringene vil inngå
i en ny forskrift om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland,
se nærmere omtale i pkt. 1.5.4 og kapittel 6 i meldingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar analysen i St.meld.
nr. 20 (2008–2009) av investeringsstrategien for Statens pensjonsfond
til etterretning. Flertallet er enig i at videreutvikling av
denne strategien må fokusere på en forbedring av bytteforholdet
mellom avkastning og risiko, og en enda bedre utnyttelse av fondets særpreg
som et stort, internasjonalt fond med langsiktig investeringshorisont
og evne til å holde mindre omsettelige eiendeler fram til forfall. Flertallet viser
til at Statens pensjonsfond – Utlands aksjeandel ikke framstår som
spesielt høy sammenliknet med andre store globale finansielle investorer
med langsiktige investeringsformål. Flertallet støtter
departementets vurdering av at dette må medføre et bredere perspektiv
på konsekvensene av ringvirkningene som selskapenes virksomhet skaper,
samt økte investeringer i unoterte markeder.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at Regjeringen fastholder at Statens pensjonsfond skal forvaltes
med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat
nivå på risiko, men registrerer samtidig at denne strategien medførte
betydelig tap i 2008. Disse medlemmer innser at fjoråret
var ekstraordinært, men mener samtidig at Regjeringens forvaltningsstrategi
i betydelig grad forsterket den negative avkastningen.
Disse medlemmer konstaterer at
fjorårets elendige forvaltningsresultat endrer en rekke av Regjeringens
kalkyler for fondets estimerte vekst og avkastning. Den gjennomsnittlige
årlige netto realavkastningen av SPU siden 1997, som ved utgangen
av 2007 var 4,3 pst., falt til om lag 1,5 pst. ved utgangen av 2008. Disse medlemmer mener
dette bidrar til å gjøre Regjeringens såkalte handlingsregel irrelevant.
Disse medlemmer vil påpeke at
det har fremvokst et stort avvik mellom Regjeringens ord og Regjeringens
handlinger når det gjelder risikoeksponeringen i forvaltningen av
SPU. Dette skyldes flere forhold, og disse medlemmer ønsker
å fremheve følgende;
2001 – investeringer
i rentebærende papirer uten statsgaranti
2006 – eksponeringen i aksjer økt fra 40 pst.
til 60 pst.
2006 – investeringer i mindre aksjeselskaper
2006 – investeringer i unoterte aksjer
2006 – investeringer i fremvoksende markeder
Disse medlemmer konstaterer at
Regjeringens dilemma er at den forsøker å fremstå som en seriøs
investor med fokus på høyest mulig avkastning og moderat risiko,
samtidig som den ukritisk følger samtlige investeringsråd som kommer
fra de miljøene som har en egeninteresse i at investeringene utvides.
Disse medlemmer registrerer at
Regjeringen omtaler slike endringer i forvaltningsstrategien som
spredning av risiko, men disse medlemmer vil understreke
at spredning av risiko i mange tilfeller innebærer økt risikoeksponering. Dette
skyldes blant annet investeringsobjektenes beliggenhet, størrelse,
omsetningsvolumer og volatilitet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen etablere følgende
investeringsstrategi for Statens Pensjonsfond – Utland:
Aksjer 40 pst. (35 pst.
– 45 pst.)
Obligasjoner 50 pst. (45 pst. – 55 pst.)
Eiendom (utenom infrastruktur) 10 pst.
(5pst. – 15 pst.)
Det forutsettes at Norges Bank tar hensyn til
verdiutviklingen på verdens børser, og at prosessen ikke igangsettes
før markedene igjen har tatt seg opp og markedene har stabilisert
seg."
Departementet foreslår i St.meld.
nr. 20 (2008–2009) å etablere et nytt investeringsprogram rettet
mot miljøvennlige eiendeler eller teknologi som forventes å gi en
klar miljøgevinst. Det pekes på delmarkeder innen infrastruktur
og unoterte aksjer, såkalt miljøvennlige obligasjoner, og muligheter
til å investere deler av den noterte aksjeporteføljen mot en miljøindeks
som aktuelle alternativer. Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig i dette, og har merket
seg behovet for videre utredninger før arbeidet kan startes opp.
Flertallet viser til omtalen
av et mulig investeringsprogram for bærekraftig vekst i framvoksende
aksjemarkeder. Flertallet mener at både finansielle
og etiske hensyn kan tale for et slikt investeringsprogram, og slutter
seg derfor til intensjonen om å etablere dette. Statens pensjonsfond
vil få en sterkere eksponering mot markeder som ligger an til høyere
økonomisk vekst også i framtiden, og i tillegg også bidra til en
positiv utvikling av næringsliv i landene. Flertallet har
notert seg at et slikt investeringsprogram i hovedsak vil måtte
skje gjennom investeringer i unoterte aksjer.
Flertallet viser til at departementet
legger til grunn at miljøprogrammet og det mulige investeringsprogrammet
rettet mot bærekraftig vekst i framvoksende markeder får en samlet
investeringsramme på om lag 20 mrd. kroner, investert over en femårsperiode. Flertallet vil
understreke at investeringer som inngår i disse programmene, på
lik linje med andre investeringer i Statens pensjonsfond – Utland
skal bidra til oppfyllelse av målet om høyest mulig finansiell avkastning
til et moderat nivå på risiko.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre er enige i at markedenes
størrelse og tilgangen til dyktige forvaltere og fond danner en
nødvendig ramme for størrelsen på et investeringsprogram. Dette
er imidlertid forhold som endres over tid, og det må derfor være
en åpning for å kunne justere målsettingen dersom erfaringer med
investeringsprogrammet eller utviklingen i markedene tilsier det.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
med skepsis Regjeringens ønske om å etablere et eget investeringsprogram på
20 mrd. kroner knyttet opp mot miljørelaterte investeringsmuligheter.
Dette programmet vil være knyttet opp mot "bærekraftige investeringer",
og gjerne inkludere unoterte selskaper og teknologi i fremvoksende
markeder. Disse medlemmer fester ingen tillit til
finansministerens forsikringer om at disse investeringene "vil gi
minst like god avkastning" som andre deler av fondet. Regjeringens
vegring mot å etablere et eget fond for formålet underbygger disse
medlemmers tvil.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende alternative forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter
og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt
på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom
sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon."
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre vil understreke at det må vises varsomhet med
formålsbestemt øremerking innenfor det generelle fondet. Skal målet
om høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko kunne
holdes, kreves det høy kompetanse og god oppfølging. Det kan by
på utfordringer å forvalte, måle og følge opp ulike mandater innenfor samme
portefølje. Disse medlemmer vil derfor be Regjeringen
foreta en vurdering av hvordan disse utfordringene kan møtes, og
i den sammenheng vurdere om det skal bygges opp et eget forvaltningsmiljø
med spesialkompetanse knyttet til investeringsprogrammene for miljø
og utvikling.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
høringsuttalelse fra Norfund, som mener investeringer i "Private
Equity" (ikke-børsnotert egenkapitalinnskudd i bedrifter) vil gi
god forventet risikojustert avkastning, og i tillegg bidra med diversifikasjonsgevinster
for fondet samlet. Flertallet mener at en slik satsing
også vil være riktig ut fra et etisk ståsted, og ber Regjeringen
vurdere å legge til rette for slike investeringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til den refererte høringsuttalelsen fra Norfund. Disse medlemmer mener
det er naturlig at departementet foretar en vurdering av innspillet, men disse
medlemmer vil ikke forhåndskonkludere om dette er et fornuftig
innspill for Pensjonsfondet.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener at departementet bør ha samme ambisjon
for å realisere et slikt investeringsprogram som investeringsprogrammet
for miljøvennlig teknologi, og fremsetter følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag
om et investeringsprogram for investeringer i bærekraftig utvikling
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum
10 mrd. kroner."
Komiteen støtter departementets
vurderinger hva angår endringer i rentereferansen, region- og valutafordelingen,
rebalanseringsregimet samt anbefalingen om å videreføre investeringer
i aksjer i olje- og gassektoren.
Norges Bank har ansvaret for å utøve eierrettigheter
for Statens pensjonsfond – Utland. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen
er å sikre fondets finansielle interesser. I de etiske retningslinjene
for forvaltningen av fondet er det lagt til grunn at høy avkastning
på lang sikt er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk,
miljømessig og sosial forstand.
I utøvelsen av fondets eierrettigheter legger Norges
Bank til grunn at det er bedre og mer effektivt å konsentrere seg
om noen sentrale temaer enn å spre ressursinnsatsen på mange områder.
Norges Bank har derfor søkt å identifisere noen få, konkrete satsingsområder
for sitt arbeid med eierrettigheter. Det legges vekt på at temaene
skal være relevante for investorer generelt og for fondet spesielt,
og at temaene skal være egnet for dialog med selskaper og/eller
regulerende myndigheter, samt gi mulighet for reelt gjennomslag.
Temaene skal også kunne forsvares ut fra finansielle krav. Gjeldende
satsingsområder omfatter god selskapsstyring, barns rettigheter
og beskyttelse av miljøet.
God selskapsstyring er viktig for å sikre fondets finansielle
avkastning over tid, og er en nødvendig betingelse for å sikre at
aksjonærene oppnår reell innflytelse og dialog med selskapene. Slik
er det også en forutsetning for arbeidet med sosiale og miljørelaterte
problemstillinger. Ved utgangen av 2008 hadde Norges Bank etablert eller
videreført kontakt med 16 selskaper om spørsmål knyttet til selskapsstyring
og aksjonærrettigheter.
En aksjonærs primære måte å gi uttrykk for sitt syn
er gjennom stemmegivning på generalforsamlinger. I 2008 deltok Norges
Bank på 7 871 generalforsamlinger og stemte i nærmere 70 000 saker.
Norges Bank offentliggjør stemmegivningen i hver enkelt sak og har
etablert egne prinsipper for stemmegivning. Norges Bank har i stor grad
støttet forslagene framsatt av ledelsen i selskapene i løpet av
2008, men stemte mot 11 pst. av disse forslagene. Norges Bank har
stemt mot kandidater til styret dersom styret som kollegium ikke
tilfredsstiller bankens forventninger om tilstrekkelig uavhengighet
fra selskapets ledelse eller dominerende eiere. Videre har banken
stemt mot lederlønnsordninger hvor det ikke er forutsatt en klar
sammenheng mellom prestasjon og avlønning.
Norges Bank har utarbeidet dokumentet "NBIM Investor
Expectations on Children’s Rights" for å klargjøre overfor selskaper
hvilke forventninger banken har som investor når det gjelder barns rettigheter.
Dokumentet retter seg særlig mot selskaper som opererer i områder
eller sektorer der faren for brudd på barns rettigheter er stor. Arbeidet
har i løpet av 2008 vært konsentrert om fire markeder: India, Brasil,
Kina og Vest-Afrika. Ved utgangen av 2008 var Norges Bank i dialog
med 130 selskaper og involvert i 19 selskapsengasjementer vedrørende
barnearbeid, risikohåndtering i leverandørkjeden og styrets kompetanse
i spørsmål om barnearbeid. Et engasjement med et selskap vil være
langt mer omfattende enn en dialog. En dialog kan være begrenset
til at det er opprettet kontakt med selskapet, men uten at det er
avholdt møter, mens et engasjement innebærer at en har gått inn
i en prosess overfor selskaper med definerte mål og tidsløp. Engasjementer
med selskaper vil ofte strekke seg over flere år.
Norges Bank ser det som vesentlig for en langsiktig
investor å påvirke hvordan selskaper arbeider overfor myndighetene
når det gjelder lovgivning som kan medføre betydelige reduksjoner
i utslipp av klimagasser. Banken arbeider derfor for at relevante
selskaper som fondet har eierandeler i, har fastsatt strategier
som er forenlige med en bærekraftig økonomisk og miljømessig utvikling.
Eierskapsarbeidet på dette området er særlig rettet inn mot energisektoren
eller energiintensive sektorer. I 2008 har Norges Bank hatt særlig
oppmerksomhet mot enkelte selskapers opptreden knyttet til den nasjonale
klimareguleringen i USA. Norges Bank har videreført sju etablerte
engasjementer med amerikanske selskaper og har avholdt totalt 15 møter
med disse selskapene. Norges Bank er tilsluttet Carbon Disclosure
Project (CDP), en uavhengig organisasjon som samler inn og publiserer
informasjon om blant annet bedrifters utslipp av drivhusgasser.
Gjennom tilslutningen til CDP oppfordrer Norges Bank selskapene
til åpenhet, og er også på den måten en pådriver i arbeidet for
å redusere utslipp av klimagasser.
I november 2008 kunngjorde Norges Bank at banken
deltar i et nytt opprop fra 135 fond hvor en går inn for at rike
land, i tråd med anbefalingene fra FNs klimapanel, reduserer sine
utslipp av klimagasser med 25–40 pst. innen 2020, regnet fra nivået
i 1990.
Norges Bank deltar også i andre former for samarbeid
og har kontakt med andre investorer. Blant annet gir banken sin
støtte til utviklingen av nye regnskapsstandarder (IFRS) som vedrører
såkalt "land-til-land"-rapportering for selskaper som driver innenfor
utvinningsindustrier. Slike standarder vil kunne bidra til å forenkle verdsetting
av selskapene og motarbeide korrupsjon og ulovlig bruk av lukkede
jurisdiksjoner ("skatteparadiser" eller "bortgjemmingsland"). Norges
Bank har også bidratt i utviklingen av de FN-initierte "Principles
for Responsible Investment " (PRI). Det utgjør en viktig internasjonal plattform
rettet spesielt inn mot investorrollen. Banken legger disse prinsippene
til grunn for eierskapsutøvelsen og samhandlingen med andre investorer.
Finansdepartementet har sluttet seg til prinsippene som formell
eier av fondet. Prinsippene er nærmere omtalt i kapittel 3 i stortingsmeldingen.
Folketrygdfondet har ansvaret for utøvelsen
av eierrettigheter i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge.
Styret i Folketrygdfondet har fastsatt retningslinjer for utøvelsen
av eierrettigheter i fondet der det overordnede målet er å sikre
fondets finansielle interesser. Folketrygdfondet har definert etiske
prinsipper for investeringsvirksomheten. Dette er en integrert del
av retningslinjene for Folketrygdfondets eierskapsutøvelse for å
bidra til å fremme en langsiktig verdiskaping. God eierstyring og
selskapsledelse skal ivareta eiernes og andre interessenters rettigheter
overfor selskapene, samt sikre at styringsmekanismene i selskapene
fungerer hensiktsmessig.
For å sikre aksjonærverdier ser Folketrygdfondet det
som viktig å følge opp selskapenes lederlønnspolitikk. Dette innebærer
blant annet å vurdere hvorvidt lederlønnsordningene er utformet slik
at de faktisk bidrar til en mer effektiv og resultatorientert selskapsledelse.
Folketrygdfondet ser også på eventuelle opsjonsordninger og hva disse
innebærer av verdioverføring fra aksjonærene til ledelsen i selskapene.
For å sikre en mest mulig objektiv og presis
vurdering av selskapenes etiske holdninger og handlinger, innhenter
Folketrygdfondet informasjon fra åpne kilder som årsrapporter, media
og internett. Folketrygdfondet innhenter også informasjon direkte
fra selskapene gjennom en spørreundersøkelse i alle norske selskaper
det har eierinteresser i. Spørreundersøkelsen er knyttet til integrering
og håndtering av miljø og sosiale hensyn og ble først tatt i bruk
i 2006. Selskaper som ikke svarer, eller som gir utilfredsstillende
svar, vil bli fulgt opp særskilt. Folketrygdfondet har gjennomgående
et positivt bilde av oppmerksomhetsnivå, standarder og praksis hos
selskapene som hittil har besvart undersøkelsen.
Folketrygdfondet har vært med på utviklingen og
lanseringen av prosjektet Bærekraftig verdiskaping, et investorsamarbeid
mellom tolv av de største institusjonelle investorene i Norge. Gjennom
samarbeidet har disse investorene gjennomført en spørreundersøkelse
blant selskapene som i 2008 inngikk i Oslo Børs' hovedindeks. Resultatene
av undersøkelsen ble presentert 10. desember 2008. Målet med prosjektet
er å påvirke norske børsnoterte selskaper til en bærekraftig utvikling
og langsiktig verdiskaping.
Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland
er et faglig uavhengig råd opprettet for å gi tilrådinger om filtrering
og uttrekk av enkeltselskaper til departementet, basert på de etiske retningslinjene
for fondet. Departementet beslutter hvorvidt et selskap skal utelukkes
og baserer sin beslutning blant annet på rådets vurdering, men vil
normalt også innhente Norges Banks vurdering av om banken gjennom
sin eierskapsutøvelse kan bidra til å redusere risikoen for grovt
uetiske forhold. Etikkrådet har fem medlemmer og et eget sekretariat
på sju personer. Sekretariatet overvåker selskapene fondet har eierandeler
i og utreder og forbereder saker for rådet.
Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland
kan selskaper utelukkes fra fondet ved:
negativ filtrering
for å fange opp selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter
med grunnleggende humanitære prinsipper, eller som selger våpen
eller militært materiell til stater nevnt i de utfyllende retningslinjene for
forvaltningen av fondet, og
uttrekk av enkeltselskaper dersom en investering utgjør
en uakseptabel risiko for medvirkning til handlinger eller unnlatelser
som anses som grovt uetiske.
Det er så langt utelukket 32 selskaper fra fondets investeringsunivers.
Av disse er 22 utelukket på grunn av medvirkning til produksjon
av inhumane våpentyper. De øvrige 10 selskapene er utelukket for
å unngå en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til grove
eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene, eller alvorlig
miljøskade. I 2008 utelukket departementet til sammen seks selskaper,
hvorav ett selskap ble utelukket fordi selskapet produserer klasevåpen som
er forbudt i henhold til den nye klasevåpenkonvensjonen. Departementet
utelukket også ett selskap som selger militært materiell til Burma.
Videre har departementet utelukket fire selskaper basert på en vurdering
av at selskapenes virksomhet bidrar til alvorlig miljøskade.
Hovedmålet med evalueringen av de etiske retningslinjene
er å vurdere om retningslinjene har virket etter intensjonen, å
bevare den brede politiske oppslutningen om de etiske retningslinjene og
å fange opp innspill som kan være med på å styrke Statens pensjonsfond
– Utlands profil som en samfunnsansvarlig investor.
Som ledd i evalueringsprosessen har departementet
gjennomført en rekke aktiviteter for å innhente informasjon og synspunkter,
både fra norske og internasjonale interessenter. Det er blant annet
gjennomført en høring hvor over 50 instanser har gitt innspill med
forslag til endringer og forbedringer av dagens system for ivaretakelse
av etiske hensyn i forvaltningen.
Hovedkonklusjonen etter evalueringen er at de etiske
retningslinjene bygger på et solid fundament og har vist seg å være
robuste over tid. Mange viktige trekk kan derfor videreføres. I
lys av utviklingen internasjonalt og erfaringene med de etiske retningslinjene
så langt, foreslår Regjeringen enkelte endringer og justeringer
i eksisterende mål og virkemidler. Det foreslås samtidig flere andre
tiltak for å styrke og videreutvikle arbeidet med fondet som en
ansvarlig investor.
For å opprettholde fondets solide posisjon som en
ansvarlig investor, foreslår departementet at hensynet til god selskapsstyring
og til miljømessige og sosiale forhold i større grad skal integreres
som relevante faktorer i hele arbeidet med forvaltningen av fondet.
Dette er i tråd med utviklingen internasjonalt, og vil innebære
et økt ambisjonsnivå på dette området. Rollen som ansvarlig investor
vil være et av premissene for Finansdepartementets arbeid med investeringsstrategien
for fondet, jf. nærmere omtale i kapittel 2 i stortingsmeldingen.
Departementet vil videre stille krav til at slike hensyn skal ivaretas
på andre stadier i investeringsprosessen, i samsvar med PRI-prinsippene.
Etter dagens etiske retningslinjer skal fondets etiske
forpliktelser fremmes gjennom tre virkemidler; eierskapsutøvelse,
negativ filtrering og uttrekk av selskaper fra universet av tillatte
investeringer. Den nye tilnærmingsmåten gir flere virkemidler i
rollen som ansvarlig investor. De nye virkemidlene vil komme i tillegg til
eksisterende virkemidler, og er ikke ment å svekke betydningen av
disse.
De etiske retningslinjene angir ingen overordnet målsetting
eller målformulering som gjelder for retningslinjene som helhet.
De to virkemidlene eierskapsutøvelse og uttrekksmekanismen har hver
sine ulike målsettinger, henholdsvis å sikre fondets langsiktige
finansielle interesser og å unngå medvirkning til grovt uetiske
handlinger eller unnlatelser. Departementet foreslår å klargjøre
den overordnede målsettingen for fondet som ansvarlig investor,
jf. nærmere omtale i pkt. 4.3.2. i stortingsmeldingen.
Den overordnede målsettingen vil være retningsgivende
for arbeidet som ansvarlig investor og for virkemidlene som kan
anvendes på vegne av fondet. Forslaget innebærer en større vektlegging
av ønsket om å bidra til endringer i positiv retning i bærekraftspørsmål
og når det gjelder selskapers atferd innen selskapsstyring og sosiale
og miljømessige forhold.
Departementet legger opp til å videreføre at
fondet ikke skal ha investeringer som innebærer medvirkning til
selskapers alvorlige og grove brudd på grunnleggende etiske normer,
i henhold til de samme kriterier som i dag. I tillegg legges det
opp til å utelukke tobakksprodusenter fra fondets investeringer.
Det legges videre opp til å klargjøre nærmere hvilke hensyn departementet
mener bør vektlegges ved en beslutning om uttrekk. Departementet
mener at en blant annet bør kunne legge vekt på antatte virkninger
av beslutninger om uttrekk, utover det at man vil unngå medvirkning
til grov uetisk aktivitet. Uttrekksmekanismen bør ikke ses løsrevet
fra det øvrige arbeidet med den ansvarlige forvaltningen.
Det legges opp til enkelte tiltak for å sikre
forutberegnelighet for selskapene i porteføljen. Departementet vil
arbeide for å gjøre tolkningen og innholdet av de ulike kriteriene
for utelukkelse mer tilgjengelig, blant annet ved å systematisere informasjon
annerledes. Departementet mener at et hensiktsmessig tiltak er offentliggjøring
av Etikkrådets arbeidsmetoder og prinsipper for utvalg av selskaper
som skal granskes nærmere. Departementet vil videre legge opp til
at det utarbeides og offentliggjøres en prosedyre for hvordan utelukkede
selskaper kan bli tatt inn i porteføljen igjen.
Departementet legger opp til å videreføre negativ
filtrering av selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse
bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, og av selskaper
som selger våpen eller militært materiell til stater nevnt i de
utfyllende retningslinjene for forvaltningen av fondet. Per i dag
gjelder dette Burma. I tillegg legges det opp til et nytt filtreringskriterium
som omfatter selskaper som produserer tobakk.
Negativ filtrering av selskaper som produserer tobakk
har vært vurdert ved flere anledninger. Flere høringsinstanser har
gitt uttrykk for at tobakk bør omfattes av filtreringsmekanismen. Negativ
filtrering av hele produktgrupper er et meget sterkt virkemiddel,
og bør begrenses til særlige tilfeller hvor en kan legge til grunn
at det eksisterer et klart felles verdigrunnlag i den norske befolkningen.
Det har skjedd en utvikling i perioden etter at Graver-utvalget
foreslo dagens etiske retningslinjer, internasjonalt gjennom en egen
konvensjon viet tobakkskontroll (trådte i kraft i februar 2005)
og nasjonalt gjennom innstrammingen av røykeloven i 2004, som må
anses å utgjøre et slikt klart felles verdigrunnlag relatert til
filtrering av tobakksprodusenter. Når det gjelder spørsmål om ev.
å utelukke andre helseskadelige eller sosialt uheldige tjenester
fra fondets investeringsunivers, herunder alkohol, har man ikke
den samme graden av normutvikling nasjonalt eller internasjonalt
som kan gi en tilsvarende tydelig forankring. Videre er tobakk et
produkt som skiller seg ut ved at det kan føre til alvorlig helseskade
når det blir anvendt i tråd med forutsetningene for normal bruk.
Etter departementets vurdering er det produksjon
av tobakk som bør danne grunnlag for filtrering. Dermed vil salg
av tobakk ikke rammes av kriteriet. Departementet vil se nærmere
på ulike metoder for avgrensning ved filtrering av selskaper som
produserer tobakk. Det kan vise seg å være noen særlige utfordringer
ved å skulle operere med en nulltoleranse for all produksjon av tobakk,
selv om dette vil være et utgangspunkt når man utformer kriteriet.
Nærmere omtale av filtrering av selskaper som produserer tobakk
fra Statens pensjonsfond - Utland er gitt i kapittel 4 i stortingsmeldingen.
Departementet legger opp til å videreføre hovedtrekkene
i dagens etiske retningslinjer som gjelder eierskapsutøvelse. Departementet
legger opp til flere tiltak for å understøtte et høyt ambisjonsnivå
og stor åpenhet omkring ivaretakelse av eierrettigheter. Departementet
vil stille formelt krav om at Norges Bank i sin virksomhet integrerer
hensyn til god selskapsstyring og miljømessige og sosiale forhold
i flere deler av forvaltningen av fondet, i tråd med PRI-prinsippene
banken har sluttet seg til. Det vil også bli stilt nye formelle
krav til banken om åpenhet og rapportering omkring arbeidet med
eierskapsutøvelse.
Norges Bank har valgt ut fokusområder for eierskapsutøvelsen.
Departementet støtter dette. Valg av fokusområder er et viktig spørsmål,
og departementet foreslår at det legges opp til en prosess hvor
vesentlige endringer eller utvidelse av fokusområder på forhånd
forelegges departementet. Departementet kan bestemme at endringer
av vesentlig betydning skal sendes på høring før beslutning treffes.
Etter departementets oppfatning har utarbeidelsen av et forventningsdokument
om barns rettigheter vært et vellykket tiltak, og banken bør utarbeide
flere slike forventningsdokumenter. Et viktig område vil være forventninger
knyttet til miljø. Et dokument om selskapers klimastrategier anses
særlig relevant. Departementet vil også be Norges Bank utarbeidet
et forventningsdokument om selskapers åpenhet og rapportering om
betalingsstrømmer. Tydelige forventninger på dette området fra investorer
som Statens pensjonsfond – Utland, kan motvirke bruk av lukkede
jurisdiksjoner til å skjule ulovlige handlinger som blant annet
korrupsjon, hvitvasking og skatteundragelser, og slik bidra til
mer velfungerende og legitime markeder. Flere forventningsdokumenter
vil kunne bidra til å skape åpenhet om arbeidet med eierrettigheter
og samtidig ivareta behovet for forutsigbarhet for selskapene.
Departementet legger opp til en ny bestemmelse om
at det skal vurderes om andre virkemidler kan være bedre egnet til
å oppnå fondets mål som ansvarlig investor før uttrekk besluttes. Dette
har til dels allerede blitt gjennomført ved at departementet, etter
å ha mottatt en tilråding om uttrekk, har forespurt Norges Bank
om eierskapsarbeid kan bidra til å redusere risikoen for nye brudd
på retningslinjene. En slik bestemmelse vil gi en mer målrettet
bruk av de samlede virkemidler, og vil i større grad medføre at
uttrekk blir en reelt sett siste utvei når andre tiltak er vurdert.
Departementet legger også opp til å formalisere bruk av observasjonsliste
som et nytt tiltak. En beslutning om å sette et selskap til observasjon
kan i gitte tilfeller være et godt alternativ, fordi dette kan antas
å bidra til at selskapet endrer sin atferd eller til at selskapet
gir mer informasjon som kan avklare situasjonen. Bruken av observasjonsliste
antas å være særlig egnet der det er stor usikkerhet om utviklingen
framover i tid.
Økt grad av samvirke vil kreve tilpasninger
i Norges Banks og Etikkrådets mandater og arbeidsform. Departementet
vil arbeide videre med den nærmere utformingen av et nytt system i
dialog med Etikkrådet og Norges Bank etter at Stortinget har behandlet
resultatene av evalueringen.
Som en stor eier og investor internasjonalt
kan departementet være med på å sette dagsorden for viktige problemstillinger
når det gjelder forskning og internasjonalt arbeid som har betydning for
hvordan hensyn til miljø, sosiale forhold og god selskapsstyring
mest effektivt kan ivaretas av en finansiell investor. Finansdepartementet vil
øke sitt engasjement på dette området.
Mange høringsinstanser har påpekt at oljerikdommen
gir Norge et spesielt ansvar for å belyse problemstillinger knyttet
til karbonutslipp og klimaendringer. For en investor med Statens pensjonsfond
– Utlands særtrekk når det gjelder langsiktighet og bredde i investeringene,
vil det også være i fondets egen interesse å belyse hvordan klimaendringer
kan påvirke utviklingen i de finansielle markedene.
Stern-rapporten var et viktig bidrag til forståelsen
av klimaendringers betydning for den samlede økonomiske utvikling
globalt, og et arbeid av liknende karakter kan bidra til å belyse betydningen
for finansielle markeder mer spesielt. Departementet tar på denne
bakgrunn sikte på å initiere en utredning som vurderer hvordan klimautfordringene
kan påvirke de finansielle markedene, og hvordan investorer bør handle
ut fra dette. Dette bør være et internasjonalt prosjekt som eventuelt
kan gjennomføres i samarbeid med andre investorer. Departementet vil
komme tilbake med en nærmere vurdering av et opplegg for dette prosjektet
i Nasjonalbudsjettet 2010.
Departementet ønsker generelt å bidra til utviklingen
av beste praksis internasjonalt innen området ansvarlige investeringer,
og vil i den sammenheng vurdere ulike tiltak som kan støtte opp
under dette. Dette kan eksempelvis være medlemskap i utvalgte internasjonale
sammenslutninger av investorer, samarbeid med FN-organer som er
aktive på området, samt økt kontakt med internasjonale eksperter.
Norges Bank og Folketrygdfondet har begge signert FNs prinsipper
for ansvarlige investeringer (PRI). Finansdepartementet ønsker å
markere en ytterligere støtte til disse prinsippene ved at også departementet
signerer dem på vegne av Statens pensjonsfond.
Departementet vil videre vise til at det legges opp
til et nytt investeringsprogram som skal rettes mot miljørelaterte
investeringsmuligheter, jf. omtale i pkt. 1.2 i stortingsmeldingen.
Det ble i 2007 innført en ny bestemmelse i rammeverket
for forvaltningen om at fondet ikke kan plasseres i rentebærende
instrumenter utstedt av staten Burma. Det er kommet inn flere høringsuttalelser
som ønsker å utvide omfanget av forbudet mot å investere i enkelte
lands statsobligasjoner. Departementet vil fortsatt legge til grunn
at det vil være et drastisk utenrikspolitisk tiltak å utelukke et
lands statsobligasjoner fra investeringsuniverset på bakgrunn av
handlinger fra landets myndigheter. Burma skiller seg ut på flere
måter, men det viktigste i denne sammenheng er omfanget av de internasjonale
tiltakene mot Burma. For tiden finnes det ingen andre tiltak eller
sanksjonsregimer med tilslutning i Stortinget som har samme omfang
som tiltakene mot Burma. Det er uaktuelt, løsrevet fra en slik internasjonal forankring,
å bruke trusselen om investeringsuttrekk som et generelt virkemiddel
i norsk utenrikspolitikk.
Lukkede jurisdiksjoner (såkalte skatteparadiser) kan
blant annet legge til rette for å skjule økonomisk kriminalitet.
Regjeringen ser alvorlig på skadevirkninger som følge av skadelig
praksis i slike lukkede jurisdiksjoner. Det er lover og regler i
det enkelte landet som bestemmer om man har med en lukket jurisdiksjon
å gjøre. Bekjempelsen av såkalte skatteparadiser må derfor rettes inn
mot disse landenes myndigheter, slik det allerede gjøres i bred
skala.
Det vil ikke være hensiktsmessig å bruke investering
i lukkede jurisdiksjoner som et selvstendig utelukkelseskriterium
i aksjeporteføljen. Dette antas å ha liten selvstendig effekt og
vil i tillegg by på store avgrensningsproblemer.
Når det gjelder fondets eiendomsinvesteringer, er
det lagt opp til begrensninger slik at unoterte eiendomsselskaper
og -fond ikke skal kunne etableres i lukkede jurisdiksjoner. Regjeringen
legger opp til å forsterke innsatsen mot lukkede jurisdiksjoner
i vår rolle som investor gjennom fondets aksjeinvesteringer. Norges
Bank støtter allerede opp om Extractive Industries Transparency
Initiative (EITI), et internasjonalt initiativ som tar sikte på
å fremme åpenhet om inntektsstrømmer i utvinningsindustrien. Norges Bank
gir videre sin støtte til utvikling av nye regnskapsstandarder (IFRS)
som vedrører såkalt "land til land-rapportering" for selskaper som driver
innenfor utvinningsindustrier (gruvedrift, oljevirksomhet mv). Økte
krav til åpenhet og rapportering fra selskapenes side om inntektsstrømmer
og skatteforhold kan motvirke effekten av hemmeligholdet som skatteparadisene
tilbyr og kan være et egnet tiltak i kampen mot korrupsjon. Gjennom
breddeinitiativer som de nevnte, arbeider en målrettet med selve
spillereglene og "infrastrukturen" i finansmarkedene, framfor å
gjøre det til et spørsmål om at fondet som investor skal vurdere
om enkeltselskaper i porteføljen har legitime grunner til aktivitet
i såkalte skatteparadiser.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar rapporten om oppfølgingen
av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland og
Statens pensjonsfond – Norge til etterretning. Flertallet viser
til at Norges Bank har valgt ut god selskapsstyring, barnearbeid
og miljø som satsingsområder innenfor eierskapsutøvelsen, og støtter denne
prioriteringen. Flertallet understreker betydningen
av å samhandle med andre finansielle investorer på disse områdene,
for å sikre størst mulig gjennomslag for fondets synspunkter i selskaper
hvor fondet er minoritetsaksjonær. Flertallet har
merket seg at Norges Bank har deltatt i utviklingen av FNs "Principles
for Responsible Investments", og at også Folketrygdfondet har signert
disse prinsippene. Flertallet støtter fullt ut disse
beslutningene.
Flertallet viser til at departementet
foreslår å videreføre hovedtrekkene i dagens eierskapsutøvelse,
og støtter dette. Økt bruk av forventningsdokumenter på viktige
områder, blant annet miljø og forholdet til virksomhet i lukkede jurisdiksjoner,
ønskes velkommen. Flertallet vil understreke viktigheten
av at forventningsdokumentene ivaretar hensynet til forutsigbarhet og
etterprøvbarhet.
Flertallet viser til merknader
i pkt. 2.2 hva angår forslaget om investeringsprogram for miljørelaterte
selskaper samt et mulig investeringsprogram for bærekraftig utvikling.
Flertallet støtter formaliseringen
av en observasjonsliste som et tiltak for å forsterke samvirket
mellom eierskapsutøvelsen og uttrekksmekanismen. Flertallet er
enig i at en slik liste kan være hensiktsmessig i enkelttilfeller
hvor det er særlig stor usikkerhet om eierskapsutøvelse eller andre
forhold vil føre til reelle og betydelige forbedringer fra selskapets
side med hensyn til påviste alvorlige brudd på fondets etiske regler. Flertallet legger
til grunn at dette ikke svekker betydningen av uttrekksmekanismen
som verktøy for å ivareta fondets etiske forpliktelser.
Flertallet deler departementets
oppfatning om at investeringer i lukkede jurisdiksjoner ("skatteparadiser")
ikke er et egnet selvstendig kriterium for utelukkelse. Samtidig
bør fondet som en bredt diversifisert og langsiktig internasjonal
investor ha klar interesse av økt åpenhet omkring bruken av slike
jurisdiksjoner. Flertallet legger til grunn at selskapenes
bruk av slike jurisdiksjoner, blant annet sett i forhold til det varslede
forventningsdokumentet, vil være et viktig oppfølgingstema for Norges
Bank i eierskapsutøvelsen.
Flertallet viser til at uttrekk
av statsobligasjoner er betinget av at det er innført omfattende
internasjonale sanksjoner mot myndighetene i det angjeldende land
med norsk støtte, og viser til begrunnelsen for dette i St.meld.
nr. 20 (2008–2009). Flertallet vil be om at det i
neste års forvaltningsmelding gis en nærmere gjennomgang av mulighetene
for å videreutvikle fondets etiske retningslinjer også for investeringer
i statsobligasjoner, jf. det overordnede ønsket om å unngå uakseptabel
risiko for medvirkning til miljøødeleggelser, grov korrupsjon eller
andre grove brudd på menneskerettighetene. Flertallet peker
imidlertid på at fondet ikke skal være et utenrikspolitisk virkemiddel.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er enig
i at enkelte typer markedsføring av sterkt vanedannende varer og
tjenester som ved overdreven bruk har sterke negative konsekvenser,
som for eksempel alkohol og gamblingtjenester, vil kunne kvalifisere
til betegnelsen "grovt uetisk", og legger til grunn at dersom dette
påvises, vil Etikkrådet og departementet vurdere dette på vanlig
måte opp mot de etiske retningslinjene for fondet.
Dette flertallet viser til forslaget
om å utelukke aksjer fra tobakksprodusenter fra fondets investeringsunivers,
og støtter dette, samt departementets begrunnelse for forslaget.
Dette flertallet har merket seg
at Finansdepartementet i to konkrete tilfeller – henholdsvis selskapene
Monsanto Co og Siemens AG – har valgt å videreføre investeringene,
på tross av en tilrådning fra Etikkrådet om uttrekk. Dette flertallet er
enig i at en påvisning av uetisk adferd i strid med de etiske retningslinjene
er et alvorlig signal, men alene ikke tilstrekkelig til å konkludere
med uttrekk. Det er sannsynligheten for framtidig medvirkning til
grov uetisk adferd gjennom investeringene i det enkelte selskap som
er relevant kriterium for å vurdere uttrekk. Sannsynligheten for
adferdsendring på grunn av eierskapsutøvelse eller andre forhold
må i den sammenheng tas med i vurderingen. Men dette flertallet understreker
at når det er påvist grov uetisk adferd, og departementet konkluderer med
å avvente uttrekk, må det skje reelle og betydelige forbedringer
av adferd i selskapet over tid, og terskelen for uttrekk ved stillstand
i arbeidet eller påvisning av nye regelbrudd må være lav. Hvem som
eventuelt vil være kjøpere av de aksjer som fondet selger, og i
hvilken grad disse har etiske retningslinjer, antar detteflertallet vil
være svært krevende å kunne dokumentere i et annenhåndsmarked, og detteflertallet mener
derfor at slike antagelser ikke bør tillegges vekt i en endelig
vurdering.
Dette flertallet viser til at
Regjeringen vil foreta en særskilt gjennomgang av utfordringene knyttet
til å vurdere selskapers virksomhet i konfliktområder. Fokus vil
være på selskapenes potensielle medvirkning til uetiske handlinger
i disse områdene. Dette flertallet mener det er en
fordel å starte med en generell gjennomgang av problemstillingen,
og at denne gjennomgangen så kan brukes som grunnlag for å vurdere
enkeltsituasjoner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at Regjeringen velger å fortolke de etiske retningslinjene stadig
strengere. Disse medlemmer ønsker å understreke at etikk
per definisjon er et subjektivt vurderingsgrunnlag, og åpner for
selektive og politisk motiverte utelukkelsesmekanismer. Disse medlemmer deler
ikke Regjeringens visjoner når det gjelder praktiseringen av de
etiske retningslinjene. Rigid praktisering av de etiske retningslinjene
reduserer fondets investeringsunivers, og bidrar til å øke fondets risiko
og redusere fondets potensielle avkastning. Disse medlemmer viser
i den forbindelse særlig til Regjeringens utestengning av verdens
ledende forsvarsindustribedrifter.
Disse medlemmer har også merket
seg at Regjeringen i stadig sterkere grad etterkommer krav og ønsker
fra snevre interesseorganisasjoner som har som mål å begrense pensjonsfondets investeringsmuligheter,
noe som stadig begrenser fondets investeringspotensial. Disse
medlemmer registrerer også at til tross for Regjeringens
forsikringer om at fondet ikke skal benyttes til utenrikspolitiske
formål, så blir Regjeringens overdrevne blanding av etikk og butikk
stadig oftere oppfattet som utenrikspolitiske signaler.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond –
Utlands investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske
retningslinjene."
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til tidligere forslag både fra tidligere regjering
og i Stortinget om å ekskludere tobakksprodusenter fra investeringsuniverset
for Statens pensjonsfond – Utland, jf. for eksempel Dokument nr.
8:57 (2006–2007), samt Innst. S. nr. 228 (2006–2007) og Innst. S.
nr. 283 (2007–2008), og er meget tilfreds med at Regjeringen nå
følger opp dette forslaget.
Dette medlem viser også til forslag
fremmet av Kristelig Folkeparti i Dokument nr. 8:57 (2006–2007)
og Innst. S. nr. 228 (2006–2007) om å utvide referanseindeksen for
Statens pensjonsfond – Utland til å omfatte alle framvoksende (børsnoterte)
aksjemarkeder som ble definert som investerbare, et forslag som
Regjeringen fulgte opp i Forvaltningsmeldingen for 2007. Dette
medlem viser også til at Kristelig Folkeparti i Dokument
nr. 8:57 (2006–2007) og Innst. S. nr. 228 (2006–2007) fremmet forslag om
investeringer i selskaper som kunne bidra til bærekraftig utvikling,
samt en utprøving av strategier for "best i klassen"-miljøinvesteringer. Dette
medlem er også fornøyd med at Regjeringen i St.meld. nr.
20 (2008–2009) fremmer forslag som ligger nær opp til de forslag
som ble fremmet i Dokument nr. 8:57 (2006–2007).
Dette medlem viser også til finansministerens svar
datert 19. januar 2009 på skriftlig spørsmål nr. 498 (2008–2009)
om en vurdering av investeringer i selskaper med virksomhet i DR
Kongo. Her fremkommer det at finansministeren vil starte en gjennomgang
av ulike sider ved selskapers virksomhet i konfliktområder. Dette
medlem støtter en slik gjennomgang. Det trenger imidlertid
ikke være motsetning mellom en slik generell gjennomgang og en særlig
vurdering av selskapers engasjementer i ulike områder. Dette
medlem mener at den fortsatt urolige situasjonen i DR Kongo,
den mest blodige konflikt i verden over de siste årene, krever en
særlig oppmerksomhet når det gjelder etterlevelse av de etiske retningslinjer.
Dette medlem fremmer derfor følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til
en egen vurdering av selskapers virksomhet i DR Kongo, vurdert opp
mot de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland."
Samlet markedsverdi til Statens pensjonsfond var
ved utgangen av 2008 på 2 363,2 mrd. kroner. Dette er en økning
på i alt 227,2 mrd. kroner fra utgangen av 2007, noe som blant annet
kan knyttes til tilførsel av petroleumsinntekter med 384 mrd. kroner.
Samtidig bidro svært svak avkastning på fondets plasseringer til
å redusere fondets verdi med om lag 663 mrd. kroner. En betydelig
svekkelse av den norske kronen målt mot Statens pensjonsfond – Utlands
valutakurv gjennom fjoråret bidro isolert sett til å øke markedsverdien
til fondet med 506 mrd. kroner, men for utviklingen i internasjonal
kjøpekraft er endringer i kronekursen ikke relevant.
Kapitalen i Statens pensjonsfond har vokst raskt siden
midten av 1990-tallet. Verdien av fondet tilsvarte ved utgangen
av 2008 over 1 mill. kroner per husholdning i Norge.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Utland
var ved utgangen av 2008 på 2 275,4 mrd. kroner. Dette er en økning
på 256,8 mrd. kroner siden utgangen av 2007. Verdien av aksjeporteføljen
var ved årsskiftet 1 128,9 mrd. kroner, mens 1 146,5 mrd. kroner
var plassert i rentebærende instrumenter. Samlet for årene 1996–2008
er fondet tilført 2 141,8 mrd. kroner.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Norge
var ved utgangen av 2008 på 87,8 mrd. kroner, som er 29,6 mrd. kroner
mindre enn ved inngangen av året. Verdien av aksje- og renteporteføljen
utgjorde ved årsskiftet henholdsvis 46,5 mrd. kroner og 41,3 mrd.
kroner.
Departementets vurdering i fjorårets melding
om forvaltningen av fondet var at utviklingen i markedsverdien til
Statens pensjonsfond i de foregående fem årene (dvs. i perioden
2003–2007) alt i alt framsto som svært positiv. Dette til tross
for at resultatene i 2007 var preget av uro i de internasjonale
finansmarkedene gjennom andre halvdel av året, jf. kapittel 1 i
St.meld. nr. 16 (2007–2008). Dette reflekterte både høy gjennomsnittlig
avkastning på fondets referanseportefølje, og at det var skapt meravkastning
i den aktive forvaltningen. Utviklingen i fondets verdi og resultatene
i forvaltningen i 2008 endrer i vesentlig grad på dette bildet.
Det er realavkastningen av Statens pensjonsfond i
internasjonal valuta som er relevant for å måle utviklingen i fondets
kjøpekraft. Realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utlands plasseringer
i 2008 var ‑24,4 pst. målt i internasjonal valuta, jf. tabell 1.1
i meldingen. Dette er det svakeste resultatet som er oppnådd siden
fondet ble etablert. Plasseringene for Statens pensjonsfond – Norge
ga en realavkastning i 2008 på -28,8 pst., som også er det svakeste
resultatet i fondets historie.
Gjennomsnittlig årlig netto realavkastning av Statens
pensjonsfond – Utland siden begynnelsen av 1997, som ved utgangen
av 2007 var 4,3 pst., falt til om lag 1,5 pst. ved utgangen av 2008.
I St.meld. nr. 16 (2007–2008) framhevet departementet
at det er betydelig usikkerhet knyttet til anslag på forventet avkastning,
og historiske erfaringer viser at avkastningen kan svinge en god del.
Det er gjort nærmere rede for avkastningsrisikoen i fondet i boks
1.2 i stortingsmeldingen. Det har vært betydelige svingninger i realisert
realavkastning, også når dette måles over lengre tidsperioder. De
erfaringene vi nå har, gir etter departementets vurdering ikke grunn
til å endre anslaget på 4 pst. realavkastning som en rimelig forventning
for langsiktig avkastning. Anslaget bygger på forutsetninger som
Strategirådet tidligere har beskrevet som rimelige og hensiktmessige
for analyser av langsiktig avkastning og risiko. Strategirådet så
i denne sammenhengen blant annet hen til anslag fra andre fond.
I den videre omtalen i pkt. 4.1.2 i denne innstillingen
av resultater i forvaltningen er det tatt utgangspunkt i nominelle
avkastningstall, siden en ønsker å sammenlikne resultatene i forvaltningen
mot avkastningen av en referanseportefølje. Det vil da ikke gi særlig
mer informasjon å justere avkastningstallene med prisstigningen.
Den nominelle avkastningen av Statens pensjonsfond
– Utland var -23,3 pst. i 2008, målt i utenlandsk valuta. Dette
er det svakeste resultatet som er oppnådd i hele perioden. Målt
i kroner var fondets avkastning -6,7 pst. i 2008. Når avkastningen
målt i kroner er betydelig mindre negativ enn avkastningen målt
i fondets valutakurv, skyldes dette at den norske kronen svekket
seg betydelig mot de valutaene som inngår i fondets valutakurv i
løpet av 2008.
Den nominelle avkastningen i delporteføljene
til Statens pensjonsfond – Utland siden inngangen til 1998 er illustrert
i figur 1.7 i stortingsmeldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Utland, målt ved
standardavviket til avkastningen, var i fjor om lag 14 pst. målt
nominelt i lokal valuta. Til sammenlikning var gjennomsnittlig risikonivå de
siste fem årene 7,8 pst.
2008 var et dramatisk år i finansmarkedene.
De internasjonale aksjemarkedene ble nesten halvert i verdi, og
det har de siste 100 årene ikke vært et enkeltår med svakere avkastning
enn 2008. Dette preger i stor grad resultatene for Statens pensjonsfond
– Utland.
Ifølge beregninger av avkastningsrisikoen i
den samlede referanseporteføljen til Statens pensjonsfond – Utland,
vil et så dårlig resultat som i 2008 inntreffe svært sjelden.
Som det framgår av figur 1.8 i stortingsmeldingen,
har det også i tidligere perioder vært relativt store svingninger
i fondets avkastning. Figuren illustrerer svingningene i den kvartalsvise
avkastningen på fondets referanseportefølje, og viser at utslagene
i de beste kvartalene er på linje med eller noe større enn utslagene
i de dårligste kvartalene, med unntak av siste kvartal i 2008. Det
som imidlertid skiller utviklingen i fjor fra tidligere perioder
er antall kvartaler på rad med negativ avkastning. Disse svingningene
understreker betydningen av at resultatene måles over en lengre
periode.
Investeringene i Statens pensjonsfond er langsiktige.
Statens pensjonsfond er stort og vil ha lang levetid. I motsetning
til andre pensjonsfond er ikke kapitalen øremerket til særskilte
forpliktelser, og kapitalen i fondet er fullt ut egenkapitalfinansiert.
Fondet står i liten grad overfor risikoen for at eieren må foreta
store uttak over kort tid. Det er derfor liten risiko for at negativ avkastning
i seg selv fører til at fondet må selge sine eiendeler. Dette står
i motsetning til mange andre investorer internasjonalt, som på grunn
av finanskrisen og krav til egenkapitaldekning er blitt tvunget
til å selge risikable eiendeler til lave priser. Statens pensjonsfond
– Utland er på denne bakgrunn godt posisjonert til å bære den risiko
som fondet nå opplever. Det betydelige kursfallet i det internasjonale
aksjemarkedet i 2008 innebærer samtidig at kjøp av aksjer som følge
av opptrappingen av aksjeandelen skjer til vesentlig lavere kurser
enn da beslutningen om å øke aksjeandelen ble tatt. Fondets gjennomsnittlige
eierandel i de internasjonale aksjemarkedene er nå på over 3/4 pst.,
som er en sterk økning fra året før. Det gir et tilhørende økt eierskap
til framtidige overskudd fra børsnoterte selskaper verden over.
I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har
Norges Bank anledning til å avvike fra den referanseporteføljen
som departementet har fastsatt innenfor en ramme for forventet relativ
volatilitet på 1,5 prosentpoeng. Bidraget fra denne aktive forvaltningen
måles løpende ved at fondets verdiutvikling sammenliknes med utviklingen
i referanseporteføljen. I 2008 var avkastningen av Statens pensjonsfond
– Utland 4,1 prosentpoeng lavere enn referanseporteføljens avkastning,
målt i kroner. Dette tilsvarer 88 mrd. kroner. Målt i fondets valutakurv
var differanseavkastningen -3,4 prosentpoeng. Avkastningen målt
i fondets valutakurv gir det beste uttrykket for endringen i fondets internasjonale
kjøpekraft. Forskjellen mellom differanseavkastningen målt i kroner
og i valuta har tidligere vært relativt liten. Finansdepartementet
har tidligere oppgitt differanseavkastningen målt i kroner, og gjør
det også i denne meldingen for å sikre sammenliknbarhet med tidligere
år. Departementet vil foreta en vurdering av om måleprinsipp bør
endres framover.
Fra 1998 og fram til utgangen av 2008 oppnådde Norges
Bank en årlig gjennomsnittlig mindreavkastning på 0,04 prosentpoeng.
Resultatet fra den aktive forvaltningen i 2008 er det klart svakeste
siden fondet ble etablert.
Fram til og med 2006 rapporterte Norges Bank ni
år med meravkastning sammenliknet med avkastningen på fondets referanseportefølje.
I de to årene 2007 og 2008 var det mindreavkastning i den aktive
forvaltningen. Meravkastningen som ble skapt i årene 1998–2006 mer
enn oppveies av mindreavkastningen i den aktive forvaltningen de
to siste årene. Det har samtidig vært stor forskjell på utslagene
innen aksjeforvaltningen og renteforvaltningen. Selv om det var
mindreavkastning innen både aksje- og renteforvaltningen i 2008,
står renteforvaltningen for en stor andel av samlet mindreavkastning
i den aktive forvaltningen. Sett over en lengre periode har Norges Bank
oppnådd meravkastning innen aksjeforvaltningen, mens det er oppnådd
mindreavkastning innen renteforvaltningen.
De svake resultatene innen renteforvaltningen skyldes
i hovedsak at Norges Banks aktive obligasjonsinvesteringer i stor
grad har hatt en felles eksponering mot underliggende systematisk risiko
(likviditetsrisiko og kredittrisiko). Store posisjoner som ble bygget
opp i en situasjon der risikopremien på likviditet og kreditt var
lav, viste seg å falle samtidig i verdi når markedet ble drevet
av store skift i verdsettingen av disse risikofaktorene. Norges
Bank skriver i sin rapport om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland i 2008 at krisen i det finansielle systemet avdekket at
risikotakingen i de ulike mandatene for renteforvaltningen ikke
var tilstrekkelig uavhengig, og at mange av forvaltningsmandatene
i banken hadde en felles eksponering mot likviditets- og kredittrisiko
som en ikke observerte under normale markedsforhold. I bankens rapport
er det gjort nærmere rede for hvordan mindreavkastningen fordeler
seg på ulike forvaltningsstrategier, jf. omtale i boks 5.3 i kapittel 5
i stortingsmeldingen.
Departementet har tidligere beskrevet utviklingen
i renteporteføljens differanseavkastning, hvor det er pekt på at
Norges Bank over en lengre periode høstet likviditets- og kredittpremier, som
er analogt med å selge forsikring mot likviditets- og kredittkriser,
jf. St.meld. nr. 16 (2007–2008). Krisen som inntraff i kredittmarkedene
høsten 2007 har ført til store verdifall på disse posisjonene og
kan tolkes analogt med et forsikringsselskap som må betale ut forsikring til
forsikringstakerne når uhellet inntreffer.
De realiserte tapene på investeringene i renteporteføljen
utgjør fortsatt en liten del av samlet mindreavkastning. Den løpende
avkastningen er høy, noe som ikke bare gjenspeiler at kredittrisikoen
har økt, men også høy likviditetspremie og store risikopåslag i
markedene. Verdsettelsen av disse obligasjonene er anslag på virkelig
verdi under dagens markedsforhold. Anslagene vil kunne endres i
takt med utviklingen i markedene. Norges Bank uttaler at de er innstilt på
å holde en stor del av disse papirene til forfall. For de papirene
der det ikke er konstatert mislighold, vil man motta pålydende ved
forfall.
Resultatene i den aktive forvaltningen i Norges Bank
må vurderes over en lang periode, men er i 2008 etter departementets
vurdering ikke tilfredsstillende. Departementet viser i den forbindelse
til de tiltak som Norge Bank har iverksatt knyttet til den aktive
forvaltningen, se nærmere omtale i pkt. 1.5 i stortingsmeldingen.
Statens pensjonsfond – Norge har en lang investeringshorisont.
At Folketrygdfondet som forvalter av fondets midler er en stor aktør
i et relativt lite kapitalmarked, kan legge enkelte begrensninger
på muligheten for store skift i porteføljens sammensetning over
kort tid. I tråd med dette legger departementet i oppfølgingen av Folketrygdfondets
resultater vekt på utviklingen i resultatene over tid.
Avkastningen av Statens pensjonsfond – Norge var
i fjor -25,1 pst. målt i kroner. Dette er det svakeste resultatet
som er oppnådd i hele perioden 1998–2008, og skyldes den svært dårlige utviklingen
i aksjemarkedene i fjor. Den nominelle avkastningen i delporteføljene
til Statens pensjonsfond – Norge er illustrert i figur 1.9 i stortingsmeldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Norge i 2008 var
20,6 pst., målt i kroner. Dette er nær en dobling av risikonivået
i forhold til de siste fem årene sett under ett. Deler av den økte
risikoen kan knyttes til avviklingen av kontolånsordningen i 2006.
Folketrygdfondet oppnådde gode resultater i
den aktive forvaltningen i 2008. Avkastningen av Statens pensjonsfond
– Norge var i fjor 3,7 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens
avkastning. Dette er den høyeste meravkastningen som er oppnådd
i løpet av hele perioden 1998–2008. Departementet er tilfreds med
de resultater som Folketrygdfondet har oppnådd i den aktive forvaltningen
i 2008.
Norges Bank skal i henhold til forvaltningsavtalen
som er inngått med Finansdepartementet for Statens pensjonsfond
– Utland få dekket de faktiske forvaltningskostnadene inntil en
øvre grense som for 2008 er satt til 0,10 pst. (10 basispunkter)
av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring
er blant annet satt på grunnlag av informasjon om hva denne type
forvaltning koster i fond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet
benytter det kanadiske selskapet CEM Benchmarking Inc. til å utarbeide
analysene som ligger til grunn for disse kostnadssammenlikningene.
I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres
Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som
følger av oppnådd meravkastning.
Forvaltningskostnadene for 2008, eksklusive
avkastningsavhengige honorarer, utgjorde 1 678,4 mill. kroner. Dette
var en økning på 10,8 pst. fra 2007. Gjennomsnittlig størrelse på
fondet økte med 12,9 pst., slik at kostnadene målt i forhold til
gjennomsnittlig portefølje falt fra 0,08 pst. (8 basispunkter) i
2007 til 0,078 pst. (7,8 basispunkter) i 2008. Forvaltningskostnadene
eksklusive avkastningsavhengige honorarer er dermed godt under den
øvre grensen. Medregnet avkastningsavhengige honorarer til eksterne
forvaltere, utgjorde kostnadene 2 165,2 mill. kroner, som omregnet
til årsrate utgjør 0,11 pst. (11 basispunkter) av gjennomsnittlig
markedsverdi.
I tillegg til forvaltningskostnader påløper
det kostnader knyttet til gjennomføringen av de enkelte transaksjonene.
Norges Bank rapporterer regelmessig om transaksjonskostnadene knyttet til
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Departementet vil
i den forbindelse blant annet vise til at Norges Bank i betydelig
grad har effektivisert transaksjonsprosessen innen aksjeforvaltningen.
I årsrapporten for 2007 viste banken til at den har lykkes med å
hente ut fordeler ved elektronisk handel og at en har utnyttet økt
tilgang på handelsdata for å redusere de totale handelskostnadene
i fondet. Ifølge Norges Banks beregninger falt gjennomsnittlige kostnader
ved aksjehandel fra vel 40 basispunkter i 2003 til om lag 25 basispunkter
i 2007, noe som innebærer en besparelse i transaksjonskostnader
på flere hundre millioner kroner årlig. Banken påpeker samtidig
at også fallende volatilitet i markedene er en viktig forklaring
på nedgangen i kostnadene knyttet til aksjehandel.
Folketrygdfondets kostnader i forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge i 2008 svarer til 85,7 mill. kroner,
eller 0,084 pst. (dvs. 8,4 basispunkter) av gjennomsnittlig forvaltningskapital, når
ekstraordinære pensjonskostnader og avskrivninger holdes utenom.
Forvaltingskostnadene er dermed godt innenfor rammen for forvaltningshonoraret
som er fastsattt, jf. vedlegg 8 i St.meld. nr. 16 (2007–2008). Kostnadene
i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge er ikke helt sammenliknbare
med kostnadene i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Norges
Bank har valgt å benytte eksterne forvaltningsmandater, som isolert
sett er dyrere enn intern forvaltning. Videre er Norges Banks kapitalforvaltning
mer omfattende, blant annet ved at kapitalen i Statens pensjonsfond
– Utland er spredt over mange flere land og selskaper enn Statens
pensjonsfond – Norge. På den annen side er det stordriftsfordeler
innen kapitalforvaltning som Norges Bank drar nytte av.
Den har vært en betydelig kostnadsøkning fra 2007
til 2008 i Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond
– Norge, noe som må ses i sammenheng med at det i forbindelse med
implementeringen av det nye rammeverket for forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Norge er stilt vesentlig strengere krav til blant
annet risikostyring, kontroll og rapportering, jf. St.meld. nr.
16 (2007–2008). Det har på denne bakgrunn vært foretatt betydelige
investeringer i nye styringssystemer for å tilfredsstille de nye kravene
i rammeverket. En god del av utgiftsøkningen fra 2007 til 2008 er
av engangskarakter, men en må samtidig forvente at kostnadene i
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vil bli liggende på
et høyere nivå framover enn tidligere, blant annet som følge av
økte løpende utgifter knyttet til drift av de nye styringssystemene.
Komiteen har merket
seg at referanseporteføljen til Statens pensjonsfond – Utland har
hatt en gjennomsnittlig (geometrisk) avkastning siden 1998 på 2,98
pst., og en negativ avkastning i 2008 på ‑19,93 pst., målt i fondets
internasjonale valutakurv. Den faktiske porteføljen har hatt en
gjennomsnittlig avkastning på 2,94 pst. siden 1998, og ‑23,30 pst.
i 2008, tilsvarende en reduksjon i fondets verdi på 633 mrd. kroner.
Mens avkastningen på referanseporteføljen følger av de strategiske
valgene som er gjort i referanseporteføljen, skyldes differanseavkastningen mellom
denne og den faktiske porteføljen de aktive forvaltningsvalgene
som er gjort av Norges Bank.
Komiteen har videre merket seg
at referanseporteføljen for Statens pensjonsfond – Norge har hatt
en avkastning på 3,54 pst. siden 1998, og -28,79 pst. i 2008, mens
den faktiske porteføljen har hatt en avkastning siden 1998 på 4,18
pst. og -25,09 pst. i 2008. Folketrygdfondet har tilført en positiv
differanseavkastning både i 2008 og i perioden 1998–2008 som helhet.
Komiteen peker på at den aktive
forvaltningen i Norges Bank har medført en mindreavkastning
på -3,4 pst. i 2008 målt i lokal valuta. Målt i kroner er mindreavkastningen
-4,1 pst., tilsvarende 88 mrd. kroner. Komiteen er
enig med departementet i at selv om også disse resultatene må måles
på lang sikt, er dette resultatet ikke tilfredsstillende. Heller
ikke siden oppstart i 1998 har den aktive forvaltningen gitt et
positivt bidrag til avkastningen på fondet.
Komiteen viser til omtalen av
resultatene i den aktive forvaltningen i St.meld. nr. 20 (2008–2009),
hvor det framkommer at det i den aktive renteforvaltningen har vært
store samlede posisjoner mot likviditets- og kredittrisiko som ikke har
vært avdekket under normale markedsforhold. Komiteen understreker
sterkt at en forutsetning for at aktiv forvaltning skal kunne tillates,
er at risikosystemene også er i stand til å måle og begrense risiko
som kan oppstå også under unormale markedsforhold. Komiteen har merket
seg at det allerede er foretatt innstramminger i den interne forvaltningen
i Norges Bank, samt at departementet har varslet supplerende grenser
for risikotaking ut over dagens grenser for relativ volatilitet,
samt en vurdering av grenser for implisitt opplåning og "short"-posisjoner. Komiteen er
tilfreds med dette.
Komiteen har merket seg at departementet
vil komme tilbake våren 2010 med et bredt beslutningsgrunnlag og
en vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang aktiv forvaltning
i Statens pensjonsfond – Utland skal videreføres. Komiteen deler
i den forbindelse departementets oppfatning om at Norges Bank må
ha en viss grad av frihet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget,
og at løpende detaljstyring fra departementet verken er mulig eller
ønskelig. Det legges imidlertid til grunn at det i denne meldingen
gis en systematisk gjennomgang og vurdering av de ulike argumentene
for aktiv forvaltning, og i hvilken grad Statens pensjonsfond –
Utland er i en særlig stilling til å kunne utnytte de ulike fortrinn
som fremføres som argument for aktiv forvaltning.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Statens
pensjonsfond – Utland har en langsiktig investeringshorisont, og
at den betydelige mindreavkastningen i 2008 i stor grad ikke er
realiserte tap. Flertallet mener at det vil være
galt å vurdere hensiktsmessigheten av en langsiktig investeringsstrategi
ut fra resultatet i et enkelt, og særdeles uvanlig år som 2008,
og at det synes å være bred faglig enighet om dette. Flertallet viser
for øvrig til sine merknader om den langsiktige investeringsstrategien
i pkt. 2.2.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
vil understreke viktigheten av å ha en grundig prosess og et bredt
beslutningsgrunnlag for å vurdere om, og i tilfelle i hvilket omfang,
den aktive forvaltningen i Statens pensjonsfond – Utland skal videreføres. Dette
flertallet mener det er fornuftig å trekke inn eksterne
fagpersoner med spesialkompetanse i dette arbeidet.
Dette flertallet viser til at
det særlig er den aktive renteforvaltningen som har vist dårlige
resultater i 2008. Norges Bank har i sin rapport om forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland i 2008 redegjort for hvordan mindreavkastningen
fordeler seg på ulike forvaltningsstrategier. Det framgår av bankens
årsrapport at det største bidraget til mindreavkastning i renteforvaltningen
kan knyttes til investeringer i amerikanske panteobligasjoner. Dette
flertallet støtter derfor endringene som Norges Bank meldte
om ved framleggingen av resultatet for 2008, i tillegg til senere
varsler om at mandater til eksterne renteforvaltere vil bli trukket
inn. Dette flertallet viser til at det i forbindelse
med den varslede gjennomgangen av regelverket for forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland er aktuelt å fastsette begrensninger
på implisitt opplåning ("leverage") og short-posisjoner. Dette flertallet er
enig i dette.
Dette flertallet legger til grunn
at Norge Bank framover vil gjennomføre forvaltningen av renteporteføljen
slik at den faktiske porteføljen ligger nært opptil referanseporteføljen. Dette flertallet innser
at det må gjøres unntak for de vanskelig omsettelige posisjonene
som i dag finnes i porteføljen.
Dette flertallet viser for øvrig
til de forslag til endringer i sentralbankloven som er fremmet i Ot.prp.
nr. 58 (2008–2009) for å styrke kontroll- og tilsynsapparatet i
banken ytterligere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener at resultatene fra aktiv
forvaltning i Statens pensjonsfond – Utland er så svake, at dette kan
svekke den alminnelige tillit til forvaltningen. Slik tillit er
nødvendig for å kunne beholde allmenn støtte til selve fondskonstruksjonen
og hensikten med Statens pensjonsfond – Utland. Disse medlemmer mener
derfor at omfanget av den aktive forvaltningen må begrenses til
det som er strengt nødvendig av forretningsmessige hensyn fram til
den varslede gjennomgangen av forvaltningen foreligger. Disse
medlemmer er imidlertid innforstått med at det ikke vil
være verken mulig eller ønskelig ut fra klare forretningsmessige
hensyn å stoppe enhver aktiv forvaltning, og at departementet må
avklare nærmere regelverk for dette i styringsdialogen med Norges
Bank.
Disse medlemmer er skeptiske
til den risikoen SPU utsettes for. Disse medlemmer er
derfor positive til Regjeringens varslede rapport om aktiv forvaltning,
men mener en slik rapport ikke bør avvente et helt år, men fremlegges
snarest, og senest høsten 2009. Målsettingen må være å få etablert
en investeringsstrategi som reduserer fondets risiko.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremskynde den varslede
gjennomgangen av den aktive forvaltningen, og legge dette frem som
egen sak i Stortinget i løpet av høsten 2009."
"Stortinget ber Regjeringen så raskt som mulig sette
rammer for den aktive forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utlands
investeringer som begrenser slik forvaltning til det som er strengt
nødvendig av forretningsmessige hensyn inntil det er tatt endelig
stilling til framtidig omfang av aktiv forvaltning."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at de aller fleste avkastningstallene
i stortingsmeldingen er før kostnader og således ikke gir et riktig
bilde av den reelle avkastningen. Disse medlemmer viser
til at denne praksisen er i utakt med rapporteringen av andre fond. Disse
medlemmer mener Statens pensjonsfond – Utland i sin rapportering
helst burde følge den internasjonale standarden Global Investment
Performance Standards (GIPS), som er standarder for presentasjon
av informasjon av investeringsresultater. Disse medlemmer fremmer
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at avkastningen
i Statens pensjonsfond – Utland rapporteres etter kostnader i henhold
til Global Investment Performance Standards (GIPS)."
Statens pensjonsfond – Utland reguleres av følgende
regelsett:
Lov 21. desember
2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond
Forskrift 22. desember 2005 om forvaltningen av
Statens pensjonsfond – Utland
Retningslinjer for forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland
Forvaltningsavtale mellom Norges Bank og
Finansdepartementet av 12. februar 2001.
I tillegg kommer lov om Norges Bank og pengevesenet
24. mai 1985 nr. 28 (sentralbankloven). Loven regulerer ikke direkte
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, men setter rammer
for sentralbankens organisasjon og ansvarsfordelingen mellom bankens
organer. Den danner derfor en organisatorisk ramme for Norges Bank
også som kapitalforvalter.
Finansdepartementets investeringsstrategi for Statens
pensjonsfond – Utland omfatter både den strategiske referanseporteføljen
og rammer for Norges Banks avvik fra referanseporteføljen. Departementet
varsler i stortingsmeldingen at en våren 2010 vil komme tilbake
til Stortinget med en ny vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang
aktiv forvaltning skal videreføres.
Parallelt med dette arbeidet vil departementet
arbeide videre med å utvikle rammeverket for forvaltningen. Det
er et krevende arbeid å sikre at rammeverket kontinuerlig utvikles
i takt med i investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen og
utviklingen internasjonalt innen rammeverk og tilsynsmetodikk for
store kapitalforvaltere. I fjorårets melding beskrev departementet
resultatene av en gjennomgang av internasjonalt anerkjente standarder
og beste markedspraksis for risikostyring innen kapitalforvaltning,
jf. kapittel 5 i St.meld. nr. 16 (2007–2008). Beskrivelsen av beste
markedspraksis var basert på en referansegruppe bestående av flere
store fond og investeringsbanker.
Synet på hvilke institusjoner som representerer beste
praksis for risikostyring innen kapitalforvaltning er i endring.
Noen av de institusjonene som allment ble ansett for å være ledende
innen risikostyring, har senere fått store problemer og har vært
nødt til å be om hjelp fra sine respektive myndigheter. Det er derfor
sannsynlig at de internasjonale normene for risikostyring vil endre seg
framover. Dette vil også ha betydning for departementets videreutvikling
av regelverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.
Dagens rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland gir Norges Bank anledning til å investere på en måte som
avviker fra en ren indeksering av referanseporteføljen ("passiv forvaltning"),
dersom det kan dokumenteres at banken minst følger internasjonalt
anerkjente standarder og metoder for risikostyring av slike posisjoner
("aktiv forvaltning"). I retningslinjene for forvaltningen heter
det blant annet:
"Verdivurdering, avkastningsmåling og styring, måling
og kontroll av risiko skal følge internasjonalt anerkjente standarder
og metoder. Fondet kan ikke investeres i markeder, aktivaklasser
eller instrumenter dersom oppfyllelse av disse kravene ikke kan
dokumenteres (…). "
Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland er delegert til Norges Bank, og utføres av en egen avdeling
i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM). Hovedstyret
har den utøvende myndigheten i banken, jf. sentralbankloven § 5
første ledd. Hovedstyret har ansvar for at kapitalforvaltningen
drives i samsvar med rammeverket Finansdepartementet har fastsatt.
En av hovedstyrets viktigste oppgaver innen den operative kapitalforvaltningen består
dermed i løpende å overvåke Norges Banks evne til å måle og styre
risiko, og å påse at det til enhver tid tillatte investeringsuniverset med
hensyn til både markeder/valutaer og instrumentbruk er avgrenset
slik at de kvalitative kravene i rammeverket for forvaltningen av
fondet er oppfylt.
Det framgår videre av sentralbankloven § 5 tredje
ledd at:
"Representantskapet fører tilsyn med bankens drift
og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt."
Representantskapet skal derfor også føre tilsyn med
at Norges Bank følger påleggene i rammeverket for Statens pensjonsfond
– Utland. Representantskapet har 15 medlemmer som alle velges av
Stortinget, jf. sentralbankloven § 7. Representantskapet avgir årlige
uttalelser til Stortinget om hovedstyrets protokoller og tilsynet
med banken.
Sentralbanklovens regler om bankens styrende organers
oppgaver er meget kortfattede, og presiserer ikke nærmere hva hovedstyrets
utøvende myndighet går ut på eller hva som ligger i representantskapets
tilsynsansvar for bankens drift. Etter departementets syn bør organenes
tilsyns- og kontrollansvar klargjøres bedre i loven, jf. pkt. 1.5.3
i stortingsmeldingen.
Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 forvalter Finansdepartementet
Statens pensjonsfond – Utland. Den operative forvaltningen er delegert
til Norges Bank. Et solid rammeverk og gode oppfølgingsrutiner overfor
Norges Bank er en forutsetning for at Finansdepartementet skal kunne følge
opp forvalteransvaret.
I forbindelse med endringene i rammeverket som
trådte i kraft 1. januar 2006, varslet Finansdepartementet at det
også ville bli brukt eksterne konsulenter i oppfølgingen av Norges Banks
kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet 2006 heter det blant annet:
"Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet
skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere
områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges
Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger
opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen
og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper
med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter
rapportere om dette til Stortinget."
Høsten 2006 ble det første prosjektet for risikobasert
oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning basert på de nye kravene
i rammeverket igangsatt. Etter en anbudskonkurranse valgte Finansdepartementet
en internasjonal gruppe fra selskapet Ernst & Young til å gjennomgå
risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank. Departementet
har i St.meld. nr. 16 (2007–2008) redegjort for innholdet i prosjektets
sluttrapport og bankens kommentarer. Det framgikk av redegjørelsen
at Norges Bank i tidsrommet 2006–2008 har gjennomført en rekke prosjekter
for å videreutvikle bankens risikostyring, blant annet:
opprettelse av en
revisjonskomité for hovedstyret,
opprettelse av en egen internrevisjon,
styrking av ekstern revisjon gjennom samarbeid med
revisjonsselskapet Deloitte,
omorganisering av NBIM,
vesentlig styrking av den uavhengige risikostyringsfunksjonen
i NBIM,
nytt rammeverk for operasjonell risiko,
og
prosjekter for implementering av nye systemer for
motpartsrisiko og for prising og verifisering av posisjoner uavhengig
av de som foretar investeringsbeslutninger.
Departementet har i brev 20. oktober 2008 til Norges
Bank bedt om å bli orientert om status for hovedstyrets arbeid med
å styrke bankens risikostyring innen kapitalforvaltningen. Hovedstyrets
svar er omtalt i kapittel 6 i stortingsmeldingen, og følger som
vedlegg 3 til meldingen.
Norges Bank har gjennomført et omfattende arbeid
for å styrke risikostyringen i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.
Departementet er positiv til omorganiseringen innen bankens kapitalforvaltning
med virkning fra 1. mars 2008.
Det framgår av brevet fra Norges Banks hovedstyre
av 12. februar 2009 at banken har innført nye interne retningslinjer
som innebærer strengere begrensning av avvik fra referanseporteføljen
langs flere nye dimensjoner.
I dag forvaltes fondet innenfor en forenklet
overordnet ramme for aktiv forvaltning supplert med krav om at Norges
Bank skal utarbeide interne retningslinjer som sikrer at banken
minst følger internasjonalt anerkjente standarder og metoder for
risikostyring av aktive posisjoner. Etter departementets oppfatning
viser erfaringene de siste tre årene at det er ønskelig med et mer finmasket
system for å regulere risikoen i aktiv forvaltning.
I omtalen av resultatene i den aktive forvaltningen
i pkt. 1.4 i stortingsmeldingen er det pekt på at den aktive renteforvaltningen
står for en stor andel av samlet mindreavkastning. Dette må ses i
sammenheng med at Norges Banks aktive obligasjonsinvesteringer i
stor grad har hatt en felles eksponering mot underliggende systematisk risiko
(likviditetsrisiko og kredittrisiko). De aktive forvaltningsstrategiene
som har gitt betydelig mindreavkastning på rentesiden, har ikke i
samme grad trukket på rammen for forventet relativ volatilitet,
noe som reflekterer at dette risikomålet ikke særlig godt fanger
opp risiko knyttet til begivenheter som inntreffer svært sjelden
(men som kan være betydelige når de først inntreffer). Departementet
vil vurdere nye krav som sikter mot å begrense risikoen i den aktive
forvaltningen i form av supplerende mål for risiko. Samtidig må
regelverket for den aktive forvaltningen nødvendigvis være rammepreget, slik
at ansvaret til bankens styrende organer ikke i praksis flyttes
til departementet. Norges Bank er tildelt et forvaltningsoppdrag
med en viss grad av frihet i gjennomføringen, og det er verken hensiktsmessig
eller ønskelig at denne typen virksomhet detaljreguleres og løpende
styres fra departementet.
Det ble i Nasjonalbudsjettet 2006 gjort rede
for at departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger
av forvaltningen og spesielt risikostyringen i Norges Bank ved bruk av
eksterne konsulenter med spesialkompetanse. Som oppfølging av dette
ble det i St.meld. nr. 16 (2007–2008) gjort rede for et gjennomført
prosjekt med ekstern gjennomgang av risikostyringssystemene i Norges
Bank (Ernst & Young-prosjektet). Departementet tar nå sikte
på en ny ekstern gjennomgang, jf. omtale i boks 1.3 i stortingsmeldingen.
Samtidig med stortingsmeldingen fremmer Regjeringen
en odelstingsproposisjon om enkelte endringer i sentralbankloven.
Departementet har tidligere beskrevet behovet for endringer i sentralbanklovens
bestemmelser om regnskap og revisjon, jf. omtale i St.meld. nr.
16 (2007–2008) og i St.meld. nr. 19 (2007–2008). Departementet sendte
i juni 2008 ut et høringsnotat om dette. I odelstingsproposisjonen
foreslår departementet å underlegge Norges Bank regnskapsplikt etter
regnskapsloven. Hensynet til faste rammer for registrering og dokumentasjon
av transaksjoner mv. tilsier videre at det bør lovfestes at Norges
Bank har bokføringsplikt etter bokføringsloven. Departementet legger
videre opp til at det gis adgang til i forskrift å fastsette særskilte
regler om årsregnskap, årsberetning og bokføring for banken som
utfyller eller fraviker bestemmelsene gitt i eller i medhold av
regnskapsloven og bokføringsloven for å regulere eventuelle særskilte
forhold knyttet til sentralbankvirksomheten.
Det er bred enighet om at dagens revisjonsordning,
der representantskapet oppnevner en sentralbankrevisor som formelt
er ansatt i banken, ikke bør opprettholdes. Revisor bør både formelt og
reelt fungere helt uavhengig av banken. Departementet foreslår i
odelstingsproposisjonen en ordning der representantskapet utpeker
en ekstern revisor. Riksrevisjonen og Landsorganisasjonen i Norge
foreslo i høringsrunden at Riksrevisjonen skulle overta revisjonen
av Norges Bank. Departementet har ikke kunnet slutte seg til en
slik løsning av flere grunner. For det første ville dette etter
departementets oppfatning ha medført et behov for en omlegging av ordningen
med representantskapet som Stortingets tilsynsorgan overfor sentralbanken. Denne
ordningen har sitt utspring i Grunnloven § 75 første ledd bokstav
c, der det heter at:
"Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn med Rigets
Pengevæsen."
Representantskapet vedtar bankens regnskaper. Det
vil være unaturlig å skille denne oppgaven fra oppgaven med å utpeke
revisor. For det annet ville det etter departementets vurdering
være uheldig om Riksrevisjonen skulle foreta den finansielle revisjonen
av Norges Bank og samtidig foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet,
for å avdekke om Statens pensjonsfond – Utland blir forvaltet i
samsvar med Stortingets forutsetninger. Når Riksrevisjonen skal
vurdere om Finansdepartementet har forvaltet fondet i samsvar med
Stortingets forutsetninger, vil bankens reviderte regnskaper være
et vesentlig grunnlag for vurderingene. Hvis det er Riksrevisjonen
som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere
Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har
revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke
Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll
av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra slike betraktninger
valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppraget for Folketrygdfondet
og Statens pensjonsfond – Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern
revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Folketrygdfondet
§ 13 og Innst. O. nr. 77 (2006–2007), side 1-2.
Det vil være naturlig at representantskapet
som ansvarlig for bankens revisjon fastsetter et revisjonsprogram.
Et slikt program vil omfatte prioriteringer i revisjonen utover
den rene regnskapsrevisjonen, herunder en plan for såkalte attestasjonsoppdrag.
Et typisk attestasjonsoppdrag vil være å be om en vurdering av hvorvidt
internkontrollen i banken er effektiv. Med en valgt ekstern revisor
vil Finansdepartementet kunne gå i dialog med representantskapet og
komme med innspill til revisjonsprogrammet, for å sikre at Finansdepartementets
oppfølgingsbehov overfor Statens pensjonsfond – Utland blir ivaretatt.
Hvis Riksrevisjonen skal revidere bankens regnskaper, vil Finansdepartementet være
avskåret fra dette fordi Riksrevisjonen også har som oppgave å revidere
Finansdepartementet. Riksrevisjonen kan ikke revidere Finansdepartementet
på vegne av Stortinget og samtidig utføre revisjonsoppgaver departementet
har bedt representantskapet om å få utført. En ordning med valgt
ekstern revisjon vil dermed kunne styrke den samlede oppfølgingen
av fondet.
I odelstingsproposisjonen legges det videre
opp til en mer presis beskrivelse av oppgavene til bankens styrende
organer, og til en klargjøring av grenseflatene mellom representantskapets tilsynsansvar
etter sentralbankloven og Finansdepartementets oppfølgingsansvar
etter lov om Statens pensjonsfond.
Finansdepartementet har en tid arbeidet med
å gjennomgå regelverket med sikte på å videreutvikle det. Gjennomgangen
er motivert ut fra flere hensyn. Det er et generelt behov for å
revidere regelverket, som til dels bærer preg av at det er blitt
løpende utbygd over tid, samtidig som fondet har vokst betydelig
i verdi og i kompleksitet. Videre medfører beslutningen om å investere opptil
5 pst. av fondet i fast eiendom og evalueringen av de etiske retningslinjene,
et behov for å revidere retningslinjene.
Retningslinjene bør sikte på å regulere særlige risikofaktorer
innen kapitalforvaltning i samsvar med beste internasjonale praksis
når det gjelder måling og styring av risiko. Ansvarsforholdet mellom
operativ forvalter (Norges Bank) og kapitaleier (Finansdepartementet)
må komme klart fram. Regelverket må også sikre at det er klare rapporteringsrutiner
og åpenhet om forvaltningen. Ved gjennomgangen baserer departementet seg
på bransje- og tilsynsdrevne standarder for risikostyring.
Departementet vil i forbindelse med gjennomgangen
av retningslinjene stille strengere krav til Norges Banks forvaltning.
Det vil blant annet bli fastsatt supplerende grenser for risikotaking
i den aktive forvaltningen utover dagens grense for relativ volatilitet.
Dette kan innebære strengere krav til risikospredning for de aktive posisjonene,
og at det etableres risikorammer for flere hovedkategorier av risiki.
Departementet vil også vurdere om det bør fastsettes rammer for implisitt
opplåning ("leverage") og short-posisjoner.
Departementet arbeider med å gjennomgå regelverket
med sikte på at en ny forskrift for forvaltningen av Statens pensjonsfond
- Utland kan tre i kraft fra 1. januar 2010. Det vises for øvrig
til planene om en gjennomgang av aktiv forvaltning, jf. boks 1.3
i meldingen. Eventuelle ytterligere endringer i retningslinjene
som følge av denne gjennomgangen vil bli fastsatt etter at Stortinget
har behandlet saken.
Departementet har gjennom arbeidet i International
Working Group of Sovereign Wealth Funds i regi av IMF bidratt til
utviklingen av "Generally Accepted Practices and Principles for
Sovereign Wealth Funds" – de såkalte "Santiago-prinsippene", jf.
omtale i St.meld. nr. 16 (2007–2008) og Nasjonalbudsjettet 2009.
Disse gir uttrykk for gode prinsipper for forvaltningen av statlige
investeringsfond. Eksempelvis gis det uttrykk for at rollefordelingen
mellom involverte aktører skal være klar, at investeringsfilosofien skal
komme klart til uttrykk og at fondene skal ha etiske standarder.
Prinsippene er å anse som minimumsstandarder som dagens rammeverk for
Statens pensjonsfond – Utland allerede oppfyller. Flere av prinsippene
er imidlertid bare forutsatt i dagens regelverk for forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland, og departementet vil i arbeidet
med den nye forskriften for forvaltningen av fondet søke å få prinsippene klarere
fram.
I forbindelse med framleggelsen av Santiago-prinsippene
i oktober 2008 ble det uttrykt ønske om å undersøke muligheten for
å etablere et forum for statlige investeringsfond som kunne bygge
videre på arbeidet med disse prinsippene. Fra norsk side er en innstilt
på å støtte et slikt arbeid rettet inn mot å bygge tillit og medvirke
til en videreføring av et stabilt og åpent internasjonalt investeringsklima,
samt velfungerende finansmarkeder.
Folketrygdfondet ble etablert som eget særlovselskap
med virkning fra 1. januar 2008. I St.meld. nr. 16 (2007–2008) ble
det gjort rede for det nye rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning
av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket innebærer en
klargjøring av ansvarsdelingen mellom departementet og Folketrygdfondets
styre. Departementet fastsetter overordnede investeringsrammer,
mens styret i Folketrygdfondet er ansvarlig for den operative forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge. De samlede bestemmelser om forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge er gjengitt i vedlegg 1 i stortingsmeldingen.
Det nye rammeverket for forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Norge innebærer vesentlig strengere krav blant annet
knyttet til måling, styring og kontroll av risiko og rapportering
enn tidligere. Folketrygdfondet har på denne bakgrunn arbeidet med
å implementere nye styrings- og kontrollsystemer i forvaltningen
for å sikre at systemene for risikostyring og kontroll tilfredsstiller
de krav som er stilt i det nye rammeverket. Kravene er basert på
at måling, styring og kontroll av ulike risiki skal følge beste internasjonale
praksis og internasjonalt anerkjente metoder. Departementet legger
til grunn at arbeidet med implementering av nye styringssystemer
som følge av kravene som er stilt i det nye rammeverket, i det alt
vesentligste vil være fullført i løpet av inneværende år.
I St.meld. nr. 16 (2007–2008) varslet departementet
at en vil vurdere behovet for å fastsette en egen forskrift som
gir nærmere bestemmelser om regnskapsregler for Statens pensjonsfond
– Norge. Bakgrunnen for dette er at loven om Statens pensjonsfond
ikke inneholder direkte bestemmelser om regnskapsregler.
Med bakgrunn i et behov for å klargjøre regnskapsreglene
for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fastsatte departementet
i forskrift 11. november 2008 nr. 1264 nærmere bestemmelser om føring
av årsregnskap med mer for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond –
Norge.
Departementet vil komme tilbake med en vurdering
av behovet for å innføre internasjonale regnskapsstandarder (IFRS)
for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond – Norge når en
har vunnet mer erfaringer med det nye rammeverket for forvaltningen
av fondet.
Komiteen tar omtalen
av oppfølgingsregimet for Norges Bank til orientering, og viser
for øvrig til merknader i kapittel 4.2 i denne innstilling, samt
i Innst. O. nr. 93 (2008–2009) som omhandler Ot.prp. nr. 58 (2008–2009).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre viser til at Stortinget i liten eller ingen
grad får en uavhengig rapport om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland (SPU) som er i tråd med de vedtak og retningslinjer Stortinget
selv har vedtatt. St.meld. nr. 20 (2008–2009) vil – i tråd med tidligere
tilsvarende stortingsmeldinger om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– aldri oppfattes å være uavhengig og bidrar derfor ikke til at
Stortingets kontrollfunksjon i tilstrekkelig grad er ivaretatt.
Disse medlemmer viser videre
til at det spesielt for 2008 har blitt reist en rekke spørsmål omkring
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU), både knyttet
til tap, bonuser og økt hemmelighold av både lønnsforhold og investeringsportefølje.
I tillegg kommer usikkerhet om den aktive forvaltningen av fondet
har gått ut over den risikogrense Finansdepartementet har fastsatt.
Samlet gir det et bilde av at forvaltningen av SPU ikke er slik
det burde være – og at Stortinget i liten eller ingen grad har mulighet
til å kontrollere om denne usikkerhet medfører riktighet eller ikke.
Disse medlemmer mener at det
på denne bakgrunn er nødvendig at Riksrevisjonen snarest foretar
en undersøkelse om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland
(SPU) i 2008 er og har vært i tråd med de retningslinjer og vedtak Storting
har fattet. Dette kan skje ved et plenarvedtak i Stortinget, jf.
§ 9 i lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen hvor det bl.a. heter
at "Storting i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang
særlige undersøkelser".
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre mener at det er behov for å endre sentralbankloven
slik at Riksrevisjonen i praksis kan foreta en årlig kontroll av
virksomheten i Norges Bank generelt og Norges Banks forvaltning
av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) spesielt og rapportere til
Stortinget på bakgrunn av denne kontrollen.
Disse medlemmer viser til Dokument
nr. 8:69 (2008–2009) og de forslag som der fremmes om å iverksette
tiltak for å gi Stortinget økt mulighet til å ivareta sin kontrollfunksjon
av om forvaltningen av Statens pensjonsfond er i tråd med de retningslinjer
Stortinget selv har lagt.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig
Folkeparti:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen fremskynde den varslede
gjennomgangen av den aktive forvaltningen, og legge dette frem som
egen sak i Stortinget i løpet av høsten 2009.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen så raskt som mulig sette
rammer for den aktive forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utlands
investeringer som begrenser slik forvaltning til det som er strengt
nødvendig av forretningsmessige hensyn inntil det er tatt endelig
stilling til framtidig omfang av aktiv forvaltning.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen sørge for at avkastningen
i Statens pensjonsfond – Utland rapporteres etter kostnader i henhold
til Global Investment Performance Standards (GIPS).
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen legge frem en utredning
og vurdering av hvorvidt det er mer hensiktsmessige måter å organisere
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på, herunder vurdere
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland burde beholdes
i Norges Bank, samt vurdere mulige alternativer.
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten
for å opprette flere separate forvaltningsfond, eventuelt med ulike
mandater og ulik risikoprofil.
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen utrede alternative
investeringsmuligheter for Statens Pensjonsfond – Utland, med mål
om å redusere risiko.
Forslag 7
Stortinget ber Regjeringen utrede mulighetene for
å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene
som foretas gjennom Statens pensjonsfond – Utland. Dette kan fortrinnsvis
gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller
utvide sin norske virksomhet.
Forslag 8
Stortinget ber Regjeringen pålegge Norges Bank for
fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også inkluderer
nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som NBIM
inngår avtale med.
Forslag 9
Stortinget ber Regjeringen etablere følgende
investeringsstrategi for Statens Pensjonsfond – Utland:
Aksjer 40 pst. (35 pst.
– 45 pst.)
Obligasjoner 50 pst. (45 pst. – 55 pst.)
Eiendom (utenom infrastruktur) 10 pst.
(5 pst. – 15 pst.)
Det forutsettes at Norges Bank tar hensyn til
verdiutviklingen på verdens børser, og at prosessen ikke igangsettes
før markedene igjen har tatt seg opp og markedene har stabilisert
seg.
Forslag 10
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter
og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt
på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom
sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon.
Forslag 11
Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond –
Utlands investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske
retningslinjene.
Forslag fra Høyre og Venstre:
Forslag 12
Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med neste
evaluering av Statens pensjonsfond – Utland at det også foretas
en utredning av alternative måter å organisere fondet, herunder spørsmålet
om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 13
Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag
om et investeringsprogram for investeringer i bærekraftig utvikling
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum
10 mrd. kroner.
Forslag 14
Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til
en egen vurdering av selskapers virksomhet i DR Kongo, vurdert opp
mot de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland.
Komiteen viser til
meldingen og merknadene og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 20 (2008–2009) – om forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2008 – vedlegges protokollen.
Oslo, i finanskomiteen, den 2. juni 2009
Reidar Sandal |
Hans Olav Syversen |
leder |
ordfører |