1.1 Sammendrag

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter, og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter.

Finansdepartementet er i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven) gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter den overordnede investeringsstrategien for fondet og de etiske retningslinjene, og følger opp den operative forvaltningen. Oppgaven med å forestå den operative forvaltningen av de to delene av Statens pensjonsfond er lagt til henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond har ikke eget styre eller egen administrasjon.

Regjeringens mål er at Statens pensjonsfond skal være verdens best forvaltede fond, noe som krever at en sikter mot beste praksis internasjonalt i alle deler av forvaltningen. Målet for forvaltningen av Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. På denne måten kan også framtidige generasjoner få mest mulig nytte av vår oppsparte kapital.

I kraft av våre langsiktige investeringer i svært mange av verdens selskaper har vi både et ansvar for og en egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og ivaretakelse av miljø og sosiale hensyn. Regjeringen vil derfor vektlegge rollen som ansvarlig investor i forvaltningen av fondet.

I St.meld. nr. 24 (2006–2007) varslet Regjeringen at den ville foreta en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Målet for evalueringen er å sikre at de etiske retningslinjene virker etter intensjonen, samtidig som en bevarer bred oppslutning om retningslinjene og fanger opp innspill som kan bidra til å styrke fondets etiske profil. Denne prosessen ble igangsatt i januar 2008, og resultatene av evalueringen presenteres nærmere i kapittel 4 i stortingsmeldingen.

Stortingsmeldingen består av to deler: Del I gir en samlet beskrivelse av hovedtrekkene ved forvaltningen av Statens pensjonsfond, der det er lagt vekt på å gi framstillingen en mest mulig ikke-teknisk form. I del II presenteres mer detaljerte analyser av de ulike temaene som er omtalt i del I. Departementet har også utarbeidet dokumentasjonsnotater av mer teknisk karakter som vil bli offentliggjort på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf).

Del I er bygd opp som følger: Kapittel 1.2 redegjør for fondets investeringsstrategi, inkludert forslag til videreutvikling av strategien for Statens pensjonsfond – Utland og en ny gjennomgang av hvorvidt, eller i hvilket omfang, aktiv forvaltning skal videreføres. Kapittel 1.3 omhandler ansvarlige investeringer, hvor det gjøres rede for eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet og resultatene av evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Kapittel 1.4 presenterer resultatene i forvaltningen av Statens pensjonsfond, med særlig vekt på utviklingen i 2008, mens kapittel 1.5 gjør rede for arbeidet med videreutvikling av rammeverket for forvaltningen av fondet.

I del II gis det i kapittel 2 en nærmere redegjørelse for departementets arbeid med investeringsstrategien for Statens pensjonsfond. I kapittel 3 rapporteres det om arbeidet med de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond i 2008, mens kapittel 4 omhandler evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Kapittel 5 presenterer detaljerte analyser av avkastning og risiko i Statens pensjonsfond. I kapittel 6 beskrives rammeverk og oppfølgingsregime for forvaltningen av fondet.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Peter N. Myhre og Jørund Rytman, fra Høyre, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, tar omtalen til orientering.

Komiteen mener at det er svært viktig med åpenhet omkring forvaltningen av Statens pensjonsfond, og støtter det pågående arbeidet med dette både i Regjeringen, i Norges Bank og i Folketrygdfondet. Komiteen understreker også behovet for en løpende fyllestgjørende informasjon om forvaltningen og forankring av viktige strategiske beslutninger og styringsstruktur for fondet. Årlige forvaltningsmeldinger som behandles av Stortinget er, etter komiteens mening, et velegnet virkemiddel for en slik forankring.

Komiteen viser til at Regjeringen i St.meld. nr. 20 (2008–2009) presenterer og analyserer avkastningen på investeringene i Statens pensjonsfond i 2008, et år hvor finanskrisen har medført en sterk negativ avkastning på fondets plasseringer både i innland og utland. Regjeringen fremmer videre forslag om justeringer i de etiske retningslinjene på bakgrunn av en gjennomført evalueringsrunde, og foreslår endringer i rammeverket for oppfølging og kontroll av forvaltningen.

Komiteen viser til merknader fra de respektive fraksjoner om de ulike tema under de enkelte kapitler i innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er bekymret for at Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland etter hvert er blitt så omfattende at den kan gå på bekostning av Norges Banks tradisjonelle oppgaver. Ettersom en stadig større andel av bankens tilsatte har oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning, vil det være en risiko for at banken har mindre fokus på finansiell stabilitet og analyser. Dagens ordning kan videre medføre uheldig samrøre mellom Finansdepartementet og forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU).

Det var gode grunner til at Norges Bank fikk oppgaven med å forvalte Oljefondet da det ble opprettet i 1996, ettersom sentralbanken hadde en viss erfaring med obligasjoner, samt greide å holde en armlengdes avstand til politisk detaljstyring. I dag setter stadig flere spørsmålstegn ved om Norges Bank har hatt tilstrekkelig kapasitet til å følge opp investeringene, og noen mener fondet har vokst seg for stort for banken.

Disse medlemmer viser til at Norges Banks forvaltningsselskap, Norges Bank Investment Management (NBIM), i dag har 217 fast ansatte, hvor anslagsvis 55 personer er ansatt ved NBIMs utenlandskontorer i New York, London og Shanghai. 96 personer er knyttet til investeringsvirksomheten, mens de øvrige 121 ansatte er knyttet til operative avdelinger. Videre anslår Norges Bank at 400 eksterne årsverk er tilknyttet forvaltningsvirksomheten. Dette utgjør etter hvert en betydelig virksomhet, som ligger langt unna en sentralbanks kjernevirksomhet. Dette taler for at denne virksomheten muligens burde tas ut av Norges Bank. Samtidig er det ikke mulig å endre denne strukturen over natten, og alternative forvaltningsmodeller og strukturer må utredes og deretter komme på plass før man kan gjøre endringer, dersom man finner dette nødvendig. Disse medlemmer ønsker derfor å evaluere dagens forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland for å avdekke om det finnes bedre måter å gjøre dette arbeidet på.

Disse medlemmer viser til at forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland settes bort til utenlandske forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette ikke nødvendigvis er den beste måten å forvalte fellesskapets verdier på. Disse medlemmer minner om at Fremskrittspartiet over lengre tid har argumentert for at en større andel av Statens pensjonsfond – Utland bør forvaltes fra Norge. Dette skyldes at kapital i dag er et av Norges komparative fortrinn, og at vi bør kunne utnytte vår nye ressurs til å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø dersom Statens pensjonsfond – Utland (SPU) i fremtiden skal forvaltes på denne måten.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem en utredning og vurdering av hvorvidt det er mer hensiktsmessige måter å organisere forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på, herunder vurdere om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland burde beholdes i Norges Bank, samt vurdere mulige alternativer."

"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for å opprette flere separate forvaltningsfond, eventuelt med ulike mandater og ulik risikoprofil."

"Stortinget ber Regjeringen utrede alternative investeringsmuligheter for Statens Pensjonsfond – Utland, med mål om å redusere risiko."

"Stortinget ber Regjeringen utrede mulighetene for å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene som foretas gjennom Statens pensjonsfond – Utland. Dette kan fortrinnsvis gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller utvide sin norske virksomhet."

Disse medlemmer har merket seg at Norges Bank praktiserer en betydelig grad av hemmelighetskremmeri rundt forvalternes lønns- og bonusbetingelser. Disse medlemmer mener dette er uheldig, og mener slike forhold bør komme klart frem i Norges Banks rapporter. Disse medlemmer har også merket seg at flere av fondets forvaltere mottok store bonusutbetalinger i 2008, et år hvor fondet hadde en negativ avkastning på 633 mrd. kroner. Disse medlemmer mener at fjorårets bonusutbetalinger viser at det i for liten grad er samsvar mellom oppnådde forvaltningsresultater og bonusutbetalinger. Disse medlemmer mener det bør være størst mulig sammenfallende interesser mellom kapitaleier og forvaltere. Ideelt sett bør derfor et bonusprogram ha både en opp- og nedside. Ikke minst bør dette være tilfelle i et forvaltningsfond som SPU, der forvaltningskapitalen overføres kvartalsvis uten at forvalterne trenger å gjøre noen anstrengelser for å skaffe investeringskapitalen til veie. Ved innføring også av en nedsidebonus vil kapitaleier og forvalter få samme avkastningsprofil og dermed større grad av interessesammenfall.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen pålegge Norges Bank for fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også inkluderer nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som NBIM inngår avtale med."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at Statens pensjonsfond – Utland i løpet av få år har vokst til å bli et av verdens største fond, og at det vil vokse videre. Det er bred politisk enighet om målet om høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. Disse medlemmer viser til at det foretas en jevnlig evaluering av forvaltningen til Statens pensjonsfond. Det er nødvendig. Disse medlemmer mener at det i tillegg bør foretas en vurdering av om den valgte organiseringen av Statens pensjonsfond – Utland er optimal sett i forhold til de mål som er satt for forvaltningen. Disse medlemmer vil derfor be om at det i forbindelse med neste evaluering også foretas en utredning av alternative måter å organisere fondet, herunder spørsmålet om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med neste evaluering av Statens pensjonsfond – Utland at det også foretas en utredning av alternative måter å organisere fondet, herunder spørsmålet om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond."